The Firmament—unitary state

Транскрипт

1 Procesi fiskalne decentralizacije u EU-u s nekim osvrtima na Hrvatsku Giorgio Brosio Sveučilište u Torinu, Italija i EU CARDS Program za Hrvatsku: Projekt fiskalne decentralizacije Gary O Callaghan EU CARDS Program za Hrvatsku: Projekt fiskalne decentralizacije Prezentacija za Radionicu Decentralizacija i pružanje javnih usluga Zagreb, Hrvatska 23. siječnja 6. Sažetak Unatoč općem trendu prema daljoj decentralizaciji gotovo da ima isto onoliko pristupa fiskalnoj decentralizaciji unutar Europske unije koliko i zemalja članica, a za reformu nema nikakvog idealnog programa ili plana. Međutim, decentralizacija postavlja ista pitanja u svakoj zemlji u vezi sa stupnjem decentralizacije za kojim se ide te odgovarajućom kombinacijom prijenosa izdataka i izvora prihoda (uključujući izvore oporezivanja) koja će dovesti do pravednog i provedivog rezultata. Model koji se primjenjuje u nekoj zemlji odražavat će lokalni ekonomski i politički kontekst, ali u svakom slučaju elementi tog sustava moraju biti u skladu jedni s drugim. Zemlje s niskim stupnjem decentralizacije obično se više oslanjaju na porez na imovinu i ostale poreze i/ili na ekstenzivne sustave potpora. Kad se razina decentralizacije počne povećavati iznad određenog stupnja moraju se pronaći drugi izvori prihoda, pa se zemlje sve više oslanjaju na porez na osobni dohodak (odnosno porez na dohodak fizičkih osoba POD, PDO). Međutim, POD posebice progresivni sustavi može istaknuti razlike u fiskalnom kapacitetu. Potpore izravnanja bitna su komponenta decentraliziranih sustava, budući da pozitivno utječu na pravednost i učinkovitost i da izjednačuju razlike. Izravnanje je od odlučujuće važnosti, ali može biti vrlo skupo ovisno o stupnju rascjepkanosti lokalne uprave, postojećim razlikama između jedinica lokalne uprave, strukturi njihovih vlastitih prihoda, te stupnju izravnanja za kojim se teži. Sustavi lokalne uprave, posebice u Europi, moraju se suočiti s još jednim nizom problema koji su povezani s prevelikom rascjepkanošću i koji negativno utječu na troškove i kvalitetu lokalnog pružanja usluga. Rad na udruživanju (spajanju) lokalnih jedinica sve više ustupa mjesto razvijanju ugovaranja i suradnje, te osnivanju multifunkcionalnih ili monofunkcionalnih uprava na nad-općinskoj razini.

2 Srednjoročni trendovi u Europskoj uniji 28,428,5 Dijagram 1. Izdatak lokalne uprave u postcima opće države 37,6 36,1 34, 31,8 53,7 57,8 38,8 36,7 34,6 43,4,6 35,5 18,6 16,1 Austria Belgium GermanyDenmarkNorway Sweden Finland France Greece 28,5 21,4 36,1 34, 32,4 11, , 4, 29,7 25,6 34,2 32,6 12,8,3 25, Netherlands Portugal Spain Dijagram 2. Izdaci i prihodi lokalne uprave u postocima opće države (1.) 57,8 34,6 Austria Belgium Germany DenmarkNorwaySweden Finland France Greece 38,8,3 43,4 32, 35,5 24,7 Udio u potrošnji OU 18,6 13,1 5, 3,7 29,7 17,6 34,2 11,1 12,8 8,3 32,2 Portugal Spain Netherlands Udio u prihodima OU,3 32,2 25,9 22,2 Source: OECD 1 25,9 7,6 16, 12,8 Croatia IZVOR: OECD 1 U fiskalnom smislu, tijekom proteklih 15- godina u Europskoj uniji postojao je značajan trend prema većoj decentralizaciji, s izuzetkom federalnih (saveznih) država kao što su Austrija i Belgija (u kojima je federacija ostvarena tek nedavno) te Njemačke (koja je u tom istom razdoblju doživjela ujedinjenje). Zemlje koje nisu savezne bile su tijekom ovog razdoblja svjedoci prosječnog povećanja izdataka područnih i lokalnih vlasti od 4 postotna boda, kao udjela izdataka središnje (opće) uprave. Skandinavske zemlje zadržale su (pa čak i povećale) svoje oslanjanje na izdatke područnih i lokalnih vlasti (u prosjeku od 44 postotna boda). Zemlje izvan Skandinavije pokazuju široki opseg stupnja decentralizacije oko prosjeka od 23 postotna boda. Istodobno, u nekim zemljama došlo je do skretanja prema regionalizaciji, pri čemu se stvara novi sloj područne uprave između državne uprave i uobičajenih jedinica lokalne uprave. Ovo se posebice odnosi na Francusku, Španjolsku, Italiju i Ujedinjeno Kraljevstvo. Stupanj konfiguracije decentralizacije Savezne države imaju jedinstvene ustroje i političke odnose zbog kojih su usporedbe s drugim decentraliziranim sustavima katkad problematične i ova tvrdnja stoji unatoč regionalizaciji drugih država. Nadalje, države koje nisu savezne razlikuju se po konfiguraciji decentralizacije u onoj istoj mjeri u kojoj se razlikuju po stupnju decentralizacije. Prihodi lokalnih vlasti (bez transfera, ali uključujući zajedničke poreze) čine samo posto izdataka u Nizozemskoj i Ujedinjenom kraljevstvu, dok u drugim zemljama obuhvaćaju oko -75 posto izdataka. Hrvatska se može komotno svrstati u ovu drugu skupinu, međutim još uvijek nema nikakve dominantne strukture ili modela. Umjesto toga, svaka država je s vremenom razvila svoj vlastiti sustav decentralizacije s različitim strukturama u pogledu (1) izdataka, (2) izvora prihoda i (3) poreza. Kod sva tri gore navedena područja primijećena su neka zajednička svojstva, ali ključan element je dosljednost među njima, o čemu ćemo kasnije govoriti. 2

3 9 8 Denmark Norway Sweden France Dijagram 3. Struktura izdataka lokalne uprave (u %)) Netherlands Spain Croatia Other Housing Social Health Education General Source: OECD 1, Istat and MOF(Hr) 1. Struktura izdataka Jedinice lokalne i regionalne (područne) uprave unitarnih ili regionalnih država EU-a troše u prosjeku posto ukupnih izdataka na opće usluge (uključujući administraciju), na obrazovanje, na zdravstvo, te na niz drugih funkcija, uključujući prijevoz, kulturu i ekonomski razvoj. One troše oko 22 posto na socijalno osiguranje i skrb, te oko 7 posto za stambeno zbrinjavanje (i druge društvene potrebe kao što su knjižnice, parkovi, športski tereni i slično). U vrstama izdataka koje preuzimaju jedinice lokalne i područne uprave doista postoji nešto zajedničko i, premda se relativna važnost tih izdataka uvelike razlikuje, one zemlje koje imaju veći stupanj decentralizacije ta povećana sredstva obično troše na obrazovanje, zdravstvo i socijalno osiguranje. Hrvatski sustav lokalne i regionalne (područne) uprave pruža niz usluga koji je tipičan za unitarne države, međutim stambeno zbrinjavanje i gospodarski razvoj neobično su važni. 8 Dijagram 4. Struktura prihoda lokalne uprave (u %)) Denmark Norway Sweden Finland France Netherlands Tax Non-tax Grants Spain Croatia Izvor: OECD 1 and MOF(Hr) 2. Struktura prihoda Jedinice lokalne i regionalne (područne) uprave unitarnih i regionalnih država EU-a znatno se razlikuju po svom oslanjanju na izvore prihoda. Kako se stupanj decentralizacije povećava (kao u skandinavskim zemljama), tako se ovisnost o neporeznim prihodima smanjuje. Zemlje se inače u značajnoj mjeri oslanjaju na porezne prihode (kao što je to slučaj sa Švedskom), odnosno na porezne prihode (kako što je to slučaj s Nizozemskom i Ujedinjenim Kraljevstvom), ili pak na kombinaciju jednog i drugog (kao u slučaju Danske). U Hrvatskoj su zajednički porezi najvažniji izvor prihoda, a visina potpora je, po međunarodnim standardima, relativno mala. To znači da Hrvatska ima nisku razinu vertikalne neravnoteže, te da će imati ograničeni kapacitet izravnanja, posebice općina. Italija, na primjer, ima veću razinu potpora i 3

4 vjerojatno će imati veću vertikalnu neravnotežu (kako će biti istraženo u nižem tekstu). Izravnanje zahtijeva potpore - posebice ako u određenoj zemlji postoje velike regionalne razlike. 9 8 Dijagram 5. Struktura poreznih prihoda (u %)) Denmark Norway Sweden Finland France Netherlands Spain Croatia 3. Struktura poreza Čini se da postoje dvije različite skupine s obzirom na strukturu poreza koji nastaju za lokalne i regionalne (područne) vlasti unitarnih i regionalnih država EU-a. Skandinavske zemlje u velikoj mjeri ovise o porezima na osobni dohodak (POD), dok se većina drugih zemalja oslanja na poreze na imovinu, odnosno na neke druge poreze (kao što su lokalni porezi na promet). Španjolske lokalne i regionalne vlasti imaju opću kombinaciju poreznih izvora, uključujući poreze na dobit poduzeća (PDP). Općenito bi se moglo primijetiti da se zemlje s većim stupnjem decentralizacije (kao u Skandinaviji) relativno više oslanjaju na porez na osobni dohodak, dok se zemlje s nižim stupnjem decentralizacije više oslanjaju na porez na imovinu i druge poreze. Porez na osobni dohodak, a posebice prirezi na porez na osobni dohodak postali su sve popularnijima kod financiranja lokalne uprave. Međutim, one zemlje koje se oslanjaju na porez na osobni dohodak često primjenjuju jedinstvenu stopu poreza kako bi smanjile utjecaj progresivnosti na naplate među jedinicama lokalne uprave. PIT CIT Property Other Source: OECD 1 and MOF(Hr) Hrvatska je neobična po tome što ima nizak stupanj decentralizacije, ali se u velikoj mjeri oslanja na porez na osobni dohodak (POD) i na porez na dobit poduzeća (PDP) radi financiranja lokalne uprave. Razumije se, povećani Dijagram 6. Stilizirane činjenice o decentralizaciji u EU- stupanj decentralizacije u Hrvatskoj zahtijevao bi daljnje poreze, a trebalo bi razmotriti i kombinaciju poreza. Porez na imovinu još uvijek nedostaje. Degree Revenue Taxes. Grants Taxes PIT CIT Property/Other Sažetak sustava i iskustva High Denmark X O. Ukratko, nema nikakvog idealnog. pa čak ni prevladavajućeg modela Sweden X O. Norway X O. decentralizacije u EU-u, međutim mogu se primijetiti određene stilizirane Finland X O o. činjenice. Zemlje s niskim stupnjem decentralizacije obično se oslanjaju na Med Netherlands X o o. porez na imovinu i druge poreze i/ili na ekstenzivne sustave potpora. Kad se Spain o o o o. stupanj decentralizacije povećava preko određene razine moraju se X o o O pronalaziti drugi izvori prihoda, pa se zemlje tada sve više oslanjaju na porez Low X O na osobni dohodak. Skandinavske zemlje su se obično oslanjale na ovaj France X o o. porez, a to sve više čine i Italija, Španjolska i Ujedinjeno kraljevstvo (ovo se Croatia X O o o 4

5 odnosi se na Škotsku). Hrvatska se ne uklapa lako u ovaj opis zato što ima nizak stupanj decentralizacije a u velikoj mjeri ovisi o progresivnom porezu na osobni dohodak. To bi moglo izazvati poteškoće za izravnanje kad se radi o područjima s različitim visinama dohotka. Sljedeći stupanj istraživanja sastoji se od ispitivanja problema izravnanja. Posebice će biti ispitano talijansko iskustvo, zato što se često smatra da Italija ima neravnomjerno regionalno raspršivanje dohotka. Čemu izravnanje? Postoje posebni razlozi zašto bi se izdaci regionalne uprave trebali izravnati, a ti razlozi mogu se ukratko navesti na sljedeći način: o Izravnanje potiče nacionalno jedinstvo. Sva područja jedne zemlje moraju smatrati da u svojim odnosima sa središnjom vlašću (centrom) nisu u nepovoljnom položaju o U Europi se mjesto stanovanja više ne prihvaća kao faktor koji bi dovodio do razlika u razini pružanja usluga, odnosno koji bi te razlike opravdavao o Izravnanje je važno za učinkovitost, zato što seobu (migraciju) tvrtki i pojedinaca neće izazivati razlike u razinama javnih usluga (neto iznos njihovih troškova) 8 GDP Dijagram 7. Italija: Lorentzova krivulja po županijskom BDP-u 8 Stanovništvo 5

6 Postizanje izravnanja: potencijalni troškovi Zemlje u kojima postoji visoki stupanj dispariteta u regionalnom dohotku (disparitet mjeren Lorentzovom krivuljom) imat će u svojim područjima veće razlike u prihodu lokalne uprave, a u odsutnosti sustava izravnanja imat će veći disparitet u pružanju usluga. Stoga će one zemlje koje teže izravnanju morati snositi veće troškove ako su regionalne razlike velike. Da bi se ostvarila jednakost u razinama pružanja usluga i/ili provođenju minimalnih standarda, decentralizirani sustav morat će primjenjivati neprogresivni porezni sustav kombiniran s učinkovitim sustavom potpora. Unutar EU-a postoje velike razlike u stupnju regionalnog dispariteta (vidi OECD 3). U Italiji je prisutna visoka razina regionalnog dispariteta BDPa, a isti je slučaj u Ujedinjenom kraljevstvu, Mađarskoj, Belgiji i Francuskoj. Austrija ima najnižu razinu, a iza nje slijede Grčka, Nizozemska i Švedska. U ovom kontekstu korisno je primijetiti da Hrvatska pokazuje još veći stupanj regionalnog dispariteta u dohotku nego Italija. Stoga bi se moglo očekivati da će troškovi izravnanja u Hrvatskoj biti relativno veliki. 8 GDP Dijagram 8. Hrvatska: Lorentzova krivulja po županijskom BDP-u 8 Stanovništvo Postizanje izravnanja 145 Dijagram 9. Italija: Indeks BDP-a po glavi stanovnika i poslovni izdaci za područja Izravnanje je zajednički cilj, premda se stupanj izravnanja razlikuje od zemlje do zemlje, a u nekim zemljama se čak možda otišlo predaleko s njime, što je izazvao reakcije u najbogatijim područjima. Drugi zajednički trend u razvijanju sustava potpora je zamjena posebnih/uvjetovanih potpora s općim, neuvjetovanim potporama. To se čini radi uklanjanja proturječja između prijenosa veće količine nadležnosti na jedinice lokalne uprave s jedne strane, te zadržavanja vlasti i utjecaja nad tim istim jedinicama lokalne uprave putem uvjetovanih potpora s druge strane. Sukobi između nacionalnih i lokalnih prioriteta u ključnim sektorima mogu se razriješiti putem uvođenja minimalnih standarda, ali ti standardi moraju biti doista minimalni i samo za ključne sektore Cal Camp Pug Bas Mol Abr Um Mar Lig Lazio Tosc Piem Veneto E-R Lomb BDP Izdaci Poli. (Izdaci) Poli. (BDP) 6

7 Izravnanje je posebice očito, jer su područja u Italiji i poslovni izdaci područnih uprava u velikoj mjeri izravnani zahvaljujući primijenjenom sustavu. Poslovni izdaci po stanovniku u stvari su čak niži u nekim bogatijim područjima nego kod njihovih siromašnijih susjeda. 145 Dijagram 11. Italija: Indeks BDP-a po stanovniku i poslovni izdaci općina Neki primjeri iz prakse Svi sustavi lokalne i područne uprave u EU-u nastoje znatno smanjiti nejednakosti u pružanju lokalnih usluga a to se čini korištenjem neuvjetovanih potpora izravnanja na temelju fiskalnog kapaciteta i/ili na temelju potreba za izdacima. Njemačka ima jedan od najpoznatijih sustava izravnanja koji se temelji na tri različita instrumenta: na raspodjeli udjela PDV-a, na mehanizmu fiskalnog izravnanja i na dopunskim potporama za najsiromašnije pokrajine. Italija ima poseban problem s izravnanjem izdataka zbog svojih nejednakosti u regionalnom dohotku i zbog velikih izdataka za zdravstvo. Ona pokušava riješiti ovaj problem kombinacijom potpora za siromašnija područja i jedinice lokalne uprave. Nedavno uvedeni porez na imovinu postao je jedinstvenim najvažnijim izvorom prihoda općinskih i gradskih uprava. 25 Cal Camp Pug Bas Mol Abr Um Mar Lig Lazio Tosc Piem Veneto E-R Lomb GDP Expenditure Poli. (Expenditure) Poli. (GDP) U Hrvatskoj su nejednakosti županijskih uprava izravnane samo parcijalno zbog važnosti funkcija čiji su izdaci decentralizirani 1. godine, te zbog funkcioniranja sustava potpora koji prati takvu decentralizaciju. Međutim, još je teže postići izravnanje na općinskoj razini zbog većih razlika u veličini, fiskalnom kapacitetu i potrebama za izdacima. U slučaju Italije sustav financiranja doista teži izravnati poslovne izdatke općina, međutim izravnanje nije postignuto u potpunosti. U slučaju Hrvatske poslovni izdaci gradova i općina po županijama nejednaki su čak i više od BDP-a po glavi stanovnika u tim istim županijama. Razlog za to možda leži u prevelikom oslanjanju na progresivni porez na osobni 7

8 dohodak (i na porez na poslovnu dobit) u kontekstu relativno rascjepkanog sustava lokalne samouprave. lokalne uprave čim više ujedinjujete ove jedinice, tim više smanjujete razlike (disparitete) među njima Rascjepkanost Rascjepkanost, koja podrazumijeva postojanje malih i mnogobrojnih lokalnih jedinica, uobičajena je karakteristika lokalnih vlasti u Europi. Ta karakteristika ima svoje podrijetlo u političkoj i društvenoj povijesti Europe. Međutim, rascjepkanost lokalnih vlasti ima tri negativne posljedice: o o o Dijagram 12. Hrvatska: Indeks BDP-a po stanovniku i poslovni izdaci gradova i općina V-S B-P S-K P-S K-Z Yad S-D Zz V-P B-B O-B Md S-M D-N Kar L-S Var K-K P-G Ist GDP Expenditure Poli. (Expenditure) Poli. (GDP) veće troškove pružanja usluga zbog neiskorištavanja ekonomija razmjera manji opseg usluga na primjer, ne mogu sve male općine pružati kulturne usluge ili učinkovite usluge javnog prijevoza (osim ako surađuju) veće nejednakosti u pružanju usluga zbog dispariteta u fiskalnim kapacitetima stoje u obrnutoj korelaciji s veličinom jedinica Rješenja za rascjepkanost u Europi 1. Udruživanje (ujedinjavanje manjih jedinica u veću) i konsolidacija (pripajanje malih jedinica većoj postojećoj jedinici): Ova se strategija provodi od 19-tih-198-ih u Sjevernoj Europi. Švedska, Danska i Velika Britanija ukinule su više od tri četvrtine svojih jedinica lokalne uprave. Belgija i Njemačka također su restrukturirale svoj sustav lokalne uprave. (Njemačka logika bila je da učinkovitost i jednaki pristup uslugama zahtijevaju veće jedinice lokalne uprave). Pokušaji ujedinjavanja provedeni u Francuskoj, Španjolskoj, Italiji i Švicarskoj bili su uglavnom bezuspješni zbog snažnog lokalnog otpora. Neke istočnoeuropske zemlje čak su povećale broj lokalnih jedinica (Mađarska i Češka Republika). 2. Ugovaranje usluga: To je sve češća praksa u svim zemljama. Rječiti primjer pružaju školske kuhinje. Povjeravajući ovu uslugu velikim ugostiteljskim tvrtkama male jedinice lokalne uprave mogu ubirati koristi od razmjera i sačuvati autonomiju. 3. Ugovori između jedinica uprave smještenih na istoj razini i na različitim razinama. To je možda najistaknutija značajka razvoja upravljanja u vezi s međuvladinim odnosima. EU je bila ključni promotor (predlagač) ugovaranja. Francuska pruža možda najnaprednije primjere javne nabave pošto je također uvela posebno zakonodavstvo kako bi ga olakšala. 4. Promicanje (razvijanje) suradnje putem osnivanja posebnih organizacija (kao što su udruženja i savezi općina i drugih jedinica lokalne uprave) te nadopćinskih (supra-municipal) tijela (kao što su uprave s jednom ili više funkcija za gradska i mješovita gradsko-seoska područja). Premda većina europskih zemalja predstavljaju primjere tih novih instrumenata, Francuska je možda vodeći slučaj (budući i sama poticana visokom razinom rascjepkanosti svojih općina). Konkretnije rečeno, Francuska je koristila 8

9 dodjelu općih potpora kako bi poticala osnivanje mono ili multi funkcionalnih jedinica uprave na nad-općinskoj razini (Communautés urbaines, Communautés de communes and Agglomérations Urbaines). Te nove jedinice potiču se na ujedinjavanje svojih poreza na poduzetništvo (taxe professionelle) kako bi se smanjila pretjerana porezna konkurencija, kao i razlike u fiskalnim kapacitetima. Spomenute jedinice u početku dobivaju dopunske opće potpore, zahvaljujući kojim postižu dogovore za korištenje ekonomija razmjera. Izvori: OECD 1 Radni dokument OECD-a (OECD Working Paper) No. #29, Pariz, 3. OECD 2 Statistika prihoda, Pariz (Revenue Statistics), razne godine. OECD 3 Radni dokument OECD- a No. #23, Pariz, 5. ISAE, Rapporto sulla finanza locale, Rome, 5 Istat (1), Conti economici delle Amministrazioni pubbliche. 5 Rome Istat (2), Principali aggregati dei conti economici regionali, 5, Rome. Ministarstvo financija Republike Hrvatske, Podaci o jedinicama regionalne (područne) i lokalne uprave za razdoblje od na 9