Ори ги нал ни на уч ни рад (497.11) doi: /zrpfns Др Зо ран Р. Јо ва но вић, ван ред ни про фе сор Ун и в е р з и т е т у К ра г

Ори ги нал ни на уч ни рад 35.077.3(497.11) doi:10.5937/zrpfns52-19185 Др Зо ран Р. Јо ва но вић, ван ред ни про фе сор Ун и в е р з и т е т у К ра г у је в ц у Прав ни фа кул тет у Кра гу јев цу z jo va n o v ic @ ju ra.kg.a c.r s ПО ЈА М И К Л А СИ ФИ К А Ц И ЈА УПРАВ НИХ РАД ЊИ ИЗ МЕ ЂУ ТЕ О РИ ЈЕ И ЗА КО НО Д А В СТ ВА Са ж е та к: Рад се ба ви пој мом управ них рад њи и њи хо вом кла си фи кацијом у српском праву. Доношењем новог Закона о општем управ ном поступ - ку 2016. го ди не, управ не рад ње су до би ле сво је од ре ђе ње у за кон ском тек сту. Сто га, по ја вила се по тре ба за ана ли зом и те о риј ски м од ре ђе њем овог ва жног ин с т и т у т а у п рав ног п ра в а, и ма ју ћ и у в и д у да се до ма ћа т е о р и ја у п рав ног п ра в а ба в и л а у п рав н и м рад ња м а са мо н а ос но в у п о се бн и х у п равно п равн и х за кон ских тек сто ва. Овај рад је те жио да ана ли зи ра и упо ре ди да ли по стоје зна чај ни је раз ли ке из ме ђу до са да шњих те о риј ских схва та ња и но вог законског одређења уп рав н и х рад њи. На осно в у уо че н и х ра з л и ка, рад је т е ж ио ка то ме да од ре ди по јам управ них рад њи, ко ји ће би ти у скла ду са но вом за кон ском де фи ни ци јом и ко ји не ће за по ста ви ти до са дашња теоријска схвата ња рад њи ор га на упра ве. Та ко ђе, у ра ду је из вр ше на те мељ на кла си фика ци ја управ них рад њи са ука зи ва њем на при ме ре из по себ них за ко на. Кључ не речи: За кон о оп штем управ ном по ступ ку, управ не рад ње, теориј ска схва та ња управ них рад њи, кла си фи ка ци ја управ них рад њи 1. У ВОД Н Е Н А ПО М Е Н Е У вр ше њу по сло ва из сво је над ле жно сти ор га ни упра ве до но се раз лич и т е а к т е. Ук у п но с т сви х а к а т а о р г а на д р ж а в не у п р а в е до не т и х у п ри ме н и п р а в а мо же с е озна ч и т и пој мом а к т и у п р а в е. A к т и у п р а в е п р ед с т а в љ а ју н ајш ири, з бирн и по ја м ко ји м с у о б у х в а ће н и сви а к т и и р а дњ е које у п р а в а до но си, од но сно в р ш и. 1 О н и с е ме ђу с о б но р а з л и к у ју по св ом к а р а к т е ру и прав ном ре жи му, а за јед нич ки им је њи хов вр ши лац упра ва. 1 Дра ган Мил ков, Уп р а в н о п р а в о I I у п р а в н а д е л а т н о с т, Уни вер зи тет у Но вом Саду Прав ни фа кул тет, Но ви Сад 2017, 13. 1097

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) По с т о ја ње п ра в н и х и ма т е ри ја л н и х а ка т а у вр ше њу у п ра в не де лат но с т и, пред ста вља ну жност без ко је не би по сто ја ло управ но пра во. Без прав них а к а т а, ма т е ри ја л н и а к т и о р г а на у п р а в е к р ш и л и би св е п ри н ц и пе в л а да ви не п ра ва и п ра в не д р жа ве на ко ји ма се за сн и ва ју мо де р на, демок ратска д руш т ва. Та кви ма те ри јал ни ак ти пред ста вља ли би при ват не ак те ко ји ни су снаб де - в е н и ја в н и м ов л аш ћењ ем и не исп уњ ав ају о сновно н ачело св аког п р а вног си с т е ма з а ко н и т о с т. С а д ру г е с т р а не, п р а в н и а к т и у п р а в е п р ед с т а в љ а л и би са мо сло во на па пи ру, уко ли ко не би по сто ја ле ма те ри јал не рад ње орга на упра ве, би ло да се оне вр ше пре или на кон њи хо вог до но ше ња. Без ма те ри јал них ака та не би би ла мо гу ћа ни при ме на нор ми управ ног пра ва. Органи упра ве су у вр ше њу сво је де лат но сти окре ну ти пре ма гра ђа нима. О н и р е г у л и ш у и кон т р о л и ш у св а ко д нев не д ру ш т в е не т о ко в е и у т и ч у на жи вот гра ђа на, та ко што из да ју лич не до ку мен те, воде различите евиденци је о гра ђа ни ма, вр ше јав не услу ге, чу ва ју јав ни ред и мир и то ме сл. Ове де лат но сти су од ве ли ке важности за нор мал но функ ци о ни са ње сва ког друш т в а. Пр о це с п ри ме не у п р а в но п р а в н и х но р м и и омог ућ ав ањ е норм а лн и х д ру ш т в е н и х т о ко в а о с т в а ру је с е к р о з м а т е ри ја л не а к т е у п р а в е. Зб ог т о г а, њи хо ва ва жност је од из у зет ног зна ча ја, не са мо за управ но пра во, већ и п р а в о уоп ш т е. 1098 2. УПРАВ НЕ РАД ЊЕ У ПО ЗИ ТИВ НОМ ПРА ВУ СР БИ ЈЕ Управ но прав на ре гу ла ти ва у Републици Србији, у оквиру својих законских тек сто ва, до ско ро ни је де фи ни са ла по јам управ них рад њи, иа ко је по зна в а л а и по м и њ а л а р а з л и ч и т е ма т е ри ја л не а к т е у п р а в е. Та к в а п р а к с а је и з ме њ е н а н а кон до но ше њ а нов ог З акон а о оп ш т е м у п р а в ном по с т у п к у ( у да љем тек сту ЗУП) 2 2016. го ди не. У чла ну 27. ЗУП-а, де фи ни са не су управ не рад ње. У окви ру дру гог де ла ЗУП-а, ко ји но си на зив Уп ра вн о п ос т уп ање, дата је де фи ниција управне радње која гласи: Управне радње су материјални ак ти ор га на ко ји ути чу на пра ва, оба ве зе или прав не ин те ре се страна ка, као што су вођење евиденција, изда ва ње уве ре ња, пру жа ње ин фор ма ци ја, при ма ње из ја ва и дру ге рад ње ко ји ма се из вр ша ва ју прав ни ак ти. 3 Та ко ђе, ЗУП-ом је омо гу ће но из ја вљи ва ње прав ног сред ства про тив управ - н и х р а д њи. П р от и в у п р а вн е р а дњ е и л и п р о т и в н е п р ед у з и м а њ а у п р а в н е рад ње, мо г у ће је из ја ви ти п ри го вор. 4 При го вор је до зво љен са мо ако управ на рад ња ни је по ве за на са до но ше њем управ ног ак та. 5 2 За кон о оп штем управ ном по ступ ку, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 18/16. 3 Чл. 27 ЗУП-а. 4 Чл. 28, ст. 1 ЗУП-а. 5 Чл. 28, ст. 2 ЗУП-а.

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 Из из ло же не де фи ни ци је можемо да закљу чи мо да управ не рад ње предста в ља ју ма те ри ја л не (фак т и чке) акте органа јав не у п ра ве ко је се п ред у зи ма ју у у п ра в н и м с т в а ри ма. 6 Да к ле, ЗУ П од р е ђу је у п ра в не ра д њ е к а о мат ерија лне (ненорма тивне, без самосталних правних деј ста ва) ак те с фак тич ким дејс т вима. 7 То је и основ на раз ли ка из ме ђу њих и управ них ака та ко ји пред став љ а ју п р а в не а к т е, ко ји ма с е од л у ч у је о од р е ђе н и м п р а вима, о бав ез ама и л и п р а в н и м и н т е р е си ма с т р а на к а. 8 ЗУП на во ди да управ не рад ње ути чу на пра ва, оба ве зе или прав не ин те ре се стра на ка. Ко ри шће њем тер ми на утица ти на пра ва или оба ве зе стра на ка, за ко но да вац је дао ши рок про стор за мо гу ћа ту ма че ња шта се све мо же под ве сти под по јам управ них рад њи. Зако но да вац на во ди и по је ди не при ме ре управ них рад њи. Ко ри сте ћи се синтаг мом као што су, круг по ме ну тих управ них рад њи ни је огра ни чен на оне за кон ски по ме ну те, већ се ту ма че њем и дру ги фи зич ки ак ти мо гу схва - ти ти као управ не рад ње. У ок ви ру на ве де н и х п ри ме ра, мо же мо ра з л и ко в а т и д ве в рс т е у п ра вн и х рад њи. У пр ву гру пу рад њи, спа да ју оне ко је ко ри сте стран ка ма, те не под раз у мев а ју е лемен т п ри н у де (в о ђе њ е еви ден ц и ја, и з да в а њ е у в е р е њ а, п ру ж а њ е ин фор ма ци ја и при ма ње из ја ва). Дру гу гру пу чи не оне рад ње ко је се ти чу ис кљу чи во при ме не и из вр ше ња прав них ака та упра ве, те мо гу под ра зу ме - ва ти и ко ри шће ње јав но прав не мо ћи, од но сно при ну де. Пр ву г руп у у п равн и х ра дњи п редстављају: издавање извода из мат и чн и х књи га ро ђе них, пру жа ње ин фо рма ци ја о рад ном вре ме ну од ре ђе ног управ - ног ор г а на и л и п ри ма њ е и зјаве. Помен ут е ра д њ е п р ед с т а в љ а ју г ру п у ра д њи којa се пре вас ход но ти че за до во ље ња при ват ног ин те ре са. За њи хо во предуз и м а њ е п о т р е б н а је и н иц ијат ив а с т р а нке, а у п р а вн и о р г а н н ећ е н ик ад а с а м о ин иц ијат и вн о п р едуз ет и т ак в у р а дњу (о с и м код в о ђ е њ а е в и д е н ц и ја ко је ор ган во ди по слу жбе ној ду жно сти). Дру га гру па управ них рад њи од но си се на дру ге рад ње ко ји ма се и з в р ша в а ју п р а в н и а к т и. З а ову г ру п у у п р а в н и х р а д њи к а р а к т е ри с т и ч но је ис т упањ е с а пози ц и је ја чег у у п ра в ном од но су. У њи хо в ој п ри ме н и, ор г а н п ри ме њу је св е не о п ход не (з а кон ске и до зв о љ е не) ме р е к а ко би п р а в н и а к т био и з в р шен. Под ови м ме р а ма мо г у с е под р а з у ме в а т и и р е п р е си в не р а д њ е (на пример, сузби ја ње де мон стра ци ја упо тре бом фи зичке силе због на ру ша- 6 Уп р а в н а с т в а р ј е д е ф и н и с а н а З У П - о м к а о п ој ед ин а чн а с ит уац иј а у к ој о ј о рг а н, н е п о с р ед н о п р и м е њу ј у ћ и з а ко н е, д р у г е п р о п и с е и о п ш т е а к т е, п р а в н о и л и ф а к т и ч к и у т и ч е на по ло жај стран ке та ко што до но си управ не ак те, до но си га рант не ак те, за кљу чу је управ - не уго во ре, пред у зи ма управ не рад ње и пру жа јав не услу ге. Та ко ђе, управ на ствар је и сва ка дру га си ту а ци ја ко ја је за ко ном од ре ђе на као управ на ствар. Чл. 2, ст. 1 и ст. 2 ЗУП-а. 7 Зо ран То мић, До бро сав Ми ло ва но вић, Вук Цу цић, Пр а к т и к ум з а п р и м е н у З а ко н а о о п ш т е м у п р а в н о м п о с т у п к у, М ин ис т а рс т в о з а д рж а вн у у п р ав у и л ок а лн у с ам оуп р ав у, Бе о град 2017, 53. 8 За де фи ни ци ју управ ног ак та ви де ти чл. 16. ЗУП-а. 1099

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) ва ња јав ног ре да и ми ра на јав ном ску пу). За пред у зи ма ње ових рад њи поне кад је по тре бан зах тев стран ке, иа ко то не мо ра да бу де слу чај. У слу ча ју д ру г е г ру пе, ор г а н мо же и с а м, не по с р ед но п ри ме њу ју ћ и оп ш т и п р а в н и а к т и л и и з в р ша в а ју ћ и од р е ђе н и по је д и нач н и п р а в н и а к т, ex of fi cio да пре ду зме рад њу. 1100 3. МА ТЕ РИ ЈАЛ НИ АК ТИ УПРА ВЕ У НО ВИ ЈОЈ ДО М А ЋОЈ Л И Т Е РА Т У РИ У до ма ћој на у ци, управ ним рад ња ма по све ћи ва но је ма ње па жње не го управ ним ак ти ма. Ме ђу тим, управ на док три на, ипак, се ба ви ла пој мом и к ласифик ац ија ма у п р а в н и х р а д њи, т е ће ов ај оде љ а к и злож ит и с т ановиш т а не ко ли ко ау то ра о управ ним рад ња ма. С. По по ви ћ, Б. М ар к о ви ћ и М. Пе т р о ви ћ д а ју с ле де ћу де фи н и ц и ју управ них рад њи: Управ не рад ње су људ ске рад ње ко је се вр ше на осно ву и у и з в р ше њу до не т и х п р а вн и х а к ат а, а у ц и љу д а с е ож и в о т в о р е си т у а ц и је п р ед ви ђе не п р а в н и м а к т и ма 9. Ова гру па ау то ра об ја шња ва да управ ни орг а н и и ор г а н из ац ије обав љ ају своје послове и в ршењем мат ерија лн и х ра дњи и опе ра ци ја, ко је су од зна ча ја за оства ре ње прав не нор ме из прав них ака та. Ау то ри ука зу ју на зна чај управ них рад њи и њи хо ву по ве за ност са јавним и при ват ним ин те ре сом, бу ду ћи да су управ не рад ње кључ ни ко рак у о с т в а р е њу по је д и н ач н и х и оп ш т и х п р а в н и х и н т е р е с а. Такођ е, н ав едено је да с е у п р а в не р а д њ е мо г у в р ш и т и к а ко у по с т у п к у п ри п р е ме з а до но ше њ е у п р а вн и х а к а т а, т а ко и у п р о це с у њи хо в ог и з в р ше њ а. О си м т ог а, у п р а вне рад ње мо гу да пред ста вља ју и фор мал не усло ве за пу но ва жност управ них а к а т а. 10 Ау то ри ука зу ју и то да се од ре ђе ни број управ них рад њи пред у зима у ск ла д у са п ра ви л и ма по се б н и х т ех н и ч к и х нор м и и п ра ви л и ма по се б н и х стру ка ко је из и ску ју од ре ђе на тех нич ка зна ња (да кле, не са мо на осно ву п р а в н и х а к а т а). За од ре ђи ва ње пој ма и прав не при ро де управ них рад њи, ва жан је став ау то ра да уко ли ко се рад ње вр ше про тив но прав ним про пи си ма и тех ничк и м п р а ви л и ма, з а и н т е р е с о в а на с т р а на мо же з а х т е в а т и по н и ш т ај, од но сно д руг о п ра вно с ред с т во, од но сно у сл у ча ју не з а ко н и т е и л и не п ра ви л не ра д ње ко ји ма је при чи ње на ште та мо же се тра жи ти и на кна да ште те 11. У ра ду је из вр ше на по де ла управ них рад њи на: 1. Ау то ри та тив не и неа у т о ри т а т и в не у п р а в не р а дњ е (к рит ерију м је д а л и с е п римењује п рин уд а 9 Сла в о љу б По по ви ћ, Бра н си ла в Ма р ко ви ћ, М и ла н Пе т р о ви ћ, Уп ра в но п ра в о оп ш т и део, Слу жбе ни гла сник, Бе о град 2002, 382. 10 Ibi dem, 383. 11 Ibi dem, 383.

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 од но сно д р ж а в н и ау т о ри т е т и л и не), 2. Уп р а в не р а д њ е ко је с е п ри ме њу ју у од но су на ства ри и управ не рад ње ко је се при ме њу ју у од но су на ли ца (крите ријум је предмет управне радње), 3. Управ не рад ње ко је вр ше ор га ни управе и управ не рад ње ко је вр ше ор га ни за ци је са по ве ре ним јав ним овла шће - њи ма (кри те ри јум је су бје кат ко ји пред у зи ма управ ну рад њу). 12 Д. Мил ков на во д и да се де лат но с т у п ра ве не са с т о ји са мо од до но ше њ а управ них ака та, већ од чи та вог ни за по је ди нач них ака та и рад њи ко ји не мају не по с р ед но п р а в но де ј с т в о, од но сно а к а т а ко ји не п р о и з в о де д и р е к т не п р ом ен е у п р ав и м а и л и о б а в е з а м а. 13 Ау т о р н а в о д и д а н ас уп р о т п р а вн и м ак ти ма упра ве (ко ји иза зи ва ју прав не по сле ди це) сто је не прав ни ак ти (ма - т е р и ја л н и а к т и и р а д њ е) ко ји не м а ју не по с р ед но п р а в но де јс т в о. Ти а кт и с л у же п ри ме н и и и з в р ше њу п р а в не но р ме, т е и по с т о је р а д и р е а л и з а ц и је, а не ме ња ња пра ва или оба ве за. Ау т о р в р ш и к л ас иф ик ац ију појед ин ачн и х а к ат а и р а дњи у п р ав е без н е п о с р е д н о г п р а в н о г д е ј с т в а н а: 1. Док уме нт ов ањ е (б еле жењ е ч ињ ен иц а, окол но сти или ста ња, као што је во ђе ње еви ден ци ја и из да ва ње ис пра ва и у в е р е њ а), 2. А к т и с а оп ш т е њ а (св е оне ви до в е и н т е р а к ц и је ко ји ма о р г а н ко - му ни ци ра са стран ка ма, у ви ду оба ве ште ња, упо зо ре ња или са ве та), 3. Примањ е и з ја в а ( у зи мањ е од р еђен и х п ра вно р елев атн и х и з јав а одр еђе н и х л ица, по пут из ја ва све до ка, ве штака), 4. Акцесор ни ак ти (ак ти ко ји слу же до но - ше њу фи н а л ног у п р а в ног а к т а, т е не м а ју не по с р ед но п р а вно де јс т в о, к а о што је за кљу чак о из у зе ћу слу жбе ног ли ца). 14 Ау тор вр ши још јед ну по де лу, пре ма ко јој управнe рад ње озна ча ва као под вр с т у ма т е ри ја л н и х ра д њи у п ра ве. 15 На и ме, ч и н и се ра з л и ко ва ње из ме ђу т зв. п р о с т и х м а т е ри ја л н и х р а дњи и р а дњи којим а с е и зв р ш ав ају п р а в не нор ме, а ко је мо гу би ти из вршене и принудним пу тем. Основ ни раз лог правље ња раз ли ке, ле жи у то ме да просте мате ри јал не рад ње мо гу би ти уре ђе - не и пред у зе те пре ма пра ви ли ма не ке по себ не стру ке. Са дру ге стра не, под у п р а в н и м р а дњ ам а аут о р п одр аз ум ев а м а т е р и ја л н е р а д њ е ко ји м а с е н а осно ву прав них про пи са при ме њу је при ну да пре ма кон крет ном ли цу у конк р е т н и м си т у а ц и ја ма. 16 У ра ду се вр ши кла си фи ка ци ја управ них рад њи и то на: 1. Управ не р а д њ е п р е ма с т в а ри ма (н п р. п р е глед в о зи л а, од у зи ма њ е п р ед ме т а, з а т в а р а - њ е о бјек т а) и у п р а в не р а д њ е п р е ма л и ц и ма (п ри в о ђе њ е, з а д р ж а в а њ е, ог р а - ни че ње кре та ња), 2. Управ не рад ње ко ји ма се из вр ша ва ју по је ди нач ни прав - ни ак ти и управ не рад ње ко је се вр ше на осно ву за ко на, 3. Управ не рад ње 12 Ibi dem, 383. 13 Д. Мил ков, 62. 14 Ibi dem, 63-65. 15 Ibi dem, 64. 16 Ibi dem, 65. 1101

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) које вр ше ор гани управе и управне радње које врше други субјекти, 4. Управ - не р а дњ е које с е в рше у з у пот р ебу пос е бн и х с р едс т ав а (в ат р ено о ру жје) и у п р а в не р а д њ е ко је с е в р ше б е з по с е б н и х с р ед с т а в а з а п ри н у д у ( у по т р е ба ф и з и ч ке с и л е), 5. Уп р а в н е р а дњ е које с е в рш е у р ед овн и м с ит ауц ијам а и у п ра в не ра д ње ко је се вр ше у по себ н и м си т а у ц и ја ма ( ра д и ја в ног ре да, м и ра и б е з б ед но с т и). 17 По м иш љ ењу Д. М и лков а и Р. Рад о ш е в и ћ а, з а р а з л и к у од у п р а в н и х ака та, управ них уго во ра и га рант них ака та ко ји, уз при мед бу да је то код г а ра н т н и х а к а т а спо р но, спа да ју у к а т е г о ри ју п ра в н и х а к ат а, у п ра вне ра дњ е п ред ста вља ју об л и к у п рав ног по ст у па ња без не по средног п равног дејст ва. 18 Та ко ђе, ау т о ри кон с т а т у ју да у де фи н и ц и ји у п ра в н и х ра д њи у но в ом ЗУ П-у, н и с у по ме н у т е ја в не ис п ра в е, па с е с т и че у т и с а к к а о да ис п ра в е н и с у њ о ме о б у х в а ће не?. 19 Да ли је лич на кар та уве ре ње или јав на ис пра ва? Ме ђу тим, к а ко п р а ви л но п ри ме ћу ју Д. М и л ков и Р. Ра до ше ви ћ, м и мо де фи н и ц и је, у чла ну 29 но вог За ко на о оп штем управ ном по ступ ку се спо ми ње да ор га ни и з да ју у в е р е њ а и д ру г е ис п ра в е (с е р т и фи к а т е, по т в р де и тд.) о ч ињ ен ицама о ко ји ма во де слу жбе ну еви ден ци ју у скла ду са за ко ном. 20 З. То мић го во ри о то ме да ма те ри јал ни ак ти упра ве не ма ју соп стве на п р а в на деј с т в а, да не и з а зи в а ју не по с р ед не, с а мо с т а л не п р а в не по с ле д и це. На во ди се и то да је ка рак тер ма те ри јал них ака та упра ве фак тич ки, а не п р а в н и. 21 Ау т о р р а з л и к у је ви ше к а т е г о ри ја у п р а в ном ат ерија лн и х а к ат а. 22 У ок в и р у р а з л и ч и т и х к а т е г о р и ја у п р а в но м а т е р и ја лн и х а к ат а с е п ос е бн о из два ја ју управ не радње у ужем смислу, чи ја је глав на од ли ка ау то ри та тив - ност. Управ не рад ње у ужем сми слу се од ре ђу ју као слу жбе не рад ње без с опс т в е ног п р а вног дејс т в а, п р едуз ет е на о снову и у п римен и п р ав а, којима се јед но с т ра но и не по с ред но у т и че на од ре ђе не п ра в не субјект е у конк ре тној си т у а ц и ји, на т ај на ч и н ш т о с е ис п у њ а в а ју п р о п и с а н и ус ло ви з а до но ше њ е по је д и нач н и х п р а в н и х а к а т а и л и с е п р а в н и а к т и не по с р ед но и з в р ша в а ју. 23 17 Д. Мил ков, 69-70. 18 Дра ган Мил ков, Рат ко Ра до ше вић, Не ке но ви не у За ко ну о оп штем управ ном поступ ку Управ но по сту па ње, Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2016, 748. 19 Ibi dem, 748. 20 Ibi dem, 748. 21 Зо ран То мић, О п ш т е у п р а в н о п р а в о, П р а в н и ф а к у л т е т Ун и в е р з и т е т а у Б е о г р а д у, Бе о град 2012, 228-229. 22 Те к а т е г о р и је с у с л е д е ћ е: 1. П р а ћ е њ е с т а њ а, д а в а њ е и н и ц и ја т и в а и п р у ж а њ е о б а в е - ш т е њ а у в е з и с а ко н к р е т н о м о б л а с т и д р у ш т в е н о г ж и в о т а, 2. П р и п р е м а њ е п р о п и с а, д р у г и х о п ш т и х а к ат а и в р ш е њ е с т р у ч н и х п о с л о в а, 3. В о ђ е њ е е в и д е н ц ија и и зд ав ањ е и сп р ав а, 4. С а о п ш т а в а њ е, 5. П р и м а њ е и з ја в а и о б а в е ш т е њ а, 6. А к ц е с о р н и а к т и, 7. С т р у ч н о - т е х н и ч ке р а д њ е о р г а н а у п р а в е (п р е ме р з ем љиш т а, б аж д ар е њ е сп р а в а), 8. Ау т о ри т а т и в не м а т е ри ја л не рад ње (управ не рад ње у ужем сми слу). Ibi dem, 229. 23 З. То мић, 229. 1102

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 Он да се на ме ће ло гич но пи та ње да ли је лич на кар та уве ре ње или јав на ис п р а в а? 24 Ау тор на во ди не ко ли ко вр ста управ них рад њи у ужем сми слу, а то су: 1. Уп ра в не ра д њ е п р ед у зе т е у и з в р ше њу по је д и нач ног а к т а и у п ра в не ра д њ е у ч и њ е не у непос р едној п римен и з акона, 2. Уп ра в не ра д њ е п р е ма од р е ђе ном ли цу и управ не рад ње пре ма од ре ди вим ли ци ма, 3. Управ не рад ње усме ре - на пре ма лич но сти и управ не рад ње упе ре не пре ма ства ри ма, 4. Управ не р а д њ е ко је и з в р ш а в а ју нов ч а н у о б а в е з у и у п р а в не р а д њ е ко је и з в р ш а в а ју не нов ч а н у о б а в е з у, 5. Уп р а в не р а д њ е ко је п р ед у зи м а ју д р ж а в н и о р г а н и и у п р а в не р а д њ е ко је в р ше о р г а н и з а ц и је с а по в е р е н и м ја в н и м ов л а ш ће њи ма ( Паркинг сервис ), 6. Управ не рад ње са упо тре бом ди рект не др жав не прин у де и у п р а вне р а д њ е б е з у по т р е б е д р ж а в не п р и н у де, 7. О п ш т е у п р а вне рад ње (ва же у свим обла сти ма дру штве ног жи во та) и управ не рад ње у пос е б ној у п р а вној м а т е ри ји (ц а ри н ск и п р е глед, ис к љу че њ е мо т о р н и х в о зи л а и з с а о б р а ћ а ја). 25 Н. Б ачан и н п р а в и л но з а к љу ч у је д а з а р а з л и к у од у п р а в н и х а к а т а, ко ји да на с, к а о и р а н и је, п р ед с т а в љ а ју п р ед ме т и н т е р ес ов а њ а в ел иког бр оја н а ш и х п р а в н и х п ис ац а, у п р а вне р а дњ е не оп р а вд ано о с т ају з ане м ар ене. 26 Та ко ђе, овај ау тор на во ди да се из раз управ на рад ња рет ко мо гао сре сти у п р а вн ој т е о р ији т з в. д р у г е Ју г о с л а в и је, п а и у с а в р е м ен ој ј у г ос л о в е нс кој п ра в ној т е о рији. Већ ина југ ос ловенск и х аут о ра ко ри с т и и з ра з ма т е ри ја л н и ак ти или ма те ри јал не рад ње ор га на упра ве, ко јим озна ча ва ма ње или више р а з л и ч и т е по ја в е. Н ајчеш ће је аут ор ов о с х в ат ањ е појм а и п рир оде управ них радњи од раз ње го вог при сту па од ре ђи ва њу појма упра ве. У услов - ном сми слу, сви ју го сло вен ски прав ни пи сци се мо гу свр ста ти у две гру пе, за ви сно од то га да ли из ме ђу управ них рад њи и ма те ри јал них рад њи ор га на (јав не) упра ве ста вља ју знак јед на ко сти или сма тра ју да је реч о две раз лич и т е по ја в е. 27 Пр ву г ру п у, ко ја ок у п љ а в е ћ и б р ој ау т о р а, п р ед с т а в љ ају аут ори који у п рав не рад ње изједначавају са материја лним радњама органа ( јавне) у п раве, 28 док дру гу, ма њу гру пу прав них пи са ца, чи не они ко ји из ме ђу управ них радњи и мат ерија лн и х ра д њи ор г а на ја в не у п ра ве не с т а в љ а ју зна к јед на ко с т и. 29 На да ље, овај ау тор де фи ни ше управ не рад ње као ау то ри та тив не прав но ре - ле ва н т не ма т е ри ја л не ра д ње бе з непос редног и са мо с т а л ног п ра в ног деј с т ва, 24 Д. Мил ков, 48. 25 З. То мић, 230-231. 26 Не венка Бачанин, Управно право, Правни факул тет у Кра гу јев цу, Кра гу је вац 2000, 300. 27 Ibi dem, 300. 28 Ова ква од ре ђе ња управ них рад њи су фор мал не, пре ци зни је ор ган ске при ро де. 29 Мо же се за кљу чи ти да ско ро сви ау то ри ове гру пе спа да ју ме ђу пи сце ко ји се прик л а њ а ј у м а т е р и ја л н о м п ој м у у п р а в е. 1103

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) ко ји ма с е, на о сно ву п р о п и с а, у кон к р е т н и м си т у а ц и ја ма, п р е ма од р е ђе н и м су бјек т и ма, п ри ме њу је п ра во, ис п у ња ва њем п ро п и си ма п ред ви ђе н и х усло ва за до но ше ње по је д и нач н и х п ра в н и х а ка т а (нај п ре, у п ра в н и х и суд ск и х) и л и не посредним из вр ше њем п рав ни х ака та (че ш ће по је ди начни х, ређе опш т и х). 30 Та ко ђе, ау тор на во ди да управ ну рад њу чи ни укуп ност обе леж ја без ко јих она не би би ла то што је сте. 31 То су сле де ћа обе леж ја: 1. то су прав но ре левант не ма те ри јал не рад ње, 2. то су ау то ри та тив не рад ње, 3. то су рад ње без непосредног и са мо стал ног прав ног деј ства, 4. то су рад ње усме ре не на од ре - ђене субјекте у конк ре тн и м сит уац ијама, 5. то су ра дње засноване на п равн и м про пи си ма и 6. то су рад ње чи ји је циљ при ме на пра ва. 32 С. Ли лић на в о д и да с е под ма т е ри ја л н и м а к т и ма у п р а в е под р а з у ме в а у к у пно с т м ног об р ојн и х и р азнов рсн и х појед ин ачн и х а к ат а и р а дњи које у п ра ва доноси и л и оба в ља, а ко ји не ма ју не по с ред но п ра вно дејс т во. 33 Ау тор к л а си фи к у је ма т е ри ја л не а к т е у п р а в е на ви ше к а т е г о ри ја, 1. С а оп ш т а в а њ е, 2. При м а њ е и з ја в а, 3. До к уме нт ов ањ е, 4. Прин удне р а дњ е. 34 К а о пос е бн а ка те го ри ја ис ти чу се при нуд не рад ње, код ко јих су до ми нат ни ау то ри та тив - н и е ле мен т и и р е п р е си в н и и н с т ру мен т и. 35 Што се ти че при нуд них рад њи, ау тор раз ли ку је не ко лико врста: 1. Принуд не рад ње пре ма објек ту (пре глед во зи ла, пре трес ста на) и при нуд не радњ е п р е ма л и ц и ма (по зи в а њ е, п ри в о ђе њ е, з а д р ж а в а њ е), 2. При н уд не р а д њ е ко ји ма се из вр ша ва ју по је ди нач ни ак ти и при нуд не рад ње ко је се пред у зимају непос р едно на о снову з акона, 3. При н уд не р а д њ е ко је в р ше ис к љу ч и в о ор г а н и у п ра в е ( ра с т у ра њ е ја вног ск упа) и п ри н уд не ра д њ е с у бје к а т а ко ји ма је по в е р е но ја в но ов л а ш ће њ е (о б е з б е ђи в а њ е зг р а де), 4. При н уд не р а д њ е у з у по т р е бу по с е б н и х с р ед с т а в а п ри н у де (спе ц и ја л на в о зи л а, г у ме на па л и ца) и п ри н уд не р а д њ е б е з у по т р е б е по с е б н и х с р ед с т а в а, 5. При н уд не р а д њ е у ре дов н и м си т у а ц и ја ма (п ри н уд но из вр ше ње у п рав ног акта) и п рин удне ра дње у посебн и м сит уац ијама (обезбеђење јавног ре да и м и ра, п ри во ђе ње ре г ру та). 36 Н а о сно ву и з ло же н и х с т а в о в а до ма ће п р а в не т е о ри је, мо же мо и з в е с т и од ре ђе не за јед ни ч ке ста во ве, ко ји се ја вља ју у сх ва та њи ма (ско ро) сви х ау то ра. В е ћ и н а а ут ор а п р ав и р а з л ик у и зм е ђу м а т е р и ја л н и х а к а т а у п р а в е и управ них рад њи. Раз ли ка из ме ђу ова два пој ма је у то ме што ма те ри јал ни 30 Ibi dem, 301. 31 Ibi dem, 301. 32 Ibi dem, 301-302. 33 Сте ван Ли лић, Управ но пра во и Управ но про це сно пра во, Прав ни фа кул тет Уни вер - зи те та у Бе о гра ду, Бе о град 2013, 307. 34 Ibi dem, 308. 35 Ау т о р н а в о д и д а д о м а ћ и п р о п и с и н е м а ј у п о с е б н е т е р м и н е ко ји м с е о з н а ч а в а ј у п р и - нуд не рад ње, не го се ко ри сте тер ми ни као што су по треб не ме ре и управ не ме ре. С. Ли лић, 311. 36 С. Ли лић, 311-312. 1104

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 а к т и у п р ав е п р едс т ав љ ај у з б ирн и н аз и в з а с в е м а т е р и ја л н е п о с т у п к е, а у п ра в не ра д њ е, по сх в а т а њу на ве де н и х ау т о ра, п р ед с т а в љ а ју с а мо је да н ви д ма т е ри ја л н и х а ка т а у п ра ве, код који х је и зра же но свој с т во ау т о ри т а т и в но с т и (д р ж а в не п ри н у де). На да ље, ау то ри на во де да ма те ри јал ни ак ти упра ве не ма ју прав но, већ је д и но фа к т и ч ко деј с т в о. 37 Док управ ни акт ства ра, ме ња или уки да од ређ е н и п р а вн и одн о с у п ојед ин ачн о м с л уч ај у, м а т е р и ја л н и а к т и у п р а в н и х о р г а на и ма ју с а мо фа к т и ч к и к а р а к т е р. М а т е ри ја л н и а к т и у п р а в е с л у же к а о по след њи чин у при ме ни пра ва, на чин не по сред не при ме не норме из управ - ног ак та (ма да по сто ји мо гућ ност да се ма те ри јал ни ак ти упра ве вр ше и на осно ву са мог за ко на, као оп штег прав ног ак та). Такођ е, ско р о сви аут ори п р ав е с л и чне к л асифик ац ије м ат ерија лн и х а к а т а у п р а в е. К а о о снов н и к ри т е ри ју м и к л а си фи ко в а њ а с е на в о де: 1. Вр с т а по сла (до ку мен то ва ње и во ђе ње еви ден ци ја, из да ва ње уве ре ња, да ва ње раз - ли читих информација), 2. Субјекти који приме њу ју ма те ри јал не ак те (др жавн и ор г а н и у п ра ве и не д р ж а вн и орг ан и којима су повер е на ја вна ов лаш ћењ а), 3. Пред мет ма те ри јал них ака та упра ве (ствар или ли це), 3. Пре ма упо тре би п ри н у де (ви ше и з р а же но и ма њ е и з р а же но св ој с т в о ау т о ри т а т и в но с т и). 4. ОД НОС ТЕ О РИ ЈЕ И ПРАК СЕ У ВЕ ЗИ СА М А Т Е РИ ЈА Л Н И М А К Т И М А У П РА ВЕ По тре ба за пре ци зним за кон ским од ре ђе њем ма те ри јал них ака та управе пред ста вља ну жност ко ја је во ђе на сва ко днев ним одно сима ор гана упра - ве и гра ђа на. Но ви ЗУП је усво јен 2016. го ди не, те ско ро и да ни је би ло п ри л и ке да т е о ри ја ис к а же с т а в по п и т а њу р е г у л и с а њ а ма т е ри ја л н и х а к а т а у п р ав е, односно у п р а вн и х р а дњи. Важ но с т нов ог ЗУ П- а, и змеђу о с т а лог, ле жи у то ме што за кон екс пли цит но уре ђу је по јам управ них рад њи, за разл ик у од п ре т ход н и х за ко на о оп ш тем у п рав ном по ст у пању. Међу т и м, као ш то с е да п ри ме т и т и, до л а зи до м и мо и л а же њ а з а кон ског од р е ђе њ а и т е о ри ј ског ви ђе ња ма те ри јал них ака та упра ве. Мо гу се уо чи ти две раз ли ке. П рв а р а зл ик а је пој мов н е п р и р о д е. Н а и м е, ЗУ П у ч л а н у 27 од р е ђу је управ не рад ње. Под управ ним рад ња ма под ра зу ме ва се во ђе ње еви ден ција, п ру ж а њ е и н ф о р ма ц и ја и д ру г е р а д њ е ко ји ма с е и з в р ша в а ју п р а в н и а к т и. Да кле, ЗУП има у ви ду ка ко рад ње код ко јих не по сто ји мо ме нат пред у зи ма ња 37 Та к а в с т а в и з н о с е и а у т о р и П р а к т и к у м а з а п р и м е н у З а к о н а о о п ш т е м у п р а в н о м по ступ ку, где наводе да ЗУП дефинише управне радње, у ран гу ма те ри јал них (не нор ма тив - н и х, б е з н еп ос р едн и х и с а м о с т а л н и х п р а в н и х д е ј с т а в а) а к а т а с ф а кт и чк и м д е јс т в им а. З. То мић, Д. Ми ло ва но вић, В. Цу цић, 53. 1105

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) д р ж а в не п ри н у де (в о ђ е њ е е виде нц ија), т ако и р а дњ е код који х је е леме н т д р ж а в не п ри н у де и з р а жен (и з в р ше њ е п р а в н и х а к а т а). Те о ри ј ск а сх в а т а њ а по пој мов ном п и т а њу у п р а в н и х р а д њи и д у д ру г а - чи јим сме ром. Ве ћи на ау то ра сто ји на ста но ви шту да управ не рад ње (у ужем с м и с л у) и л и п р и н уд не р а д њ е п р ед с т а в љ а ју с а мо под в р с т у м а т е р и ја л н и х а к а т а у п р а в е. Ау т о ри на в о де да с у ма т е ри ја л н и а к т и у п р а в е з а јед н и ч к и на - зив за сва ма те ри јал на, фи зич ка чи ње ња упра ве и да тај по јам об у хва та и по јам управ них рад њи. На рав но, с тав те о ри је по овом п ита њу из ве ден је на осно ву м но го број н и х з а кон ск и х и под з а кон ск и х т ек с т о в а у ко ји ма с е ја в љ а ју р а з л и ч и т и о б л и ц и ма т е ри ја л н и х а к а т а у п р а в е. С а д ру г е с т р а не, з а ко но да в а ц је по ша о од т о г а да по јам управ не рад ње да је ја сну сли ку о ка квом се ин сти ту ту управ ног пра ва ра ди и да се тај по јам од но си на од ре ђе но ма те ри јал но чи ње ње у вр шењу управ не де лат но сти. Дру га раз ли ка у од ре ђе њу пој ма ма те ри јал них ака та упра ве у ЗУП-у и у до м а ћој т е о ри ји од но си с е н а п и т а њ е п р а в ног де ј с т в а у п р а вн и х р а дњи. Те о ри ја с т о ји на с т а но ви ш т у да ма т е ри ја л н и а к т и у п р а в е не п р о и з в о де н и- к а к в о п р а в но де ј с т в о и л и у у б л аженој в е р зи ји, д а не п р о и з в о де д и р е к т но п р а в н о д е ј с т в о. Под п р а в н и м д е ј с т в о м с е п од р а з у м е в а м о г у ћ н о с т јед н о г ак та да ути че, ства ра, ме ња или га си од ре ђе на пра ва или оба ве зе стран ке у прав ном жи во ту. Та ко, управ ни акт ства ра, га си или ме ња пра ва или оба везе од ре ђе ног ли ца (или ви ше њих) у по је ди нач ној жи вот ној си ту а ци ји. Ме ђу тим, ЗУП у чла ну 28. пред ви ђа прав но сред ство про тив управ не р а д њ е, од но сно п р о т и в не п р ед у зи ма њ а у п р а в не р а д њ е. 38 У оба ова слу ча ја, п ри г о в о р је до зв о љ ен с а мо а ко у п р а в на р а д њ а н и је по в е з а на с а до но ше њ ем у п ра в ног а к т а. 39 Да кле, не за до вољ ној стран ци, ко ја сма тра да јој је по вре ђе но не ко п ра в о и л и п ра в н и и н т е р е с омо г у ће но је и з ја в љи в ањ е п ра вног с р едс т в а про тив не за ко ни те управ не рад ње (или про тив не пред у зи ма ња исте). 40 Мо же мо по с т а в и т и п и т а њ е, д а л и је у по т п у но с т и т ач но д а у п р а в не р а д њ е не п р о и з в о де н и к а к в о п р а в но де ј с т в о, по см а т р ајућ и к р о з н ав едене нор ме ЗУП-а? Уко ли ко стран ка сма тра да јој је од ре ђе ним ма те ри јал ним посту па њем по вре ђе но не ко пра во или за кон ски ин те рес, стран ци се до зво љава да из ја ви п ри го вор. Пре ц и зн и је, ст ран ц и се п ри зна је п ра во на из ја в љи ва ње 38 З ор а н Ло н ч а р, Прав на сред ства у но вом За ко ну о оп штем управ ном по ступ ку, Збо р ник ра до ва Прав ног фа кул те та у Но вом Са ду, 4/2017, 1516-1517. 39 Чл. 28, ст. 2 ЗУП-а. 40 ЗУП у окви ру 2. де ла, под на зи вом Основ на на че ла управ ног по ступ ка, у чла ну 13 пред ви ђа Пра во на жал бу и при го вор. У ста ву 2 на во ди се да Стран ка има пра во на при го вор у слу ча је ви ма утвр ђе ним овим за ко ном, као што је то слу чај са пра вом на приг о в о р п р о т и в у п р а в н е р а дњ е. Д ак л е, с т р а нк а и м а п р ав о н а п р иг ов о р п р от и в одр еђ еног а кт а упра ве ко ји деј ству је пре ма њој. 1106

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 при го во ра. На тај на чин, са ма управ на рад ња ства ра од ре ђе но пра во (пра во на п ри г о вор) и т и ме п р о и з во д и од р е ђе но п ра в но деј с т во ( у см и с л у с т в а ра њ а пра ва на при го вор). То ме у при лог иде и став да је при го вор до зво љен само ако управ на рад ња ни је по ве за на са до но ше њем управ ног акта. Да кле, право на при го вор је усме рен на са му управ ну рад њу. Уко ли ко је стран ка не задо вољ на управ ним ак том, она има пра во на жал бу. Уко лико би смо посматрали правно дејство ис кљу чи во у свој ству ства - р а њ а, ме њ а њ а и л и г а ше њ а од р е ђ е ног п р а в а и л и о б а в ез е у п р а вн и м а к т ом, мо ра ли би смо ре ћи да управ на рад ња не ства ра не ко прав но деј ство, већ то чи ни са мо управ ни акт. Ме ђу тим, по ста вља се пи та ње, ка ко об јаснити ствара ње п рава на наканад у ш т ет е у сл учају незако н и т е ра д ње ко јом је по вре ђе но од ре ђе но пра во или прав ни ин те рес стран ке? Не за ко ни та управ на рад ња мо - же по вре д и т и од ре ђе но до бро и л и л и ч нос т с т ра н ке и т и ме омо г у ћ и т и ош т е - ће ној стран ци да по тра жу је на кна ду ште те. И у овом слу ча ју, мо гли би смо го во ри ти о одређе ном прав ном деј ству не за ко ни те управне радње. Незаконита рад ња ра ђа пра во на на кна ду ште те и деј ству је (про из во ди од ре ђе не правне после д и це) као так ва, независно од у п ра вног а кта који извршава и л и ч ијем из вр ше њу слу жи, бу ду ћи да он мо же, сам по се би, би ти за ко нит. 5. ПО ЈАМ И ПО ДЕ ЛА УПРАВ НИХ РАД ЊИ У ДО МА ЋЕМ ПРА ВУ (ИЗ МЕ ЂУ ТЕ О РИ ЈЕ И ПРАК СЕ) С т а в о ви т е о ри је о пој м у у п р а в н и х р а д њи р а з л и к у ју с е у од но с у на по - јам ко ји је по ста вљен у но вом ЗУП-у. Због но вог ин сти ту та у до ма ћем за коно да в с т ву, с т в а р а с е и по т р е ба з а мо д и фи ко в а њ ем пој ма у п р а в н и х р а д њи у т е о ри ји. Од ре ђе ње пој ма тре ба да се кре ће не са мо у окви ри ма де фи ни ци је из ЗУП-а, већ и да бу де у скла ду са досадaшњим те о риј ским ста во ви ма по пита њу пој ма упра вних рад њи, ко ја су уте ме ље на на пра ктич ним жи вот ним си т у а ц и ја ма. Пр е м а з а кон ској де фи н и ц и ји и дос ад а ш њи м т е о ри ј ск и м сх в а т а њи м а, управ не рад ње би се мо гле од ре ди ти на сле де ћи на чин: Управ не рад ње п р едс т ав љ ају св а к и ау т о ри т а т и в н и не нор ма т и в н и а к т орг а на у п рав е ко ји се ти че пра ва, оба ве за или прав них ин те ре са стра на ка, та ко што оп ш т у и л и појед иначн у п ра вн у норм у о с т ва ру је у кон к ре т ној ж и во т ној си т у а ц и ји. Ова де фи ни ци ја се од но си на сва ко ма те ри јал но (фи зичко) ненорматив - но по сту па ње ор га на упра ве. Управ не рад ње схва ће не на овај на чин ти чу се п ра в а, о бавез а и л и п ра в н и х и н т е р е са фи зи ч к и х и п ра в н и х л и ца. Њи хов ц и љ је при ме на прав не нор ме, би ло оп ште, би ло по је ди нач не, у кон крет ној жи- 1107

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) вот ној си ту а ци ји. У од но су на прет ход на те о риј ска схва та ња, ова де фи ници ја из о ста вља то да управ не рад ње не ма ју прав но деј ство. 1108 6. К Л А С И ФИ К А Ц И ЈА У П РА В Н И Х РА Д ЊИ Kласификација управ них рад њи је област ре зер ви са на за те о ри ју управн ог п р а в а, п а ћ е по д е л е б и т и и з в е д е н е у од но с у н а д о с а д а ш њ а т е о р и ј с к а схва та ња, мо ди фи ко ва не за кон ском де фи ни ци јом управ них рад њи. На одг о в ар ајућ и м мес т им а, р ад и л а кше г р а зумев ањ а, биће у к аз ано н а пос е бне зако не или под за кон ске ак те ко ји ре гу ли шу по је ди ну управну радњу. По - к л а па њ е и з ме ђу р а з л и ч и т и х по де л а, р е з ул т ат је м но ш т в а у п р а в н и х р а д њи у прак си. На ве шће мо не ке по де ле управ них рад њи: 1. У за ви сно с т и од су бјек та 41 ко ји и х п ред у зи ма: на у п рав не ра д ње ор гана др жав не управе (дужност органа државне управе да пружају инфор - м а ц и је п р е ко т е ле ф о н а) 42 и у п ра в не ра д њ е ор г а на нед рж а вне ја вне у п ра в е (А г ен ц и ја з а п ри в р ед не р е г и с т р е в р ш и до с т а в љ а њ е по т в р да з а удру же ња и стра на удру же ња уз на кна ду); 2. У за ви сно сти од о бјек т а пре ма ко јем се пред у зи ма управ на рад ња: на у п ра в не ра д њ е к о је с е п ри ме њу ју п р е ма с т в а ри ма од р е ђ е н и х л и ца ( у н и ш т а в а њ е г р л а с т о ке з а р ажено п р е но си ви м б о ле с т и м а 43 као из врше њ е по с е б н и х ме р а на д ле ж ног и н спек т о р а) 44 и у п ра в не ра д њ е к о је с е п римењују непоср едно п р ема л иц има (ог р ан ича в ањ е к р ет ањ а од с т ра не по л и ц и ј ског сл у ж б е н и к а ра д и сп р е ча в а њ а и з в р ше њ а к ри ви ч ног де ла пу тем за др жа ва ња ли ца) 45 ; 3. У за ви сно с т и од п рав ног основа извр ше ња у п ра в не ра д ње: на управ не ра д ње ко је се п ри ме њу ју не по сред но на осно ву оп ш тег п рав ног ак та, з а ко на ( у по т р е ба с л у ж б е не па л и це од с т ра не по л и ц и ј ског с л уж б ен ик а рад и д и рек т ног од би ја ња на па да) 46 и у п рав не ра д ње ко је се п ри ме њу ју на основу појединачног п равног акта ( рушење незако н ит о и зг рађе ног о бје к т а н а о с но ву р е ше њ а о ру ше њу не з а ко н и т о по д и г н у т ог о бје кт а ко је до но си гра ђе вин ски ин спек тор) 47 ; 4. У за ви сно сти од у по т р е б е д р ж а в не п ри н у де п ри л и ком п р ед у зи ма њ а управне рад ње: управ не рад ње, код ко јих се ко ри сти др жав на, фи зич 41 Н а п о м и њ е м о д а п о д е л а н а о р г а н е д р ж в н е и н е д р ж а в н е ја в н е у п р а в е н е м а у п о р и ш т е у за кон ским тек сто ви ма, већ је она чи сто те о риј ског ка рак те ра. З. То мић, 145. 42 Чл. 79, ст. 2 За ко на о др жав ној упра ви, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 79/05, 99/14. 43 h t t p:// w w w. n o v o s t i.r s / v e s t i /s r b i ja.73. h t m l:6 0 9734 - U b i je n a - o b o l e l a - g o v e d a, 18. мај 2018. 44 Чл. 28, ст. 4 За ко на о ин спек циј ском над зо ру, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 36/15. 45 Чл. 88, ст. 1, тач. 1 За ко на о по ли ци ји, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 6/16. 46 Чл. 113 За ко на о по ли ци ји. 47 Чл. 7, ст. 7 и чл. 37 За ко на о оза ко ње њу обје ка та, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 96/15.

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 ка п ри н у да ( у пот реба физи чке снаг е пол иц ијск и х сл ужбен ика 48 п рил и- ком с а в л а ђи в а њ а а к т и в ног о т по р а у че сн и к а ја в ног ск у па) 49 и у п ра в не рад ње, код ко јих се не ко ри сти би ло ка ква вр ста фи зич ке при ну де (из да ва ње из во да из основ не слу жбе не еви ден ци је гра ђа на, нпр. из да - ва ње из во да из ма тич не књи ге вен ча них од стра не ма ти ча ра) 50 ; 5. У за ви сно сти од ж и в о т не си т у а ц и је у к о јој с е вр ше у п ра в не ра д њ е: у п равне ра д ње ко је се из вр ша ва ју у ре дов н и м и с т а лн и м ж иво тн и м си та у ци ја ма (во ђе ње ре ги ста ра при вред них су бје ка та од стра не Аге - н и ц и је з а п ри в р ед не р е г и с т р е) 51 и у п ра в не ра д њ е к о је с е и з вр ша в а ју у ван ред ним, спе ци јал ним животним си ту а ци ји ма ( упо тре ба ва тре - ног ору ж ја од с т р а не по л иц и јског с л уж б е н и к а п р е ма в о зи л у у по к р е т у уко ли ко се во зи ло ко ри сти са ци љем угро жа ва ња жи во та или без бедно с т и по л и ц и ј ског с л у ж б е н и к а) 52 ; 6. У з а в и сно с т и од и н и ц и ја т и в е з а вр ше њ е у п ра в не ра д њ е: управ не ра д њ е к о је с е вр ше на и н и ц и ја т и ву (по з а х т е ву) с т ра н ке (Лист непо к р е т но с т и и з ба з е по да т а к а к а т а с т ра не по к р е т но с т и и здаје с е св аком з а и н т ер ес ов а ном л и ц у) 53 и у п ра в не ра д њ е ко је с е вр ше по с л у ж б е ној ду жно сти (ex officio) (на пла та по ре ске оба ве зе од стране Пореске управе из це ле имо ви не по ре ског ду жни ка, ко ји ни је пла тио по рез у ро ку, на осно ву ре ше ња о при нуд ној на пла ти) 54 ; 7. У за ви сно сти да ли је по с т у па к и з вр ше њ а ра д њ е у на п ред п ред ви ђен и л и ор г а н и ма мо г ућ но с т д ис к р е ц и о не оце не: у п ра вне ра д њ е к оје се при ме њу ју по мо ћу дис кре ци о не оце не управ ног ор га на (то је случај ка да слу жбе но ли це мо же да би ра из ме ђу не ко ли ко мо гу ћих средс т ав а и зв рше њ а у п р а в не р а д њ е, в о де ћ и р а ч у на о на чел у с р азме рнос т и. Нпр. ка да је нео п ход но да се за у ста ви во зи ло ко је се го ни на уну трашњим во да ма, по ли ци ја мо же да упо тре би ва тре но оруж је са мо ако н и је мо г у ће сп р е ч и т и б ек с т в о л иц а у по т р е б ом д ру г и х р а с по ло ж и ви х с р ед с т а в а к а о ш т о с у: св е тло сн а си г н а л и з а ц и ја, в е р ба лно у поз ор ењ е, и з д а в а њ е н а р е ђ е њ а, п у ц њи у по з о р е њ а, и тд.) 55 и управ не рад ње код ко јих је у пот пу но сти про пи сан по сту пак њи хо вог спро во ђе ња (не- 48 h t t p s:// w w w. slob o dn aev rop a.o r g /a /p olic ija - p rek in ula - d em o nst rac ije - p o dgor ic a /27311202. html, 20. мај 2018. 49 Чл. 110 За ко на о по ли ци ји. 50 Чл. 80 За ко на о ма тич ним књи га ма, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 20/09, 145/14. 51 Чл. 4, ст. 1, тач. 1 За ко на о аген ци ји за при вред не ре ги стре, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 55/04, 99/11. 52 Чл. 126 За ко на о по ли ци ји. 53 Чл. 173 За ко на о др жав ном пре ме ру и ка та стру, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 72/09, 47/17. 54 Чл. 77 и чл. 78 За ко на о по ре ском по ступ ку и по ре ској ад ми ни стра ци ји, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 80/02, 108/16. 55 Чл. 127 За ко на о по ли ци ји. 1109

Др Зо ран Р. Јо ва но вић, По јам и кла си фи ка ци ја управ них рад њи из ме ђу... (стр. 1097 1111) ма мо гућ но сти за од сту па ње, као што је слу чај са ма тич ним књи га ма, ко је се мо ра ју во ди ти у два при мер ка) 56. 7. ЗА К ЉУ Ч Н А РАЗ М А Т РА ЊА Управ не рад ње пред ста вља ју из у зет но ва жан прав ни ин сти тут ко ји зајед но са у п ра в н и м а к т и ма п ред с т а в ља спе ц и фи ч н у ра з л и к у у п ра в ног п ра ва и дру гих гра на пра ва. Управ ним рад ња ма се да је жи вот прав ној нор ми из оп ш т ег и л и по је д и нач ног п ра вног а кт а, т е се п ри ме на п ра ва и ож и во т во ре ње п ра ви ла по на ша ња по с т и же у п раво п реду зи ма њем у п ра в н и х ра д њи. Пра во и по с т о ји да би би ло п ри ме ње но, т е у п ра в не ра д ње и г ра ју ва ж н у д ру ш т ве н у уло г у, п ри ме њу ју ћ и п ра ви ла по на ша ња из ра з л и ч и т и х д ру ш т ве н и х обла с т и, од со ци јал них да ва ња, пра во во ђе ња ма тич них књи га, па све до рад њи ко ји ма се не по сред но при ме њу је др жав на си ла. Ве ли ки зна чај ко је има ју у дру штве - ном жи во ту, пре по знат је у но вом За ко ну о оп штем управ ном по ступ ку, те је да та њи хо ва дефиниција. Такође, први пут је омо гу ће но из ја вљи ва ње по - себ ног прав ног сред ства про тив не за ко ни тих управ них радњи. Са друге стране, те о ри ја управ ног пра ва је знат но ви ше па жње по све ћи ва ла управ ним акти ма. Управ не рад ње су у те о ри ји, чи ни се, игра ле спо ред ну уло гу, као средс т во ре а л и за ц и је п ра в не нор ме, би ло из за ко на, би ло из у п ра в ног а к т а. Сво ја сх ва т а ња о у п ра в н и м ра д ња ма, ау т о ри су ба зи ра л и на ра зл ич ит и м посебн и м за ко н и ма, ко ји у ре ђу ју ра з л и ч и т е, по себ не у п ра в не обла с т и, без мо г ућ но с т и да од ре де по јам на осно ву кон крет не за кон ске де фи ни ци је. Ау тор је тежио да ана ли зи ра постоје ће ста ње те о ри је по пи та њу управ - н и х ра д њи и и з в р ш и сво је в р сно у по р е ђи в а њ е са пој мом одр еђен и м у Закон у о оп ш т ем у п р а вном пос т у пк у. С а једне с т р а не, т а ко по с т а в љ ен з а д а т а к је имао је за циљ да ис пи та за кон ску де фи ни ци ју и ана ли зи ра по јав не фор ме управ них рад њи. Са дру ге стра не, по сто ја ла је по тре ба да се ува же ста во ви док три не управ ног пра ва, по пи та њу од ре ђе ња пој ма и класификације управ - н и х р а д њи. К а ко с у уо ч е н е од р е ђ е н е р а з л и ке у п ој м у и п р а в н о м д е ј с т в у управ них рад њи у те о ри ји и управ них рад њи у за кон ском тек сту, ау тор је од ре дио те о риј ски по јам управ них рад њи, са гле да ва ју ћи до са да шња док тринар на с т а но ви ш т а и ис т о вре ме но н у де ћ и од ре ђе ње у п ра в н и х ра д њи ко је је у ск л а д у с а а к т у е л н и м ЗУ П- ом. Та ко ђе, и з в р ше на је т е ме љ на к л а си фи к а ц и ја у п ра в н и х ра дњи у з навођење поја вн и х обл ик а у п ра вн и х ра дњи, к ако би се мо гао у пот пу но сти раз у ме ти појам управних рад њи у до ма ћем за ко но дав ству. 56 Ч л. 2 Уп у т с т в а о в о ђ е њу м а т и ч н и х к њи г а и о б р а с ц и м а м а т и ч н и х к њиг а, С л уж б ен и гла сник РС, бр. 109/09, 10/10. 1110

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 3/2018 Zo ran R. Jo va no vić, Ph.D., As so ci a te Pro fes sor Uni ve r sit y of K ra g u je va c Fa culty of Law Kra gu je vac z jo va n o v ic @ ju ra.kg.a c.r s Concept and Classification of Administrative Material Actions between Theory and Legislation Ab s t r a c t: This pa per de als with the con cept of ad mi ni stra ti ve ac ti ons and the ir clas si fi ca tion in the Ser bian law. With the adop tion of the new Law on Gene ral Ad mi ni st rat ive Proced ure in 2016, a dmini st ra t i ve a c t i on s ha ve be e n de f i ne d in this Law. The re fo re, the re is a need for analysis and the o re ti cal de ter mi na tion of this im por tant in sti tu te of ad mi ni stra ti ve law, be a ring in mind that the do me stic the ory of ad mi ni stra ti ve law de alt with ad mi ni stra ti ve ac ti ons only on the ba sis of spe cial ad mi ni stra ti ve le gal texts. This pa per tried to analyze and com pa re whe t he r the re a re sig ni f i c a nt dif fe re n ce s be t we e n the the o ret ic al c once pt i on s a n d the new de fi ni tion of Law on Ge ne ral Ad mi ni stra ti ve Pro ce du re, of ad mi ni stra - ti ve ac ti ons. Ba sed on the spot ted dif fe ren ces, the aut hor tried to de ter mi ne the con cept of ad mi ni stra ti ve ac ti ons, which wo uld be in ac cor dan ce with the new de fi ni tion, but which will not ne glect the pre vi o us the o re ti cal vi ews of the ac ti ons of th e a dminist rat i ve b o di e s. Al so, c o m pre h e n si ve cla s si f i c a t ion of a d mi ni st ra t i ve ac ti ons was car ried out, po in ting to exam ples of ad mi ni stra ti ve ac ti ons. Keywords: La w on ge ne ral administ rat ive pro ce du re, a d mi ni st ra t i ve ac t i on s, the o re t i cal stand po ints on ad mi ni st ra t i ve ac t i on s, cla s si f i ca t ion of ad mi ni st ra t i ve a c t i o n s. Да тум при је ма ра да: 15.10.2018. 1111