Мр Дејан Вучетић, aсистент Правни факултет Универзитета у Нишу UDK: 351.9:352(420) НАД ЗОР ЈЕ ДИ НИ ЦАМА ЛО КАЛ НЕ СА МО У ПРА ВЕ У ЕН ГЛЕ СКОЈ Апстра

Мр Дејан Вучетић, aсистент Правни факултет Универзитета у Нишу UDK: 351.9:352(420) НАД ЗОР ЈЕ ДИ НИ ЦАМА ЛО КАЛ НЕ СА МО У ПРА ВЕ У ЕН ГЛЕ СКОЈ Апстракт: У раду је из вр ше на ана ли за система кон тро ле једи ни ца ло кал не са мо у пра ве у Ен гле ској, као јед не од ни ти у сло же ној мре жи од но са из ме ђу цен трал них и ло кал них ор га на упра ве и то два нај ва жни ја ви да кон тро ле: управ не и суд ске. Основ ни трен до ви у цен трал ној кон тро ли, од сре ди не два десе тог ве ка на о ва мо, укљу чу ју по сте пе но укла ња ње де таљ них ви до ва кон тро ле над не ким по је ди нач ним ак ти ма ло кал них јединица, а са дру ге стра не ши ре ње ме ха ни за ма над зо ра над тро ше њем и уво ђе ње ме ха ни за ма ме ре ња пер фор ман си, пр во од ре ђе них слу жби, а ка сни је це ло куп них услу га (прин цип најви ше вред но сти). Кључне речи: контрола, надзор, инспекција, санкција, субвенција. 129

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ 130 1. Оп ште ка рак те ри сти ке контролних ов ла ш ће ња цен т ра л н и х ор г а на За озна ча в а њ е ме ђу с об н и х од но са цен т ра л н и х и ло к а лн и х орг а на у п ра ве у Ен гле ској у п ра в но п ра в ној т е р м и но ло г и ји у по т р е бљ а в а ју с е д в а т е р м и на: кон т ро ла (con trol) и на д з ор (su p e r v i sion). Енглеск и сис т ем на зи в а на овом под ру ч ју н и је т и п и зи ра н. Не к и ау т о ри с е сл у же, че с т о недослед но, и з ра зом a dm in ist r at ive cont rol и њи ме о бух в ат ају св а с р ед с т в а у т и ца ја по мо ћу ко ји х цен т ра л н и у п ра в н и ор г а н и усме ра в ају делатност ло кал них. Исти сми сао мно го пу та је да ван и из ра зу su pervi sion. Че сто се из ра зи con trol и su per vi sion, из пер спек ти ве ме ђусоб них ве за цен трал них и ло кал них ор га на, ко ри сте као си но ни ми. 1 Под и ме ном a d m i n ist r a t i ve con t rol ен гле ск и ау т ори нај чеш ће подразумев ају пот пун скуп свих бит них обе леж ја од но са цен трал не и локал них управа (који укључује међусобне комуникације, (не)хијерар - х и јск и на д зор и са н кц ије п р е ма а к т и ма, ра д њ а ма и ор г а н и ма ло к а л н и х в лас т и). О ви м гла в н и м к ара к т е ри с т и к а ма у п ра в не кон т р о ле об у х в а ћен је н и з и н с т ру ме на т а ко ји цен т ра л н и м ор г а н и ма с т о је на ра с по ла г а њу у од но су на је д и н и це ло к а л не са мо у п ра ве. Ме ђу т и м, по с т о ји и н и з ин стру ме на та ко ји се ди рект но не на до ве зу ју на кон тро лу, као и инстру ме на та иза ко јих не сле ди не по сред на санк ци ја. У ве зи са кон тро лом ко ју вр ше ми ни стар ства и њи хо ва оде ље - ња мо ра се ис та ћи да ми ни старства не ма ју оп ш т e п ра во кон т ро ле над ра дом ло кал них јединица, 2 већ да сва ки об лик кон тро ле мо ра би т и и з ри ч и т о п р ед ви ђен з а ко ном, 3 као што и ло кал ни ор га ни мо гу чи ни ти са мо оно што им је за ко ном до зво ље но. Сва ки акт или рад ња контролних ор га на ко ји иде пре ко овако постављених гра ни ца је без прав ног дејства ul tra vi res (out si de the po wers). Је да н ви д оп ш т е на д зор не де лат но с т и је с т е п ро це с кон с улт ац ија из ме ђу ло кал них и цен трал них ор га на и до но ше ње одговарајућих цирк у ла ра и ме мо ра н д у ма од с т ра не цен т ра л н и х ор г а на, ко ји м п у т ем с е по л и т и к а цен т ра л н и х ор г а на не о с е т но и м п ле мен т и ра у ра д ло к а л н и х 1 По не кад се из ра зу su per vi se да је уже зна че ње не го из ра зу con trol. 2 В.: М. Јо ви чић, Систем локалне самоуправе у Енглеској, Шведској и Швајцарској, Београд, 1963, стр. 227. 3 В.: S. Ba i ley, Cross on Principles of Local Government Law(3. ed.), London, 2004, стр. 387.

зборник, LV, стр. 131-158 упра ва, па се за то се за ову де лат ност че сто ко ри сти из раз упра вља ње ц и р к у лар н и м п и см и ма (go ve r n me nt by ci r cu la r s). 4 У од р е ђе н и м с т в ари ма, нај че ш ће фи на н си ј ске п ри р о де, к а да је од но с и з ме ђу цен т ра л н и х и ло к а л н и х в ла с т и пос т аја о јако т еж а к, а цен т ра лн и орг ан и н ису успе в а л и да у б е де ло к а л не да с е по ви н у ју њи хо вим же ља ма, ја вљала се тен ден ци ја да цен трал ни ор га ни по куша в а ју з а ко н и ма, че с т о и и з у зе т но ком п лек сн и м и де т а љ н и м, о с т в а р е сво је же љ е. 5 Та кође, н и јед на а на л и з а од но са цен т ра л н и х и ло к а л н и х у п ра в а не мо же би ти за до во ља ва ју ћа уко ли ко па жњу не по све ти тзв. кон тролн и м понашањима (conve n t i on s of con t rol) п ри т и сц и ма, са ве т и ма, консулт ац ијама, ко дек сима понашањ а, мемора нд ум има и ц и рк уларн и м п исм и ма, ко ји ма с е у знат ној ме ри р е а л и зу је по л и т и к а цен т ра л н и х ор г а на у п ра ве. 2. Управ на кон тро ла На зи в кон т р о ла по т и че од фра н ц у ске р е ч и con t re -rôle ко ја је опет ети мо ло шки из ве де на из две ре чи: con tre и rôle и озна ча ва конт р ол н и р е г и с т ар (до с лов но: п р о т и в сви т а к), 6 од но сно, р е г и с т ар ко ји с е во ди у свр ху ис пи ти ва ња тач но сти ори ги на ла. У ен гле ској тер ми но - ло г и ји и з ра з кон т р о ла че с т о с е у по т р е бљ а в а у т ом и з вор ном зна че њу. 7 У Ен гле ској по сто ји разви јен си стем кон тро ле централне држав - не упра ве над ло кал ном ко ји има не ко ли ко сво јих мо да ли те та. 4 При ме р а з а ов о и м а до с т а. И з д а в а њ е г р а ђ е ви н ск и х до з в о л а ко је с у ло к а л н и ор га ни вр ши ли за ра чун Ми ни стар ства за рад у пе ри о ду од 1945 до 1955. го ди не, је в р ше но б е з з а кон ског о сно в а ко ји м би м и н и с т а р и з в р ш ио де ле г а ц и ју т ог по с л а, а л и је он до но сио ц и р к у л а р н а п и см а и њи х с у по ш т о в а ле ло к а л не је д и н и це. Та ко - ђ е је и Л а бу ри с т и ч к а в л а д а по к у ш а л а д а св е ло к а л не с а мо у п р а в е у б е д и д а и з в р ше р е о р г а н и з а ц и ју с р ед њ о ш ко л ског о б р а з о в а њ а до но ше њ е м ц и р к у л ар а. Видет и: C. Benn и B. Si mon, Half Way The re (2nd ed.). Har mondsworth, 1972, тре ће по гла вље. 5 О в а к ви з а ко н и би л и с у п р ед ме т че с т и х спо р е њ а и з ме ђу цен т ра л н и х и ло к а л н и х ор га на вла сти. В.: M. Lo ug hlin, Le ga lity and Lo ca lity, The Role of Law in Centrallocal Government Relations. London, 1996. 6 В.: Л. Ко с т и ћ, А д м и н и с т р а т и в но п р а в о (с а бр а на де ла, к њиг а I I ), Б е ог р а д, 20 0 0, стр. 634; М. Пе тро вић. На у ка о упра вља њу као претпоставка управне политике (општи део), Ниш, 2006, стр 256; З. То мић, Управ на кон тро ла упра ве (док тор ска ди сер та ци ја), Бе о град, 1987, стр. 8. 7 В.: Е. Пу сић, На у ка о упра ви. За греб, 2002, стр. 131 и да ље. 131

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ Ту је п р вен с т ве но да ва ње у п у т с т а ва, и н с т ру к ц и ја, и н фор ма ц и ја, с а гла сно с т и и одо бре ња цен т ра л н и х је д и н и ца ло к а л н и м, ко је су са сво је стра не у оба ве зи да ша љу из ве шта је о свом ра ду, ста њу посло в а и д ру г е с т а т и с т и ч ке по дат ке цен т ра л н и м ор г а н и ма. За од р е ђе не од л у ке лок а л не је д и н и це по т р е б но је п р е т ход но одо бр е њ е цен т ра л ног ор га на пре све га, за оп ште раз вој не пла но ве окру га, за не ка име нова ња од но сно от пу шта ња, за за кон ске пред ло ге ко ји ма би се про шири ла над ле жност ло кал них јединица, као и за не ке појединачне ак те, од но сно за узи ма ње зај мо ва у ве зи са од ре ђе ном слу жбом. Сва ова п и т а њ а, к а о и р е ша в а њ е по ж а л ба ма п р о т и в од л у к а ло к а л н и х в ла с т и, спа да ју у оп шти над зор. Пос еба н ви д на д зо ра цент ра лн и х на д лок а лн и м јед ин и ца ма је и н спек ц иј ск и на д з ор у области по ли ци је, противпожарне заштите, обра зов них уста но ва и со ци јал не за шти те де це. Цен т ра л н и ор г а н и мо г у п ре но си т и по с ло ве са јед не на дру гу в р с т у ло к а л н и х јед и н и ца, ш т о је т а ко ђе по сле д и ца на д зо ра ко ји в р ше над ра дом ло кал них је ди ни ца. Пред мет контроле могу бити локални прописи, планови раз - во ја, по је ди нач ни ака ти и рад ње, фи нан сиј ско по сло ва ње, одо бра вањ е к р е д и т а ( bor ro w i ng), к а п и т а л не и н ве с т и ц и је (ca pi t al ex p e n d i t u re) и трошење прихода (revenue expenditure), као и службеничка делатност. Кон трол на пра ва цен трал них ор га на оства ру ју се пу тем суб венц и ја и до т а ц и ја (ш т о с е сма т ра и нај де ло т вор н и ји м ви дом кон т р о ле), кон т р о лом п у т ем оп ш т и х под з а кон ск и х п р о п и са цен т ра л н и х ор г а на, и н спек ц и ја ма, су п с т и т у ц и јом, и з да в а њ ем у п у т с т а в а, к в а зи- суд ском конт р олом п ут ем одл уч и в а њ ем у д ру г ом с т е пе н у по п ра ву ж а л б е (ap p el la t e ju r is d ic t ion), да в а њ ем са гла сно с т и на и н д и ви д у а л не з а ко не, п ра вом на т ра же њ е и н фор ма ц и ја, р е ви зи јом и, у по след њ ем пе ри о д у, све о бу х в ат ном п р о це ном в а љ а но с т и в р ше њ а ло к а л н и х по сло в а. Пр е тход на конт р ола лок а лн и х п р оп иса в рш и с е п у т ем пос т у пк а по т вр ђи ва ња (con fi r m a t ion of bylaws) сви х ло к а л н и х п р о п и са под не т и х на д ле ж ном м и н и с т ар с т ву. О в де ће мо са мо спо ме н ут и да је и нт ензит е т м и н и с т ар ске кон т р о ле в р ло ја к, к а ко у по гле д у њи хо ве з а ко н и т о с т и, та ко и у погледу целисход но сти. По је ди ни ауто ри за то из но се миш љ е њ е да ово по т в р ђи в а њ е з а п ра во п р ед с т а в љ а је да н об л и к т у т е ле 132

зборник, LV, стр. 131-158 на д ло к а л н и м в ла с т и ма. 8 На д зор на д до но ше њ ем ло ка л н и х п ро п и с а је по себ но строг, због то га што су ло кал не вла сти овла шће не да предви ђа ју к а зне з а к р ше њ е њи хови х од р е да ба, т а ко да цен т ра л н и ор г а н и мо ра ју да во де бри гу о то ме да пра ва гра ђа на не бу ду по вре ђе на проп и си в а њ ем ве ћ и х к а зн и но ш т о з а кон до п у ш т а, од но сно п р о п и си в а њ ем ка зни за рад ње ко је у ства ри ни су пре кр ша ји. Прак са из ра де модела ло к а л н и х п р о п и са, ко ја по след њи х де це н и ја по с т а је све че ш ћ а, во д и у с т в ар но с т и т о ме да ло к а л н и п р о п и си по с т а ју не к а в рс т а подз аконск и х п р о п и са ко је до но с е на д ле ж н и м и н и с т ри, а ко ји ма по је д и не ло к а л не вла сти са мо да ју оба ве зну сна гу фор мал но их про гла ша ва ју ћи. По р ед т ра д и ц и о на л не п р е т ход не кон т р о ле ло к а л н и х п р о п и са, у ве де не у 19. ве к у, че т р де с е т и х г о д и на п р о ш лог ве к а по ја в љу је с е још је да н зна ча ја н об л и к п р е т ход не кон т р о ле а к а т а ло к а л н и х јед и н и ца. На и ме, у про пи си ма ко ји ма је регулисано обављање локалних слу жби, у ве де на је по с т у п но п ра к са у т в р ђи в а њ а оба ве з а ло к а л н и х в ла с т и да и з ра де п ла но ве сво ји х а к т и в но с т и (sche me s, pro p o sals, pla n s, de ve lop - me nt pla n s), у ко ји ма и злаж у на који нач и н намера в ају да о ба в љ а ју кон к р е т не з а дат ке ко је з а ко но да в с т во с т а в љ а п р ед њи х. За т и м с е т и п ла но ви под но с е на одо бр е њ е од г о в а ра ју ћем м и н и с т ар с т ву. Ти ме је ми ни стри ма пру же на мо гућ ност да ути чу на на чин на ко ји ће локалним прописима би ти ре гу ли са но фи нан си ра ње од ре ђе не слу жбе. Ми нистар има пра во да у при пре мље ну схе му или план уне се из ме не, па ча к, у ко л и ко ло к а л на в ла с т не под не с е схе м у бла г о в р е ме но и л и је под не се, али ми ни стар ни је за до во љан њом, он има пра во и да је сам из ра ди и на мет не ње но усвајање ло кал ној вла сти. Прак са из ра де схе - ма омо г у ћ а в а да с е з а ко ном ко ји до но си Пар ла мен т р е г у л и ш у са мо о снов на п и т а њ а, б е з з а ла же њ а у де т а љ е, а да с е св акој лок а лној в лас т и по на о с об омо г у ћ и да п р ед ви д и де т а љ е, од но сно п ри ла г о д и п ри ме н у од г о в а ра ју ћег з а ко на сво ји м по с е б н и м усло ви ма и п рил ик ама. Тиме с е по с т и же и з ве сна е ла с т и ч но с т п ра к т и ч не у по т р е б е ови х схе ма, а с ем то га ло кал не вла сти се на го не да по ка жу ини ци ја ти ву и ак ти ван став у ра з ма т ра њу п р о бле ма. Пра к са и з ра де и по т в р де схе ма п р ед с т а в љ а је да н од об л и к а ор т а к л у к а и з ме ђу в ла де и ло к а л н и х в ла с т и. 9 Слично п ра к си у обла с т и ло к а л н и х п р о п и са ( bylaws), м и н и с т ар с т в а че с т о 8 В.: М. Јо ви чић, н. д., стр. 230. 9 I. Jen nings, Principles of Local Government Law, London, 1960, стр. 226. 133

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ п ри п р е ма ју мо де ле схе ма, ко је по т ом ло к а л не в ла с т и с ве ћ и м и л и ма њим од сту па њи ма усвајају као сво је. Та ква кон трола била је најпре предвиђена у пословима обра зовањ а, зд ра вс т в а и с оц ија лног о сиг урањ а, а з ат и м у пос ловима п лан ирањ а г ра до в а и у по т р е б е п р о с т о ра. По че т ком 70 - т и х г о д и на п р о ш лог ве к а ја в љ а ју с е у п р о п и си ма од р ед б е ко ји ма с е на ла же оба ве з а ло к а л н и м в ла с т има да на појед ин и м пољима донос е д уг ор очне п ланове. К ада та кав план де ло ва ња бу де утвр ђен и кад га над ле жни ми ни стар одо - бри, он по ста је оба ве зан за ло кал не вла сти. И и з ве сне по је д и нач не ак т е ло к а л не в ла с т и мо г у да до но с е само у з са гла сно с т, од но сно по т в р д у, цен т ра л н и х ор г а на. На п ри ме р, к а да је ло к а л ној в ла с т и по т р е б но одо бр е њ е м и н и с т ра да к у п и, п р о да, ра з ме н и и л и и з нај м и ( у од р е ђе ном д у жем в р е мен ском пе ри о д у) не к у не по крет ност. Ми ни стров при ста нак је по тре бан и за про ме ну на ме - не зе мљи шта, тј. ко ри шће ње у дру ге, а не у оне свр хе ра ди ко јих је оно п ри ба в љ е но. 10 Та ко ђе ло к а л на је д и н и ца мо же ко ри с т и т и п ри хо де од ло к а л не л у т ри је у св р хе ра з л и ч и т е од и з вор но у т в р ђе н и х, са мо у з са гла сност ми ни стра. По р ед суд ске кон т р о ле (о т о ме н и же), у од р е ђе н и м сл у ча је ви ма на д ле ж но м и н и с т ар с т во ре ша ва и спо ро ве и з ме ђу ло к а л н и х в ла с т и и при ват них ли ца, ме ђу соб не спо ро ве ло кал них вла сти и њи хо вих служ б е н и к а, к а о и спо р о ве и з ме ђу са м и х ло к а л н и х в ла с т и, в р ше ћ и т а ко т зв. к в а зи- суд ск у кон т р о л у де лат но с т и ло к а л не са мо у п ра ве. Пр в а в р с т а спо р о в а к а о јед на в р с т а у п ра в н и х спо р о в а ра н и је је би ла у ис к љу ч и вој на д ле ж но с т и су до в а, а л и су у по след њи х по ла ве к а м но г и од њи х п р е не т и у на д ле ж но с т м и н и с т а ра, од но сно по с е б н и х у п ра в н и х ор г а на. 11 Да к ле, п ри в ат но -п ра вна л и ца г ра ђа н ског п ра в а мо г у с е у ж а л б е ном по с т у п к у, у не к и м сл у ча је ви ма, обра ћ а т и не по с р ед но на д ле ж ном м и н и с т ар с т ву. Та к ве ж а л б е с е нај че ш ће ја в љ а ју у ве зи с 10 В.: М. Јо ви чић, н. д., стр. 230. 11 До ф о р м и р а њ а не ке в р с т е по с е б ног у п р а в ног с уд с т в а у ок ви ру по је д и н и х ми ни стар ста ва до шло је до брим де лом под ути ца јем кон ти ненталне праксе, а наро - чи то прак се фран цу ског Con seil d Etat. Овај си стем има ту пред ност што ре ша ва ње д а је у н а д ле ж но с т у п р а в н и м о р г а н и м а коjи с е од л и к у ју по зн а в а њ е м с т в а ри, че с т о уско с т ру ч не п ри р о де, ко ји м р е дов н и с у до ви не р а с по л а ж у. Га р а н т и ју св е с т р а ног не п ри с т р а сног р е ш а в а њ а п а к п р ед с т а в љ а ју у гл а в ном с уд ске ф о р ме по с т у п к а ко је ови управ ни ор га ни при ме њу ју. М. Јо ви чић, н. д., стр. 232. 134

зборник, LV, стр. 131-158 п ла н и ра њ ем и и з г ра д њ ом с т а но в а и д ру г и х обје к а т а ч и ја је и з г ра д њ а у на д ле ж но с т и ло к а л н и х в ла с т и. 12 За кон о ло кал ној са мо у пра ви из 1933. го ди не, ста вио је све лок а лне в лас т и, и зузев г радов а, под цент ра лн у финансијск у конт рол у (d is t r ict aud it). Градовима су т и м а кт ом биле о с т ав љ ене т ри мог ућнос т и: да користе услуге професионалног (приватног) ревизора, да прих в а т е и н с т и т у ц и ју д и с т ри к т ске ре ви зи је и да с а м и би ра ју ре ви з о ра (aud i t or s by- ele c t ion). Од р ед ба ма ч ла но в а од 154. до 167. За ко на о ло к а л ној самоуп рави из 1972. го ди не свим ло кал ним вла сти ма (не са мо град ским, као ра ни је) о с т а в љ е на је мо г ућ но с т да би ра ју и з ме ђу и н с т и т у ц и је д и с т ри к т ског р е ви зо ра и п р о фе си о на л ног (п ри в ат ног) р е ви зо ра. Уко л и ко с е од л у че з а по т о њу а л т е р на т и ву он да и з а бра ног р е ви зо ра по т в р ђу је на д ле ж н и ми ни стар, а ди стриктског ре ви зо ра по ста вља ју са ме ло кал не са мо у- п ра ве. Б е з об зи ра на т о, р е ви зо ри су не з а ви сн и од м и н и с т ра у в р ше њу сво ји х фу н к ц и ја и не мо г у м у од г о в а ра т и н и на ко ји на ч и н. По с т о је м и ш љ е њ а да је њи хо в а не з а ви сно с т по ја ча на За ко ном о фи на н си ја ма ло к а л не са мо у п ра ве ( L o cal Go ve r n me nt Fi n a n ce Act) и з 1982. г о д и не, је р су ов ла ш ће њ а по с т а в љ а њ а и по т в р ђи в а њ а са м ин ис т ра п р енет а на Ре ви зор ск у ко м и си ју. 13 Ме ђу т и м, с об зи р ом да ч ланове ко м исије по ста вља ми ни стар, пи та ње је ко ли ко је то тач но. Осим ду жно сти да с е с т а ра ју о по с т о ја њу ме х а н и з а ма з а об е з б е ђи в а њ е еко но м и ч но с т и, е фи к а сно с т и и е фект и внос т и, Законом о лок а лној самоуп рави и з 1988. го ди не, у над ле жност им је ста вље но и обез бе ђи ва ње за ко ни то сти рада ло к а л не са мо у п ра ве. На че л но, цен т ра л н и орг а н и у п ра ве мо г у ло к а л н и м в лас т има давати са мо ге не рал на упут ства (di rec ti ons). Ме ђу тим, за кон ске од редб е, ко ји ма с е у т в р ђу ју ов ла ш ће њ а цен т ра л н и х м и н и с т ар с т а в а у од но су п р е ма ло к а л н и м в ла с т и ма, че с т о су т а ко не о д р е ђе не, да м и н и с т ар с т в а и ма ју в р ло ш и р о ке мо г ућ но с т и д ис к р е ц и о ног од л у ч и в а њ а о т о ме к а- квим ће ак том оси гу ра ти по ду дар ност ло кал них са цен трал ним ин те - р е си ма. А д р е са т и по је д ин и х у п у тс т ав а мог у бит и одр еђен и г енера лно 12 Ви де т и ч л.78. З а ко н а о г р а д ском и з е м љи ш ном п л а н и р а њу ( Tow n a nd C o u n t r y Plan ning Act) из 1990. го ди не као и од ред бу чла на 233. За ко на о јав ним пу те ви ма из 1980. го ди не (Hig hways Act). 13 В.: Ba i ley, н. д., стр. 397. 135

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ и и н д и ви д у а л но (к а да с е у п у т с т в а мо г у у п ра ви т и п р е ма јед ној т ач но од р е ђе ној ло к а л ној је д и н и ц и). Са д р ж ај и н т е р вен ц и ја ко је м и н и с т ри мо г у п р ед у зе т и п р е ма ло - кал ним вла сти ма је прав но нео д ре ђен; из ра зи као што су ge ne ral gu i- dan ce, di rec ti ons, оси гу ра ње ef fec ti ve exe cu ti on, the proper discharge, и сл. да ју по је д и н и м м и н и с т ри ма ш и р о ке мо г ућ но с т и у т и ца ја на ло к а л не в ла с т и. Та к в а ш и р о к а п ра в а да ју с е по п ра ви л у м и н и с т ри ма у оним обла сти ма у ко ји ма по сто ји оп шта са гла сност да је, у раду свих ло кал них вла сти, по треб но оси гу ра ти ми ни мум стан дар да утвр - ђе них на ни воу државе. Са п ра к с ом до де љи в а њ а ови х са д р ж ај но не до вољ но од р е ђе н и х п ра в а цен т ра л н и м ор г а н и ма по че ло с е че т р де с е т и х г о д и на п р о ш лог ве ка и она још увек ни је пре ки ну та. Нај пре се по че ло са њом у области обра зо ва ња ако се ми ни стар уве ри да је не ка ло кал на власт или д ру г и ор г а н де ло в а ла б е з ра з ло ж но/не це л ис ход но (u n re ason ably), може их упут ством усме ри ти ка ко тре ба оба вља ју од ре ђе ну функ ци ју. Слич не од ред бе по ја вљу ју се и у обла сти ма не ких дру гих служби. 14 Енгле ск и ау т о ри су свесн и опаснос т и по самоуп раву коју са с о б ом но си и са ма мо г ућ но с т, а к а мо л и п р е т е ра на у по т р е ба и з да в а њ а д и р ек т и в а и у п у т с т а в а. 15 Ин спек циј ски надзор да нас постоји са мо на три по ља ло калних слу жби: о бра зо в а ње, 16 по л и ц и ја 17 и прот ив по ж а р на за ш т и та. 18 Ин спек то ри су некада пред ста вља ли, а у не ким слу жба ма и да нас пред ста вља ју, нај зна чај ни ју спо ну из ме ђу цен трал них и ло кал них ор - га на. Функ ци ја ин спек то ра да нас се ре а ли зу је ве ћи ном као ин фор матив но -са ве то дав на функ ци ја: они ин фор ми шу ло кал не вла сти о ди- 14 Од ред ба чла на 77. За ко на о град ском и зе мљи шном пла ни ра њу (Town and Co un try Plan ning Act) из 1990. го ди не; чла на 19. За ко на о чи стом ва зду ху (Clean Air Act) из 1993. го ди не итд. 15 Ако би овла шће ње на из да ва ње ди рек ти ва ове вр сте би ло у ве ли кој ме ри ко ри шће но, ло кал на ауто но ми ја би ла би опа сно угро же на, Ba i ley, н. д., стр. 395. 16 С ход но одр едб ам а З акон а о ш ко л ск и м и н спе к ц и ја м а и з 19 96. г о д и не (S cho ol I n s p e c t i o n s Ac t). 17 Пре ма од ред би чла на 54 За ко на о по ли ци ји из 1996. го ди не (Po li ce Act). 18 У скла ду са чла ном 28. За ко на о ва тро га сним и спа си лач ким слу жба ма из 2004. го ди не (Fi re and Re scue Ser vi ce Act). У овом слу ча ју ин спек то ри су та ко ђе ов л а ш ће н и д а ох р а б ру ју п ри х в а т а њ е по б о љ ш а н и х си с т е м а и т е х н и к а. Ba i le y, н. д., стр. 392. 136

зборник, LV, стр. 131-158 р ек т и в а ма цен т ра, а цен т ра л не ор г а не о с т а њу у ло к а л н и м ор г а н и ма; к а о са ве т о да в н и ор г а н и, он и са ве т у ју ло к а л не в ла с т и о ра з л и ч и т и м а спек т и ма о ба в љ а њ а по сло в а и з њи хо вог де ло к руг а, а цент ра лн и м ор га ни ма упу ћу ју са ве те у ве зи с пред у зи ма њем цен трал них ин тер - вен ци ја. По ред фор мал ног ути ца ја на рад ло кал них вла сти, ин спек то - ри су вр ло зна чај но сред ство не фор мал ног ути ца ја цен тра на ло кал не в ла с т и. Сво ји м с т ру ч но ар г у мен т о в а н и м м и ш љ е њи ма, су г е с т и ја ма и са ве т и ма он и с т и ч у ау т о ри т е т код ло к а л н и х ор г а на. С д ру г е с т ра не, за њи хо во по зи тив но ми шље ње о де лат но сти ло калних органа на поје - д и н и м по љи ма ве з а на је јед на д ру г а зна чај на и н с т и т у ц и ја цен т ра л ног у т и ца ја су б вен ц и је ло к а л н и х в ла с т и. Об лик надзора путем ути ца ја на правни положај слу жбе ни ка ло к а л н и х в ла с т и за др жан је све до да на шњих да на. Раз ли ка је је ди но у то ме што је да нас број по сло ва на ко ји ма ло кал не вла сти мо ра ју за пос л и т и п р о фе си о на л не сл у ж б е н и ке м но г о ве ћ и не г о ран ије. Законом и з 1972. г о д и не у т в р ђе не су к а т е г о ри је сл у ж б е н и к а ко је ло к а л не в ла с т и мо ра ју а н г а жо в а т и на о ба в љ а њу од р е ђе н и х по сло в а и з свог делок руг а. Крајем 20. ве ка ова пра ва цен трал них ор га на су све де на на ма њу ме ру, та ко да су да нас углав ном огра ни че на на утвр ђи ва ње ква ли фи ка цио не с т ру к т у р е ло к а л н и х сл у ж б е н и к а. Нај о с е тљи ви ји об л и к кон т р о ле п ра в ног по ло ж а ја ло к а л н и х сл у ж б е н и к а од но си с е на п рав а цент ра лн и х ор га на у ве зи с из бо ром, од но сно по ста вље њем ло кал них слу жбе ник а и њи хо ви м о т п у ш т а њ ем и з сл у ж б е. По мо ћу т и х п ра в а цен т ра л н и ор г а н и су и мал и мог ућно с т к ад р овирањ а на лок а лном н ивоу. R at io т и х ов ла ш ће њ а је, т в р д и ло с е, био у т о ме да с е о си г у ра од г о в а ра ју ћ а струч на спо соб ност ло кал них слу жбе ни ка, и, с дру ге стра не, да се лок а л н и сл у ж б ен иц и з аш т ит е од нег ат и вног у т ицаја лок а лне д руш т вене и по л и т и ч ке око л и не. Та кав ути цај био је пред ви ђен у свим ва жни јим обла сти ма лок а л ног де ло в а њ а, т а ко да је у п р вој по ло ви н и 20. ве к а зна ча ја н бр ој ло кал них име но ва ња, по ста вље ња, раз ре ше ња од ду жно сти и от пушта ња из слу жбе био ве зан за раз не об ли ке ми шље ња, са гла сно сти и по т в р да цен т ра л н и х ор г а на. Та ко, на п ри ме р, зд ра в с т вен и с л у ж б е н и ц и (Me di cal of fi cers of He alth) и глав ни са ни тар ни ин спек то ри (Chi ef sa nit a r y i n sp e c t or s) н и су мо гл и да бу д у, о си м не к и х и з у зе т а к а, и ме но в а н и н и т и опо зв а н и б е з са гла сно с т и М и н и с т ар с т в а зд ра в љ а; на д зор н и ц и 137

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ п у т е в а од 1923. г о д и не н и су мо гл и би т и и ме но в а н и н и опо зв а н и б е з са гла сно с т и М и н и с т ра т ра н спор т а у он и м ло к а л н и м је д и н и ца ма ко је су би ле су б вен ц и о н и са не п р е ко од р е ђе ног и з но са; ок ру ж н и с е к р е т ар (co unty clerk) од 1931. го ди не ни је мо гао би ти опо зван без са гла сно сти мини стра здра вља; oдлуку о именовању шефа полиције (Chief Const a ble) по т в р ђи в а ло је М ин ис т арс т во у н ут раш њи х пос лов а ; п рил иком и ме но в а њ а Гла в ног обра зов ног сл у ж б е н и к а (ch i ef e du ca t ion of fi ce r) и с л у ж б е н и к а з а с т а ра њ е о де ц и (ch i l d re n of fi ce r) ло к а л не в ла с т и би ле су ду жне (од 40-тих го ди на 20. ве ка) да над ле жном цен трал ном ор га ну под не су л и с т у к а н д и да т а са по да ц и ма о њи хо ви м к в а л и фи к а ц и ја ма и ра д ном ис к у с т ву, а цен т ра л н и ор г а н је з а т и м у т в р ђи в а о ко је о с о б е с те ли сте мо гу би ти име но ва не на те функ ци је. К а о ш т о ви д и мо, ш и р е њ ем обла с т и де ло в а њ а ло к а л н и х в ла с т и п р ош ир ена су и ов лаш ћењ а цен т ра л н и х ор г а на у по гле д у у п ра в ног апарата ангажованог на пословима из тих области. У почетку, цент ра л не и н г е р ен ц и је су с е од но си ле на ско р о све к а т е г о ри је ло к а л н и х с л уж б ен ик а, а в р еменом оне по ч и њу да с е ог ра н и ча в а ју на ру ко во де ће с л у ж бе н и ке. Ц и љ з а д р ж а в а њ а ови х ов ла ш ће њ а је с т е да с е об е з б е д и м и н и м у м с т ан дар да п ри л и ком и ме но в а њ а, о т п у ш т а њ а и у по гле д у к в а л и фи к а ц и ја ло к а л н и х сл у ж б е н и к а. Од р е ђе не ме р е цен т ра л н и х п р е ма ло к а л н и м в лас т има и мају и к а ра кт е р с ан к ц и ја. Пр емда је са н к ц и ја в р ло зна чај на ком по нен т а у ве з а ма цен т ра л н и х и ло к а л н и х ор г а на у п ра ве, она с е у п ра к си ја в љ а са мо и з у зе т но и де л у је у п р вом р е д у пре ве н т ив но. Ипак, кад за ка жу остали ин струменти утица ја, од но сно кад до ђе до ма ни фест но не за ко - н и т ог и л и неп рави лног дело в а њ а ло к а л н и х ор г а на, цен т ра л н и ор г а н и и ма ју мо г ућ но с т да са н к ц и о н и ш у т о де ло в а њ е. Са н к ц и је де л у ју у д в а п ра вца: једном п р ема а кт и ма и ра дњ ама лок а лн и х орг ана, а д руг и п у т п р е ма са м и м ло к а л н и м ор г а н и ма, од но сно по је д и н и м сл у ж б е н и ц и ма. Спрам ака та, од но сно рад њи, свр ха санк ци је је да се од ре ђе ни ак ти и ра д њ е кон в а л и д и ра ју и л и по н и ш т е, а у од но су на ор г а не, од но сно сл у ж б е н и ке, са н к ц и је и ма ју р е п р е си в н и к а ра к т е р. Са н к ц и ја је ло г и ч к и по след њи е ле мен т ко ји с т о ји на ра с полаг ању цен т ра л н и м ор г а н и ма. А ко на о сно ву п ри м љ е н и х и н фор ма ц и ја о по - на ша њу ло к а л н и х ор г а на, у по р е ђи в а њ а т ог по на шањ а с очек ив ан и м и њ е г о вом оце ном цен т ра л н и ор г а н ус т а но ви да с е ра д и о не з а ко н и т ом, 138

зборник, LV, стр. 131-158 од но сно не свр сис ход ном по на ша њу ло кал них ор га на, а то се по на шањ е не мо же ис п ра ви т и ра н и је по ме н у т и м с р ед с т вима, онда цент ра лн и ор г а н и п ри ме њу ју д ру г е ме р е, у к рај њ ој л и н и ји ме р е п ри н у де. У т ом сми слу и не ка већ спо ме ну та сред ства, као што су по твр да ло калн и х п р о п и са и ра з вој н и х п ла но в а, к в а зи- суд ск а кон т р о ла м и н и с т а ра и суд ска кон тро ла (о ко јој ће ви ше ре чи би ти ма ло ка сни је), мо гу у од р е ђе н и м сл у ча је ви ма и ма т и к а ра к т е р са н к ц и ја. О в де, ме ђу т и м, г о - во ри мо о он и м с р ед с т ви ма ко ји ма с е об е з б е ђу је р е а л и з а ц и ја п р о п и са и д и р ек т и в а цен т ра л н и х в ла с т и, а ко ја сле де у сл у ча ју к а да ло к а л н и ор га ни: (1) не из вр ше по сао ко ји су оба ве зни да из вр ше, (2) из вр ше посао за ко ји ни су над ле жни (3) не из вр ше по сао у скла ду с цен трал ним п р о п и си ма, с т а н дар д и ма и д и р ек т и в а ма. У оп штим цр та ма, мо же се ре ћи да се об ли ци санк ци ја с вре меном ме њ а ју и да с е по ме ра т еж иш т е с ран ији х р ес т ри кт и вн и х са н кц ија на са н к ц и је ко је с е по ве зу ју с уло г ом цен т ра к а о мо де ра т о ра ло к а л н и х де лат но сти (суб вен ци је, кре ди ти и ра зни дру ги об ли ци сти му ла ци ја). Тра ди ци о нал но се ис ти чу че ти ри об ли ка санк ци ја пре ма ло калним вла сти ма, а то су: с у п с т и т у ц и ја, гло ба, л и ша ва ње с у б вен ц и ја и ус к ра ћ и ва ње до зво ле з а т ра же ње к ре д и т а. И н с т и т у ц и ја с у п с т и т у ц и је ( p o we r s i n re la t ion t o autho r it ie s i n de fa u lt) ја в љ а с е у Ен гле ској па ра ле л но с у во ђе њ ем мо де р не ло к а л не са мо у пра ве у другој половини 19. века. Путем те институције централн и орг а н и об е з б е ђу ју обав љ ањ е у п ра вн и х пос лов а и з ок вира лок а лн и х вла сти, а при ме њу ју је кад за ка жу дру ги об ли ци ин тер вен ци ја. С у пс т ит уц и ја је у ве де на п р ви п у т у с л у ж би зд ра в с т ве не з а ш т и т е За ко ном и з 1866. г о д и не. Та да је п р о п и са н и по с т у па к њ е не п ри ме не: к а да цен т ра л н и ор г а н и у т в р де да ло к а л н и ор г а н и не и з в р ша в а ју сво је д у ж но с т и, од р е ђу ју и м р ок у ко ме т о мо ра ју у ч и н и т и. А ко ло к а л н и ор г а н и н и до ис т е к а т ог р о к а не и з в р ше у т в р ђе н и по са о, цен т ра л н и г а ор г а н мо же и з в р ш и т и са м п у т ем в ла с т и т ог ко м и са ра (com m is sa r) de fa ult po wer. Све тро шко ве ко ји су на ста ли у ве зи с тим ду жан је да сно си ор ган ко ји је по сао из вор но тре ба ло да оба ви (de fa ul ting aut ho - r i t i e s). Не д у г о по т ом, т ај по с т у па к је мо д и фи ко в а н ( За ко ном о ја в ном здра вљу Pu blic He alth Act из 1875. го ди не). Цен трал ном ор га ну су, з а п ра во, т а да да т е д ве мо г ућ но с т и: и л и да ис ко ри с т и de fa u lt p o we r и л и да т ра ж и и н т е р вен ц и ју су да п у т ем т у ж б е з а и з в р ше њ е (w r it of 139

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ m a n d a mu s). Кра јем 19. ве к а п р о ш и р е не су обла с т и ло к а л н и х по сло в а у ко ји ма је цен т ра л н и м ор г а н и ма до зво љ е на су п с т и т у ц и ја. Ме ђу т и м, у нај ве ћем бро ју слу ча је ва ва жи ло је на че ло да цен трал на власт мо же и н т е р ве н и са т и т ек на кон п ра в но сна ж не суд ске од л у ке. К а д с е, на и ме, по ја ви за ин тересована странка са жалбом да локална власт не извршав а сво је оба ве зе он да цент ра лн и орг а н у т в рђује да л и је лок а лн и орг а н з а не ма рио сво ју д у ж но с т. А ко у т в р д и да је ло к а л на в ла с т з а не ма ри ла сво ју ду жност, цен трал ни ор ган јој да је рок у ко ме то има ис пра ви ти; ако и на кон ис те ка тог ро ка по сао оста не нео ба вљен, цен трал ни ор ган мо же тра жи ти суд ско на ре ђе ње за из вр ше ње. Ин сти ту ци ја суп сти ту ци је за др жа на је у осно ви у истом об лику и у 20. ве ку. Је ди на про ме на је у то ме што цен трал ни ор ган, услед не до стат ка аде кват них слу жбе ни ка, суп сти ту и са не по сло ве мо же пре - не т и ор г а н и ма ш и ри х ло к а л н и х је д и н и ца, по п ра вил у ок руж ном већу. Ти пич ни при ме ри да ва ња овла шће ња на суп сти ту ци ју ми ни стру са држа ни су у од ред би чла на 51. За ко на о град ском и др жав ном пла ни ра њу из 1990. го ди не и од ред ба ма чла но ва 496. и 497. За ко на о обра зо ва њу и з 1996. г о д и не. Од р ед б ом ч ла на 496. ов ла ш ће њ е на су п с т и т у и са њ е је про ши ре но и на оне локалне јединице које делују неразложно/неце - л ис ход но (u n re a so n ably). 19 С у п с т и т у ц и ја је в р ло сло жен о б л и к и н т е р - вен ц и је цен т ра л н и х ор г ана, ко ји и з а зи в а до дат не т р о ш ко ве и и з и ск у је пу но вре ме на, па се вр ло рет ко при ме њу је. 20 По с е б н и об л и к са н к ц и ја п р е ма ло к а л н и м в ла с т и ма био је ве з а н за фи нан сиј ск у кон т ро л у. На и ме, ако је ре ви зор ди стрик та утвр дио да је ло кал на власт де ло ва ла ul tra vi res мо гао је, уз оста ле ме ре, да изрек не и нов ча ну ка зну од го вор ној осо би. На кон 1972. г о д и не на д зор на п ра в а д и с т ри к т ског р е ви зо ра (d is - trict audi tor) су сма ње на; он са мо утвр ђу је да ли су ло кал ни из да ци у скла ду са за ко ном, а ако утвр ди да ни су, обра ћа се су ду да он де кла рише да је ло кал на власт де ло ва ла ul tra vi res. Суд мо же, утвр ди ли да је ло к а л на в ла с т де ло в а ла u l t r a v i re s, од р е д и т и нов ча н у к а зн у од г о вор ној 19 Ви де т и и од л у ке с у до в а у с л у ч а је ви м а : Se c r e t a r y of St a t e fo r E d u c a t io n a nd Sci en ce v Ta me si de MBC [1977] A.C. 1014; R v Kent CC Exp. Bru ce, The Ti mes, Febru ary 8, 1986; R. (on the ap pli ca tion of McNally) v Sec re tary of Sta te for Edu ca tion and Em ployment [2001] EW CA Civ 332, [2002] I.C.R. 15 Ba i ley, н. д., стр. 394. 20 В.: М. Јо ви чић, стр. 230. 140

зборник, LV, стр. 131-158 о с о би. А ко нов ча на к а зна п р е ла зи од р е ђе н и и з но с, одг оворна о с оба мо же би ти разрешена дужности, а у од ре ђе ним слу ча је ви ма мо же се тра жи ти и на кна да ис пла ће не су ме. О п ш т е п ри х в а ће но м и ш љ е њ е је да у р е ж и м у ен гле ске ло к а л не са мо у п ра ве цен т ра л н и ор г а н и си с т е мом с у б вен ц и ја вр ше вр ло јак ути цај на ло кал не ор га не. Институција субвенција уведена је у Енгле - ској па ра ле л но с у во ђе њ ем мо де р не ло к а л не са мо у п ра ве. У по че т к у т о су би ле ис к љу ч и во усме р е не (спе ц и ја л не) су б вен ц и је, а в р е ме ном су у ве де не и г е не ра л не су б вен ц и је ( ge ne r al g r a nt s, ge ne r al or blo ck grants, grants in aid of ex pen di tu re ge ne rally ). Усме ре не суб вен ци је омо гу ћа ва ле су цен трал ним ор га ни ма де - таљ ни ју кон тро лу ло кал них вла сти и ве ћи ути цај на ло кал не слу жбе - н и ке. О не су п р едс т а в љ а ле о б л и к су фи на н си ра њ а појед ин и х лок а лн и х а к т и в но с т и, па су у зна чај ној ме ри де ло в а ле с т и м у ла т и в но на ра з вој по је ди них ло кал них слу жби. Цен трал ни ор га ни су, на и ме, уче ство вал и са одр еђен и м п р оцент ом у фина нсирању одр еђене лок а лне с л уж б е, па је по ве ћ а њ е ло к а л н и х т р о ш ко в а у обла с т и т е сл у ж б е ау т о мат ск и во д и ло до повећ ањ а цент ра л не фи на н си ј ске по мо ћ и. Сла ба с т ра на т ог си с т е ма је, ме ђу т и м, би ла у т о ме да он н и је сма њи в а о ра з л и ке и з ме ђу сла бих и ја ких ло кал них је ди ни ца, не го их је напротив по ја ча вао: сир о ма ш н и је ло к а л не је д и н и це су до би ја ле р е ла т и в но ма њу цен т ра л н у фи на н си ј ск у по моћ не г о б о г а т и је и ра з ви је н и је је д и н и це. Временом се тежиште по ме ра с усме ре них на ге не рал не субвен ц и је. Ге не рал не суб вен ци је су пр ви пут уве де не 1888. го ди не. Цент ра л н и ор г а н и су и да љ е з а д р ж а л и си с т ем су фи на н си ра њ а по је д и н и х ло к а л н и х с л у ж би к а ко су с е ја в љ а л и но ви ло к а л н и по сло ви, од но сно сл у ж б е т а ко су с е по ве ћ а в а о и бр ој усме р е н и х су б вен ц и ја. Сма њи в а- њ е усме р е н и х су б вен ц и ја п р ви п у т с е до г о д и ло 1928. г о д и не, к а да су у ве де не оп ш т е г е не ра л не су б вен ц и је. О не, ме ђу т и м, н и су об у х в а т и ле к љу ч на под ру ч ја ло к а л н и х сл у ж би (обра зо в а њ е, по л и ц и ја, и з г ра д њ а ста но ва, здрав ство, из град ња пу те ва и мо сто ва), та ко да су у њи ма и да љ е з а д р ж а не усме р е не су б вен ц и је. На кон Дру гог свет ског ра та по но во је до шло до ши ре ња усме - ре них суб вен ци ја (Lo cal Go vern ment Act 1948), али је тај про цес за у- с т а в љ ен к ра јем пе де с е т и х г о д и на. Ре фор мом и з 1959. г о д и не у ве ден је си стем ге не рал них суб вен ци ја за све ло кал не упра ве, а усме ре не суб - 141

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ вен ц и је су з а не ке ло к а л не сл у ж б е по т п у но у к и н у т е. На кон усв а ја њ а За ко на о ло к а л ној са мо у п ра ви и з 1966. г о д и не, усме р е не су б вен ц и је ч и не р е ла т и в но ма л и де о цен т ра л не фи на н си ј ске по мо ћ и ло к а л н и м вла сти ма. Па ра лел но с тим ме ња ли су се и к ри т е ри ју м и до де ле су б - вен ц и ја: усме р е не су б вен ц и је су до де љи в а не, к а о ш т о смо ви де л и, у об л и к у су фи на н си ра њ а ло к а л н и х сл у ж би, а г е не ра л не су б вен ц и је с е да ју на о сно ву бр о ја с т а нов н и к а пон де ри са ног још не к и м ве л и ч и на ма (број де це до 5 од но сно 15 го ди на ста ро сти, број ста нов ни ка на ми љу из гра ђе них пу те ва и сл.). Пре ме шта њем тежишта с усмерених субвенција на систем ге не - рал них суб вен ци ја до шло је и до пре ме шта ња те жи шта с ра ни је конт р оле лок а л н и х сл у ж б е н ик а на кон т р о л у с т а н дар да ло к а л н и х сл у ж би. Ра ни је су, као што смо ви де ли, цен трал ни ор га ни има ли вр ло ши ро - ке мо г ућ но с т и кон т р о ле с л уж б ен ик а су бвенц ион иран и х лок а лн и х слу жби, па су и санк ци је по га ђа ле у пр вом ре ду те слу жбе ни ке. Од 1928. г о д и не у во д и с е од у зи ма њ е фи на н си ј ске по мо ћ и, од но сно де ла фи на н си ј ске по мо ћ и, к а о са н к ц и ја он и м ло к а л н и м в ла с т и ма ко је с е у и з в р ша в а њу ло к а л н и х по сло в а не п ри д р ж а в а ју цен т ра л н и м од л у к а ма у т в р ђе н и х с т а н дар да. Од л у к а о од у зи ма њу фи на н си ј ске по мо ћ и ло к а лн и м в лас т и ма је д ис к р е ц и о не п ри р о де, а до но си је на д ле ж н и м и н и с т ар на о сно ву и н спек ц и ј ск и х и з ве ш т а ја о ра д у по је д и н и х ло к а л н и х ор г а на, од но сно сл у ж би. Пр о це д у ра око до де ле су б вен ц и ја је т а ко по де ше на да омог у ћ ав а цен трал ним ор га ни ма де та љан увид у де лат ност и фи нан сиј ско по - сло в а њ е ло к а л н и х ор г а на, ш т о и м омо г у ћ а в а да ло к а л н и м ор г а н и ма бла го вре ме но упу те упо зо ре ње у слу ча ју да от кри ју не ке не пра вил но - с т и, т а ко да с е са ма са н к ц и ја л и ша в а њ а фи на н си ј ске по мо ћ и у п ра к си р е т ко п ри ме њу је. Оп ште овла шће ње ми ни стра на до де лу суб вен ци ја са да је предви ђе но чланом 31. Закона о локалној самоуправи из 2003. године. Давањ е су б вен ц и је с е мо же ус ло ви т и свр хом у ко ју ће се тро ши ти сред ства, к а о и т и ме да с е су б вен ц и ја де л и м и ч но и л и у це ло с т и мо ра в ра т и т и. 21 У ве зи са тим је и кон тро ла кре ди та ло кал них вла сти (san ction of lo cal bo ro wing), ко ја је уве де на кра јем 19. ве ка, а са сто ја ла се у одо бра 142 21 Ви де ти: Ba i ley. н. д., стр. 391.

зборник, LV, стр. 131-158 ва њу к ре д и т а, је р б е з одо бр е њ а на д ле ж ног цен т ра л ног ор г а на ло к а л не вла сти ни су мо гле да се за ду жу ју. У то вре ме са гла сност цен трал них орг ана на к р е д и т н и з а х т ев ло к а л н и х в ла с т и оп ра в да в а на је и н т е р е с ом да се ло кал не вла сти за шти те од ин ве сти ци о них ак ци ја ко је би пре - ва зи ла зи ле њи хо ве фи нан сиј ске мо гућ но сти и, с дру ге стра не, ин те - р е с ом да с е у усло ви ма по с т о ја њ а не ш ко ло в а ног ло к а л ног у п ра в ног а па ра т а о си г у ра т ех н и ч к а ис п ра в но с т и н ве с т и ц и о н и х п р о је к а т а к а ко би се из бе гли ску пи про пу сти. Иако су се при ли ке од та да из ме ни ле, цен т ра л н и ор г а н и још у век да ју са гла сно с т на ло к а л не к р е д и т не з а х- те ве. Да нас се, ме ђу тим, оправ да ње тра жи у те жњи да ин ве сти ци о - н и п р о јек т и ло к а л н и х в ла с т и бу д у у ск ла д у с в ла д и ном еко ном ском по л и т и ком, од но сно с у т в р ђе ном ск а лом и н ве с т и ц и о н и х п ри о ри т е т а у н у т ар по је д и н и х м и н и с т ар с т а в а. На т ај на ч и н ло к а л не и н ве с т и ц и је су по с т а ле са с т а в н и де о на ц и о на л не и н ве с т и ц и о не по л и т и ке з а ко ју је од г о вор на в ла да, од но сно по је д и н и м и н и с т ри. Про це ду ра око одо бра ва ња кре ди та је, у принципу, таква да се на цен трал ном ни воу уна пред утвр ђу је го ди шњи из нос за ко ји се по јед и не ло к а л не в ла с т и мо г у з а д у ж и в а т и ( blo ck loa n sa n ct ion). Ме ђу т и м, ло к а л не в ла с т и не ма ју ис т у сло б о д у од л у ч и в а њ а о к р е д и т и ма у сви м по сло ви ма из из вор не над ле жно сти: утвр ђе ни су кључ ни (key) и ло - к а л но од р е ђе н и ( lo cal ly de t e r m i ne d) с ек т о ри по слов а, односно с л уж би. За и н ве с т и ц и је у к љу ч н и м с ек т о ри ма (обра зо в а њ е, и з г ра д њ а с т а но в а, с о ц и ја л на по л и т и к а и сл.) ло к а л не в ла с т и мо ра ју т ра ж и т и одо бр е њ е и нвес т иц ио ног п р о јек т а од на длеж ног р ес орног орг ана и т ек након т ог одо бр е њ а мо г у у зи ма т и к р е д и т; у ло к а л но од р е ђе н и м с ек т о ри ма (пар ко ви, би бли о те ке, објек ти за ре кре а ци ју и сл.) ло кал ни ор га ни само с т а л но од л у ч у ју о у зи ма њу к р е д и т а у ок ви ру у т в р ђе ног г о д и ш њ ег и з но са (бло к а). Од апри ла 2004. го ди не на сна зи је но ви прав ни ре жим у по гле ду зај мо ва и ка пи тал них ин ве сти ци ја, уве ден За ко ном о ло кал ној са мо - у п ра ви и з 20 03. г о д и не. У по р е ђе њу са п р е т ход н и м р е ж и мом ус т а но - в љ е н и м За ко ном о ло к а л ној са мо у п ра ви и с т а м б е ној по л и т и ц и и з 1989. г о д и не, уоча в а с е т р ен д к а ве ћој сло б о д и у фи на н си ј ском по на ша њу ло к а л н и х в ла с т и. 22 Зах тев да уку пан из нос по зај ми ца ло кал не вла сти 22 В.: Б е л а к њи г а, Ја ко ло к а л но в ођ с т в о: к в а л и т е т не ја в не ус л у г е, ( W h i t e Pap e r, Strong Lo cal Le a der ship: Qu a lity Pu blic Ser vi ces (Cm.5237, 2001)). Део 2, па ра граф 1.21. 143

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ под ле же одо бре њу над ле жног ми ни стра кроз си стем кредитних одобре - ња је уки нут, а ло кал не вла сти мо гу по зајм љи ва ти но вац у све свр хе од зна ча ја з а њихове фу н кц ије по неком п р оп ису, и л и у св рх у у п рав љ ањ а фина нсијама у ман иру добр ог до ма ћ и на ( pr u de ntly). 23 У сва ком слу ча ју, ло к а л не је д и н и це не ће мо ћ и да с е з а д у ж у ју а ко би т и ме п р е к р ш и ле до п у ш т е н и з ај мов н и л и м и т ко ји су са ме од р е д и ле на о сно ву од р ед б е чла на 3. За ко на из 2003. го ди не и ли мит ко ји је од ре дио над ле жни ми ни стар на осно ву од ред бе чла на 4. истог за ко на. Над ле жни ми нис т ар био је ов ла ш ћен За ко ном о ло к а л н и м по р е зи ма (до п ри но си ма) и з 1984. г о д и не, да п р о п и су је ма к си м у м до п ри но са и л и на ч и н њ е г о вог утвр ђи ва ња прет ход но нормиран од стране локалних власти. Ово право је з а ме њ е но ов ла ш ћењ ем да в р ш и л и м и т и ра њ е ло к а л н и х по р е з а и до п ри но са на о сно ву од р ед би За ко на о ло к а л ној са мо у п ра ви и з 1992. го ди не (ка сни је до пу ње них За ко ном из 1999. го ди не). 24 Нај но ви ји при ступ кон тро ли ло кал них је ди ни ца је раз вој Прог рама свеобу х ват не п роцене ваљанос т и вршења пос лова лок а лн и х је ди ни ца ко ји у с е би са д р ж и т ех н и ке р е ви зи је и и н спек ц и ја са зна чајн и м de fa u lt p o we r s (ов ла ш ће њи ма у сл у ча ју не ч и њ е њ а). О в ај си с т ем конт р оле је п р о ис т е к а о и з п ри нц ипа највише в р еднос т и ус т анов љ еног За ко ном о ло к а л ној са мо у п ра ви и з 1999. г о д и не. 25 Прин цип нај ви ше в р ед но с т и у к љу ч у је т а ча н оп ис и н д и ка т о ра пер фор ман си од стра не ми ни стра, за тим стан дар де вр ше ња по сло ва, кон стан тан про грам ре визи је свих функ ци ја ло кал них вла сти, ре ви зи ју го ди шњег пла на нај виш и х в р ед но с т и од с т ра не р е ви зо ра, пе ри о д и ч н у и н спек ц и ју фу н к ц и ја од с т ра не ра ч у но вод с т ве не ко м и си је (Aud it Com m is sion), п р о ш и р е но п ра во на у по т р е бу у п у т с т а в а и п ра во да не ке од фу н к ц и ја нај ви ш и х вред но сти пре у зму ми ни стар или осо ба ко ју он по ста ви. На о сно ву сви х и н д и к а т о ра, ра ч у но вод с т ве на ко м и си ја мо же св р с т а т и је д и н и ц у ло к а лне са мо у п ра ве у јед н у од пе т ка т е г о ри ја: од ли чан, вр ло до бар, до бар, слаб и лош (ex cel lent, good, fa ir, we ak и po- 23 Ви де ти од ред бу чла на 1. За ко на о ло кал ној са мо у пра ви из 2003. го ди не. 24 О в о п р а в о је јед ном ис ко ри ш ће но. В.: Н а р а д б а о ог р а н и ч а в а њу ло к а л н и х до п ри но с а у Ен гле ској (м а к си м а л н и и з но си) и з 20 0 4. г о д и не C o u n ci l Ta x Li m i t a - tion (En gland) (Ma xi mum Amo unts) Or der 2004 (SI 2004/1908). 25 Био је на ја вљен Бе лом књи гом: Ја ко ло кал но вођ ство: квали тетне јавне услуге. 144

зборник, LV, стр. 131-158 or). По м и ш љ е њу не к и х ау т о ра ов а к а в на ч и н кон т р о ле је не з а ко н и т. 26 Пр ви р е зул т а т и з а јед но с т е пе не је д и н и це су о б ја в љ е н и к ра јем 20 02. г о д и не и од 150 кон т р о л и са н и х је д и н и ца 22 су би ле од л и ч не, 54 в р ло до бре, 39 до бре, 22 сла бе и 13 ло ше. 27 На о сно ву р е зул т а т а по ја ча на је а к т и в но с т на по б ољ ша њу пе р фор ма н си од с т ра не са м и х је д и н и ца, ра з л и ч и т и х и н спек т о ра т а, р е ви зор ск и х т е ла и тд., на п ру ж а њу по мо ћ и сла бим је ди ни ца ма, а пред вла дом су се на шли пред ло зи за по ве ћа ње сло б о де де ло в а њ а нај б о љи х је д и н и ца. Го д и не 20 03. з а по че о је rol l i ng pro gram me у 238 ди стри ка та. Прав ни ре жим за Про грам све о бу хват не про це не ва ља но сти вр - ше њ а по сло в а ло к а л н и х је д и н и ца са да је дат у од р ед ба ма ч ла но в а 99. и 10 0. За ко на о ло к а л ној са мо у п ра ви и з 20 03. г о д и не, сход но ко ји ма Ре ви зор ск а ко м и си ја мо ра пе ри о д и ч но да са ч и њ а в а и з ве ш т ај о сво ји м на ла зи ма у по гле д у к в а л и т е т а в р ше њ а фу н к ц и ја ло к а л н и х је д и н и ца, к а о и да и з в р ш и њи хо ву к а т е г о ри з а ц и ју у т ом см и сл у. И з ве ш т ај мо ра бити по слат надлежном ми нистру и публикован. Министар може уредб ом (or de r), з а од р е ђе н и в р е мен ск и пе ри од, и з в р ш и т и к а т е г о ри з а ц и ју је ди ни ца ло кал не са мо у пра ве у скла ду са из ве шта јем. Зна чај на пра ва на ин тер вен ци ју ми ни стру су по твр ђе на и чланом 15. За ко на о ло кал ној са мо у пра ви из 1999. го ди не, у по гле ду (не) оства ри ва ња прин ци па нај ви ше вред но сти. Сход но од ред би тог члана, м и н и с т ар мо же на р е д и т и је д и н и ц и да п ри п р е м и и л и и з ме н и п ла н в р ше њ а, да с е п ри д р ж а в а од р е ђе н и х п р о це д у ра у ве зи са п ла ном и да ис пи та вр ше ње од ре ђе не функ ци је. Он та ко ђе мо же на ре ди ти ло калн и у ви ђај, п р ед у зи ма њ е не ке ра д њ е, и з в р ш и т и су п с т и т у ц и ју са м и л и пре ко ли ца ко је он по ста ви на од ре ђе ни пе ри од и тд. По р ед и н с т ру ме на т а фор ма л ног у т и ца ја, цен т ра л н и м ор г а н и ма с т о је на ра с по ла г а њу и ра з л и ч и т и ка на л и не фор ма л ног у т и ца ја на ло кал не ор га не. То су у пр вом ре ду струч ни са ве ти ло кал ним ор га нима п у т ем ра з л и ч и т и х, г ор епомен у т и х ц и р к у ла ра (ci r cu la r s). Ц и р к у лар мо же сла т и св а ко м и н и с т ар с т во ко је п р е ма ло к а л н и м ор г а н и ма и ма некa пра ва. Нај ви ше их из да је ор ган оп штег над зо ра над ло кал ним вла сти ма. Раз ли ку ју се, по са др жа ју, три вр сте цир ку ла ра: (1) цир ку- 26 A. Ar den Q.C. и S. Ci rell, Com pre hen si ve Per for man ce As ses sment Qu is Custo di et. Jo ur nal of Lo cal Go vern ment Law, 2003, стр. 107-114. 27 www.audit-com mis sion.gov.uk. 145

Мр Дејан Вучетић НАДЗОР ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ЕНГЛЕСКОЈ ла ри ко ји ма се ло кал ним вла сти ма да ју од ре ђе ни по да ци, (2) цир ку лари ко ји ма с е од ло к а л н и х ор г а на т ра же не к и по да ц и и (3) ц и р к у ла ри ко ји ма цен т ра л н и ор г а н и да ју ло к а л н и м в ла с т и ма са ве т е о т о ме к а ко т р е ба оба ви т и од р е ђе не по сло ве. По ред цир ку ла ра, ко ји има ју општи ка рак тер, да ју се и и н д и ви д у а л н и с а ве т и по је д и н и м ло к а л н и м ор г а н и ма. Так ве савет е најчеш ће да ју ин спек то ри - они има ју нај бо љи увид у рад ло кал них ор га на, па неформа лн и м са ве т и ма чес т о да ју ло к а л н и м ор г а н и ма су г е с т и је о т о ме на ко ји на ч и н мо г у по б ољ ша т и с т а њ е у в р ше њу по је д и н и х ло к а л н и х слу жби. Не фор мал ни утицај се оства ру је и пу тем ра зних кур се ва (trai ning co ur ses) и с авет овања, на ко ји ма се ло кал ни слу жбе ни ци не пре - ста но упо зна ју с но во стима у области појединих локалних активности. По тра ди ци ји, цен трал ни ор га ни се о деловању ло кал них је диница информишу на три начина: помоћу извештаја локалних једини ца, п ри с ус т вовањ ем седн ицама ло кал них представничких тела и не по сред н и м у ви ђа ји ма, а у но ви је об л и ке оба ве ш т а в а њ а спа да ју п ри к у п љ а њ е и о б ра да с т а т и с т и ч к и х по да т а к а и кон сул т а ц и је. Пос ло ве не пос р едног у виђањ а ( local i nquire s) 28 о бав љ ају цент ра л- ни ор га ни, по пра ви лу пре ко сво јих ин спек то ра. Они у вр ше њу тих ис т ра ж и в а њ а и ма ју п ра во да т ра же од ло к а л н и х ор г а на све по т р е б не ин фор ма ци је и имају право увида у књиге евиденција и друге службе - не а к т е. По р ед и н спек т о ра, у оби ла з а к ло к а л н и х ор г а на од ла зе и не ке д ру г е к а т е г о ри је сл у ж б е н и к а к а о ш т о су и н же њ е ри, п ланери и с л, а л и т и оби ла сц и не ма ју к а ра к т е р у ви ђа ја. Го д и ш њ е с е сп р о ве де не ко л и ко х и љ а да ов а к ви х у ви ђа ја. Ка да су с т а т и с т и ч к и по да ц и о по је д и н и м ло к а л н и х сл у ж ба ма у пи та њу, они су по че ли да се при ку пља ју још у 19. ве ку. Ме ђу тим, си сте мат ско при ку пља ње ре ле вант них по да та ка и њи хо ва об ра да јавља ју се тек у 20. ве ку. У још је дан вид не фор мал не кон тро ле свр ста ва ју се кон с ул т а ц и је, ко је се ја вља ју у следећим основним облицима: узајамно инфор м и са њ е, ис т ра ж и в а њ е, и ра з ме на ис к у с т а в а, у з а ја м но у ве ра в а њ е и до г о в а ра њ е. 28 И з р а з i n q u i r y н ај че ш ће с е п р е в о д и к а о ис т р а г а а л и би ч и т а о ц а мо г а о да до ве де у за бу ну, па смо се за то опре де ли ли за ко ри шће ње тер ми на уви ђај. М. Јо ви чић, на про тив, ко ри сти тер мин ме сна ан ке та. В.: стр. 229. 146