CRNA GORA DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA S M J E R N I C E ZA OCJENU PRIMJENE KRITERIJUMA FISKALNE ODGOVORNOSTI Podgorica, maj 2017. godine
Sadržaj: I DIO FISKALNA POLITIKA I ODGOVORNOST (ZAKONSKI OSNOV)... 7 1.1. Značenje izraza... 7 1.2. Fiskalna strategija... 8 1.3. Planiranje fiskalne politike... 8 1.4. Nivoi za planiranje i izvršenje budžeta... 8 1.5. Sanacija deficita, odnosno upotreba suficita... 9 1.6. Limit potrošnje... 9 1.7. Obuhvat limita potrošnje... 9 1.8. Iskazivanje limita potrošnje... 10 1.9. Izvještaj o nivoima suficita, odnosno deficita... 10 1.10. Fiskalno pravilo za organe lokalne uprave... 10 II DIO OCJENA PRIMJENE KRITERIJUMA FISKALNE ODGOVORNOSTI... 11 2.2. INDIKATORI... 12 2.2.1. STATIČKI INDIKATORI... 13 2.2.1.1. Statički indikator 1 - Treba da bude ostvaren primarni budžetski gotovinski suficit.. 13 2.2.1.2. Statički indikator 2 - Nivo tekućih izdataka i transfera treba da bude niži od tekućih prihoda i donacija... 13 2.2.1.3. Statički indikator 3 - Budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama... 15 2.2.1.4. Statički indikator 4 - Javni dug neće biti veći od 60% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama... 16 2.2.2. DINAMIČKI INDIKATORI... 17 2.2.2.1.Dinamički indikator 1 - Odnos rasta tekućeg budžeta i državnih fondova i rasta BDP-a... 17 2.2.2.2. Dinamički indikator 2 - Odnos rasta kapitalnog budžeta i budžetske rezerve i rasta BDP-a... 17 2.2.3. FISKALNO PRAVILO ZA ORGANE LOKALNE UPRAVE... 18 2.3. OCJENA INDIKATORA... 18 2.4. KORIŠĆENJE PODATAKA... 18 3
UVOD Donošenjem Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti ( Službeni list CG, br. 20/14 i 56/14) prvi put je uveden termin fiskalna odgovornost. Istovremeno, članom 26 Zakona utvrđena je i obaveza Državne revizorske institucije da vrši ocjenu primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti., urađene uz tehničku pomoć i podršku eksperata SIGMA-e, imaju za cilj da se standardizuju metodološki postupci u ocjeni kriterijuma fiskalne odgovornosti. U prvom dijelu Smjernica navedene su relevantne zakonske odredbe, dok drugi dio predstavlja uputstvo za ocjenu primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti. PREDSJEDNIK SENATA dr Milan Dabović 5
I DIO FISKALNA POLITIKA I ODGOVORNOST (ZAKONSKI OSNOV) Fiskalna politika i odgovornost propisana je Zakonom o budžetu i fiskalnoj odgovornosti ("Službeni list Crne Gore", br. 020/14 i 056/14) (u daljem tekstu: Zakon). 1.1. Značenje izraza Značenje izraza korišćenih u ovim Smjernicama data su u članu 2 Zakona. U cilju lakšeg snalaženja, u nastavku teksta dajemo pojedine izraze: 1) budžet državnih fondova je procjena godišnjih primitaka i izdataka Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore, Fonda za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavoda za zapošljavanje Crne Gore, Fonda za obeštećenje i drugih fondova osnovanih u skladu sa zakonom; 2) transakcije finansiranja su primici od pozajmica, emitovanih hartija od vrijednosti i otplate kredita i izdaci za dospjelu otplatu glavnice duga po osnovu kredita i emitovanih hartija od vrijednosti i neizmirenih obaveza iz prethodnog perioda; 3) neizmirene obaveze iz prethodnog perioda su budžetske obaveze koje nijesu plaćene na dan dospijeća plaćanja i čija obaveza je nastala na osnovu zakona i u skladu sa zakonom i ugovorom; 4) opšti nivo države su centralni i lokalni nivo države; 5) centralni nivo države su državni organi i organi državne uprave, pravna lica i privredna društva koja pretežno pružaju usluge od javnog interesa koja su pod upravljačkom kontrolom i najvećim dijelom finansirana od države; 6) lokalni nivo su organi opštine, pravna lica i privredna društva koja pretežno pružaju usluge od lokalnog interesa i koja su pod upravljačkom kontrolom i najvećim dijelom finansirana od opštine; 7) državni dug je dug centralnog nivoa države; 8) javni dug je dug centralnog i lokalnog nivoa, odnosno opšteg nivoa države; 9) otplata duga su transakcije koje se odnose na otplatu dugoročnih i kratkoročnih, domaćih i stranih kredita i hartija od vrijednosti, garancija i neizmirenih obaveza iz prethodnih godina; 10) javni sektor su državni organi, opštine, javne ustanove, nezavisna regulatorna tijela, privredna društva i pravna lica u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio; 11) potrošačke jedinice su državni organi, organi državne uprave (ministarstva i organi uprave), Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Državna revizorska institucija Crne Gore (u daljem tekstu: Državna revizorska institucija), državni fondovi, javne ustanove i druga samostalna pravna lica koja se finansiraju iz budžeta države, organi opštine, lokalni organi i javne službe opštine; 12) potrošačke jedinice prvog nivoa su: Predsjednik Crne Gore, Skupština Crne Gore (u daljem tekstu: Skupština), pravosudni organi, Vlada - Generalni sekretarijat Vlade Crne Gore i ministarstva, samostalne potrošačke jedinice i državni fondovi; 13) tekući budžet je plan namijenjen za finansiranje ili unaprijeđenje redovne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i odnose na jednu fiskalnu godinu.; 14) neto zaduženje je razlika zaduženja iz kredita i/ili emitovanih hartija od vrijednosti i otplate glavnice dospjelog duga. 7
1.2. Fiskalna strategija Saglasno članu 17 Zakona, fiskalnu strategiju za period trajanja mandata Vlade donosi Skupština. Vlada priprema predlog fiskalne strategije i dostavlja na mišljenje Centralnoj banci, koja je dužna da mišljenje dostavi u roku od 30 dana od dana dostavljanja. Vlada uz predlog fiskalne strategije Skupštini dostavlja i mišljenje iz stava 2. U skladu s članom 18 Zakona, Vlada na osnovu fiskalne strategije, a na predlog Ministarstva finansija donosi smjernice fiskalne politike. Smjernice fiskalne politike iz stava 1 člana 18 Zakona donose se na godišnjem nivou za period od tri godine i sadrže: srednjoročne strateške ciljeve ekonomske i fiskalne politike, osnovne makroekonomske i fiskalne pokazatelje i projekcije, limit potrošnje, nivoe bruto zarada i ostalih ličnih primanja, izdatke za penzijsko i invalidsko osiguranje i druge izdatke za socijalnu zaštitu. 1.3. Planiranje fiskalne politike Članom 19 Zakona utvrđeno je da se fiskalna politika planira i realizuje u skladu sa sljedećim kriterijumima: 1) treba da bude ostvaren primarni budžetski gotovinski suficit; 2) nivo tekućih izdataka i transfera trebalo bi da bude niži od tekućih prihoda i donacija; 3) politika zaduživanja treba da bude odgovorna i sa povećanom pažnjom prema pravilima struke, u cilju obezbjeđenja fiskalne održivosti; Primarni budžetski gotovinski suficit iz stava 1 tačka 1 ovog člana je budžetski gotovinski suficit, umanjen za izdatke po osnovu kamata. 1.4. Nivoi za planiranje i izvršenje budžeta Članom 20 Zakona utvrđeno je da se planiranje i izvršenje budžeta vrši u skladu sa sljedećim kriterijumima: 1) budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% BDP-a po tržišnim cijenama; 2) javni dug neće biti veći od 60% BDP-a po tržišnim cijenama. Nivo budžetskog gotovinskog suficita, odnosno deficita i neto zaduživanja na godišnjem nivou utvrđuje se godišnjim zakonom o budžetu države, u skladu sa smjernicama fiskalne politike. Neto zaduženje iz stava 2 ovog člana je razlika zaduženja iz kredita i/ili emitovanih hartija od vrijednosti i otplate glavnice dospjelog duga. 8
1.5. Sanacija deficita, odnosno upotreba suficita Članom 21 Zakona utvrđeno je da ako nivo deficita u toku fiskalne godine pređe granicu utvrđenu članom 20 stav 1 tačka 1 Zakona, Vlada će u roku od 60 dana, od dana utvrđivanja odstupanja Skupštini podnijeti predlog mjera za sanaciju deficita. U cilju otklanjanja rizika od nestabilnosti javnih finansija, Vlada će u slučaju da javni dug iz člana 20 stav 1 tačka 2 Zakona: 1) dostigne 60% BDP-a, utvrditi predlog zakona o izmjenama i dopunama zakona o budžetu države kojim će se obezbijediti zadržavanje duga u granicama do 60% BDP-a; 2) pređe 60% BDP-a, predložiti Skupštini smanjivanje višegodišnjih izdataka, smanjivanje izdataka opštinama, kao i predložiti druge mjere za smanjenje državnog duga. 3) pređe 60% BDP-a zbog realizacije kapitalnih projekata povodom kojih o zaduživanju odlučuje Skupština, predložiti program sanacije za period od najduže pet godina. Ako u toku fiskalne godine dođe do nižeg ostvarenja prihoda od planiranog ili do potrebe uvećanja izdataka koje može imati negativne efekte na utvrđeni nivo budžetskog gotovinskog suficita, odnosno deficita i na neto zaduživanje, Vlada će utvrditi mjere fiskalne politike kojima će se obezbijediti sanacija budžetskog gotovinskog deficita, odnosno upotreba suficita iz člana 20 stav 2 Zakona. 1.6. Limit potrošnje Članom 22 Zakona utvrđeno je da se maksimalan nivo budžetske potrošnje koji je obavezujući za zakon o budžetu države za prvu godinu, a indikativan za drugu i treću fiskalnu godinu određuje limitom potrošnje iz člana 18 stav 2 Zakona. Limit potrošnje utvrđuje se kao zbir limita potrošnje za tekući budžet, budžet državnih fondova, kapitalni budžet i budžetsku rezervu. Stopa rasta limita potrošnje za tekući budžet i budžet državnih fondova mora biti manja od planirane stope realnog rasta BDP-a, odnosno za kapitalni budžet i budžetsku rezervu ne može biti veća od stope nominalnog rasta BDP-a. 1.7. Obuhvat limita potrošnje U skladu sa članom 23 Zakona limit potrošnje obuhvata: 1) izdatke tekućeg budžeta, budžeta državnih fondova i kapitalnog budžeta, i 2) budžetsku rezervu. Limit potrošnje ne obuhvata: 1) izdatke otplate duga i kamata za otplatu duga; 2) donacije iz fondova Evropske unije i druge donacije; 3) troškove ko-finansiranja donacija ako donator obezbijeđuje minimum 55% potrebnih sredstava, i 4) izdatke finansiranja materijalne štete nastale usljed elementarnih nepogoda i drugih vanrednih i nepredvidivih okolnosti, odnosno usljed više sile. 9
1.8. Iskazivanje limita potrošnje U skladu sa članom 24 Zakona limit potrošnje iskazuje se: 1) za period od tri naredne fiskalne godine; 2) raspodjelom na tekući budžet, budžet državih fondova, kapitalni budžet i budžetsku rezervu; 3) raspodjelom na budžete potrošačkih jedinica prvog nivoa koja uključuje budžete potrošačkih jedinica nad kojima te potrošačke jedinice vrše nadzor; 4) utvrđivanjem limita za zarade i ostala lična primanja. Potrošačke jedinice prvog nivoa dužne su da svoj budžet i budžete potrošačkih jedinica nad kojima vrše nadzor planiraju i koordiniraju u skladu sa utvrđenim limitima potrošnje iz stava 1 tačka 3 ovog člana. 1.9. Izvještaj o nivoima suficita, odnosno deficita Ministarstvo finansija priprema i objavljuje izvještaj o preliminarnim nivoima budžetskog gotovinskog suficita, odnosno deficita, javnog duga i neto zaduženja iz člana 20 stav 2 Zakona u roku od 90 dana, od isteka fiskalne godine na svojoj internet stranici. 1.10. Fiskalno pravilo za organe lokalne uprave Članom 27 Zakona utvrđeno je da budžetski deficit organa lokalne uprave u određenoj godini neće biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Izuzetno, organ lokalne uprave može da podnese zahtjev Ministarstvu finansija za odobrenje prekoračenja limita, odnosno budžetskog deficita iznad navedenog nivoa, najkasnije do 31. marta tekuće godine za narednu godinu, samo ako isto ima za cilj finansiranje kapitalnih izdataka. Ministarstvo finansija je dužno da najkasnije do 30. aprila organu lokalne uprave odgovori na zahtjev za prekoračenje limita. Ako organ lokalne uprave prekorači limit za budžetski deficit u određenoj godini bez odobrenja Ministarstva finansija, ministar je dužan da obustavi prenos pripadajućeg dijela sredstava iz budžeta države organu lokalne uprave za iznos prekoračenja. 10
II DIO OCJENA PRIMJENE KRITERIJUMA FISKALNE ODGOVORNOSTI Ocjena primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti se sastoji iz: Ocjene fiskalne usklađenosti; Indikatora (statički indikatori, dinamički indikatori i fiskalno pravilo za organe lokalne uprave), Ocjene indikatora; Korišćenje podataka. 2.1. OCJENA FISKALNE USKLAĐENOSTI Kod ocjene fiskalne usklađenosti obavezujuća je provjera da li su poštovani Zakonom utvrđeni postupci i rokovi u pripremi fiskalne strategije i smjernica fiskalne politike, pri čemu se ispunjenje ovih zakonskih obaveza verifikuje sledećom kontrolnom listom. r.b. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Naziv postupka Da li je Ministarstvo finansija pripremilo i objavilo izvještaj o preliminarnim nivoima budžetskog gotovinskog suficita, odnosno deficita, u roku od 90 dana, od isteka fiskalne godine na svojoj internet stranici? Da li je Ministarstvo finansija pripremilo i objavilo izvještaj o preliminarnim nivoima javnog duga i neto zaduženja u roku od 90 dana, od isteka fiskalne godine na svojoj internet stranici? Da li je Vlada pripremila predlog fiskalne strategije i dostavila ga na mišljenje Centralnoj banci? Da li je Centralna banka dostavila mišljenje na Vladin predlog fiskalne strategije u roku od 30 dana od dana dostavljanja? Da li je Vlada uz predlog fiskalne strategije Skupštini dostavila i mišljenje Centralne banke? Da li je donešena fiskalna strategija za vrijeme trajanja mandata Vlade? Da li su donešene smjernice fiskalne politike? Da li donešene smjernice fiskalne politike sadrže: srednjoročne strateške ciljeve ekonomske i fiskalne politike, osnovne makroekonomske i fiskalne pokazatelje i projekcije, limit potrošnje, nivoe bruto zarada i ostalih ličnih primanja, izdatke za penzijsko i invalidsko osiguranje i druge izdatke za socijalnu zaštitu? Da li je godišnji zakon o budžetu u skladu sa donešenim smjernicama fiskalne politike? Da li je ispoštovan Zakonom utvrđeni postupak ili procedura (DA/NE) Dokaz Napomena 11
Usklađenost godišnjeg zakona o budžetu i donijetih smjernica fiskalne politike potrebno je izvršiti putem sagledavanja poštovanja limita potrošnje definisanih smjernicama fiskalne politike tokom procesa planiranja godišnjeg zakona o budžetu. Limiti potrošnje Smjernice Zakon o Izvršenje f.p. budžetu budžeta 1. Limit potrošnje X X X 1.1. Limit potrošnje za tekući budžet X X X 1.2. Limit potrošnje za budžet državnih fondova X X X 1.3. Limit potrošnje za kapitalni budžet X X X 1.4. Limit potrošnje za budžetsku rezervu X X X Limit potrošnje definisan članom 23 Zakona obuhvata izdatke tekućeg budžeta, budžeta državnih fondova, kapitalnog budžeta i budžetsku rezervu. Limit potrošnje ne obuhvata: izdatke otplate duga i kamata za otplatu duga, donacije iz fondova Evropske unije i druge donacije, troškove ko-finansiranja donacija ako donator obezbijeđuje minimum 55% potrebnih sredstava i izdatke finansiranja materijalne štete nastale usljed elementarnih nepogoda i drugih vanrednih i nepredvidivih okolnosti, odnosno usljed više sile. 2.2. INDIKATORI Ocjena kriterijuma fiskalne odgovornosti prati se putem statičkih i dinamičkih indikatora, i to: a) Statički indikatori: Treba da bude ostvaren primarni budžetski gotovinski suficit; Nivo tekućih izdataka i transfera, treba da bude niži od tekućih prihoda i donacija; Budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama; Javni dug neće biti veći od 60% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama. b) Dinamički indikatori: Rast tekućeg budžeta i budžeta državnih fondova treba da bude u okviru rasta realnog BDP-a; Rast kapitalnog budžeta treba da bude u okviru rasta nominalnog BDP-a; Rast budžetske rezerve treba da bude u okviru rasta nominalnog BDP-a. c) Fiskalno pravilo za organe lokalne uprave: Budžetski deficit organa lokalne uprave u određenoj godini neće biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. 1 1 Kod ovog pravila postoji izuzeće, odnosno organ lokalne uprave može da prekorači limit budžetskog deficita ukoliko prekoračenje ima za cilj finansiranje kapitalnih izdataka, uz saglasnost Ministarstva finansija. 12
2.2.1. STATIČKI INDIKATORI Statički indikatori obuhvataju: a) pokazatelj primarnog budžetskog gotovinskog suficita i odnos tekućih izdataka i transfera; b) numerička pravila kojima se utvrđuje odnos gotovinskog deficita opšteg nivoa države i bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama i javnog duga i bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama. 2.2.1.1. Statički indikator 1 - Treba da bude ostvaren primarni budžetski gotovinski suficit Planiranje i realizacija fiskalne politike u skladu sa članom 19 stav 1 tačka 1 Zakona, nameće obavezu ostvarenja primarnog budžetskog gotovinskog suficita. Gotovinski suficit/deficit dobija se kao razlika primitaka i izdataka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transfere i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemlji i inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti. Otplata garancija predstavlja izdatak kod utvrđivanja rezultata (suficita/deficita). Budžetski gotovinski suficit/deficit dobija se: S/D g = (P B T r P i ) (I O g) S/Dg gotovinski suficit/deficit; P primici; B pozajmice, Tr primljeni transferi, Pi prilivi od prodaje imovine, I izdaci, Og otplata glavnice duga Budžetski primarni gotovinski suficit/deficit dobija se tako što se gotovinski suficit/deficit koriguje za iznos izdataka po osnovu kamata. S/D pg = (P B Tr Pi ) (I Og) + K S/D pg primarni gotovinski suficit/deficit, K izdaci za kamate. Indikator planiranja fiskalne politike koji obavezuje ostvarivanje budžetskog gotovinskog primarnog suficita - zadovoljen je ukoliko je S/Dpg > 0. 2.2.1.2. Statički indikator 2 - Nivo tekućih izdataka i transfera treba da bude niži od tekućih prihoda i donacija Planiranje fiskalne politike u skladu sa članom 19 stav 1 tačka 2 Zakona, obavezuje da nivo tekućih izdataka i transfera bude niži od tekućih prihoda i donacija. Odnosno: Ti + Tr < Tp + D 13
Ti tekući izdaci u skladu sa članom 6 stav 1 tačka 1 Zakona obuhvataju: bruto zarade i doprinose na teret poslodavca, ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, tekuće održavanje, kamate, rentu, subvencije i ostale izdatke. Tekućim izdacima treba dodati i sredstva korišćena preko tekuće budžetske rezerve, otplatu garancija i obaveza iz prethodnog perioda. Otplata obaveza iz prethodnog perioda umanjuje se za otplatu preuzetih a neplaćenih obaveza po osnovu kapitalnih izdataka. Tr transferi u skladu sa članom 6 stav 1 tačka 2 Zakona obuhvataju: transfere za socijalnu zaštitu i transfere institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru. T p - tekući prihodi u skladu sa članom 5 stav 1 tačka 1 Zakona obuhvataju: poreze, doprinose, takse, naknade, koncesije i ostale prihode. D donacije Primjer 1 Odnos tekućih prihoda i donacija i tekućih izdataka i transfera Redni broj OPIS iznos I TEKUĆI PRIHODI I DONACIJE 355,00 1.1 Porezi 150,00 1.2 Doprinosi 120,00 1.3 Takse 30,00 1.4 Naknade 35,00 1.5 Koncesije 5,00 1.6 Donacije 13,59 1.7 Ostali prihodi 15,00 II TEKUĆI IZDACI I TRANSFERI 303,60 2.1 Tekući izdaci 129,70 2.1.1 Tekući izdaci 5,80 2.1.1.1 Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca 1,70 2.1.1.2 Ostala lična primanja 0,30 2.1.1.3 Rashodi za materijal i usluge 3,80 2.1.1.4 Tekuće održavanje 0,00 2.1.1.5 Kamate 0,00 2.1.1.6 Renta 0,00 2.1.1.7 Subvencije 0,00 2.1.1.8 Ostali izdaci 0,00 2.2 Transferi 153,90 2.2.1 Transferi za socijalnu zaštitu 123,90 2.2.2 Transferi institucijama pojedinicima NVO i javnom 30,00 sektoru 2.3 Otplata garancija, date pozajmice i krediti 5,00 2.4 Rezerve 5,00 2.5 Otplata obaveza iz prethodnog perioda 10,00 III I > II 51,40 14
2.2.1.3. Statički indikator 3 - Budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama Ovaj indikator se odnosi na numeričko pravilo kojim je određen gornji limit iznosa budžetskog gotovinskog deficita. Planiranje i izvršenje budžeta u skladu sa članom 20 stav 1 tačka 1 Zakona predviđa da: budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% BDP-a po tržišnim cijenama. Ocjena ovog indikatora u vezi je sa definicijom budžetskog gotovinskog suficita/deficita koja glasi: Budžetski gotovinski suficit/deficit dobija se kao razlika primitaka i izdataka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transfere i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemlji i inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti. Polazeći od definicije budžetskog gotovinskog suficita/deficita, ocjena ovog indikatora vrši se po sljedećem kriterijumu: (P B T r P i ) (I O g) BDP x 100 < 3% P primici; B pozajmice, Tr primljeni transferi, Pi prilivi od prodaje imovine, I izdaci, Og otplata glavnice duga i BDP bruto domaći proizvod. Primjer 2 Učešće budžetskog gotovinskog deficita u BDP-u r.b. OPIS Plan 2014 Izvršenje 2014 Izvršenje 2013 Izvršenje 2014 1 Gotovinski deficit (-)/suficit(+) -94,89-102,97-202,26-102,97 2 Bruto domaći proizvod po tržišnim cijenama 3.516,00 3.425,00 3.327,08 3.425,00 3 Učešće gotovinskog deficita u BDP-u po tržišnim 2,70% 3,01% 6,08% 3,01% cijenama 4 Dozvoljeno učešće gotovinskog deficita u BDP-u 3,00% 3,00% 3,00% 3,00% 5 Gotovinski deficit < 3% BDP-a DA NE NE NE Ovaj indikator treba posmatrati na opštem nivou države koji obuhvata centralni i lokalni nivo države. a) Na centralnom nivou Potrebno je izvršiti ocjenu kriterijuma i to: Utvrđenog budžetskog gotovinskog deficita godišnjim zakonom o budžetu za posmatranu godinu u odnosu na BDP iskazan po tržišnim cijenama. Utvrđenog budžetskog gotovinskog deficita kod izvršenja budžeta za posmatranu godinu u odnosu na BDP iskazan po tržišnim cijenama. Iznos deficita centralnog nivoa (plana i izvršenja) preuzima se iz utvrđenog deficita iskazanog u izvještaju o reviziji završnog računa budžeta za posmatranu godinu. 15
b) Na nivou lokalne uprave Ukoliko se ocjena ovog indikatora vrši na opštem nivou potrebno je da se utvrđeni rezultat (deficit/suficit) na centralnom nivou koriguje sa utvrđenim rezultatom (deficit/suficit) na nivou lokalne uprave. Utvrđivanje rezultata (deficit/suficit) lokalne uprave moguće je ukoliko se: koriste podaci od strane Ministarstva finansija koji se odnose na plan i izvršenje budžeta lokalne uprave, a koji uključuju podatke pojedinačnih opština. U tom slučaju potrebno je izvršiti korekcije za utvrđene nalaze kod pojedinačnih revizija lokalne uprave, vršene od strane Državne revizorske institucije. Takođe potrebno je provjeriti korišćenu metodologiju kod izračunavanja rezultata (suficita/ deficita); koriste podaci o finansijskim rezultatima (deficit/suficit) budžeta opština, utvrđeni revizijom od strane Državne revizorske institucije, potrebno je, nakon sprovedene revizije finansijskih izvještaja opština, utvrditi rezultat u skladu sa metodologijom utvrđenom Zakonom. Prilikom konsolidacije podataka eliminisati međusobne transakcije između opština, kao i transakcije između opština i centralnog nivoa države. 2.2.1.4. Statički indikator 4 - Javni dug neće biti veći od 60% bruto domaćeg proizvoda po tržišnim cijenama Planiranje i izvršenje budžeta u skladu sa članom 20 stav 1 tačka 1 Zakona predviđa da: javni dug neće biti veći od 60% BDP-a po tržišnim cijenama. Indikator se iskazuje kroz sljedeći odnos: JAVNI DUG BDP x 100 < 60% U skladu s članom 2 tač. 14 i 15 Zakona državni dug je dug centralnog nivoa države a javni dug je dug centralnog i lokalnog nivoa, odnosno opšteg nivoa države. Primjer 3 Učešća javnog duga u BDP-u r.b. OPIS Plan 2014 Izvršenje Izvršenje Izvršenje 2014 2013 2014 1. Javni dug 1.995,00 2.071,71 1.933,05 2.071,71 2. Bruto domaći proizvod po tržišnim cijenama 3.516,00 3.425,00 3.327,08 3.425,00 3. Učešće javnog duga u BDP-u po tržišnim cijenama 56,74% 60,49% 58,10% 60,49% 4. Dozvoljeno učešće javnog duga u BDP-u po tržišnim cijenama 5. Učešće javnog duga u BDP-u po tržišnim cijenama < 60% 60,00% 60,00% 60,00% 60,00% DA NE DA NE Potrebno je da se prilikom ocjene indikatora prezentuju osnovni trendovi kategorija duga. 16
2.2.2. DINAMIČKI INDIKATORI Dinamički indikatori obuhvataju: odnos stope rasta limita potrošnje za tekući budžet i budžete državnih fondova i planirane stope rasta realnog bruto domaćeg proizvoda, kao i odnos stopa rasta kapitalnog budžeta i budžetske rezerve i stope rasta nominalnog bruto domaćeg prizvoda. Limit potrošnje u skladu sa članom 23 Zakona obuhvata izdatke tekućeg budžeta, budžeta državnih fondova, kapitalnog budžeta i budžetsku rezervu. Limit potrošnje ne obuhvata izdatke otplate duga i kamata za otplatu duga, donacije iz fondova Evropske unije i druge donacije, troškove ko-finansiranja donacija ako donator obezbijeđuje minimum 55% potrebnih sredstava i izdatke finansiranja materijalne štete nastale usljed elementarnih nepogoda i drugih vanrednih i nepredvidivih okolnosti, odnosno usljed više sile. 2.2.2.1. Dinamički indikator 1 - Odnos rasta tekućeg budžeta i državnih fondova i rasta BDP-a Saglasno članu 22 stav 3 Zakona stopa rasta limita potrošnje za tekući budžet i budžet državnih fondova mora biti manja od planirane stope realnog rasta BDP-a. Indikator se iskazuje kroz sljedeći odnos: Izvršenje (TB - Iz + BDF) t BDP t x 100-100 < x 100-100 Plan (TB - Iz + BDF) t BDP t Izvršenje (TB - Iz + BDF)t Izvršenje (TB - Iz + BDF)t-1 x 100-100 < BDPt BDPt-1 x 100-100 TB tekući budžet, Iz izuzeća, BDF budžet državnih fondova, BDP realni iznos bruto domaćeg proizvoda, t - period 2.2.2.2. Dinamički indikator 2 - Odnos rasta kapitalnog budžeta i budžetske rezerve i rasta BDP-a Saglasno članu 22 stav 3 Zakona stopa rasta limita potrošnje za kapitalni budžet i budžetsku rezervu ne može biti veća od stope nominalnog rasta BDP-a. Indikator se iskazuje kroz sljedeći odnos: Izvršenje (KB + R)t NBDPt x 100-100 < Plan (KB + R)t NBDPt x 100-100 Izvršenje (KB + R)t NBDPt x 100-100 < Izvršenje (KB + R) t-1 NBDP t-1 x 100-100 KB kapitalni budžet, R rezerva, NBDP nominalni iznos bruto domaćeg proizvoda, t 1 prethodni period 17
2.2.3. FISKALNO PRAVILO ZA ORGANE LOKALNE UPRAVE Zakon u članu 27 navodi da budžetski deficit organa lokalne uprave u određenoj godini neće biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Prilikom definisanja gotovinskog rezultata (suficit/deficit) opšteg nivoa, potrebno je kao među-rezultat obezbijediti gotovinski rezultat (suficit/deficit) lokalnog nivoa vlasti po organima lokalne uprave u procesu planiranja i izvršenja. Budžetski gotovinski suficit/deficit organa lokalne uprave dobija se: S/D g = (P B T r P i ) (I O g) S/Dg gotovinski suficit/deficit; P primici; B pozajmice, Tr primljeni transferi, Pi prilivi od prodaje imovine, I izdaci, O g otplata glavnice duga Tako da je potrebno zadovoljiti kriterijum dat sledećom formulom: D g < 0,1 (P B T r P i ) Pri čemu je: P primici; B pozajmice, T r primljeni transferi, P i prilivi od prodaje imovine 2.3. OCJENA INDIKATORA Ocjena indikatora iskazuje se kroz sljedeće kriterijume: a) Ispunjen indikator, parametar DA ; b) Indikator nije ispunjen, parametar NE ; c) Indikator je djelimično ispunjen, parametar DJELIMIČNO. Ocjena DJELIMIČNO odnosi se na budžetski deficit lokalne uprave, definisan članom 27 Zakona, na način da budžetski deficit organa lokalne uprave u određenoj godini neće biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Ocjenom DJELIMIČNO navedenog indikatora prevazilazi se problem kada svi posmatrani entiteti grupe (lokalne uprave) ne zadovoljavaju dati kriterijum. 2.4. KORIŠĆENJE PODATAKA Podaci u vezi sa bruto domaćim proizvodom po tržišnim i stalnim cijenama, kao i podaci o procijenjenom bruto domaćem proizvodu navedenom u obrazloženju godišnjih zakona o budžetu i predlogu zakona o završnom računu budžeta, objavljeni od strane MONSTAT-a preuzimaju se u iskazanim iznosima. Limiti potrošnje definisani članom 22 Zakona ne preciziraju uporedne osnove kod iskazivanja stope rasta limita potrošnje za tekući budžet i budžet državnih fondova, kao ni za kapitalni budžet i budžetske rezerve. Državna revizorska institucija iz ovog razloga dinamičke indikatore prati kao odnos: plana i izvršenja budžeta i izvršenja budžeta u kontrolisanoj godini i prethodnoj godini. 18