Пре глед ни чла нак (497.11) doi: /zrpfns Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, до цент Уни вер зи тет у Но вом Са ду Прав ни фа ку

Транскрипт

1 Пре глед ни чла нак (497.11) doi: /zrpfns Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, до цент Уни вер зи тет у Но вом Са ду Прав ни фа кул тет у Но вом Са ду A. Ma r t i n o v p f.u n s.a c.r s П РИ К РИ ВЕ Н А К У ПО ВИ Н А К АО ОБ Л И К И Н СП ЕК Ц И Ј СКОГ Н А Д ЗО РА 1 Са ж е та к: При кри ве на куповина пред ста вља но ви об лик ин спек цијског над зо ра, ко ји је уве ден у наш управ но-прав ни си стем За ко ном о из мена ма и до пу на ма за ко на о ин спек циј ском над зо ру од де цем бра го ди не. Ра ди се, за пра во, о спе ци фич ном ме то ду до ка зи ва ња у по ступ ку ин спек цијског над зо ра, уко ли ко по сто ји осно ва на сум ња да над зи ра ни су бјект не реги стро ва но оба вља де лат ност или да не из да је ра чун, под усло вом да се по треб ни докази не могу другачије обезбедити или уколико би то било знач а ј но о т еж ано. Сп е ц и ф ич нос т ов ог ме т о да до ка з и в а ња сас т оји се у т оме да и нсп е кт ор неп о с ре д н и м оп а ж а ње м п р и к у п ља д о каз е и п ода т ке кор ис не за утвр ђи ва ње чиње нич ног стања, при чему се ова ку по ви на сма тра при - к р и в е н ом з бог т о га ш т о и н сп е к т ор с в о ј у с л у ж бе н у л е г и т и м а ц и ј у и н а л ог за ин спек циј ски над зор ста вља на увид над зи ра ном су бјек ту тек по оба вљен ој к у п о в и н и. К љу ч не р е чи: др жав на упра ва, управ ни над зор, ин спек циј ски над зор, п р и к р и в е н а к у п о в и н а. У ВОД Н Е Н А ПО М Е Н Е Ин спек циј ски над зор пред ставља једну вр сту управ ног над зо ра. Управ - ни над зор је би тан еле мент управ не функ ци је др жав не вла сти. Сто га је овај в и д у п р а в н е а к т и в н о с т и д ет а љн о з аконс к и р е г у л и с а н. Та ко ђ е, у п р а в н ом на д з о ру с у по св е ће не б р ој не с т р а н и це на ше у п р а в но -п р а в не к њи жев но с т и. То је и раз лог што смо се опре де ли ли да рад по све ти мо овој ве о ма зна чај ној те ми, с по себ ним освр том на је дан но ви об лик ин спек циј ског над зо ра при- и з а з о в и. 1 Чла нак је на стао као ре зул тат ра да на про јек ту Прав на тра ди ци ја и но ви прав ни 1719

2 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) к ри в е н у к у по ви н у. Ц и љ у в о ђе њ а п ри к ри в е не к у по ви не у п р а в н и си с т ем Ре пу бли ке Ср би је ле жи у ин тен ци ји др жа ве да при ме ном овог ме то да инспекцијског надзора сузбије различите по јав не об ли ке не ре ги стро ва не прив р ед не де лат но с т и (по с е б но у о блас т и т рг о ви не) и т зв. си ве еко но м и је. Са ма при ме на овог ме то да под ра зу ме ва од го ва ра ју ће до ка зне и опе ра тив не техни ке, ко је су усме ре не ка от кри ва њу не ре ги стро ва них при вред них су бје ка - та, има ју ћи у ви ду број на огра ни че ња и те шко ће ко је по сто је у том по гле ду, а ко је про из ла зе из са ме чи ње ни це не ви дљи во сти не ре ги стро ва них су бје - ка та за др жа ву. Та не ви дљи вост, пак, про у зро ку је држави огромну еко - ном ску и фи нан сиј ску ште ту. У то ме се и са сто ји ло ги ка уво ђе ња овог ви да и н спекц и јског на дз ора у рад у на длеж н и х и н спек ц и ј ск и х ор г а на и с л у ж би у Ре п у бл и ц и Ср би ји. ПО ЈАМ И ОБ ЛИ ЦИ УПРАВ НОГ НАД ЗО РА У срп ској те о ри ји управ ног пра ва по јам управ ног над зо ра се углав ном де фи ни ше на сли чан на чин. Д. Мил ков сма тра да управ ни над зор пред ставља вр сту над зо ра, па за ње га ва же сва обе леж ја ко ја ина че ва же за би ло ко ји вид над зо ра. По ред то га, управ ни над зор има и од ре ђе не спе ци фич нос т и, по ко ји ма се ра з л и к у је од д руг и х врс т а на д зо ра. По ње г о вом м и ш ље њу, управни надзор се мо же де фи ни са ти као ак тив ност ко ја се са сто ји у си сте - мат ском по сма т р а њу и в р ед но в а њу де л ат но с т и д ру г и х с у бје к а т а, на о сно ву уна пред утвр ђе них кри те ри ју ма. Ме ђу тим, над зор ни је сам се би свр ха, односне не с а с т оји с е јед ино у п р ос т ом посмат р ању и оцењив ању р ада д руг и х субје ка та, не го под ра зу ме ва и вр ше ње ути ца ја на њих. Над зор се не вр ши са мо за то да би се сте кло са зна ње о од ре ђе ним не га тив ним по ја ва ма, не го да би с е оне о т к ло н и ле и сп р е ч и ло њи хо в о ја в љ а њ е у бу д ућ но с т и. 2 Р. Мар ковић ис ти че да је управ ни над зор по се бан по сао упра ве, ко ји се са сто ји од над зор них ак тивности снабдевених посебним управ ним овла шће њи ма (овлаш ће њи ма у п р а в не в л а с т и) на д не а у т о ри т а т и в н и м по с т у па њ ем р а з л и ч и т и х фи зич ких и прав них ли ца. Управ ни над зор је об лик оп штег над зо ра. Над зор је трај но и си сте мат ско над гле да ње (пра ће ње) не чи јег (ту ђег) ра да на осно ву утвр ђе них ме ри ла, а све у ци љу ефек тив ни јег ути ца ја на тај рад. То ути ца ње на туђ рад об у хва та и мо гућ ност при ме не санк ци ја од стра не оног ко вр ши над зор. Та ко ђе, овај ау тор сма тра да је управ ни над зор об лик прав ног надзо ра. При том је прав ни над зор прав но ре гу ли сан над зор, чи ја је основ на свр ха п р ои звођење п ра вн и х ефек ат а. То је ск у п п ра в н и м нор ма ма у т вр ђе н и х ов л аш ћ ењ а и пос т уп ак а којим а с е у ок в и ру н а д з о р ног од но с а о б е з б е ђу је Дра ган Мил ков, Управ но пра во II управ на де лат ност, Но ви Сад 2010,

3 Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 4/2018 за ко ни тост ра да ор га на и ли ца над ко ји ма се вр ши над зор. Пре ма то ме, циљ прав ног над зо ра је обез бе ђивање законитости, а ефикасност правног над зо - р а о б е зб еђује с е м ог у ћн ош ћ у п р им ен е с а н к ц и ја од с т р а н е о н о г с у бје к т а ко ји вр ши над зор (пре ма то ме, прав не санк ци је су еле мент пој ма прав ног на д з о р а). 3 По ми шље њу З. То ми ћа, управ ни над зор је прав ни над зор ко ји оства ру ју држав ни ор га ни упра ве над раз ли чи тим ак тив но сти ма (ау то рита тив ним и неау то ри та тив ним) др жав них и не др жав них ор га на и ор га ни заци ја, као и над ра дом (по на ша њем) гра ђа на. 4 То м и ћ ис т и че да с е ау т о ри т а - т и вн и у т ицај на дз орног орг ана, који је з аконск и норм ира н, у п р ев ент и вном, ко р е к т и в ном и л и р е п р е с и в ном с м и с л у н а н а д з и р а ног с убје к т а п р ил иком вр ше ња управног надзора остварује у првом реду управ ним ак тима и управ - н и м р а д њ а ма. 5 Н. Ба ча нин сто ји на ста но ви шту да управ ни над зор предс т ав љ а по с е ба н о бл и к п р а вног н а дз ор а, т ј. пос еба н о бл и к п р а вно у р еђ ене це ли не надзорних овла шће ња и по сту па ка про ве ра ва ња пра вил но сти (за ко - н и т ос т и и /и л и цел исходнос т и) а к ат а и ра дњи конт р ол исан и х субјек а т а. 6 М. Влат ко вић и З. Јо ва но вић управ ни над зор де фи ни шу као по сао ор га на др жавне упра ве, а из у зет но и дру гог, не др жав ног ор га на, ко ји се оства ру је управ - н и м (ау т о р ит ат и в н и м) о в л а ш ћ е њи м а и м е т о д а м а н а д н е а у т о р и т а т и в н и м а к т и в но с т и м а п р ед у з е ћ а, ус т а но в а и д ру г и х п р а в н и х с убјек а т а. Уп р а вн и над зор у ма те ри јал ном сми слу по ла зи од чи ње ни це да се об ли ци управ ног над зо ра раз ликују по ма те ри јал но -са др жин ским атри бутима. На име, управ - ни над зор је по сао др жав не упра ве или дру гог не др жав ног ор га на ко ји се о с т в а ру је у п р а в н и м ов л а ш ће њи ма и ме т о да ма и т о н а д не а у т о ри т а т и в н и м ак тив но сти ма пред у зе ћа, уста но ва и дру гих прав них су бје ката. Ов де је, да - кле, ор ган ко ји вр ши над зор у дру гом пла ну и се кун дар ног зна ча ја. С дру ге стра не, над зор ко ји се вр ши управ ним овла шће њи ма над управ ном (ау то ритативном) делатно шћу ор га на др жав не упра ве и с њи ма из јед на че ним ор га - ни ма је сте, у ства ри, управ на кон тро ла упра ве, а не управ ни над зор. 7 Ка да је у п и та њу по зи т и в но -п ра в но ре г у л и са ње у п ра в ног на дзора, т реба н а гл асит и д а в ажећ и З акон о д рж а вној у п р ави 8 с амо и н спекц и јск и н а дз о р де фи ни ше као по сао др жав не упра ве ко јим ор га ни др жав не упра ве ис пит ују сп р овођење з а ко на и д ру г и х п р о п и са не по с р ед н и м у ви дом у по сло в а ње и по с т уп ањ е ф из и чк и х и п р а вн и х л иц а и, з ав ис н о од р е з у лт ат а н а д з о р а, и з ри ч у мер е н а ко је с у ов л а ш ће н и. 9 З а кон о д р ж а в ној у п р а ви, з а р а з л и к у 3 Рат ко Мар ко вић, Уп р а в н о п р а в о, Бе о град 2002, Зо ран То мић, Управ но пра во си стем, Бе о град 1998, Зо ран То мић, Оп ште управ но пра во, Бе о град 2012, Не в е н к а Б а ч а н и н, Уп р а в н о п р а в о, Кра гу је вац 2000, Ми лан Влат ко вић, Зо ран Јо ва но вић, Уп р а в н и н а д з о р, Кра гу је вац 2016, ЗДУ, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018 др. за кон и 47/ ЗДУ, чл. 18, ст

4 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) од исто и ме ног про пи са од го ди не, уоп ше и не по ми ње и не уре ђу је управ ни над зор, већ је ди но го во ри о уну тра шњем над зо ру. Пре ма За ко ну о др жав ној упра ви, уну тра шњи над зор је сте над зор ко ји ор га ни др жав не упра ве вр ше над дру гим ор га ни ма др жав не упра ве и има о ци ма јав них овлаш ће њ а у в р ше њу по в е р е н и х пос лов а д р ж а в не у п р а в е. Ун у т р а ш њи н а д з о р с а с т о ји с е од н а д з о р а н а д р адом, од и нспек ц и ј ског н а д з о р а п р е ко у п р а в не и н спек ц и је и од д ру г и х о б л и к а на д зо ра у р е ђе н и х по с е бн и м з аконом. 10 Што се ти че над зо ра над ра дом, он се са сто ји од над зо ра над за ко ни то шћу ра да и над зо ра над свр сис ход но шћу ра да ор га на др жав не упра ве и има ла ца јав них ов л а ш ћ е њ а у в р ш е њу по в е р е н и х по с ло в а д р ж а в н е у п р ав е. Н а дз ор ом н а д з а ко н и т о ш ћу р а да ис п и т у је с е сп р ов ође њ е з а ко на и д ру г и х оп ш т и х а к а т а, а н а дз ор ом н а д св р сис ход но ш ћу р а д а де ло т в о р но с т и е коном и чно с т р ад а и свр хо ви тос т ор га н и за ц и је послова, п ри чем у м ин ис тарс т во не може врш ит и на д зор на д ра дом д ру гог м ин ис тарс т ва. 11 Оп ш та ов ла ш ће ња ор га на д р жа в не упра ве у вр ше њу над зо ра над ра дом си сте ма ти зо ва на су у не ко ли ко гру па. На и ме, ор ган др жав не упра ве овла шћен је да при ли ком вр ше ња над зо ра над р а дом: 1) з а х т е в а и з в е ш т а је и по дат ке о р а д у; 2) у т в р д и с т а њ е и з в р ша в а њ а по с ло в а, у по з о ри на уо че не не п р а ви л но с т и и од р е д и ме р е и р ок з а њи хо в о о т к л а њ а њ е; 3) и з д а је и н с т р у кц ије; 4) н а л о ж и п р ед у з и м а њ е п о с л о в а ко је с м а т р а по т р е бн и м ; 5 ) пок р ен е пос т уп а к з а у т в р ђ и в а њ е од г о в о р но с т и ; 6 ) не по с р ед но и з в р ш и не к и по с а о а ко оце н и да с е д ру к ч и је не мо же и з в р ш и т и за кон или дру ги оп шти акт; 7) пред ло жи Вла ди да пре ду зме ме ре на ко је је ов ла ш ће на. 12 И н с т ру к ц и ја је За ко ном де фи н и са на ка о а к т ко ји м се усме рав а о р г а н и з а ц и ја по с ло в а и на ч и н р а да з а по с ле н и х у о р г а н у д р ж а в не у п р а в е и и ма о ц у ја в н и х ов ла ш ће њ а у в р ше њу по в е р е н и х по с лов а д рж а вне у п р ав е, с тим што се њо ме не мо же од ре ђи ва ти на чин по сту па ња и ре ша ва ња у у п р а в ној с т в а ри. 13 Ми ни стар ство вр ши над зор над ра дом ор га на упра ве у с а с т а ву. 14 Ка да је у пи та њу над зор над ра дом по себ не ор га ни за ци је, про писа но је да за ко ном мо же би ти од ре ђе но ми ни стар ство ко је вр ши над зор над р а дом по с е б не о р г а н и з а ц и је, п ри че м у је на д ле ж но м и н и с т а р с т в о је д и но овлашће но да зах те ва из ве шта је и по дат ке о ра ду по себне организације, утвр - д и с т ањ е и зв р ш а в а њ а по с ло в а и у по з о ри н а уо че не неп р ави лнос т и, и зд аје ин струк ци је и пред ло жи Вла ди да пре ду зме ме ре на ко је је овла шће на. 15 За кон о др жав ној упра ви по себ но нор ми ра над зор над ра дом има ла ца ја в н и х ов л а ш ћењ а п рил иком в ршењ а пов ер ен и х пос лов а д рж а вне у п р ав е ЗДУ, чл ЗДУ, чл ЗДУ, чл ЗДУ, чл ЗДУ, чл ЗДУ, чл. 50.

5 Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 4/2018 Ор ган др жав не упра ве ко ји вр ши над зор над ра дом има ла ца јав них овлаш ће њ а у в р ше њу по в е р е н и х по с ло в а д р ж а в не у п ра в е од р еђу је с е з аконом ( у да љем тек сту: над зор ни ор ган др жав не упра ве), а над зор ни ор ган др жав не упра ве има сва оп шта овла шће ња у над зо ру над ра дом ко ја су овим за ко ном п р о п и с а на. 16 По себ на овла шће ња над зор ног ор га на са сто је се у то ме да је на д з о р н и о р г а н д р ж а в не у п р а в е о ба в е з а н да не по с р ед но и з в р ш и по в е р е н и по сао а ко би не из вр ше ње по сла мо гло да иза зо ве ш т е т не послед ице по ж иво т или здра вље љу ди, жи вот ну сре ди ну, при вре ду или имо ви ну ве ће вред но - сти, а у слу ча ју да има лац јав них овла шће ња и по ред ви ше стру ких упозо ре ња не поч не да вр ши по ве ре ни по сао или не поч не да га вр ши пра вил но или бла го вре ме но, над зор ни ор ган др жав не упра ве пре у зи ма из вр ше ње по - сла, нај ду же на 120 да на. 17 Нај зад, За кон о др жав ној упра ви уре ђу је и надзор над за ко ни то шћу про пи са има ла ца јав них овла шће ња. Има лац јав ног ов л а ш ће њ а д у ж а н је д а п р е о б ја в љи в а њ а п р о п и с а п риб ави од н а дле ж ног м и н и с т а р с т в а м и ш љ е њ е о ус т а в но с т и и з а ко н и т о с т и п р о п и с а, а м и н и с т а р - ство да ње му до ста ви обра зло же ни пред лог ка ко да про пис уса гла си са Устав ом, з а ко ном, д ру г и м п р о п и с ом и л и оп ш т и м а к т ом Н а р од не ск у п ш т и не и Вла де. А ко и ма ла ц ја в н и х ов лаш ћења не пос т уп и по п редло г у м ин ис т ар с т ва, ми ни стар ство је ду жно да Вла ди пред ло жи до но ше ње решења којим се поништа ва или уки да про пис има о ца јав ног овла шће ња ако он ни је у са гла сно сти с дру гим про пи сом или оп штим ак том На род не скуп шти не или Вла де, а ако он ни је у са гла сно сти са Уста вом или за ко ном, ми ни стар ство је ду жно да пред ло жи Вла ди да га об у ста ви од из вр ше ња и да пред Устав ним су дом пок р е не по с т у п а к з а оцен у њ ег ов е ус т а внос т и и л и з а ко н и т о с т и, с т и м ш т о Вла ди но ре ше ње о по ни штавању, укидању или об у ста ви од из вр ше ња про - пи са сту па на сна гу кад се об ја ви у Сл уж беном г ла сни к у Ре п у бли ке Ср би је. 18 Ко нач но, ва жно је ис та ћи и то да, иа ко За кон о др жав ној упра ви (си стемски за ову област) не ко ри сти из раз управ ни над зор већ го во ри ис кљу чи во о ин спек циј ском над зо ру и уну тра шњем над зо ру, управ ни над зор ни је са свим и ш че зао из по зи т и в ног за ко но дав ст ва и у п рав не п рак се у Ре п у бл и ц и Ср би ји. Ка ко ис ти че Д. Мил ков, ге не рал но по сма тра но, не би се мо гло ре ћи да је данас ши ро ки по јам управ ног над зо ра све ден са мо на ин спек циј ски над зор, без об зи ра на чи ње ни цу да се у основ ним ва же ћим про пи си ма Ср би је о др жав ној упра ви ви ше не спо ми ње управ ни над зор. Још увек у прак си, а на осно ву број них по себ них про пи са, има мно го ви до ва над зо ра над ра дом и ак ти ма прав них ли ца, пред у зе ћа, уста но ва и дру гих ор га ни за ци ја, а ко ји не пред ставља ју ин спек циј ски над зор. 19 Ни уну тра шњи над зор, до да ли би смо ми. 16 ЗДУ, чл ЗДУ, чл ЗДУ, чл Д. Мил ков (2010),

6 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) 1724 И Н С П ЕК Ц И Ј С К И Н А Д ЗОР Ин спек циј ски над зор је по себ на вр ста управ ног над зо ра, ко ји се од д ру г и х ви до в а у п р а в ног на д з о р а р а з л и к у је по и з в е сн и м спе ц и фи ч но с т и ма. О снов не р а з л и ке и з ме ђу и н спе к ц и ј ског н а д з о р а и д руг и х в рс т а у п р а вног н а д з о р а т и ч у с е с у бје к а т а ко ји г а в р ше, п р ед ме т а н а дз ор а, мет од а р ад а и ов л а ш ће њ а и д у ж но с т и. 20 Овај ау тор на по ми ње да ин спек циј ски над зор не мо гу да вр ше сви су бјек ти, те да ова функ ци ја упра ве спа да, на чел но по сма т ра но, у ис к љу ч и ву фу н к ц и ју д р ж а в не у п ра ве. То знач и да нед рж а вн и су бјек ти не мо гу да вр ше по сло ве ин спек циј ског над зо ра, а не мо гу ни сви д р ж а вн и о рг ан и. Пос лов е и нспекц и јског н а дз ор а в рше иск ључ ив о о рг ан и у п ра ве. За ви сно од н и воа ор га н и зо ва ња, по сло ве и н спекц ијског на дзора врше или по себ ни ор га ни упра ве или инспекто ри у окви ру ми ни стар ста ва. Евент у а л но, ови по с ло ви мо г у бит и пов ер ен и и д руг и м ов л аш ћен и м л иц им а. Под п ред ме т ом и н спек ц и ј ског на д зо ра, Д. М и л ков подразумев а з акон ит о с т по сло ва ња и по сту па ња фи зич ких и прав них ли ца, на по ми њу ћи да се ин спекциј ски над зор вр ши у по је ди ним обла сти ма дру штве ног жи во та (нпр. у обла сти про све те, здрав ства, тр жи шта, фи нан си ја, по љо при вре де, са о бра - ћ а ја, у р ба н и зма, ко м у на л ног р е да и тд.), п ри ме ном по с е б ног ме т о да р а да и н с п е к ц и ј с ког п р ег л ед а. Под и нс п е кц и јс к и м п р ег л ед ом с е п одр аз ум ев а не по сред но опа жа ње ин спек то ра од ре ђе них обје ка та, про сто ри ја, до ку мента ци је, ро бе, уре ђа ја и сл. Сми сао ин спек циј ског пре гле да је у лич ном упозна ва њу и н спек т о ра са за ко н и т о ш ћу ра да и по сло ва ња по је д и на ца и ор г а н и- з а ц и ја. С у бјек т и ко ји в р ше и н спек ц и ј ск и на д з о р и ма ју по с е б на ов л а ш ће њ а, ко ја и м омо г у ћ а в а ју е фек т и в но о с т в а ри в а њ е њи хо ве о сновне улог е. Вршењ е и н спек ц и ј ског на д з о р а под р а з у ме в а н и з ов л а ш ће њ а ау т о ри т а т и в ног к а р а к- т е р а. Та ов л а ш ће њ а о б е з б е ђу ју в р ше њ е и н спек ц и ј ског н а д з о р а, а с л у же и о т к ла њ а њу уочен и х нез акон ит ос т и, односно намет ању одређен и х са н кц ија. Д. М и л ков з а к љу ч у је, с т о г а, да с е и н спек ц и ј ск и на д з ор може одр ед ит и к а о на д з о р и н спек т о р а на д з а ко н и т о ш ћу по с ло в а њ а и по с т у па њ а о р г а н и з а ц и ја и по је д и на ца, ко ји се ос т ва ру је не по с ред н и м у ви дом. И н спек ц иј ск и м на д зо - р ом о р г а н и д р ж а в не у п р а в е ис п и т у ју сп р о в о ђе њ е з а ко на и д ру г и х п р о п и с а не по с ред н и м у ви дом у по сло ва ње и по с т у па ње фи зи ч к и х и п ра в н и х л и ца и, з а ви сно од р ез улт ат а на дз ор а, и зрич у ме р е на ко је с у ов л а ш ће н и. 21 На слича н на ч и н по ја м и о б е ле ж ја и н спек ц и ј ског на д з о р а од р е ђу је и Р. М а р ко ви ћ. Он сма тра да ин спек циј ски над зор има сле де ћа оп шта обе леж ја: 1) вр ши се 20 Д. Мил ков (2010), 265. О ин спек циј ском над зо ру ви де ти и: Дра ган Мил ков, Инс п е к ц и ј с к и н а д з о р и з а ш т и т а ж ив о тн е с р ед ин е, З б о р н и к р а д о в а П р а в н о г ф а к у л т е т а у Нов ом Са д у ( Збо р н и к р а д о в а ПФНС), 4/2015, ; Зо ран Лон чар, Ин спек циј ски над зор у обла сти за шти те жи вот не сре ди не, Збор ник ра до ва ПФНС, 4/2012, Д. Мил ков,

7 Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 4/2018 над уже од ре ђе ним обла сти ма дру штве ног жи во та, од но сно на од ре ђе ном подру ч ју не а у т орит а т и в н и х а к т и в но с т и; 2) вр ш и се од с т ране спец ија л и зов ан и х с у бје к а т а, по с е б но к в а л и фи ко в а н и х з а п р ед у зи м а њ е би т н и х а кт и в но с т и у т о к у по с т у п к а на д з о р а ; 3) и н спек ц и ј ск и по с ло ви, бу д у ћ и да с у ис к љу ч и в о д р жа в ног к а ра кт ера, не мог у се начелно поверават и не д ржа вн и м су бјект и ма; 4) вр ши се пу тем по себ них ме то да ин спек циј ских пре гле да, по че му се ин спек циј ски надзор разликује од других облика управног над зора. Ин спекц и ј ск и п р е глед је не по с р е д а н у в и д у р а д и по с ло в а њ е о р г а н а, п р ед у з е ћ а, ус т а но ве и д ру г и х ор г а н и з а ц и ја ра д и у т вр ђи ва њ а по ш т о вањ а з а кона, д руг и х про пи са и општих аката ; 5) вршиоци инспекцијског над зора располажу по - с е б н и м ов л а ш ће њи м а и мо г у п ри ме њи в а т и по с е б н а с р ед с т в а. 22 З. То мић де фи н и ше и н спек ц и ј ск и на дз ор к а о спец ија л и з о в а н и у п ра в н и на д з ор, ко ји се са сто ји у не по сред ном уви ду у по сло ва ње и по сту па ње не др жав них су бје - ка т а, г ра ђа на, ка о и орг ана д ржа вне у п раве (иск ључ иво у п ра вна и нспекц ија), у з п р ед у зи ма њ е од г о в а ра јућ и х, з аконом п р о п и са н и х ме ра. Пр ед ме т на д зо ра су њи хо ве ма хом не а у то ри та тив не ак тив но сти (осим код управ не ин спекц и је), у по гле д у ко ји х с е ис п и т у је п ри д р ж а в а њ е з а ко н а, д ру г и х п р о п и с а и оп штих аката. Ин спек циј ске по сло ве не по сред но оба вља овлашћено службе но ли це и н сп е к т ор, ко ји ужи ва са мо стал ност у ра ду, има знат не прер о г а т и в е, а л и и по ја ча н у од г о в о р но с т. 23 По м и ш љ е њу П. Д и м и т ри је ви ћ а, ин спек циј ски над зор је кон трол на де лат ност по себ них за то над ле жних ор га на упра ве, чи ја је уло га да де лу ју, пре све га п р е ве н тив но, ра ди под стица њ а д ру ш т в е не и п р а в не д и сц и п л и не у и з в р ша в а њу з а ко на и д ру г и х п р о - пи са. Ин спек циј ски над зор се вр ши над по сту па њем прав них и фи зич ких ли ца, као и над ра дом са ме упра ве и дру гих др жав них и не др жав них ор га на, а у по глед у п рид р ж а в а њ а з а ко на, д ру г и х п р о п и с а и опш т и х а к ат а, односно р а д и с е о спе ц и фи ч ном о б л и к у спо ља шњег управ ног над зо ра над ак ти ма и рад ња ма др жав них и не др жав них ор га на и ор га ни за ци ја, ко ји вр ше ин спекто ри не по сред ном кон тро лом (над зо ром) ака та, управ них и дру гих ме ра и ра д њи н а д з и ра н и х с у бје ка т а у п о г л е д у п о ш т о в а ња з а ко н а, д р у г и х п р о п и са и опш т и х а кат а, са ц иље м да се у т в рђене незакон ит ос т и и неп рав и лнос т и у ра ду ускла де са ва же ћим про пи си ма. 24 М. Влат ко вић и З. Јо ва но вић као основна обе лежја и н спек ц и ј ског на д зо ра на во де сле де ћ а: да је и нспекц и јск и над зор, у на чел ном сми слу, основ ни об лик управ ног над зо ра, уз за ко ном до зво ље но допушта ње и мо гућ ност да се вр ши це лис ход но, ци ља но и пре цизно од ре ђе но одсту па ње у по је ди ним ин спек ци ја ма, од но сно по зитивно -правним тек сто ви ма; да га вр ше ис к љу чи во ор га ни д р жав не у п раве (министарства), 22 Р. Мар ко вић, З ор а н Том и ћ, Уп р а в н о п р а в о п р и р у ч н и к з а п о л а г а њ е п р а в о с удн о г и сп ит а, Б еог р а д 2011, П р е д р а г Д и м и т р и је в и ћ, Управ но пра во оп шти део, књи га дру га, Ниш 2008,

8 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) а са мо из у зе т но, по по себ ном за кон ском ов ла ш ће њу, у појед ин и м сит уац ијама и спе ц и фи ч н и м о бл а с т и ма и о р г а н и т е ри т о ри ја л не ау т о но м и је и је д и н и це ло к а лне с амо у п р а в е; д а с е в р ш и ау т о ри т а т и в н и м ме т о д и м а, у з и з ри ц а њ е ме р а и п р ед у зи ма њ е д ру г и х з а ко ном п р ед ви ђе н и х р а д њи ко је мо г у и ћ и од у ка зи ва ња, на ла г а ња о т к ла ња ња уо че н и х не п ра ви л но с т и, п ре ко п ри вре ме не об у ста ве до за бра не де лат но сти прав них су бје ка та, и да се вр ши над не а у то - ри т а т и в н и м, а у не к и м о бл а с т и ма и с т ру ч н и м а к т и в но с т и ма, по с т у па њ а и по с ло в а њ а п р а в н и х с у бје к а т а. 25 По зи тив но -прав но од ре ђе ње ин спек циј ског над зо ра са др жа но је у За - ко н у о и н спе к ц и ј ском н а дз ору. 26 И нспе к ц и ј ск и н а д з о р је по с а о д р ж а в не у п р а в е ч и ја с а д р ж и н а и поја м с у у т в рђ е н и з а ко ном ко ји м с е у р е ђу је р а д др жав не упра ве, ко га вр ше ор га ни др жав не упра ве, ор га ни ау то ном не по - к ра ји не и ор г а н и је д и н и ца ло к а л не са мо у п ра ве, с ц и љем да се п ре вен т и в н и м де ло ва њем и л и на ла га њем ме ра обез бе д и за ко н и тос т и без бед нос т по сло ва ња и по с т у па њ а на д зи р а н и х с у бје к а т а и сп р е че и л и о т к лоне ш т е тне пос лед ице по з а ко ном и д ру г и м п р о п ис ом з аш т ићена до бра, п ра в а и и н т е р е с е. 27 За ко - но да ва ц је и н спек ц иј ск и на д зор к ла си фи ко вао по вр с та ма и об л и ц и ма. Пре ма вр сти, ин спек циј ски над зор мо же да се ја ви као ре до ван, ван ре дан, ме шо вит и, кон т р ол н и и до п у н ск и 28, док су о б л и ц и и н спек ц и ј ског на дз ора т ер енск и и к а н це л а ри ј ск и. 29 На овом ме сту ва жно је ис та ћи да су по сто ја ла бар два гл а в н а р а з ло г а з а до но ше њ е ов ог п р о п и с а. Пр е св е г а, до но ше њ е по с е б ног за ко на ко јим се уре ђу је ин спек циј ски над зор пред ви ђе но је у чла ну 18. став 2. За ко на о др жав ној упра ви од го ди не. На и ме, до до но ше ња За ко на о и н спек ц и ј ском на д зо ру на ову ма т е ри ју п ри ме њи в а ле су с е одр едб е ч ланов а 22-33, као и члан 92. За ко на о др жав ној упра ви од го ди не, ко је од ред бе су оста ле на сна зи и на кон до но ше ња ва же ћег За ко на о др жав ној упра ви. 30 Пре ма од ред би чла на 68. За ко на о ин спек циј ском над зо ру, пред ви ђе но је да тек по ис те ку ро ка од 12 ме се ци од да на сту па ња на сна гу овог за ко на пре- 25 М. Влат ко вић, З. Јо ва но вић, ЗИН, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 36/2015, 44/2018 др. за кон и 95/ ЗИН, чл. 2, ст ЗИН, чл ЗИН, чл За кон о др жав ној упра ви од го ди не ко ри стио је тер мин управ ни над зор и н о рм ат и вн о г а к ат ег ор из ов а о у т р и о бл ик а : 1) н а дз о р н а д з ак он ит ош ћ у р ад а п р е дуз ећ а, ус т ан ов а и д р уг и х о р г а н и з а ц и ја ; 2) н а д з о р н а д з а ко н и т о ш ћ у а к а т а п р ед у з е ћ а, ус т а н о в а и других ор га ни за ци ја ка да је то за ко ном од ре ђе но, од но сно ка да они на осно ву за ко на ре ша - в а ј у о п р а в и м а, о б а в е з а м а и п р а вн и м и нт ер ес им а г р а ђ а н а и д р у г и х п р а в н и х с у бје к а т а ; 3) и н с п е к ц и ј с к и н а д з о р. Ме ђу т и м, в а же ћ и З а ко н о д р ж а в н ој у п р а в и од г о д и н е, к а о ш т о с мо в е ћ и с т а к л и, г о в о р и с а мо о и н с п е к ц и ј с ком н а д з о р у и у н у т р аш њ е м н а дз ор у, п р и ч ем у у на шем прав ном си сте му још увек има про пи са ко ји ма се нор ми ра управ ни над зор (нпр. За кон о ви со ком обра зо ва њу). 1726

9 Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 4/2018 с т а ју да в а же по ме н у т е од р ед б е З а ко на о д р ж а в ној у п р а ви од г о д и не, та ко да је За кон о ин спек циј ском над зо ру у пот пу но сти по чео да се при мењу је 1. ма ја го ди не. С дру ге стра не, услед не до стат ка кров ног, си стемског и је д и н с т в е ног п р о п и с а о и н спек ц и ј ском на д з о ру, у Ре п у бл и ц и Ср би ји се ду ги низ го ди на ин спек циј ски над зор у раз ли чи тим обла сти ма дру штвеног ж и в о т а у р е ђи в а о с а око х иљ ад у з акон а, у р ед би, п р а ви л н и к а и д ру г и х под з а кон ск и х п р о п и с а 31, што је у прак си ор га на др жав не упра ве иза зи ва ло б р ој не п р о бле ме и не до у м и це. П РИ К РИ ВЕ Н А К У ПО ВИ Н А НО ВИ И Н СТ РУ М ЕН Т И Н С П ЕК Ц И Ј С КОГ Н А Д ЗО РА При кри ве на ку по ви на уве де на је као ин стру мент ин спек циј ског надзо ра чла ном 21а За ко на о из ме на ма и до пу на ма за ко на о ин спек циј ском надз о р у. 32 Од р ед б о м о в о г ч л а н а, п р и к р и в е н а к у п о в и н а д е ф ин и с ан а је к а о спец и фи ч но док а з но с р ед с т в о у по с т у п к у и н спе к ц и ј ског н а д з о р а, ко је с е мо же ко ри с т и т и а ко по с т о ји о сно в а на су м њ а да л и це о бав љ а де латно с т к а о не ре ги стро ва ни су бјект или да не из да је ра чун, под усло вом да се на дру ги на ч и н не мо г у обез бе д и т и по т реб н и до ка зи и л и би то било значај но о тежано. О в ај ви д и н спек ц и ј ског на д з о р а о ба в љ а с е б е з п р е т ход ног о ба в е ш т а в а њ а и предочавања над зи ра ном су бјек ту слу жбе не ле ги тима ције и нало га за инспек ц и ј ск и на д з о р, ко ји с а д р ж и и на в о ђе њ е ме т о да п ри к ри в е не к у по ви не и о б р а з ло же њ е о сно в а не с у м њ е, с а на в о ђе њ ем по зна т и х и в е р о в ат н и х ч и њ е - ни ца ко је пот кре пљу ју осно ва ну сум њу у кон крет ном слу ча ју, као и обра - з ло же њ е з а ш т о с е ко ри ш ће њ е м д ру г и х до к а з н и х р а д њи не мог у и з в ес т и, при ку пи ти или обез бе ди ти потребни докази или би то би ло зна чај но оте - ж а но, п ри че м у и н спек т о р п у т ем не по с р ед ног опа ж а њ а п ри к у п љ а до к а з е и по д а т ке ко ри сне з а у т в рђив ањ е ч ињ ен и чног с т а њ а, а т е к по о б ав љ еној к у по ви н и и н спек т о р п р е до ча в а на д зи р а ном с у бјек т у с л у ж б е н у ле г и т и ма - ци ју и на лог за ин спек циј ски над зор. Шт а је, з а п ра в о, п ри к ри в е на к у по ви на? Пр е св е г а, т р еба напомен ут и да је до ка зи ва ње на си стем ски и оп шти на чин уре ђе но За ко ном о оп штем у п ра в ном пос т у пк у. 33 ЗУП као јед но од до ка зних сред ста ва пред ви ђа и увиђај, ко ји се из во ди ка да је ра ди утвр ђи ва ња не ке чи ње ни це по треб но не по - с ред но опа жа ње ов ла ш ће ног сл ужбеног л ица. При к ри ве на к у по ви на, с то га, 31 М. Влат ко вић, З. Јо ва но вић, Слу жбе ни гла сник РС, бр. 95 од 8. де цем бра го ди не. 33 Слу жбе ни гла сник РС, бр. 18/2016. При ме на ЗУП-а од стра не ин спек то ра, од но сно д р у г о г о в л а ш ћ е н о г с л у ж б е н и к а у п ос т у пк у в рш ењ а и нс п е кц и ј с к о г н а д з ор а и зр ич и т о ј е пред ви ђе на од ред бом чла на 4. став 2. За ко на о ин спек циј ском над зо ру. 1727

10 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) пред ставља по се бан, ин спек циј ски на чин вр ше ња увиђаја у случају основане сум ње да ли це оба вља де лат ност као не ре ги стро ва ни су бјект или да не и з д а је р а ч у н. Ме т о дом п рик рив ене к упо ви не од с т у п а с е, у с у ш т и н и, од оп ш т ег п р о це сног р е ж и ма и н спек ц и ј ског на д з о р а, бу д ућ и да и нспект ор б е з и де н т и фи к а ц и је (п р и к р и в ено) п р ик уп љ а и о б е зб еђује пот р е бне д ок аз е, а ле гитимацију и налог показује и предоча ва надзираном субјекту тек по учињ е ној к у по ви н и, т е п ри б ав љ ен и м и о б е зб еђ ен и м док азим а. Зб ог т ог а с е с п р а в ом оче к у је да ће ов ај и н с т ру мен т и н спек ц и ј ског на дз ор а п р едс т ав љ ат и моћ но с р ед с т в о у ру к а м а д р ж а в е у ц и љу с у з би ја њ а т з в. сив е е коном ије у ње ним нај ра зли чи ти јим по јав ним об ли ци ма. С дру ге стра не, тре ба на гла - си т и да је и н т ен ц и ја за ко но да в ца п ри л и ком у во ђе ња и н с т и т у т а п ри к ри ве не ку по ви не очи глед но ишла за тим да овај ме тод до ка зи ва ња тре ба да предс т а в љ а и з у з е т а к у од но с у на опш т и р еж и м до к а зи в а њ а п р о п и с а н За ко ном о оп ш т ем у п ра в ном по с т у п к у, ка о и За ко ном о и н спек ц иј ском на д зо ру, бу д у ћ и да је пред ви ђе но да се ово до ка зно сред ство при ме њу је са мо ако се на дру ги на чин не мо гу обез бе ди ти по треб ни до ка зи или би то би ло зна чај но оте жано. Има ју ћи у ви ду бит на обе леж ја при кри ве не ку по ви не, сма тра мо да ће ов ај ме т од и н спек ц и ј ског на д з о р а би т и п ри ме њи в код п р е т е ж ног б р о ја и н- спек ц и ј ск и х о р г а на и с л у ж би у Ре п у бл и ц и Ср би ји (н п р. по р е ск а, т р ж и ш на, т у ри с т и ч к а, с а о бра ћ ај на, пољ оп рив р една, п р о св е т на, и н спек ц и ја с о ц и ја л не за ш т и т е и сл.). Ра з у ме се, нај зна чај н и ји ефек т и п ри ме не овог ме т о да оче к у ју се, као што смо већ ис та кли, у обла сти су зби ја ња си ве еко но ми је. Пре ма резул та ти ма ан ке те USAID-а у пе ри о ду од до го ди не, по ра сло је пов е р е њ е у и н спек т о р е к а о св о је в р сне з а ш т и т н и ке п ри в р ед н и к а од не ло ја л не конк ур енц ије. С а гл а сно т о ме, у в о ђ е њ е и н с т и т у т а п ри к ри в е не к у по ви не пред ста вља ће још је дан инстру мент у обез бе ђи ва њу по ште не тр жи шне конк у р ен ц и је, бу д у ћ и да с е њи ме д и р ек т но де л у је на не р е г и с т р о в а не с у бјек т е ко ји по с л у ју у сив ој з он и. Такође, п р ема ист раж ив ању које је сп р ове о I PSOS у ма ју го ди не, за по тре бе пра ће ња на град не игре Узми ра чун и по бе ди, чак 70% гра ђа на је из ја ви ло да не оправ да ва си ву еко но ми ју, док је на кон за вр шет ка на град не игре сва ки дру ги гра ђа нин на вео да тра жи ра чун за то што зна да је то за кон ска оба ве за тр гов ца и по твр да да је пла тио по рез, што предста вља по раст од чак 44% у од но су на фе бру ар го ди не, ка да је ор гани зо ва на пр ва на град на игра. И ови по да ци го во ре о то ме да је по треб но н а с т а в и т и с а п р и ме ном под с т и ц ај н и х ме р а с п р е ч а в а њ а и с уз бијањ а с ив е еко но м и је, т е да у ск ло п у т о г а п р а в но р е г у л и с а њ е ме т о да п ри к ри в е не ку по ви не има сво је пу но еко ном ско оправ да ње. 1728

11 Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 4/2018 ЗА К ЉУ Ч А К Управ ни над зор је, по ред до но ше ња управ них ака та, из да ва ња јав них ис пра ва и вр ше ња ма те ри јал них рад њи при ну де, су штин ски еле мент управ - не фу н к ц и је д р ж а в не в л а с т и. 34 И з по зи т и в но -п р а в н и х п р о п ис а Ре п у бл ике Ср би је не д во см и сле но п ро из ла зи да је нај зна чај н и ји об л и к у п ра в ног на д зо ра ин спек циј ски над зор. Овај об лик управ ног над зо ра спро во ди се у ско ро свим обла сти ма дру штве ног жи во та. Из ме ђу оста лог, и у обла сти при вре де, одно сно ра зл ич ит и х п ривредн и х а кт и внос т и. Уво ђе ње п ри к ри ве не к у по ви не као по себ ног ин спек циј ског ме то да и до ка зног сред ства у позитивно -правн и си с т ем и н спек ц и ј ског на д з о р а у Ре п у бл и ц и Ср би ји т р е ба да до п ри не с е с т в а р а њу по в ољ н и јег п ри в р ед ног а м би јен т а у на шој з е м љи, п р е св е г а т а ко што ће да по спе ши по ште ну тржишну конку рен ци ју и по ста не ва жан др жавн и и н с т ру мен т у с у з би ја њу т зв. си в е еко но м и је. При к ри в е на к у по ви на је још јед на по т в р да ч и ње н и це да е фи к а са н и р е а л н и м д руш т вен и м пот р е бама п р и л аг ођ е н п р а вн и сис т е м и т ек ако може д а бу де у фу н к ц и ји е ко ном ског р а з в о ја и ја ч а њ а е ко ном ск и х пе р ф о р м а н си Ре п у б л и ке С р би је у ок ви ри м а европ ске и свет ске при вре де и све сна жни је тр жи шне кон ку рен ци је. 2010, в. Дра ган Мил ков, Уп р а в н о п р а в о I у в о д н а и о р г а н и з а ц и о н а п ит ањ а, Но ви Сад 1729

12 Др Алек сан дар Л. Мар ти но вић, Прикривена куповина као облик инспекцијског... (стр ) Alek san dar L. Mar ti no vić, Ph.D., As si stant Pro fes sor Uni ver sity of No vi Sad Fa culty of Law No vi Sad A. Ma r t i n o v p f.u n s.a c.r s Concealed Purchase as a Form of Inspection Control Ab stract: Con ce a led pur cha se is a new form of in spec tion con trol, in trodu ced in to our le gal system in De cem ber 2018, by the Law on Amend ments to the Law on In spec tion Con trol. It is, ac tu ally, a spe ci fic met hod of pro ving du ring the in spec tion con trol pro cess, used in the ca se of re a so na ble do ubt re gar ding un regi ste red ac ti vity by the con trol led su bject. It can be al so used when the con trol led su bject do es not is sue a re ce ipt. In both ca ses, this met hod can only be used if ne ces sary evi den ce can not be ot her wi se pro vi ded or if it wo uld be sig ni fi cantly mo re dif fi cult. This met hod is spe ci fic be ca u se of the fact that in spec tors col lect the re le vant evi den ce and facts by di rect ob ser ving. It is cal led con ce a led pur cha se be ca u se of fi cial iden tity card and the in spec tion con trol war rant are shown to the con trol led su bject, by the in spec tors, only af ter the pur cha se is do ne. Keywords: st a te a d mi ni st ra t io n, a d mi ni st ra t i ve c o n t rol, in s p e c t io n c o n t rol, c o n c e a le d p u r c h a se. Да тум при је ма ра да: