Пре глед ни чла нак :347.74(497.11) doi: /zrpfns Др Дра жен С. Ми љић Уни вер зи тет у Ба њој Лу ци d ra ze n.mi u nibl.r

Пре глед ни чла нак 35.077.2:347.74(497.11) doi:10.5937/zrpfns51-13936 Др Дра жен С. Ми љић Уни вер зи тет у Ба њој Лу ци d ra ze n.mi ljic @ u nibl.r s УПРАВ НИ УГО ВО РИ ПРЕ МА ЗА КО НУ О ОП ШТЕМ УПРАВ НОМ ПО СТУП КУ Са ж е т а к: У Ре пу бли ци Ср би ји, у 2016. го ди ни, до несен је но ви За кон о оп штем управ ном по ступ ку ко ји уво ди управ ни уго вор као но ви по зи тивно-прав ни ин сти тут, нор ми ран са све га пет чла но ва. У ра ду се при ка зу ју про бле ми ко је са со бом до но си ова кав на чин прав ног нор ми ра ња. Као посље ди ца то га ја вља ју се број не ди ле ме и про тив рјеч но сти. К ључ не рије чи: уп рав ни уго вор, јав ни ин те рес, уго вор ни орган, п ојачана о в л а ш ће ња, п ра в н и ре ж и м. 1. УВОД На род на скуп шти на Ре пу бли ке Ср би је је 29. фе бру ра 2016. го ди не усвоји л а З а кон о оп ш т ем у п р а в ном по с т у п к у 1. Као јед на од но ви на у За ко ну је, и з ме ђу о с т а лог, и у в о ђе њ е и н с т и т у т а у п р а в ног у г о в о р а. Пр ед ме т ов ог р а да је ана ли за управ ног уго во ра у по зи тив ном пра ву Ре пу бли ке Ср би је и укази ва ње на не ке ди ле ме и не до ре че но сти ко је су уо че не у за кон ским рје шењи ма у ве зи са овим ин сти ту том. По себ на па жња у ра ду ће се по све ти ти п ри к а зи в а њу рје ше њ а и з у по р ед ног п ра в а. Х и по т е з а од ко је с е по ла зи гла си ма т е ри ја у п р а в н и х у г о в о р а у З а ко н у о оп ш т ем у п р а в ном по с т у п к у Ре п у бл и ке Ср би је н и је до в ољ но и п р е ц и зно од р е ђе на, од но сно у п р а в н и у г о в о ри се мо ра ју нор ми ра ти по себ ним прав ним про пи сом ка ко би се на аде ква тан на чин де фи ни са ла пи та ња као што су: ко ја ли ца мо гу има ти ста тус уго ворне стра не, по сту пак за кљу чи ва ња управ них уго во ра, пра ва и оба ве зе уговор н и х с т ра на у у г о вор ном од но су, ко је су обла с т и ње г о ве п ри м је не, п и т а ње прав не за шти те уго вр них стра на, не ва жност уго во ра и до мен при мје не прави л а о бл и г а ц и о ног п р а в а. 1 За кон о оп штем управ ном по ступ ку ЗУП, Слу жбе ни гла сник РС, бр.:18/2016 521

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) 522 2. Д Е ФИ Н И СА ЊЕ ПОЈ М А За кон о оп штем управ ном по ступ ку је по све тио све га пет чла но ва мат е ри ји у п р а в н и х у г о в о р а. 2 У чл. 22. За ко на о оп штем управ ном по ступ ку, управ ни уго вор је де фи ни сан као дво стра но оба ве зан пи сан акт ко ји, кад је по с е б н и м з а ко ном од р е ђе но, з а к љу ч у је о р г а н и с т р а н к а и ко ји м с е с т в а р а, ми је ња или уки да прав ни од нос у управ ној ства ри. Н а в е де на де фи н и ц и ја ја сно по в л а ч и г р а н и ц у и з ме ђу у п р а в ог у г о в о р а, као дво стра не прав не кон струк ци је и управ ног ак та, као јед но стра ног управног по с т у па ња. Уп ра в н и у г о вор п ред с т а в ља спо ра зу м но фор м и ра ње п ра в ног од но са и ње гов на ста нак, од но сно за сни ва ње пра ва и оба ве за ни је јед но страног в ећ д в о с т ра ног к а ра к т е ра. 3 У том сми слу, уко ли ко се два су бјек та пра ва не са гла се о са др жи ни спо ра зу ма, управ ни уго вор не ће на ста ти. За то се ка же да је управ ни уго вор дво стра ни прав ни акт ко ји је плод про жи ма ња дви ју во ља, на спрам јед но стра но сти управ ног ак та, ко ји је из раз јед не јавно прав не во ље. Код управ них ака та, у по је ди ним слу ча је ви ма, во ља адреса та мо же има ти од ре ђе ни зна чај, но то не ути че на ње го ву су шти ну. За на ста нак управ ног уго во ра при ста нак стран ке има јед на ку ва жност као и во ља ор га на упра ве. У том сми слу, раз ли ка из ме ђу ова два ин сти ту та, изме ђу оста лог, нај и зра зи ти ја је у на чи ну њи хо вих на ста на ка. 4 Фор ма управ ног уго во ра је од ре ђе на као би тан еле мент овог ак та. У том сми слу, уко ли ко се не за до во љи про пи са на фор ма, управ ни уго вор не ће про изво ди ти прав но деј ство што ће за по сље ди цу има ти ни шта вост уго во ра. Фор ма под ра зу ми је ва пи са ну ре дак ци ју уго во ра на од ре ђе ној ис пра ви овје ре ној сво јеруч ним пот пи сом од уго вор них стра на ко је се оба ве зу ју. Еле мен ти пи са не форме су текст из ја ве и пот пи си. Уго вор у пи са ној фор ми је за кљу чен ка да стран ке ко је су се оба ве за ле пот пи ш у текст из ја ве. За ис п у ње ње пи са не фор ме бит но је да у го вор пот пи су је оно ли це ко је се оба ве зу је. 5 Оп ште је пра ви ло да стран ку оба ве зу је текст уго во ра ко ји се на ла зи из над ње ног пот пи са. У том сми слу, потпи сник при ста је да пре у зме пра ва и оба ве зе из уго во ра ко ја су овје ре на ње говим пот пи сом. Пи са на фор ма се зах ти је ва и код свих из мје на и до пу на за кључе ног управ ног уго во ра. Ова кво рје ше ње је при хва ће но у упо ред ном пра ву 6. 2 Ви дје ти: чл. 22 26. ЗУП-а. 3 Видјети: Драган Милков, Ратко Радошевић, Неке новине у Закону о општем управном поступку управно поступање, Зборник радова Правног факултета у Новом Саду 3/16, 745. 4 Ibid. 5 Уко л и ко у п ра в н и у г о в ор по т п и ше не о в ла ш ће но л и це, он ће би т и не в а же ћ и. Ви д је т и: Jеаn- C l a u d e R ic c i, D r o i t a d m i n i s t r a t i f, 4 ed, Hac het te Su be ri ur 2014, 75. 6 Упо ре ди ти: чл. 25. ст. 2. За кон за управ ни те спо ро ви, С л у ж б е н и в е с н и к н а Ре п у б л и к а Ма ке д о н и ја, бр. 62/2006, чл. 150. ст. 4. За ко на о оп штем управ ном по ступ ку Хр ват ске, На р о д н е н о в и н е, б р. 47/ 0 9, П а р а г р а ф 57. Ve r w a l t u n g s ve r f a h r e n sge s e t z, B u n d e s ge s e t z b l a t t I, s, 102/2003, 718/2004, члан 27 и 28 Ley 30/2007 de con tra tos del sec tor pu bli co.

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 П и са ном фор мом мо ра ју би т и об у х ва ће н и сви би т н и еле мен т и у п ра в ног уго во ра. За управ ни уго вор ва жи са мо оно што је у пи са ној фор ми из ра жено. У гра ђан ском пра ву, ако би се стран ке усме но спо ра зу мје ле о спо ред ним тач ка ма о ко ји ма у фор мал ном уго во ру ни шта ни је на ве де но, а исте ни су у с у п р о т н о с т и с а с а д р ж а је м у г о в о р а, н и т и с у п р о т и в н е ц и љу з б о г ко је г је фор ма про пи са на, те тач ке сма тра ју се пу но ва жним. Да би се овај став прихва тио, нео п ход но је да се ис пу не сље де ћи усло ви: усме ни до го во ри страна ка мо гу се при хва ти ти са мо ако се они од но се на спо ред не тач ке уго во ра, од но сно на та кве тач ке ко је по при ро ди уго во ра или по во љи стра на ка ни су бит не за на ста нак са мог уго во ра. По треб но је да о тим усме ним до го во ри ма стра на ка ни шта ни је на ве де но у са мом (фор мал ном) уго во ру, јер ако је у формал ном уго во ру о њи ма већ по стиг ну та са гла сност, он да се мо же го во ри ти са мо о из мје на ма фор мал ног уго во ра, а не о усме ним до го во ри ма стра на ка. Н а в е де не усме не по г од б е не см и ју би т и у с у п р о т но с т и с а с а д р ж а је м и л и ци љем због ко га је фор ма про пи са на. 7 О в о п ра ви ло с е не мо же п ри м и је н и т и на управ не уго во ре, јер је код њих укљу чен јав ни ин те рес, те би ло ка кве по год бе уго вор них стра на, па би ле то и оне ко је се ка те го ри шу као не битне, мо р а ју з а до в о љи т и п и с а н у ф о р м у у п р а в ног у г о в о р а. У т ом кон т ек с т у, сва ко по сту па ње јав не упра ве мо ра би ти тран спа рент но и ле ги тим но, у сврху ства ра ња што бо љег угле да код гра ђа на. Пре ма то ме, усме не по год бе код управ них уго во ра не ће до при ни је ти оства ре њу на ве де них ци ље ва. Код при ват но прав них уго во ра до зво ље ни су и усме ни спо ра зу ми у сит у а ц и ја ма к а да с е у п р а в н и м од но си ма сма њу ју и ол а к ша в а ју о ба в е з е с т р а на ка, или ако је фор ма про пи са на са мо у ин те ре су уго вор них стра на. Ово пра ви ло се не мо же при ми је ни ти на управ не уго во ре јер је циљ фор ме код управ них уго во ра и за шти та јав ног ин те ре са. Та ко ђе, сви усло ви ко ји су дефи н и са н и у п ра в н и м у г о во р ом мо ра ју о с т а т и т а к ви т о ком т ра ја њ а у г о вор ног од но са јер би се на кнад ним из мје на ма, би ло у ко рист јав не упра ве или друг е у г о в о р не с т р а не, мо гл и и з и г р а т и д ру г и у че сн и ц и ко ји с у у че с т в о в а л и у по ступ ку из бо ра са у го ва ра ча јав ној упра ви. Из мје не управ ног уго во ра допу ште не су са мо ако су учи ње не у јав ном ин те ре су. П и т а њ е у г о в ор н и х с т р а на п р е ма З а ко н у о оп ш т ем у п р а в ном по с т у п к у н и је п р е ц и з но де фи н и с а но је р ко р и ш ћ е н и т е р м и н и, о р г а н и с т р а н к а, о б у х в а т а ју п р е ш и р ок спек т ар л и ца. У т ом кон т ек с т у, под т е р м и ном ор ган, За кон о оп штем управ ном по ступ ку под ра зу ми је ва: др жав не ор га не и ор гани за ци је, ор га не и ор га ни за ци је по кра јин ске ау то но ми је и ор га не и ор га низ а ц и је ло к а л не са мо у п ра ве, ус т а но ве, ја в на п р ед у зе ћ а, по с е б не ор г а не п р е ко ко ји х с е о с т в а ру је р е г у ла т ор на фу н к ц и ја и п ра в на и фи зи ч к а л и ца ко ји ма су 7 Упо р е д и: Ол и в е р А н т и ћ, О б л и г а ц и о н о п р а в о, Бе о град 2008, 348; С ло б о д а н Пе р о в и ћ, О б л иг ац ион о п р ав о, Бе о град 1986, 350 352; Бо рис Ви знер, Ко м е н т а р з а ко н а о о б а в е з н и м (о б л и г а ц и о н и м) о д н о с и м а, За греб 1978, 328 330. 523

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) по вје р е на ја в на ов л а ш ће њ а. 8 Ова ко ши ро ком кру гу ли ца се не мо же по вјери ти за шти та јав ног ин те ре са, ка да је у пи та њу управ ни уго вор, што је и одав но по твр ђе но у упо ред ном пра ву. За при мјер ће мо узе ти фран цу ско ис куство. Уго вор не стра не у фран цу ском управ ном уго во ру се озна ча ва ју као је дан од еле ме на та на осно ву ко јег се он раз ли ку је у од но су на уго во ре при ват ног пра ва. Вла да ју ће ми шље ње је да управ ни уго вор у Фран цу ској мо же по сто јати са мо ако је ба рем јед на уго вор на стра на пред став ник јав не упра ве (une per so ne p u bli que). 9 Уко ли ко би се де си ло да се је дан уго вор за кљу чи из ме ђу су бје ка та при ват ног пра ва, та кав уго вор не ће би ти управ ни уго вор, чак ни у слу ча ју да му је пред мет ве зан за оба вља ње јав не слу жбе. Ова осо би на се наво ди као јед на од бит ни јих осо би на управ ног уго во ра и тај став је је дин ствен у л и те ра т у ри. 10 Уче ш ће јав не у п ра ве као у го вор не с т ра не се оби ље жа ва ло као L élément con stant у п ра в ног у г о во ра. 11 У п ри лог овом сх ва та њу, на ве ш ће мо ми шље ње Оби ја, по ко јем управ ни уго вор мо же на ста ти са мо из ме ђу су бјека т а ја в не у п ра ве и л и из ме ђу ја в не у п ра ве и по је д и на ца. 12 За п ри мје р мо же мо на ве сти да уго вор о кон це си ји у име кон це ден та у Фран цу ској пот пи су је мин и с т ар к а о ру ко в о д и ла ц м и н и с т ар с т в а. У де пар т ма н и ма, т о ов ла ш ће њ е је по вје ре но п ре фек т у. 13 Ста тус дру ге уго вор не стра не је ире ле ван тан. 14 Та док т ри на је би ла из ра з и вр ло ис ц рп не п ра к се Д р жа в ног са вје т а ко ја се про жи ма кроз низ пре су да у ко ји ма по сто ји став да, ако се го во ри о управ ном у г о в о ру, он да т о под р а з у м и је в а у че ш ће ја в не у п р а в е у у г о в о р ном од но с у. 15 О в а к а в с т а в је по т в р ђен и п р е су дом С у да з а рје ша в а њ е су ко ба на д ле ж но с т и од 26. мар та 1990. го ди не у слу ча ју A s so c i a t io n Na t i o n a le p o u r la For m a t io n P ro fe s si o n n e l le d e s Ad u l te s. 16 8 Ви дје ти: чл. 1. ЗУП-а. 9 В и д ј е т и : G e o r g e s Pe q u i g n o t, Théorie généra le du con trat ad mi ni stra tif, U n i v e r s i t é d e Mo nt p el l i e r 1945, 169 175. 10 Ви д је т и: Cha r le s Deb bach, I ns t i t u t ion e s e t D r o i t Ad m i n i s t r a t i f, P r e s s e s Un i ve r si t a i r e s dе Fran ce, Pa ris 1978, 159. и Jean -Ma rie Auby, Dro it ad mi ni stra tif spécial, Si rey, Pa ris 1966, 28. 11 Слич но на во ди и Ва лин, ко ји сма тра да нај ма ње јед на од уго вор них стра на у управ ном у г о в о ру мо р а би т и ја в но т и је ло (c o le c t ivé p u bli q u e). То је пр ви услов да би се уоп ште мо гло го во ри ти о управ ном уго во ру. Ви дје ти: Мarcel Wa l l i n e, D r o i t a d m i n i s t r a t i f, Pa r i s 1963, 566. 12 J. M. Au bi, 28. 13 Ви д је т и: Je an n-ma r ie Auby, Bon Pi er re, Dro it ad mi ni st ra tif des bi ens, Da loz, Pa r is 1993, 205. 14 У Ф р а н ц у с кој, д р у г а у г о в о р н а с т р а н а м о же б и т и и ф и з и ч ко л и ц е. Ме ђу т и м, ч е ш ћ и је слу чај да то бу ду прав на ли ца због оби ма и при ро де по сло ва. 15 Та ко се, пре ма прак си Др жав ног са вје та, не мо же го во ри ти о управ ном уго во ру у оним си ту а ци ја ма ка да јав на упра ва ни је уго вор на стра на, без об зи ра на то што се дје лу је у ја в н о м и н т е р е с у. И н т е р в е н ц и ја о р г а н а ја в н е у п р а в е у п о с т у п к у з а к љу ч и в а њ а у п р а в н о г у г о в о р а н и је д о в о љ а н а р г у м е н т д а с е од р е ђ е н и у г о в о р с в р с т а у у п р а в н е у г о в о р е. Н а в е д е н о пре ма: Иво Бор ко вић, Уп р а в н и у г о в о р и, З б о р н и к р а д о в а П р а в н о г ф а к у л т е т а у С п л и т у, б р. 30/2, 1993, 423. 16 Ви д је т и: Tri bu nal des con flits, du 26 mars 1990, A s s o c i a t i o n Na t i o n a l e po ur la Fo r m a tion P r o fe s s i o n n e l l e des Adul tes. 524

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 Вре ме ном је до ш ло до к ри зе овог к ри т е ри ју ма к а о е ле мен т а п ре по знава ња управ ног уго во ра у од но су на оста ле уго во ре у фран цу ском прав ном си с т е м у. У по је д и н и м сл у ча је ви ма, 17 п ре су де Д р ж а в ног са вје т а су кон це сио не уго во ре при зна ва ле као управ не уго во ре, иа ко ни јед на уго вор на стра на ни је би ла ор ган јав не упра ве, од но сно обје уго вор не стра не су би ли су бјек ти п ри в ат ног п ра в а. 18 Ови уго во ри се сма тра ју управ ним, и то са мо у оним ситу а ци ја ма ка да јед на уго вор на стра на исту па у име и за ра чун не ког су бјек та ја в не у п р а в е. 19 По сли је је ова прак са про ши ре на и на удру же ња ко ја су се ба ви ла у ре ђе њем п ро с т о ра. 20 Не кон зи с т ен т нос т суд ске п ра к се о овом п и т а њу и з а зва ла је бр ој не ра с п ра ве. По че ло се по с т а в љ а т и п и т а ње по у зда но с т и овог к ри т е ри ју ма за п ре по зна ва ње у п ра в ног у г о во ра. За ова к ву си т у а ц и ју к ри ва ц н и је би ла са мо суд ска п ра к са, већ и по је д и н и п ра в н и п ро п и си. 21 Та ко су створе ни из у зе ци ко ји су не ги ра ли пра ви ло да јед на уго вор на стра на мо ра би ти ор г а н ја в не у п ра ве. 22 Ка да ће из у зе т а к од п ра ви ла би т и п ри м и је њен у п ра к си ствар је окол но сти да тог слу ча ја. При то ме, ве ли ка је уло га су ди ја ко ји рје ша ва ју ова кве спо ро ве, јер они од ре ђу ју до мет овог из у зет ка. По ред на веде ног, ве л и к и зна чај и ма ју и п ра ви ла фра н ц у ског Гра ђа н ског з а ко н и к а, ко ја су ди је ту ма че ка да од ре ђу ју да ли је је дан уго вор за кљу чен у име јав не управе, од но сно да ли је при ват ном ли цу по вје рен ман дат. 17 У том сми слу ви ди: Con siel d Etat, 30.5.1975. S o c i éte d equ ip ment d la région montp e l li érainе; Tri bu nal des con flits 23. Sept. 2002 So tra me et Métal form d G.I.E.SE SAM Vi ta le. 18 Та ко је с у д з а р је ш а в а њ е с у ко б а н а д л е ж н о с т и у п р е с у д и E n t e r p r i s e Pe y r o t од 8. ј у л а 19 63. г о д и н е од л у ч и о д а с у у г о в о р и з а к љу ч е н и у с в р х у и з г р а д њ е ау т о - п у т а у п р а в н и у г о в о р и, ч а к и а ко с у б и л и з а к љу ч е н и и з м е ђу а к ц и о н а р с ко г д р у ш т в а у м је ш о в и т ој с в о ји н и и јед ног при вред ни ка. Суд је ова кав став обра зло жио ти ме да су ови уго во ри за кљу че ни за ра чун јав не упра ве. У том сми слу, јав ни пу те ви су од у ви јек сма тра ни за основ ни еле мент а к т и в н о с т и ја в н и х с л у ж б и. Н а в е д е н о п р е м а : Gay Br a i b a nt, Le d r o i t a d m n i s t r a t i f français, Daloz 1992, 142. 19 Ова кав став је при ми је њен и у слу ча ју гра ђе ња ту не ла кроз Мон Блан, ко ји је тако ђ е г р а д и ло п р а в но л и це у м је шо в и т ом в л а сн и ш т ву. Ви д је т и: Con siel d Etat 24. april, 1968, S o c i é t é c o n c e s s i o n n a i r e f r a n Va i s e p ou r l a c o ns t r u ct i o n e t l e x p o li t a t i o n d u t u n n e l r o u t i e r s o u s l e mont Blanc. 20 С уд з а рје ша в а ње су ко ба на д ле ж но с т и је спо ра зу ме ко ји су з а к љу че н и у ц и љу и з г ра д њ е н у к ле а р н и х е лек т р а н а п р о гл а сио у п р а в н и м у г о в о ри м а. Ви д је т и с л у ч ај: S oc iété Wa nn e r Iso fi Iso la t ion, од 10. 5. 1993. го ди не. На ве де но пре ма: Ми лан Пе тро вић у са рад њи са Ми ло шем При цом, По себ но управ но пра во са ме ђу на род ним управ ним пра вом, Ниш, 2014, 204. 21 Та ко је Ур ед б а о ко н ц е с и ја м а и з 1959. г о д и н е п р о п и с а л а д а ја в н а т и је л а м о г у п о вје р и т и м а н д а т п р и в а т н и м л и ц и м а д а д је л у ј у у њи хо в о и м е у о б л а с т и м а у р б а н и з м а, р а з в о ја при вре де и сл. Упо ре ди са: François Lichhére, L evo lu tion de critére or ga ni que du dro it con trat a d m i n i s t r t i f, Re vue française de dro it ad mi ni stra tif, mars-avril, 2002, 341 351. 22 У л и т е ра т у ри се из у зе ц и од на ве де ног п ра ви ла свр с та ва ју у т ри ка т е г о ри је, и т о: 1) а ко при ват но ли це има ман дат до би јен од стра не јав не вла сти; 2) ако је уго вор за кљу чен из међ у п р и в а т н и х л и ц а, а п р е д м е т у г о в о р а с е од н о с и н а д ј е л а т н о с т и к о ј е и з в о р н о с п а д а ј у у н а д л е ж но с т д р ж а в е; 3) а ко п р и в р ед н и к н а с т у п а у и ме д р ж а в е. Ви д је т и о ов о ме: Je a n - C l a u d e Ric ci, 69 70. 525

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) Ме ђу т и м, б р ој н и ау т о р и с у у к а з и в а л и д а је в е о м а р и з и ч н о п о вје р а в а т и п р и в а т н и м л и ц и м а в р ш е њ е ја в н е с л у ж б е у т о л и ко м о б и м у. Н а в о д и с е и да је ве ли ка раз ли ка из ме ђу јав ног и при ват ног сек то ра у на чи ни ма одл у ч и в а њ а, ко н т р о л и р а д а и ко р и ш ћ е њу и м о в и н е и с р ед с т а в а. 23 По јед н о с т а в љ е но р е че но, у п р а в љ а њ е ја в н и м и п ри в а т н и м с е к т о р ом је с л и ч но с а мо у не бит ним ства ри ма. При ват ни сек тор се ру ко во ди фи нан сиј ским ин тере сом и не ма сви јест о зна ча ју јав ног ин те ре са. Као до каз прет ход но на вед е н е т е з е, у Ф р а н ц у с кој с у с е ч е с т о д е ш а в л е с и т у а ц и је д а п р и в а т н и с е к т о р н е р а з у м и је о з б и љ н о с т п о с љ е д и ц а н е и с п у њ а в а њ а с т а н д а р д а ко ји с у д е ф и н и с а н и у п р а в н и м у г о в о р о м и ш т е т е к о ј у т р п е г р а ђ а н и и д р у ш т в о з б о г т а к в о г п о с т у п а њ а. Та ко је Д р ж а в н и с а вје т у н е ко л и ко с л у ч а је в а у т в р д и о д а је п р и в а т н и п а р т н е р п р е р а н о н а п у с т и о п о вје р е н е п о с л о в е в р ш е њ а ја в н е слу жбе 24, за тим да је кон це си о нар на чи нио до вољ но те шку гре шку да изгу би кон це си ју, јер у кон крет ном слу ча ју опре ма и на пон стру је ни су би ли аде кват ни да би се оства рио пред мет уго во ра. 25 Др жав ни са вјет је у случа ју No u v e l l e s o c i é t é fe r m i é r e d e L u x u e i l - l e s - B a i n s пре су дио да су кон цеси о на ро ве гре шке до вољ но те шке да из гу би кон це си ју, с об зи ром на то да је у д в а р а н и ја с л у ч а ја по ч и н ио ис т е г р е ш ке к а о и у кон к р е т ној си т у а ц и ји. 26 И а ко с у по је д и не п р е с у де у Ф р а н ц у с кој де р о г и р а л е о б а в е з но у че ш ћ е ја в не вла сти у управ ном уго во ру, да нас се та ква по сту па ња тре ти ра ју као из узе ци од оп штег пра ви ла. 27 Овај кри те ри јум мо ра има ти уло гу ели ми на тор ног фак то ра при ка те гори са њу у г о во ра, је р би ње г о во бри са ње до ве ло до ве л и ког у п л и ва п ри ват ног с ек т о р а у о бла с т ја в н и х с л у ж би. По с љ е д и це ов а к в ог по с т у па њ а мо гле би би т и ка т а с т р о фа л не у см и сл у у г р о жа ва ња и не до вољ ног ос т ва ри ва ња ја в ног ин те ре са. На и ме, до пу шта ње за кљу чи ва ња управ них уго во ра из ме ђу су бјек а т а п ри в ат ног п ра в а во д и ло би к а ма њ е кон т р о л и са ном на ч и н у п ру ж а њ а ја в н и х ус л у г а. О в а к в о по с т у па њ е би и ш ло у п ри лог он и м т е о р е т и ча ри ма ко ји су твр ди ли да је управ ни уго вор сред ство пу тем ко јег јав на упра ва нас т о ји из вр ш и т и бјек с т во од ог ра н и че ња п ро к ла мо ва н и м п ри н ц и п и ма п ра в не 23 У том сми слу, иро нич но се по ста вља пи та ње да ли ће се ићи и да ље у при мје ни овог прин ци па. Упо ре ди: G. Bra i bant, 143; F. Lichhére, 341 351. 24 Con siel d Etat, 17.11.1944, Vil le d Av a ll o n. Н а в е д е н о п р е м а : М и л а н Пе т р о в и ћ у с а рад њи са Ми ло шем При цом, 226. 25 Ви д је т и: C on siel d Etat, 12.7.1918, Va n d e l. На ве де но пре ма: Ibid. 26 Ви д је т и од л у к у од 13. ј у л а 19 47. г о д и н е у с л у ч а ј у No u v e l l e s o c i é t é fe r m i é r e d e L u x u e il - l e s - B a i n s. 27 З н а ч ај з а од р ж а в а њ е с т а в а о о б а в е з н о м у ч е ш ћу у п р а в е у у п р а в н и м у г о в о р и м а и м а ј у и т е о р е т и ч а р и у п р а в н о г п р а в а. А ко а н а л и з и р а м о с а в р е м е н е ау т о р е, в и д и м о д а с е у њи м а и да ље одр жа ва те за да јед на од уго вор них стр на мо ра да бу де јав но ли це или су бје кат ко ји на сту па у име јав ног ли ца. Упо ре ди са: P. Fo i l l a r d, D r o i t a d m i n is t r at i f, E d i t u r e Pa r a d ig m e, Pa ris 2008, стр. 241 242; R. L. Me stre, Ter mes du dro it ad mi ni stratf, Pa ris 2006, стр. 58 62. 526

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 д р жа ве. 28 Јав на упра ва у управ ном уго во ру ни је са мо уго вор на стра на, већ и г а ра н т вр ше њ а ја в не сл у жбе на а де к ва т а н на ч и н. Зб ог т о г а, по ја м ор г а на у у п ра в ном у г о во ру се мо ра п ре ц и зн и је де фи н и са т и к а ко би се обе з би је д и ле га ран ци је да ће се пред мет уго во ра оства ри ти у скла ду са јав ним ин те ре сом. Пи та ње дру ге уго вор не стра не та ко ђе ни је пре ци зно од ре ђе но. Упо требљен је тер мин стран ка ко ји, ако се др жи мо од ред би За ко на о оп штем управ ном по ступ ку, мо же би ти сва ко фи зич ко или прав но ли це чи ја је управна ствар пред мет управ ног по ступ ка или сва ко дру го фи зич ко или прав но ли це на чи ја пра ва, оба ве зе или прав не ин те ре се мо же да ути че ис ход управног по ступ ка. 29 По р ед н а в е д е н о г, с т р а н к а у у п р а в н о м п о с т у п к у м о же д а бу де и ор ган, ор га ни за ци ја, на се ље, гру па ли ца и дру ги ко ји ни су прав на ли ца под усло ви ма под ко ји ма фи зич ко или прав но ли це мо же да бу де странка, или кад је то од ре ђе но за ко ном. 30 Уло г у с т р а н ке у у п р а в ном по с т у п к у мо гу да има ју за ступ ни ци ко лек тив них ин те ре са и за ступ ни ци ши рих инт е р е с а, ко ји с у о р г а н и з о в а н и с а гл а сно п р о п и си ма а ко ис ход по с т у п к а мо же да у т и че на и н т е ре се ко је з а с т у па ју. 31 Ви ди мо да је За ко ном о оп штем управном по ступ ку и по јам стран ке ши ро ко од ре ђен и да сва ли ца ко ја мо гу имати овај ста тус у управ ном по ступ ку не мо гу би ти уго вор на стра на у управном уго во ру јер су та кве си ту а ци је те шко за ми сли ве. Д и ле м у и за зи ва и деј с т во у п ра в ног у г о во ра, од но сно За ко ном о оп ш т ем управ ном по ступ ку је де фи ни са но да се њи ме ства ра ју, ми је ња ју или укида ју прав ни од но си у управ ној ства ри. Из то га про из и ла зи да управ ни уго вор мо же раз ли чи то дје ло ва ти на од ре ђе ни прав ни од нос, што са мо отва ра разл и ч и т е не до у м и це и не г а т и в но р а си па њ е г ов по т ен ц и ја л. О в а к в о рје ше њ е је п р е у з е т о и з њ е мач ког З а ко на о оп ш т ем у п р а в ном по с т у п к у. 32 У по зи т и в ном п ра ву Њ е мач ке, гла в но о би љ еж је у п ра в ног у г о в о ра је п р ед ме т, од но сно да се њим ства ра, ми је ња или уки да је дан прав ни од нос на под руч ју јав ног п р а в а. То је л и н и ја р а з г р а н и ч е њ а и з м е ђу у п р а в н и х у г о в о р а и с по р а з у м а при ват ног пра ва јер обје вр сте уго во ра про из во де исте учин ке, са мо што је п р ед ме т у п ра в ног у г о в о ра ја в но п ра в ног к а ра к т е ра. 33 Ова кво рје ше ње се ни 28 Де т а љ н и ј е о о в о м п и т а њу у у п о р ед н о м п р а в у в и д ј е т и : В л а д и м и р В. В о д и н е л и ћ, Јав но и при ват но пра во, док тор ска ди сер та ци ја, Бе о град 1986, 191; Ma hen dra P. Singh, German ad mi ni stra ti ve Law in Co mon Law Per spec ti ve, Ber lin 2002, 97. 29 Ви дје ти: чл. 44. ст. 1. ЗУП-а. 30 Ви дје ти: чл. 44. ст. 2. ЗУП-а. 31 Ви дје ти: чл. 44. ст. 3. ЗУП-а. 32 П р а в н и од н о с, у о б л а с т и ја в н о г п р а в а, м о же с е з а с н о в а т и, и з м и је н и т и и л и у к и н у ти уго во ром ако се прав ни про пи си не про ти ве то ме. Ви дје ти: чл. 54. Ver wal tun gsver fa hrensge s e t z, B u n d e s ge s e t z b l a t t I, s, 102/2003, 718/2004. 33 H. U. E r ic h s e n, D. Ehlers, P. B a d u r a, Allgem ain e s Ve r w a l t u n g s r e c h t s, De Gruyter, Ber lin 2002, 405. На ве де но пре ма: Иван Ко прић, Са ша Ник шић, Уп р а в н и у г о в о р и, п о д р у ч је п р и мје не и при мје на пра ва, Збо р ник ра до ва прав ни ка у Опа ти ји, Опа ти ја 2010, 279. 527

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) је по к а з а ло по у зда н и м у п р а к си је р с у по с т о ја ле си т у а ц и је к а да с е н и је мо гло од ре ди ти да ли је спо ра зум јав но прав ног или при ват но прав ног ка ракте ра. За при мјер ће мо на ве сти си ту а ци ју ка да ор ган јав не упра ве тре ба да пла ти од ре ђе ни нов ча ни из нос као дуг. Ова оба ве за мо же на ста ти као дуг не ког р а н и је с т в о р е ног од но с а ко ји мо же би т и ја в но п р а в ног и л и п ри в ат но прав ног ка рак те ра. У тим си ту а ци ја ма се при сту па ту ма че њу ци ља од ре ђене о ба в е з е и к а р а к т е ру јед ног у г о в о р ног од но с а. У т ом кон т ек с т у, у ко л и ко ор ган јав не упра ве вр ши од ре ђе ну чи нид бу на осно ву уго во ра, она мо же, али и не мо ра да бу де јав но прав ног ка рак те ра. Ако оба ве за има за циљ да ис п у н и не к у ја в н у св р х у, к а о ш т о је и з г р а д њ а ш ко л ског д в о ри ш т а, т а к а в уго вор је управ ни уго вор. Ме ђу тим, уко ли ко је уго вор на оба ве за усмје ре на да з а до во љи по т ре бе з а к а н це ла ри ј ск и м ма т е ри ја лом, т а к а в у г о вор је у г о вор п ри в ат ног п р а в а. И ма ју ћ и у ви д у њ е мач ко ис к у с т в о, деј с т в о у п р а в ног у г о во ра мо ра би ти ја сни је де фи ни са но у ци љу лак шег пре по зна ва ња овог инс т и т у т а у р а зно в р сн и м ж и в о т н и м си т у а ц и ја ма. С а д р ж и на у п р а в н и х у г о в о р а не см и је би т и п р о т и в на и н т е р е с у т р е ћ и х л и ца и л и ја в ном и н т е р е с у. 34 Сва ко од сту па ње од ова два за хтје ва за по сљед и ц у ће п р о и з в е с т и н и ш т а в о с т у п р а в ног у г о в о р а. О в о је оп ш т е на че ло ко је ва жи за све вр сте уго во ра па та ко и управ не уго во ре. О деј ству уго во ра на пра ва тре ћих ли ца у упо ред ном пра ву по сто ји кон сен зус. У том сми слу, таква рје ше ња се сре ћу у ње мач кој, фран цу ској па и у по зи тив ним пра ви ма з е ма љ а у ок ру же њу. 35 З а св а ко екс т е р но деј с т в о у п р а в ног у г о в о р а мо р а с е прет ход но обез би је ди ти са гла сност тре ћих ли ца у пи са ној фор ми. 3. ИЗ МЈЕ НА УПРАВ НОГ УГО ВО РА ЗБОГ П РО М Ј Е ЊЕ Н И Х ОКОЛ НО СТ И На кон за к љу че ња у п ра в ног у г о во ра, мо г у на с т у п и т и до г а ђа ји ко ји н и су ре зул тат по на ша ња уго вор них стра на, али ко ји оте жа ва ју из вр ше ње управног у г о в о р а. То с у до г а ђ а ји ко ји мо г у н а с т а т и к а о п лод п ри р од н и х по ја в а и л и ко ји мо г у би т и еко ном ског, по л и т и ч ког и л и с о ц и ја л ног к а ра к т е ра. 36 Под но в о на с т а л и м окол но с т и ма, з а с а у г о в а ра че, и з в р ше њ е у г о в ор н и х о ба в е з а је 34 Ви дје ти: чл. 22. ст. 2 ЗУП-а. 35 За при мјер ви дје ти: чл. 58. ст 1. Ve r w a l t u n g s ve r f a h r e n sge s e t z, B u n d e s ge s e t z b l a t t I, s, 102/2003, 718/2004, чл. 150 ст. 2 хр ват ског За ко на о оп штем управ ном по ступ ку, Нар о дн е но ви не, бр. 47/09, ко ји гла си: Управ ни уго вор не сми је би ти про ти ван из ре ци рје ше ња, принуд ним про пи си ма, јав ном ин те ре су ни ти сми је би ти скло пљен на ште ту тре ћих осо ба.. 36 З а п р и м је р ћ е м о н а в е с т и м о н е т а р н е к р и з е, п о п л а в е, од р о н е з е м љи ш т а, р а т о в е, д р ж а в н е у д а р е, н е с т а ш и ц е од р е ђ е н и х с и р о в и н а, ш т р ај ко в е, ко н ф и с к а ц и ј у и м о в и н е, з а б р а н у уво за или из во за ро ба и сл. 528

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 по с т а ло не е ко но м и ч но. 37 У упо ред ном пра ву, пред мет управ ног уго во ра је би т н и ја к а т е г о ри ја од и н т е р е с а у г о в о р н и х с т р а на, т е с е с т о г а з а х т и је в а да се управ ни уго вор и да ље одр жи на сна зи. 38 С а у г о в а р ач ће, з а ви сно од но во на с т а лог т е ре т а, би т и на к на д но обе ш т е ћен. 39 У ов а к ви м си т у а ц и ја ма, обје у г о в о р не с т р а не ул а ж у св о је на по р е к а ко би с е о б е з би је д ио кон т и н у и т е т у о с т в а ри в а њу п р ед ме т а у п р а в ног у г о в о р а. У З а ко н у о оп ш т ем у п р а в ном по с т у п к у је п р ед ви ђе но п р а в о с т р а на к а на из мје ну управ ног уго во ра због про мје ње них окол но сти. Та ко чл. 23. дефи ни ше: Ако би, због окол но сти на ста лих по сле за кљу че ња управ ног угов о р а ко је с е н и с у мо гле п р ед ви де т и у в р е ме з а к љу че њ а у г о в о р а, ис п у њ е њ е оба ве за за јед ну уго вор ну стра ну по ста ло бит но оте жа но, она мо же од друг е у г о вор не с т ра не за х т е ва т и да се у г о вор и з ме н и и п ри ла г о д и но во на с т а л и м окол но с т и ма. 40 Ор ган ће рје ше њем од би ти за хтјев стран ке за из мје ну угово ра ако би из мје на уго во ра иза зва ла ште ту по јав ни ин те рес ко ја би би ла ве ћа од ште те ко ју би пре тр пи ла стран ка или ако се ни су ис пу ни ли усло ви з а и з м је н у у г о в о р а. 41 О в а к в о рје ш е њ е с в о је ко р и је н е ву ч е и з ф р а н ц у с ког мо де л а у п р а в ног у г о в о р а је р с е ја в н и и н т е р е с с т а в љ а ис п р ед и н т е р е с а у г о вор не стра не што је оправ да но. По ста вља се пи та ње ка ква прав на сред ства сто је на рас по ла га њу дру гој уго вор ној стра ни ка да ор ган јав не упра ве од бије њен з а хт јев да се у п ра в н и у г о вор и з м и је н и зб ог п р о м и је ње н и х окол но с т и. За кон о оп штем управ ном по ступ ку је пред ви дио при го вор као прав но средство ко је се ко ри сти са мо ка да ор ган јав не упра ве не ис пу ња ва оба ве зе из управ ног уго во ра. Mеђутим, ова си ту а ци ја је дру га чи ја јер се ор ган стриктно др жи уго вор них нор ми и не же ли да их ми је ња иа ко су на ста ле про мије њ е не окол но с т и. У т ом кон т ек с т у, п ри г о в о р н и је по до ба н з а на в е де н у ситу а ци ју. Ова си ту а ци ја не би смје ла да оста не не до ре че на јер се ра ди о заш т и т и п р а в а у г о в о р ног п а р т не р а. Н а в е де н а с и т у а ц и ја по с е б но д о би ја н а зна ча ју јер се под окол но сти ма ко је стран ке ни су мо гле пред ви дје ти у врије ме з а к љу че њ а у г о в о р а мо г у под в е с т и р а з л и ч и т е ж и в о т не п ри л и ке. По р ед на ве де ног, ч л. 23 За ко на о оп ш т ем у п ра в ном по с т у п к у би се т ре бао до п у н и т и са још јед ним сег мен том, од но сно да се из мје на уго во ра мо же зах ти је ва ти с а мо а ко п р о м и је њ е не око л но с т и н и с у н а с т а ле к а о по с љ е д и ц а по н а ш а њ а 37 Д а љ е и з в р ш а в а њ е у г о в о р н и х о б а в е з а д о в е л о б и д о п р о п а с т и у г о в о р н е с т р а н е (la r u i n e c o n c o n t r a c t a n t). 38 Ф у н к ц и о н и с а њ е ја в н и х с л у ж б и у ф р а н ц у с ко м п р а в у је т о л и ко з н а ч ај н о д а н е о с л о б а ђ а с а у г о в а р а ч е њи хо в и х о б а в е з а у в а н р ед н и м и н е п р ед в и ђ е н и м о ко л н о с т и м а. Уп о р е д и: С л а в о љу б По п о в и ћ, Сп е ц и ф и ч н о с т и у п р а в н и х у г о в о р а у р о м а н с ко м п р а в у, Прав ни жи вот, бр. 11 12/1993, 2176. 39 Mаrcel Wa l i n e, D r o i t a d m i n i s t r a t i f, Si rey, Pa ris 1963, 620. 40 Ви дје ти: чл. 23. ст. 1. ЗУП-а. 41 Ви дје ти: чл. 23. ст. 2. ЗУП-а. 529

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) у г о в о р н и х с т р а на. Н а и ме, на п р о м и је њ е не окол но с т и не мо же по зв а т и у г о вор на стра на уко ли ко су оне на ста ле због ње ног по на ша ња. У на р ед н и м р е до ви ма ће мо п ри к а з а т и ф р а н ц у ск а сх в а т а њ а п р о м је њ е н и х окол но с т и п ри л и ком ис п у њ а в а њ а у п р а в н и х у г о в о р а. При мје ње не окол но сти у фран цу ском пра ву су де фи ни са не тзв. т е о р и јом н е п ре д в и дљи в о с т и (la théorie de l im pre vi sion). Д р ж а в н и с а вје т под т е о р и јом не п р ед в и д љи в о с т и под р а з у м и је в а је д и но оне с и т у а ц и је ко је с у на с т а ле не з а ви сно од в о љ е у г о в о р н и х с т р а на и а ко је си т у а ц и ја и л и до г а ђај био не п р ед ви д љи в п ри л и ком з а к љу че њ а у п р а в ног у г о в о р а. О ба ов а ус ло в а мо р а ју и ма т и з а по с љ е д и ц у на ру ша в а њ е еко ном ске р а в но т е же у г о в о р а. З а п ри м је р ће мо н а в е с т и од л у к у Д р ж а в ног с а вје т а у с л у ча ју SA Dra ga ges et Tra va ux Pu blics, ко јом је пре су ђе но да ће се ста ње не пред ви дљи во сти рач у на т и с а мо а ко до г а ђај и з ко г а је на с т у п ио по р е ме ћ ај ис п у њ е њ а у г о в ор н и х пре ста ци ја ни је био пред ви дљив за са у го ва ра че, чак и ако се има у ви ду њи хо в а с т ру ч но с т у р а д у и њи хо в о ис к у с т в о. 42 По е н т а т е о ри је не п р ед видљи во сти је да уго вор не стра не на ђу, по сва ку ци је ну, рје ше ње да се уго вор одр жи у жи во ту, од но сно да на ђу на чин пу тем ко јег би се он при ла го дио но в о на с т а л и м окол но с т и ма. 43 Уко л и ко у у п ра в ном у г о во ру не ма нор м и ко је омо г у ћу ју п ри мје н у т е о ри је не п ред ви д љи во с т и, са у г о ва рач ја в не у п ра ве мо же т ра ж и т и да се т а ка в у г о вор ра с к и не. И па к, ја в на у п ра ва у т а к ви м си т у а ц и ја ма са у г о ва ра ча мо же од би ти и при си ли ти да из вр ша ва за кљу че ни уго вор, али је та да оба ве зна да м у на док на д и не п ред ви ђе не т ро ш ко ве. За т е о ри ју не п ред ви д љи во с т и се ка же да пред ста вља од сту па ње од ре жи ма при ват ног пра ва и да је ка рак те ри стична за управ не уго во ре. Оште ће ње ко је пре тр пи уго вор на стра на, а ко је иде п ре ко по ло ви не ври јед но с т и у г о во ра, у п ри ват ном п ра ву п ред с т а в ља ра з лог за ра с к и да ње у г о во ра, док у у п ра в ном п ра ву т е о ри ја не п ред ви д љи во с т и и ма за циљ да омо гу ћи, по сва ку ци је ну, на ста вак из вр ше ња управ ног уго во ра. По ста вља се пи та ње ка ква су пра ва са у го ва ра ча ка да на ста ну про ми јење не окол но с т и и у п ра в н и у г о вор се на с т а ви и з в р ша в а т и, а до п р о д у же њ а уго во ра ни је до шло на при ја тељ ски на чин. У та квим си ту а ци ја ма, са у гова рач има пра во на обе ште ће ње ко је од ре ђу је управ ни суд. 44 Ви си на обе ш т е ће њ а ће с е од р е д и т и у зи ма ју ћ и у о б зи р па ж њу с а у г о в а ра ча ко ју је по к а з а о п ри л и ком п ре о в ла да ва ња т е ш ко ћа на с т а л и х из не п ред ви д љи вог до г а ђа ја ка о и гу бит ке и до бит ко је ће стра не има ти при ли ком одр жа ва ња уго во ра на снази. У ц и љу п ре ц и зн и јег од ре ђи в а њ а ви си не обе ш т е ће њ а, суд у зи ма у об зи р и а н г а жо ва ње ја в не у п ра ве за ври је ме не п ред ви ђе н и х окол но с т и. Са у г о ва рач 42 C o n siel d Etat. du 19. févri er 1992. S A D r ag age s e t Tr av au x P ub li c s, r e c u e i l L e b o n, N 47265. Ви дје ти: М. Пе тро вић у са рад њи са М. При цом, 230. 43 Слич но: Jean Ri ve ro, D r o i t a d m i n i s t r a t i f, Dal loz, Pa ris 1970, 119. 44 Аndre L a u b a d e r e, Tr a i t é é l é m e n t a i r e d e d r o i t a d m i n i s t r a t i f, Pa ris 1963, 318. 530

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 има пра во на на кна ду пре тр пље не ште те, али не и из гу бље не до би ти. 45 Суд ће, у св а ком с л у ч а ју, од р е д и т и и п р а ви л а н а о сно ву ко ји х ће ис п у њ а в а т и п ред ме т у г о во ра за ври је ме т ра ја ња п ро мје ње н и х окол но с т и. Уг о вор н и од нос оста је на сна зи и јав на упра ва је ду жна да обез би је ди до вољ но сред ста ва да о си г у ра по к ри ће т р о ш ко в а на с т а л и х но ви м окол но с т и ма, а са у г о в а рач ће и да ље и з в р ша в а т и сво је оба ве зе. О во с т а ње се у т е о ри ји на зи в а в а н у го в о р но ра з до бље. 46 Ва н у г о вор но ра з до бље мо же т ра ја т и са мо п ри вре ме но. Уко л и ко су пре ста ле ван ред не окол но сти ко је су иза зва ле по ре ме ћај у из вр ше њу угов о р н и х о б а в е з а, а г у би ц и с т р а н а к а и д а љ е н а с т а ју је р и з в р ше њ е у г о в о р а ни је мо гу ће спро во ди ти пре ма пр во бит ној си ту а ци ји, сва кој уго вор ној страни оста је из бор из ме ђу скла па ња но вог уго во ра у скла ду са про ми је ње ним окол но сти ма или рас кид уго во ра. 47 Уко л и ко с е но в о н а с т а ло с т а њ е не мо же по п р а ви т и, с уд ће р а с к и н у т и управ ни уго вор ана лог но слу ча ју ви ше си ле. Та кав слу чај се де сио 1932. г о д и не, к а да је Д р ж а в н и с а вје т у к и н уо кон це си о н и у г о в о р ко ји је з а к љу чен и з ме ђу г р а да Ше р бу р а и јед ног т р а м в ај ског п р ед у з е ћ а. Н а и ме, т р а м в ај ско пред у зе ће гра да Шер бу ра жа ли ло се на не ус кла ђе ност из ме ђу сво јих прихо да и т р о ш ко в а д је л ат но с т и ко ји ма с е ба ви ло. Пр ед у з е ће с е о б р а т и ло г р а ду, ко ји га је овла стио да по ви си ци је ну ка ра та у ци љу по кри ва ња на ста лих т р о ш ко в а. По с л и је по ве ћ а њ а ц и је не, до ш ло је до од ла ск а п у т н и к а. Д р ж а в н и са вјет је про ци је нио да у кон крет ном слу ча ју трам вај ви ше ни је од би ло ка кве ко ри сти гра ду Шер бу ру и да је нај бо ље рје ше ње да се управ ни уго вор рас ки не, али да се трам вај ско пред у зе ће обе ште ти ако се до ка же да град ни је учи нио све на по ре ко ји су би ли у ње го вој мо ћи ка ко би се трам вај ско п р ед у з е ће з а ш т и т и ло од кон к у р ен ц и је. 48 Те о ри ја не п р ед ви д љи в о с т и је би л а до б р о с р ед с т в о з а ш т и т е по ло ж а ја д ру г е у г о в о р н е с т р а н е у в р и је м е и н ф л а ц и је и п а д а нов ч а н е в р и јед но с т и. Ипак, да нас се уго вор не стра не ри јет ко по зи ва ју на те о ри ју не пред ви дљив о с т и је р ов а к в е с и т у а ц и је рје ш а в а ју п у т е м р а з н и х к л а у з у л а у ко ји м а с у у на п ри јед п ред ви ђе на рје ше њ а за на ве де не сл у ча је ве. У т ом кон т ек с т у, че с т о се у управ ним уго во ри ма сре ће кла у зу ла о про мје ни ци је на пу тем ко је се уго вор не стра не шти те од ин фла ци је и па да нов ча не ври јед но сти. 49 Би т но је и с т а ћ и р а з л и к у и з ме ђу в и ше си ле ( fo rc e m ajeur e) и т е о р и је н е п р е д в и д љ и в о с т и, од н о с н о к од т е о р и ј е н е п р е д в и д љ и в о с т и и з в р ш е њ е 45 L a u r e nt R ic h e r, L e s c o n t r a t s a d m i n i s t r a t i f s, Da loz, Pa ris 1991, 66 68; Bery Ni co las, The French Law of Con tracts, Cla ren don-press, Ox ford 1996, 208 210. 46 В е л и м и р И в а н ч е в и ћ, Те о р и ја а д м и н и с т р а т и в н о г у г о в о р а, И н в е с т и ц и ј е, З а г р е б 1960, 84. 47 Ibid. 48 На ве де но пре ма: М. Пе тро вић у са рад њи са М. При цом, 231. 49 Ви ше о то ме: Brown Ne vil le, Јohn Bell, Jean-Mic hel Ga la bert, F r e n c h Adm in is t r at iv e Law, Cla ren don press, Ox ford 1998, 209. 531

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) у п ра в ног у г о в о ра н и је не мо г у ће, в ећ је о т е ж а но. При т о ме, мо ра с е до к а з а т и да због но во на ста лих окол но сти из вр ше ње управ ног уго во ра са со бом доно си и по р е ме ћ ај фи на н си ј ске р а в но т е же. Код ви ше си ле, ис п у њ е њ е у г о в о ра је по ста ло не мо гу ће и због то га уго вор пред ста је са деј ством. Те о ри ја не пред ви дљи во сти ка рак те ри стич на је са мо за управ не уго воре, од но сно не мо же се при мје њи ва ти на оста ле уго во ре у ко ји ма се јав на у п р а в а по ја в љу је к а о у г о в о р на с т р а на. 50 Ње на при мје на се не мо же ис кључи ти из управ них уго во ра, а нор ме ко је би то има ле за циљ би ле би ни штаве. 51 Те о ри ја не п р ед ви д љи в о с т и је з а м и ш љ е на к а о с т а би л и з а т о р у г о в о р ног од но са јер обез бје ђу је са рад њу ин те ре са са у го ва ра ча, од но сно јав ни инте рес се на сто ји оства ри ти за од ре ђе ну ци је ну. И ње мач ко пра во је де фи нис а ло п и т а њ е но в о на с т а л и х окол но с т и. Та ко па р а г р а ф 6 0. З а ко на о оп ш т ем управ ном по ступ ку ове зе мље про пи су је да, ако су се окол но сти на ко ји ма с е с а д р ж ај у п р а в ног у г о в о р а з а сн и в а о на кон њ е г о в ог ск л а па њ а п р о м и је н и ле у то ли кој мје ри да се од уго вор не стра не не мо же оправ да но оче ки ва ти да се и да ље др жи из вор них од ре да ба уго во ра, она мо же за тра жи ти да се с а д р ж ај у г о в о р а п ри л а г о д и п р о м и је њ е н и м окол но с т и ма. 52 532 4. ПРА ВО ОР ГА НА ДА РАС КИ НЕ УПРАВ НИ УГО ВОР У ч л. 2 4. З а ко н а о оп ш т е м у п р а в ном по с т у п к у је де ф и н и с а но п р а в о ор га на да рас ки не управ ни уго вор и то у сље де ћим си ту а ци ја ма: а) ако изо с т а не с а гл а сно с т с т р а н ке да с е у г о в о р и з м и је н и з б ог п р о м и је њ е н и х околно сти, б) ако стран ка не ис пу ња ва уго вор не оба ве зе, в) ако је то нео п ход но да би се от кло ни ла те шка и не по сред на опа сност по жи вот и здра вље љу ди и јав ну без би јед ност, јав ни мир и по ре дак или ра ди от кла ња ња по ре ме ћа ја у при вре ди, а то не мо же успје шно да се от кло ни дру гим сред стви ма ко ји ма се ма ње ди ра у сте че на пра ва. 53 Управ ни уго вор се рас ки да рје ше њем у ко ме с е и з ри ч и т о на в о де и ја сно о б р а з л а ж у р а з ло зи з а р а с к и д. 54 По с т а в љ а се пи та ње, на ко ји на чин ће пред ства ник јав не упра ве мо ћи да на док на ди ш т е т у ко ја м у је на с т а ла у в е зи с а ма н љи ви м ис п у њ е њ ем и л и не ис п у њ е њ ем 50 У д р у г и м з е м љ а м а, о н а с е п р и м је њу је с а м о н а од р е ђ е н е в р с т е у п р а в н и х у г о в о р а (нпр. пред у зи мач ки уго во ри). Упо ре ди: Пре драг Ди ми три је вић, Из вр ше ње управ них уго вора, Прав ни жи вот, бр. 11 12, 1993, 2242 2243. 51 У том кон тек сту је Ан дре Мо руа ис та као: Не пред ви ђе но уви јек до ла зи. На ве дено пре ма: Дра гаш Ден ко вић, Уп р а в н и у г о в о р и и о б л и г а ц и о н и о д н о с и р а д н и х о р г а н и з а ц и ја ко је вр ше јав на овла ште ња, Ана ли Прав ног фа кул те та у Бе о гра ду, Бе о град 1970, 47. 52 Уко ли ко се стра не са пред ло же ним из мје на ма не са гла се, сво ју за шти ту мо гу тражи ти код управ ног су да, од но сно мо гу тра жи ти да те из мје не утвр ди управ ни суд. 53 Ви дје ти: чл. 24. ст. 1. ЗУП-а. 54 Ви дје ти: чл. 24. ст. 2. ЗУП-а.

Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, 2/2017 уго вор них оба ве за од стра не ње го вог парт не ра и ко ме ће се обра ти ти за накна ду ште те. Да ли ће то би ти Управ ни суд или суд оп ште над ле жно сти? Има ју ћи у ви ду од ред бе За ко на, пред став ник јав не упра ве сво ју на кна ду ће тра жи ти у пар нич ном по ступ ку пред ре дов ним су до ви ма. Уко л и ко ор г а н ја в не у п ра ве не и з в р ша в а оба ве зе де фи н и са не у п ра в н и м уго во ром пред ви ђе но је пра во дру ге уго вор не стра не да ко ри сти при го вор као сред ство за шти те сво јих ин те ре са. При го вор се под но си у ро ку од шест м је с е ц и од п р о п у ш т а њ а о р г а н а д а и з в р ш и о б а в е з у и з у п р а в ног у г о в о р а. 55 О н с е и з ја в љу је ру ко в о д и о ц у о р г а н а н а ч и је по с т у п а њ е с е од но си, ко ји и од л у ч у је о њ е м у. 56 Н а п ри г о в о р с е сход но п ри м и је њу ју од р ед б е ов ог З а ко н а о о б л и к у и с а д р ж и н и ж а л б е. 57 О п ри г о в о ру с е од л у ч у је рје ше њ ем и т о у ро ку од 30 да на од да на при је ма при го во ра. 58 Р у ко в о д и л а ц о р г а н а од ба цу је при го вор ко ји ни је бла го вре мен или до зво љен, ко ји је из ја ви ло нео влашће но ли це и ко ји ни је уре ђен у ро ку утвр ђе ним За ко ном. 59 При го вор ће се од би т и и л и усв о ји т и у з а ви сно с т и од њ е г о в е о сно в а но с т и. 60 Уко л и ко о р г а н рје ше њем усво ји при го вор од ре ђу је се да љи на чин ис пу ње ња оба ве за ор гана из управ ног уго во ра и од лу чу је о за хтје ву за на кна ду ште те. 61 Про тив рје ше ња ко је је до не се но на осно ву прет ход но уло же ног при гова ра мо же се из ја ви ти жал ба. Рје ша ва ју ћи по жал би ор ган има иста овлаш ће њ а к а о о р г а н ко ји је од л у ч и в а о о п ри г о в о ру. 62 Р је ше њ е до не т о по в о дом жал бе стран ка мо же оспо ра ва ти ту жбом у управ ном спо ру. Уко ли ко представ ник јав не упра ве не ис пу ња ва уго вор не оба ве зе, стран ка не ма пра во да р а с к и не у г о в о р. 63 На овај на чин пред ност се да је јав ном ин те ре су а странач ка до бит је у дру гом пла ну, што је про пи са но по узо ру на фран цу ски мо дел управ ног уго во ра. 5. С У П С И Д И ЈА Р Н А П РИ М Ј Е Н А П РА ВИ Л А КО ЈА У РЕ ЂУ Ј У ОБ Л И ГА Ц И О Н Е ОД НО СЕ За кон о оп штем управ ном по ступ ку је пред ви дио да се на управ не угово ре п ри м и је њу ју ос т а ле од ред бе овог За ко на и су п си д и јар но од ред бе за ко на 55 Ви дје ти: чл. 147. ст. 2. т. 1. ЗУП-а. 56 Ви дје ти: чл. 148. ст. 1. ЗУП-а. 57 Ви дје ти: чл. 148. ст. 2. ЗУП-а. 58 Ви дје ти: чл. 149 ст. 1. ЗУП-а. 59 Чл. 59. ст. 2. пред ви ђа да ако под не сак не бу де уре ђен у ро ку ор ган рје ше њем одб а ц у је п од н е с а к. 60 Ви дје ти: чл. 149 ст. 2. ЗУП-а. 61 Ви дје ти: чл. 149. ст. 3 т. 1. ЗУП-а. 62 Ви дје ти: чл. 150. ЗУП-а. 63 Ви дје ти: чл. 25. ЗУП-а. 533

Др Дра жен С. Ми љић, Управни уговори према закону о општем управном... (стр. 521 539) ко ји м с е у р е ђу ју о бл и г а ц и о н и од но си. 64 С у п си д и ја р на п ри м је на је т и п и ч на за све прав не по рет ке ко ји по зна ју ин сти тут управ ног уго во ра. Без об зи ра на од с т у па њ а ко ја по сје д у је, не т р е ба з а не ма ри т и ч и њ е н и ц у да је у п р а в н и у г о в ор и па к с а мо јед на в р с т а у г о в о р а. По с т о је од р ед б е ко је в а же з а у г о в о р е п ри в ат ног п р а в а, а ко је с е мо г у п ри л а г о д и т и и у п р а в ном у г о в о ру. 65 На зајед н и ч к а п р а ви л а с е по зи в а ју к а ко с у д и је, док рје ша в а ју спо р о в е на с т а ле и з у п ра в н и х у г о в о ра, т а ко и з а ко н и ко ји р е г у л и ш у у п ра в не у г о в о р е. Ме ђу т и м, код у п р а в н и х у г о в о р а т р е б а би т и по с е б но о б а з р и в к а д а с е с у п с и д и ја р но при мје њу ју пра ви ла ко ја уре ђу ју обли га ци о не од но се. За при мјер ће мо наве сти на че ло о сло бо ди уго ва ра ња ко је пред ста вља прин цип од пр во ра зредног зна ча ја у обли га ци о ним од но си ма док се на ин сти тут управ ног уго во ра в е о ма р е с т ри к т и в но п ри м је њу је. С л о б о д а у г о в а р а њ а с е код у г о в о р а г р а ђ а н с ко г п р а в а о с т в а р у је к р о з п ри ви ле г и ју у г о в а р а ча да с ло б од но до не с е од л у к у о з а к љу че њу спо р а з у ма и да од лу чи са ким ће за кљу чи ти уго вор, од но сно да иза бе ре дру гу уго ворну стра ну. Она да је стран ка ма пра во да иза бе ру тип уго во ра и да од ре де њ е г о ву с а д р ж и н у, ко ја с е с а с т о ји у мо г ућ но с т и до г о в а р а њ а од р е ђе н и х п р а ва и оба ве за у спо ра зум ном од но су. Уго вор не стра не мо гу да од ре де об лик и н а ч и н р е а л и з а ц и је у г о в о р а, 66 као и да пред ви де по сље ди це у слу ча ју не у р ед ног и з в р ше њ а, од но сно по т п у ног не и з в р ше њ а. Код у п ра в н и х у г о во ра, сло бо да са у г о ва ра ча је знат но су же на. При л и ком из бо ра уго вор ног парт не ра, упра ви се по ста вља низ огра ни че ња ко ја се не мо г у з а о би ћ и. О н а не м а с ло б о д у д а п р о и з в о љ но би р а с а у г о в а р а ч а, в е ћ је о б а в е з н а, п о п р а в и л у, д а п р е т ход н о с п р о в е д е п о с т у п а к и з б о р а у г о в о р н е стра не по тач но утвр ђе ном по ступ ку, те при мје ном објек тив ни јих кри те рију м а од а б е р е л и це ко је ће у кон к р е т ном с л у ч а ју н а н ај оп т и м а л н и ји н а ч и н из вр ш и т и т ра же не по сло ве. Ја в на у п ра ва не ма сло бо д у да би ра вр с т у у г о во ра з а и з вр ша ва ње сво ји х оба ве з а. За ви сно од си т у а ц и је, з а ко ном се п р о п и су је ко ји м а к т и ма ће, у по је д и н и м си т у а ц и ја ма, оба в љ а т и сво је на д ле ж но с т и. 67 64 Ви дје ти: чл. 26. ЗУП-а. 65 Ви ше о то ме ви дје ти: Ernst For sthoff, Tr a i t é d e d r o i t a d m i n i s t r a t i f a l l e m a n d, Bru xel les 1969, 423. 66 С л о б од н о у р е ђ и в а њ е у г о в о р н о г од н о с а п од р а з у м и је в а д а н и ко д р у г и, с е м у г о в о р них стра на, не мо же од ре ди ти са др жај уго вор ног од но са. У том сми слу, суд, за кон или не ки д р у г и ч и н и л а ц н е м о ж е д а д ј е л у ј е н а у г о в о р е н у с а д р ж и н у. Уг о в о р ј е п р е у з е о ф у н к ц и ј у з а ко н а з а у г о в о р н е с т р а н е. З а ко н ћ е с е у о в а к в и м у г о в о р н и м а р а н ж м а н и м а п р и м и је н и т и са мо ако уго ва ра чи ни су од ре ђе но пи та ње пред ви дје ли у кон крет ном уго во ру. 67 За при мјер ће мо на ве сти сље де ћу си ту а ци ју : јав на уста но ва ко ја пру жа услу ге лије ч е њ а и м а п о т р е бу д а н а б а в и л и је ко в е з а в а к ц и н и с а њ е с т а н ов н и ш т в а од е п и д е м и је г р и п е. У овом слу ча ју, јав на уста но ва не мо же про из вољ но про на ћи про из во ђа ча по треб них вакц и н а. О н а је о б а в е з н а д а п р е т ход н о р а с п и ш е ја в н и п о з и в з а н а б а в к у в а к ц и н а, д е ф и н и ш у ћ и њи хов к ва л и т е т, к а ко би се у т вр д и ло ко ји по н у ђач н у д и нај к ва л и т е т н и је т ра же но ме д и ц и н ско 534