1

PANEVROPSKI UNIVERZITET APEIRON MENADŽMENT JAVNIH FINANSIJA (Skripta) Docent dr Radenka Grgić April 2010. godine

S A D R Ž A J Strana 1.1 1.2 1.3 Glava I UVODNA RAZMATRANJA Javne finansije - definicije i istorijat Teorija javnih finansija Javne finansije kao instrument upravljanja ekonomijom 6 6 8 11 2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 Glava II JAVNI RASHODI Pojam i karakteristike javnih rashoda Komparativno razmatranje klasične i moderne teorije javnih rashoda Načela javnih rashoda Vrste i klasifikacija javnih rashoda Redovni i vanredni rashodi Rashodi prema objektu trošenja Rashodi prema subjektu trošenja Funkcionalni, investicioni i transferni rashodi Struktura javnih rashoda Veličina obim javnih rashoda Porast javnih rashoda i njegovi uzroci Pokriće javnih rashoda Efekti javnih rashoda 17 18 18 19 20 20 20 20 21 22 24 26 29 30 3.1 3.2 Glava III JAVNI PRIHODI Definicija javnih prihoda Vrste i klasifikacija javnih prihoda 32 32 34 2

3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.7 3.7.1 3.8 3.9 3.9.1 3.9.2 3.10 3.11 3.12 3.12.1 3.12.2 3.13 3.13.1 3.13.2 3.14 3.14.1 3.14.2 3.14.3 3.14.4 3.15 3.15.1 Redovni i vanredni javni prihodi Originarni i derivatni javni prihodi Javno - pravni i privatno - pravni prihodi Prihodi od stanovništva i privatnih lica Parafiskalni prihodi Karakteristike javnih prihoda Pojam i definicije poreza Osnovna obilježja poreza Podjela i vrste poreza u savremenim poreskim sistemima Direktni porezi Indirektni porezi Redovni i vanredni porezi Podjela poreza po vrsti poreske osnovice Porez na dohodak Porez na dobit Porezi na potrošnju Porez na dodatu vrijednost Porez na promet Akcize Porez na imovinu Takse kao izvor javnih prihoda Utvrđivanje visine i naplata takse Elementi taksa Carine Uloga carine u poreskom i privrednom sistemu Elementi carine Javni dug Osnovne karakteristike javnog duga Sličnosti i razlike između javnog duga i poreza Vrste i klasifikacija javnih dugova Djelovanje inostranih dugova Doprinosi kao javni prihodi Pravna priroda doprinosa za socijalno osiguranje 34 35 35 35 35 36 36 38 39 39 39 40 40 40 44 47 47 52 53 55 56 56 57 58 59 60 60 62 63 65 69 71 74 3

3.15.2 3.16 Sistemi finansiranja socijalnog osiguranja Samodoprinos kao izvor javnih prihoda 76 81 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 Glava IV INSTRUMENTI JAVNIH FINANSIJA Budžet Funkcije budžeta Budžetska načela Budžetske procedure Trezor Monetarna i fiskalna politika Monetarna politika Fiskalna politika 82 82 83 84 85 86 88 88 91 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4 5.4.1 Glava V INSTITUCIJE JAVNIH FINANSIJA Centralna banka Emisija novca Sprovođenje mjera kreditno-monetarne politike Održavanje projektovanog kursa domaće valute Održavanje stabilnosti cijena Održavanje spoljne likvidnosti Obavljanje kreditnih i fiskalnih poslova Poreske institucije Javni fondovi Fond zdravstvenog osiguranja Fond invalidsko-penzionog osiguranja Ostali fondovi Revizija i kontrola Nadzor i kontrola trošenja javnih prihoda 94 94 94 95 96 96 96 96 97 98 98 99 100 101 101 4

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 Glava VI SISTEM JAVNIH FINANSIJA U BOSNI I HERCEGOVINI Uvod Monetarni sistem Bosne i Hercegovine Budžetski sistem Bosne i Hercegovine Budžet zajedničkih institucije BiH Budžet Republike Srpske Budžeti u Federaciji BiH Budžet distrikta Brčko Poreski sistem Bosne i Hecegovine Porezi i poreske institucije na nivou države BiH Porezi i poreske institucije Republike Srpske Porezi i poreske institucije Federacije BiH Porezi i poreske institucije distrikta Brčko 105 105 106 107 107 109 113 116 117 118 120 121 122 7.1 7.1.1 7.2 7.2.1 7.3 7.3.1 7.4 7.5 Glava VII MEĐUNARODNE FINANSIJKE INSTITUCIJE Uvod Međunarodni monetarni fond Međunarodni monetarni fond u Bosni i Hercegovini Svjetska banka Projekti Svjetske banke u Bosni i Hercegovini Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD) EBRD projekti u Bosni i Hercegovini Evropska investiciona banka Predpristupni fondovi EU 124 124 125 129 130 132 133 134 135 135 LITERATURA 138 5

Glava I UVODNA RAZMATRANJA 1.1 Javne finansije definicije i istorijat Finansije su najstarija disciplina ekonomske nauke. Sama pojava finansija je vezana prije svega za pojavu novca i novcana plaćanja. Analogno ovome finansije kao disciplina će postojati dokle god postoji i novac. Priroda finansija je novcana, odnosno monetarna. Naučne discipline koje se bave proučavanjem finansijskih fenomena mogu se podijeliti u tri grupe: teoretska nauka o finansijama, finansijsko pravo i finansijska (u užem smislu monetarna) politika. Između finansija i političke ekonomije postoji trajna i uska povezanost, ali su se finansije izdvojile iz političke ekonomije i formirale samostalnu naučnu disciplinu objedinjujući ekonomske, pravne i političke momente. Podjela finansija može se izvršiti na slijedece segmente: - Javne finansije predmet izučavanja čine aktivnosti usmjerene na finansiranje javnog sektora. - Monetarno-kreditne finansije predmet izučavanja se bazira na dvije osnovne oblasti: monetarno-kreditni sistem i monetarno-kreditna politika (skup mjera i instrumenata za regulisanje obima i strukture novčane mase, kreditnih plasmana i likvidnosti privrednih subjekata). - Bankarstvo predmet izučavanja čine organizacija i nacela bankarskog poslovanja, kreiranje novca, prikupljanje i plasmani novčanih depozita, obavljanje platnog prometa. - Poslovne finansije predmet izučavanja je usmjeren na upravljanje finansijama poslovnih subjekata, planiranje novčanih tokova, planiranje i analiza obrtnih sredstava, izdavanje i trgovanje hartijama od vrijednosti - Osiguranje predmet usmjeren na istraživanje uloženih sredstava fizičkih i pravnih lica u cilju snošenja rizika od šteta na imovini, sprečavanje nastanka štete, itd. 6

Nauka o javnim finansijama izučava finansijske aktivnosti države, državnih institucija i organa. U širem smislu u javne finansije spada i izučavanje finansijskih transakcija ekonomskih operatora u vlasništvu države. Po veoma pojednostavljenoj definiciji nauka o javnim finansijama proučava finansijske transakcije koje služe zadovoljavanju javnih potreba, tj. prikupljanje, raspodjelu i trošenje materijalnih sredstava u organizaciji i pod kontrolom države i njenih organa. Sve javne potrebe iz domena funkcija i djelatnosti države možemo svrstati u nekoliko ključnih grupa: a) Klasične funkcije vezane za funkcionisanje političkog i ekonomskog sistema. b) Potrebe međunarodne bezbjednosti zemlje. c) Potrebe unutrašnje bezbjednosti u pogledu zaštite slobode i prava građana, njihove imovine, kao i zaštite postojećeg političkog, pravnog i ekonomskog sistema i poretka. d) Funkcije u domenu socijalne sigurnosti građana. e) Funkcije u tzv. društvenim djelatnostima kao što su nauka, obrazovanje, kultura i slično. f) Funkcije u domenu ekonomske politike i privrednog razvoja. g) Vanredne funkcije države i njenih organa uslovljene nepredvidivim događajima (u slučaju elementarne nepogode, rata, unutrašnjih političkih i socijalnih poremećaja). Bavljenje javnim finansijama jedna je od najstarijih oblasti ekonomije. U filozofskim raspravama iz starog vijeka nalaze se razmišljanja o finansijama, posebno o problematici neplaćanja dugova i kamatama. Pojavom prvih banaka u starom Rimu počinje sistematsko proučavanje finansijskih problema. Iz srednjeg vijeka sačuvani su radovi Tome Akvinskog koji se bavio problematikom novca, poreza i državnih rezervi. Kasni srednji vijek obilježen je velikim razvojem bankarstva, pa se i finansijska nauka pretežno bavi kreditno-monetarnom problematikom i platnim prometom. U 18. vijeku postavljaju se teorijske osnove upravljanja državnim prihodima i rashodima. Sredinom 19. vijeka javne finansije kao nauka definitivno se odvajaju od političke ekonomije. Početkom 20. vijeka J. M. Keynes 1 formira poseban pravac u javnim finansijama pod nazivom finansijska teorija i politika. 1 John Maynard Keynes (1883 1946), britanski ekonomist čije ideje su ostavile dubok trag u savremenoj ekonomiji. Posebno se bavio makroekonomijom, kako teoretski tako i u rješavanju praktičnih problema. Zagovarao je intervecionističku ulogu države u privrednom životu i to odgovarajućom kombinacijom monetarnih i fiskalnih mehanizama. Poslije Drugog svjetskog rata njegove ideje su bile opšteprihvaćene od strane vodećih ekonomija svijeta i dale su izvenredne rezultate u periodu 1950 1960. godine. 7

Ako se razvoj javnih finansija posmatra kroz upravljanje državnim prihodima i rashodima može se razgraničiti nekoliko perioda razvoja ljudske civilizacije. Rani oblici državnih prihoda bili su prihodi od pljačke i ratnih pohoda. U slijedećoj fazi, dio državnih prihoda činili su pokloni primljeni od vladara pokorenih zemalja i određene vrste poreza koje su plaćali lokalni velmože na ime korišćenja posjeda u vlasništvu države, tj. u vlasništvu vrhovnog vladara. U ranom srednjem vijeku prihodi države se dopunjuju dažbinama za korišćenje ruda i trgovačkim taksama koje su trgovci plaćali za pravo prodaje ili provoza robe. Porezi se javljaju u raznim oblicima i raznim titularima poreske obaveze. Stanovništvo pokorenih teritorija bilo je obavezno plaćati neku vrstu naknade za pravo da obrađuje zemlju. U vanrednim situacijama (ratovi npr.) krug poreskih obveznika se proširivao na privilegovane staleže. Krajem 13. vijeka, porez u raznim oblicma postaje redovan izvor državnih prihoda. Razvoj kapitalizma u 18. i 19. vijeku dovodi do poreskog sistema u kojem se mogu razlikovati tri izvora poreskih dažbina: imovina, dohodak i potrošnja (promet roba). Ovakav sistem izvora poreskih dažbina održao se do danas. Krajem 19. i početkom 20. vijeka postavljaju se teoretski principi upotrebe državnih finansijskih resursa ne samo u svrhu pokrivanja državnih rashoda, već i u svrhu upravljanja privrednim kretanjima. Skup fiskalnih instrumenata, iskoristivih za upravljanje privrednim kretanjima, definisan je kao fiskalna politika. Kako je to definisao J.M. Keynes termin fiskalna politika podrazumijeva teoriju i instrumente kojim se, putem upravljanja javnim prihodima i rashodima, vrši uticaj na stanje i razvoj privrede jedne države. Keynes je smatrao da tržišna ekonomija ne može automatski obezbijediti punu zaposlenost, da je potražnja ključna varijabla upravljanja ekonomijom. U situacijama visoke nezaposlenosti i značajnih neiskorišćenih proizvodnih kapaciteta potrebno je stimulisati potrošnju, čime dolazi do rasta tražnje i tim slijedom do rasta proizvodnje i zaposlenosti, što na kraju dovodi do spirale koja rezultira porastom nacionalnog dohotka. 1.2 Teorija javnih finansija Teorija javnih finansija, u širem smislu, bavi se izučavanjem ekonomije javnog sektora, tj. aktivnostima države u sferi ekonomije. U modernim privredama, država je najveći poslodavac koji zapošljava značajan procenat radne snage. Država značajno utiče na privredu preko uloge regulatora privrednih tokova prvenstveno donošenjem propisa kojima se regulišu pravila ponašanja ekonomskih operatora na tržištu. Država je odgovorna da kombinacijom ekonomskih politika, a naročito monetarnom i fiskalnom, 8

obezbijedi makroekonomsku stabilnost. Teorija javnih finansija, u užem smislu, izučava uticaj poreza i javne potrošnje na građane i privredu. U današnje vrijeme javne finansije predstavljaju multidisciplinarnu nauku koja uključuje ekonomiju, pravo, politiku i tehnologiju. Naime, sveopšta globalizacija dovela je do toga da ni jedna država ne može funkcionisati samostalno bez ekonomskih, pravnih, političkih i tehnoloških interakcija sa drugim državama. Javne finansije su relativno mlada naučna disciplina iako su finansijski mehanizmi funkcionisali od samih početaka stvaranja organizovanih ljudskih zajednica koje su dijelile zajedničke prirodne resurse i shodno tome imale kako zajedničke tako i suprotstavljene interese u privređivanju i razmjeni viška dobara. Pojedine finansijske discipline, pa i nauka o javnim finansijama, tijesno su povezane sa istorijom političke ekonomije, odnosno šire, istorijom ekonomskih doktrina. Zadaci koje rješava finansijska doktrina i praksa najsažetije se mogu definisati na slijedeći način: Obrazovanje i upotreba državnih novčanih resursa čine predmet koji je najbolje nazvati javne finansije. Ili još jednostavnije: Postoje državni rashodi, treba ih pokriti. Dakle, primarni zadatak kojeg treba riješiti teorija i praksa javnih finansija je pokriće rashoda države, a što je moguće samo obezbjeđenjem stabilnih državnih prihoda. Adekvatana i pravedna raspodjela ovog tereta između građana i ekonomskih operatora cilj je ekonomske i fiskalne politike svake države. Tokom prve trećine dvadesetog vijeka značajno se mijenja odnos između privatnog i javnog sektora i to u korist javnog sektora. Ova promjena uzrokuje nagli porast javnih rashoda sa ranijih 10% nacionalnog dohotka na preko 30%. Krajem dvadesetog vijeka javni rashodi iznose 40%, a u nekim državama i do 50% nacionalnog dohotka. Prvobitni zadaci javnih finansija značajno se proširuju obuhvatajući ekonomsko političke i socijalno političke aspekte. Iz javnih finansija izdvaja se posebna grana ekonomskih nauka fiskalna politika. Utemeljitelj moderne nauke o fiskalnoj politici J.M.Keynes pod terminom fiskalna politika podrazumijeva teoriju i politiku koja putem upravljanja javnim prihodima vrši uticaj na štednju, kao i teoriju i politiku državnih investicija koje su finansirane putem javnih zajmova, a da bi se stimulisala potrošnja. Doktrina J.M.Keynes-a poznata je kao kejnzijanstvo i može se sažeti u slijedeću definiciju: U kapitalizmu je evidentan raskorak između efektivne tražnje i ukupno ostvarenih novčanih dohodaka, a na prvom mjestu između novčane i realne akumulacije. Ukupna tražnja je predstavljena dvjema komponentama: potrošnjom i investicijama. Kolika će potrošnja biti zavisi od ostvarenog nacionalnog dohotka te sklonosti ka potrošnji. Uvijek kada se realni dohodak povećava dolazi do povećanja potrošnje, ali manje u odnosu na povećanje dohotka, jer određeni iznos odlazi na štednju. 9

Štednja je razlika između dohotka i efektivne potrošnje 2. Bitan uslov ravnoteže u procesu reprodukcije je da se cjelokupan iznos štednje utroši na investicije. Stvarnost, međutim, ne dovodi do automatskog korištenja štednje za investicije, jer je investiciona aktivnost uslovljena međusobnim odnosom profitne stope i visinom kamatne stope na dugoročnu štednju. Pojednostavljeno govoreći Keynes ova doktrina u ekonomskoj regulativi oslanja se na brzo djelujuće ad hock intervencije države i to u monetarno kreditnoj sferi ekonomije. 3 U drugoj polovini dvadesetog vijeka teoretičari javnih finansija više pažnje posvećuju intervencionizmu na strani tržišne ponude (supply side economics), stimulišući ekonomske operatore na racionalnije i efikasnije privređivanje. Najznačajniji teoretičar iz tog perioda je R.A.Musgrave 4 koji fiskalnu politiku tretira kao stabilizacioni faktor fiskalnog sistema, mada u širem smislu pod fiskalnom politikom podrazumijeva i uticaj javnih prihoda i rashoda na sferu tržišne ponude. R. A. Musgrave definisao je tri osnovne funkcije javnih finansija: a) alokacijska koja ima za cilj da namjenski i efikasno usmjeri raspoložive javne prihode na zadovoljavanje javnih potreba; b) distribucijska ima za cilj da efikasno raspodijeli raspoloživa sredstva između pojedinih javnih institucija i političko-geografskih cjelina jedne države, te između grupa stanovništva sa različitim dohocima; c) stabilizacijska se javlja u trenucima kada je privredni sektor izbačen iz ravnoteže, a mjerama fiskalne politike se može stabilizovati. Krajem dvadesetog vijeka dolazi do povećanja budžetskog deficita u većini industrijskih država Zapada tako da je pažnja teoretičara bila usmjerena na nalaženje instrumenata sposobnih da redukuju budžetske deficite. Praksa koja je slijedila teoriju nije dovela do zadovoljavajućih rezultata, kako radi rigidnih fiskalnih sistema pojedinih zemalja, tako i zbog činjenice da su efekti fiskalnih mjera bili neutralisani mjerama drugih segmenata ekonomske politike. Ove mjere su prvenstveno stimulisale intenzivnije zapošljavanje i ulaganja u socijalnu sferu. 2 Keynes-ova jednačina: štednja = investicije 3 Poznata je Keynes-ova izjava: U ekonomiji dug rok ne postoji na dug rok svi smo mrtvi 4 Richard Abel Musgrave (1910 2007), američki ekonomist njemačkog porijekla, smatrao je da intervencionistička aktivnost države treba biti usmjerena na tri grane: makroekonomsku stabilnost, redistibuciju nacionalnog dohotka i realokaciju resursa. Stabilizaciona grana treba da obezbijedi postizanje visoke zaposlenosti i stabilnost cijena, redistribuciona treba da ujednači dohodak društvenih slojeva, a realokaciona treba da obezbijedi efikasno korišćenje privrednih resursa. 10

1.3 Javne finansije kao instrument upravljanja ekonomijom Državi i njenim organima i institucijama na raspolaganju su mnogi instrumenti kojima može manje ili više efikasno uticati na tokove roba i novca. Mehanizmi i instrumenti uticaja i njihove međusobne interakcije na nivou jedne države proučavaju se u grani ekonomske nauke koju zovemo makroekonomija. Treba naglasiti da u moderno doba, a kao rezultat opšte globalizacije, mjere i instrumenti makroekonomske politike u jednoj državi ne mogu funkcionisati bez uticaja spoljnih faktora kao što su nadnacionalne trgovinske i finansijske organizacije i međunarodni ugovori. Komplementarnim djelovanjem državnih i tržišnih mehanizama mogu se stvoriti uslovi za efikasno i stabilno funkcionisanje ekonomskog sistema. Državna regulativa kao instrument makroekonomske politike podrazumijeva sistem socijalnog, organizacionog, pravnog i političkog uticaja na stvaranje povoljnog makroekonomskog ambijenta, nasuprot djelovanju tržišnih mehanizama koji funkcionišu samo sa ciljem zadovoljenja interesa kapitala. Neuspjeh tržišta rezultira neefikasnom proizvodnjom ili potrošnjom, zbog čega je potrebna korektivna uloga države u cilju: a) povećanja efikasnosti, b) obezbjeđenja jednakosti, c) podržavanja makroekonomske stabilnosti i ekonomskog rasta. Ekonomska kriza tridesetih godina dvadesetog vijeka pokazala je da tržište nije savršen mehanizam za regulaciju ekonomije i da je neophodna intervencija države i njeno aktivnije angažovanje u privrednom životu, kako bi se očuvala stabilnost ekonomskog sistema. Sličan nauk izvučen je iz sloma finansijskih tržišta u ekonomski najrazvijenijim državama svijeta do kojeg je došlo 2009. godine. Ekonomski operatori u privatnoj svojini nesporno su efikasniji od onih u državnoj ili javnoj svojini, ali je isto tako jasno da se cjelokupna privreda ne može prepustiti privatnom sektoru, jer samo država instrumentima iz njene nadležnosti može spriječiti negativne posljedice potpuno liberalizovanog tržišta. Radi toga savremene ekonomije su mješovitog tipa, tj. pored tržišnih mehanizama i konkurencije, značajan uticaj na privredno kretanje ima i država. Taj uticaj države manifestuje se kroz ekonomsku politiku koju ona vodi. Upravo povezanost ekonomske politike sa politikom i jeste jedan od najvažnijih razloga za sumnje u vezi sa angažovanjem države u privredi. Naime, upitno je da li državne administracije vode ekonomsku politiku u skladu sa sopstvenim ili u skladu sa opštedruštvenim interesima. Kreator ekonomske politike je država i njene institucije parlament, vlada, centralna banka, poreski organi. Subjekti ekonomske politike su pripadnici političkih stranaka koje 11

su na izborima stekle pravo vršenja vlasti, stoga je neminovno da ekonomska politika bude usko povezana sa politikom sticanja i očuvanja vlasti. Uloga države kao korektivnog faktora tržišnih mehanizama vidljiva je iz slijedeće tabele: Tržišni neuspjesi Instrumenti Mehanizmi NEEFIKASNOST - monopoli - debalans ponude i Posredovanje na tržištu Podsticaji proizvođačima Socijalne mjere Antimonopolski zakoni Intervencije robnim rezervama potražnje NEJEDNAKOST - koncentracija dohodaka Preraspodjela dohotka Fiskalna politika Progresivno oporezivanje Poreski podsticaji - veliki rasponi dohotka MAKROEKONOMSKI PROBLEMI - spor ekonomski rast - privredni ciklusi Stimulacija investicija Monetarna politika Poreska oslobađanja Valutni kurs Politika kamata U makroekonomskom smislu instrumenti upravljanja ekonomijom mogu se svrstati u nekoliko grupa: a) Agregatna ponuda roba i usluga b) Agregatna potražnja roba i usluga c) Monetarna politika d) Fiskalna politika Metodološki posmatrano, instrumenti upravljanja ekonomijom mogu se podijeliti na administrativne i ekonomske. Na primjer, administrativni instrument je odluka nadležnog državnog organa da uredbom limitira cijene nekih dobara. Ekonomski instrument je na primjer intervencija države na robnom tržištu stavljanjem u promet roba iz državnih robnih rezervi da bi se ujednačile ponuda i potražnja u cilju održavanja nivoa cijena. Ekonomske kategorije koje određuju potrebu intervencije države u cilju održavanja poželjne stope razvoja privrede su: Agregatna ponuda jednaka je ukupnoj količini roba i usluga koje je privreda jedne države voljna u određenom vremenskom razdoblju proizvesti za tržište (voljna je onda ako ima ekonomski interes) pri datom nivou cijena. 12

Agregatna potražnja za dati vremenski period čini zbir ukupne potrošnje pojedinaca, domaćinstava, države, potrošnje stranaca koji u državi borave, te potrošnje ekonomskih operatora (potrošnja privatnih i javnih preduzeća u svrhu reprodukcije i investicija). Makroekonomska ravnoteža u jednoj ekonomiji postiže se u vremenskim periodima u kojima je agregatna ponuda jednaka agregatnoj potražnji. Od finansijskih mjera najčešće je korišćena monetarna politika kao instrument kojim država utiče na tržište novca. Uticaj se sprovodi putem centralne banke 5. Najvažnije funkcije centralne banke su: a) Emisija novca centralna banka kontroliše i sprovodi emisiju državne valute. Treba naglasiti da se samo dio emisije državne valute pojavljuje u obliku novčanica, a veći dio je primarni novac kojeg centralna banka plasira u poslovne banke. b) Sprovođenje kreditno monetarne politike preko politike eskontnih stopa (eskontna stopa je kamata po kojoj se eskontuju mjenice) 6 i upravljanje kamatnim stopama na finansijskom tržištu. c) Održavanje spoljne likvidnosti države. Centralna banka putem mehanizama devizne politike utiče na uvoz i izvoz roba i usluga čime se usklađuje priliv i odliv stranih valuta. d) Obavljanje bankarskih poslova u ime i za račun države. U ove poslove spadaju na primjer zaključivanje i servisiranje državnih zajmova, odobravanje kredita u korist države, izdavanje vrijednosnih papira čiju naplatu garantuje država. Iako centralna banka ne može djelovati izolovano od nosilaca političke vlasti, neophodno je da u najvećoj mogućoj mjeri bude nezavisna u donošenju svojih odluka usmjerenih na postizanje ciljeva ekonomskog sistema države. Osnovni zadatak monetarne politike jeste obezbjeđivanje optimalne količine novca u opticaju tako da se privredni život neometano odvija, ali da se istovremeno inflacija drži na prihvatljivom nivou. Da bi se ovaj, a i ostali ciljevi postigli centralna banka kao subjekt te politike koristi slijedeće instrumente: 5 Ekonomisti općenito, a centralni bankari posebno, na lošem su glasu kao ljudi skloni nejasnom izražavanju, čestoj upotrebi kondicionalnih rečenica i davanju pitijskih prognoza (Pitija je bila starogrčka proročica, koja je proročanstva izricala dvosmislenim rečenicama, tako je za svaki mogući ishod ispadalo da je proročanstvo ostvareno). Poznata je anegdota kada se Alan Greenspan, predsjednik FED-a (Centralna monetarna institucija S.A.D.), nakon jednog istupa obratio okupljenim novinarima riječima: "Gospodo, ako ste shvatili što sam upravo rekao, tada sam se loše izrazio". 6 Eskont mjenice je prodaja nedospjelog potraživanja uz odbitak kamate od dana eskontovanja do dana dospjelosti potraživanja. 13

a) Politika eskontne stope kojom se određuje osnova za kretanje kamatnih stopa na komercijalne kredite. Ukoliko se očekuje inflacija centralna banka povećava eskontnu stopu, a u periodima stagnacije ekonomske aktivnosti ova stopa se smanjuje. b) Politika obaveznih rezervi banaka kao mehanizma upravljanja količinom novca u opticaju. Naime, poslovne banke su obavezne da dio svojih novčanih sredstava deponuju kod centralne banke (obavezna rezerva) 7 kao obezbjeđenje kredita za investicije. Kada centralna banka želi da smanji količinu novca u opticaju ona propisuje bankama veću obaveznu rezervu, dok u periodima kada treba povećati količinu novca ona tu rezervu smanjuje. Obavezna rezerva je veoma važan finansijski instrument i ima dvije osnovne uloge. Prva je da kroz regulisanje likvidnosti banaka pomaže stabilnosti finansijskog sistema, a druga, da djeluje kao instrument transmisije mjera monetarne politike na ekonomsku aktivnost i inflaciju, preko regulisanja ponude kredita. U ekonomskoj teoriji najčešće se pominju dva osnovna pravca djelovanja stope obavezne rezerve na ekonomsku aktivnost i inflaciju i to preko uticaja na ponudu kredita i kontrolu priliva inostranog kapitala. Kada je u pitanju prvi pravac djelovanja uglavnom se polazi od teorije kreditnog kanala. Prema ovoj teoriji, obavezna rezerva djeluje na ekonomsku aktivnost i inflaciju putem uticaja na kreditni potencijal banaka, tako što povećanje stope obavezne rezerve utiče na smanjenje ponude bankarskih kredita i za rezultat ima usporavanje ekonomske aktivnosti i pad inflacije. Kada je u pitanju drugi pravac djelovanja, smatra se da povećanje stope obavezne rezerve utiče na smanjenje kapitalnog priliva, naročito priliva špekulativnog karaktera. Politika operacija na otvorenom tržištu predstavlja kupoprodaju državnih papira od vrijednosti (mjenice, obveznice). Ovim mehanizmom centralna banka takođe utiče na količinu novca u opticaju time posredno i na obim i dinamiku privredene aktivnosti. Prodajom obveznica na otvorenom tržištu centralna banka smanjuje količinu novca u opticaju, dok je otkupom obveznica povećava. Fiskalna politika predstavlja dio ekonomske politike koji je usmjeren na upravljanje državnim prihodima i rashodima. Odmjeravanjem visine i strukture javnih prihoda država utiče na distribuciju aktivnosti ekonomskih operatora u pojedinim sektorima privrede. Alokacijom državnih rashoda između potrošnje i investicija, obezbjeđuje se projektovani privredni rast. Osnovne funkcije fiskalne politike su slijedeće: 7 Poslovne banke, novac koji čini obaveznu rezervu, ne mogu koristiti za kreditne plasmane. 14

a) Stabilizaciona funkcija kojom nosioci fiskalne politike obezbjeđuju privrednu stabilnost kao osnovu za neometano obavljanje ekonomskih aktivnosti. b) Alokativna funkcija kojom se politikom javnih prihoda i javnih rashoda utiče na odluke ekonomskih operatora u vezi sa alokacijom privrednih resursa na različite djelatnosti. c) Redistributivna funkcija kojom se fiskalnom politikom utiče na neometano snabdijevanje javnim dobrima, odvijanje javne potrošnje i transfer javnih sredstava prema ugroženim dijelovima stanovništva. Instrumenti fiskalne politike posebno se koriste za ostvarivanje slijedećih ciljeva ekonomske politike: pune zaposlenosti, stabilnosti cijena, poboljšanje bilansa plaćanja prema inostranstvu, stimulaciju proizvodnih aktivnosti i za preraspodjelu dohotka između različitih segmenata društva. U uslovima depresije u privredi obično se povećanjem investicija iz javnih prihoda (povećanjem udjela investicija u strukturi javnih rashoda) nastoji postići ekspanzija privredne aktivnosti. O ovom slučaju fiskalna politika je ekspanzivna. Kada je privreda suočena s ekspanzijom koja generiše inflacione trendove, fiskalna politika poteže za progresivnim oporezivanjem i smanjenjem javnih rashoda, sve sa ciljem smanjivanja konjukture. Ovakva fiskalna politika je restriktivna. Postoji više fenomena ekonomske nestabilnosti čiji se negativni uticaji mogu kontrolisati mjerama fiskalne i monetarne politike: Inflacija koja se obično definiše stopom rasta cijena u odnosu na neki određeni period. Stopa inflacije se može mjeriti na različite načine: putem rasta maloprodajnih cijena, putem rasta proizvođačkih cijena, putem rasta troškova života, kao i putem rasta kursa korpe stranih valuta. Obzirom na brzinu rasta cijena inflacija se definiše kao blaga, umjerena, galopirajuća i hiperinflacija. 8 S obzirom na uzroke, inflacija može biti inercijska, inflacija potražnje i inflacija troškova. Nezaposlenost koja može biti strukturna kao posljedica profesionalne, sektorske ili regionalne nepokretljivosti radne snage ili ciklična kada je rezultat nedovoljnog korišćenja kapaciteta uslijed recesijske situacije u privredi. Mjere stabilizacijske fiskalne politike (ekspanzivnog tipa) povezane s upravljanjem potražnjom mogu biti efikasne u prevazilaženju samo ciklične nezaposlenosti. 8 Iako ne postoje jasna razgraničenja može se reći da rast cijena od 1% do 3% na godišnjem nivou predstavlja blagu inflaciju. Rast od 4% do 8% godišnje predtavlja umjerenu inflaciju. Galopirajuća inflacija je indikovana ukoliko cijene rastu recimo za 5% mjesečno, a hiperinflacija je porast cijena za više od 100% mjesečno. Dati primjeri su orijentacioni. 15

Neravnoteža platnog bilansa, kako unutrašnjeg, tako i spoljnjeg ogleda se u deficitu na javnim računima domaće valute i/ili deficitu na računima deviznih plasmana. Dugotrajni deficiti dovode do pretjeranog domaćeg ili vanjskog zaduženja države. U ovim slučajevima fiskalna politika treba uticati na agregatnu potražnju i na kamatne stope. Efikasnost politike stabilizacije postiže se kombinacijama mehanizama fiskalne i monetarne politike. Fiskalna politika snažnije djeluje na regulisanje nivoa potrošnje od monetarne, koja snažnije djeluje na održivi privredni rast. Fiskalna politika, zbog snažnijeg djelovanja na potražnju, efikasno djeluje na suzbijanje depresije, dok monetarna politika daje bolje rezultate u suzbijanju inflatornog procesa efikasnijim djelovanjem na ponudu. 16

Glava II JAVNI RASHODI U savremenoj finansijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije koje pokušavaju, na različite načine, da definišu i objasne pojam i suštinu javnih rashoda. Otuda, ne ulazeći u razlike i nijanse koje se mogu uočiti u različitom definisanju pojma javnih rashoda, treba posebno naglasiti da javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno javni rashodi su oni izdaci koje država čini u javnom interesu. U skladu sa navedenim, treba imati u vidu činjenicu da je za većinu definicija javnih rashoda karakteristično da polaze od dvije osnovne teze: prvo, javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba, i drugo, u savremenim uslovima, javni rashodi su po pravilu izraženi u novcu. Sve do početka 20. vijeka, u finansijskoj teoriji, a i u praksi nije se posvećivala odgovarajuća pažnja javnim rashodima. Glavni i skoro jedini predmet javnih finansija fokusiran je na izučavanje javnih prihoda. Finansijska teorija i praksa s početka 20. vijeka počinje da smatra da javne rashode treba uključiti u javne finansije, ali da to uključivanje mora biti ograničeno. Javni rashodi danas predstavljaju veoma efikasan instrument ukupne ekonomske i socijalne politike savremene države. Oni se više ne tretiraju kao akt potrošnje, već kao racionalno korišćenje bogatstva, tj. društvenog proizvoda. Savremena finansijska teorija svoja izučavanja temelji na stavu da su podjednako važni i ravnopravni i javni rashodi i javni prihodi. Postavlja se pitanje da li treba prvo izlagati materiju javnih rashoda ili javnih prihoda. Javni rashodi su sinonim za javne potrebe koje se upravo zadovoljavaju angažovanjem sredstava javnih prihoda. Pošto javne potrebe omogućuju egzistenciju i razvoj određene državne zajednice, neki smatraju da je najprije nužno definisati obim potrebnih sredstava za njihovo zadovoljenje, pa tek poslije toga prići razradi modaliteta kojima će se prikupiti tako određena sredstva. Drugi smatraju da prvo treba definisati obim sredstava koji se mogu prikupiti u svrhu zadovoljenja javnih potreba (javni prihodi), pa tek onda izvršiti alokaciju tih sredstava (javni rashodi). Savremena teorija zauzima stanovište da je rashode potrebno posmatrati paralelno sa prihodima. Na ovaj način može se steći realna slika o veličini poreskog tereta i eventualnim mogućnostima povećanja poreske presije. Fiskalna teorija upoređuje finansijsku aktivnost 17

države sa filtrom, koji od privrede i stanovništva crpe finansijska sredstva, i to putem poreza ili drugih kategorija državnih prihoda, da bi se putem rashoda ova sredstva vratila nazad privredi i stanovništvu. 2.1 Pojam i karakteristike javnih rashoda Javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno, to su izdaci koje država čini u javnom interesu da bi se zadovoljile javne potrebe. Postoji mnoštvo definicija javnih rashoda, ali sve one podrazumijevaju slijedeće karakteristike: 1. javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba; Javni rashodi, po pravilu, imaju kao osnovni cilj zadovoljenje javnih potreba, što predstavlja osnovni momenat na bazi koga se može prići razgraničenju javnih rashoda od rashoda privatnih lica. Javni rashodi su mnogo elastičniji od privatnih rashoda, no veličina javnih rashoda je uvijek limitirana mogućnostima poreskih obveznika. Dok se rashodi privatnih lica vrše radi zadovoljenja privatnih ličnih potreba, javni rashodi predstavljaju trošenje radi zadovoljenja opštih (javnih) potreba. 2. u savremenim uslovima javni rashodi su izraženi u novcu, ali se podmirenje javnih rashoda može ostvariti i na neke druge načine (u naturi, radom...npr. oprema za policajce). Pomoć nastradalom stanovništvu pruža se isporukom lijekova, hrane, vode, šatora i slično, a ne samo davanjem novčane pomoći; i 3. javni rashodi imaju neproizvodni karakter. 2.2 Komparativno razmatranje klasične i moderne koncepcije javnih rashoda Za klasičnu teoriju je karakteristično, u prvom redu, da finansijski teoretičari nisu pokazivali veći interes za problematiku javnih rashoda. Javni rashodi su posmatrani potpuno jednostrano, isključivo sa administrativnog i političkog stanovišta, dok je ekonomsko-socijalni tretman bio potpuno zanemaren. Za razliku od klasičara, moderna koncepcija daje javnim rashodima veoma značajnu ulogu u raspodjeli ili, još preciznije rečeno, u preraspodjeli nacionalnog dohotka. Javni rashodi se tretiraju kao sredstva finansijske aktivnosti države, koja je usmjerena na postizanje ekonomskih i socijalnih efekata. Takođe je karakteristično da javne rashode ne posmatra odvojeno od prihoda. 18

2.3 Načela javnih rashoda Obzirom da se značajan dio stvorenog društvenog proizvoda zemlje koristi za podmirivanje javnih rashoda, neophodno je definisati određena načela istih. Naime, u finansijskoj teoriji formulišu se određena načela kojih se valja pridržavati pri upravljanju javnim rashodima, kako bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili optimalno iskorišćeni. Osnovna ideja koja leži u fundamentu načela javnih rashoda jeste zahtjev za racionalnim trošenjem javnih sredstava. Klasična načela koja su u primjeni su: Načelo opšteg interesa odnosi se na to da javni rashodi služe prvenstveno za podmirivanje onih potreba koje su u interesu društva kao celine. To znači, da se sredstva prikupljena za podmirivanje javnih potreba ne smiju upotrebljavati za zadovoljenje interesa pojedinaca ili neke uže zatvorene grupe korisnika. Ovde je neosporan pojam javni (društveni) interes pod kojim se podrazumijeva interes svih ili većine u određenoj društvenoj zajednici. Načelo štednje javnih sredstava ogleda se u zahtjevu da se sredstva namijenjena za javne rashode mogu upotrebljavati tek nakon sveobuhvatne analize niza različitih solucija, pa tek nakon toga iskoristiti onu soluciju koja uz najmanje ulaganje daje najveći razultat. Praktično pojašnjenje ovog načela ne znači nikako štednju u smislu smanjivanja sredstava, već nastojanje da se sa što manje sredstava postignu što veći efekti. Načelo umjerenosti i proporcionalnosti ogleda se u zahtjevu da javni rashodi treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne iz imovine ili na račun budućih generacija (zaduženja). Ovo načelo zagovara i pravilo proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda, ne samo u odnosu na društveni proizvod, već i između pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se određene javne potrebe moraju zadovoljavati srazmjerno mogućnostima. Načelo izvora sredstava ogleda se u zahtjevu da se prilikom prikupljanja prihoda koji su namijenjeni zadovoljenju javnih rashoda mora voditi računa o tome da se oni izdvajaju iz novostvorene vrijednosti, dakle iz nacionalnog dohotka. Načelo podudarnosti javnih rashoda i prihoda ogleda se u zahtjevu da javni rashodi budu raspoređeni tako da prema iznosima odgovaraju javnim prihodima. Drugim riječima, ovo predstavlja načelo održavanja ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima. Načelo održavanja strukture javnih rashoda podrazumijeva da se u modernim finansijama sve veća pažnja posvećuje javnim rashodima u smislu odgovarajućih 19

instrumenata kojima država može da djeluje u privredi. U pogledu održavanja određene strukture javnih rashoda savremena finansijska teorija sve veću pažnju danas poklanja strukturi rashoda i ponašanju uglavnom sledećih oblika javnih rashoda: ličnim i materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim i neproduktivnim, vojnim rashodima i drugim. 2.4 Vrste i klasifikacije javnih rashoda Postoji obilje vrsta i klasifikacija rashoda, u zavisnosti od osnove koja se uzima. Možemo navesti slijedeće klasifikacije : 1. redovni i vandredni 2. prema objektu trošenja 3. prema subjektu trošenja 4. funkcionalni, investicioni i transferni 5. u novcu i u naturi. 2.4.1 Redovni i vanredni rashodi Podjela javnih rashoda na redovne i vandredne je starijeg datuma, ali je i danas od značaja u praksi, gdje se kao kriterijum podjele obično uzima vrijeme. Polazeći od toga, redovni rashodi imaju slijedeće karakteristike: - mogu se predvidjeti unaprijed, - po visini su manje-više stalni (stabilnost), - svake godine se redovno javljaju u budžetu (periodičnost), kao najprihvatljiviji momenat za razlikovanje od vanrednih rashoda. Dok se redovni rashodi odnose na redovne zadatke države i redovno se pojavljuju u budžetu, vanredni rashodi se pojavljuju samo u vanrednim prilikama. Podrazumijeva se da rashodi koji nemaju ove karakteristike spadaju u vandredne. 2.4.2 Rashodi prema objektu trošenja Ova klasifikacija je usvojena u mnogim budžetskim sistemima u svijetu. Rashodi se dijele na: lične rashode - namijenjeni izdržavanju organa države, materijalne rashode - nastaju prilikom vršenja javnih funkcija. 2.4.3 Rashodi prema subjektu trošenja Da li javni rashod vrši država, ili neko uže upravno tijelo? U principu kao rashodi države uzimaju se oni rashodi koji predstavljaju rashode za koje je zainteresovana nacija kao cjelina. Podjela javnih rashoda prema subjektu trošenja ogleda se u njihovoj podjeli na 20

javne rashode koje vrši država (centralni nivo) i na javne rashode koje vrši neko uže regionalno ili lokalno tijelo. Ova podjela ima posebnog značaja u složenim, federativno organizovanim državama. Ključni problem u ovim državama sastoji se u podjeli nadležnosti (funkcija). Naime, za složene države od posebnog je značaja izučavanje odnosa koji postoje između veličine rashoda centralnih i lokalnih organa. Analogno tome, svaki proces decentralizacije po logici stvari, mora biti istovremeno praćen i procesom povećanja učešća užih društveno-političkih zajednica u ukupnim sredstvima koja su namijenjena za javne rashode. U vezi prethodno iznešenog, treba imati u vidu činjenicu da problematika javnih rashoda u složenim državama federalnog tipa proističe iz same činjenice da su države članice saveza po pravilu različite i to gledano sa više aspekata, ekonomskog, socijalnog, demografskog i dr. Otuda, na ovoj osnovi najčešće i nastaju određeni problemi. Naime, postavlja se pitanje šta uzimati kao kriterijum kod određivanja visine javnih rashoda da li to treba da bude samo finansijski kriterijumi ili i kriterijum potreba za javnim uslugama? S tim u vezi, ako bi se rashodi federalnih jedinica utvrđivali samo na osnovu finansijskih kriterijuma, onda bismo imali situaciju da bi one federalne jedinice koje su privredno razvijene, pa prema tome i finansijski sposobne, bile potpuno u stanju da javnim rashodima zadovolje sve svoje javne potrebe. Sa druge strane, to svakako ne bi bio slučaj sa privredno nerazvijenim federalnim jedinicama. Naime, ove federalne jedinice ne bi bile u stanju da finansiraju sve svoje javne potrebe, što bi moglo imati i određenih negativnih političkih efekata. Iz tih razloga, kod federalno organizovanih država ne mogu biti predominantni isključivo finansijski kriterijumi kao najmjerodavniji, već i politički kriterijumi, odnosno društveni. Ravnoteža se nastoji uspostaviti na dva načina: prvo, da viša federalna jedinica prima na sebe finansiranje javnih rashoda niže federalne jedinice, i drugo, da savezna država iz svojih sredstava pruža pomoć nižoj federalnoj jedinici za pokriće javnih rashoda. Ova pomoć se najčešće pojavljuje u dva osnovna oblika dotacije i subvencije. Isti princip važi i za niže organizacione jedinice jedne države, tj. opštine i druga tijela lokalnog organizovanja. 2.4.4 Funkcionalni, investicioni i transferni rashodi Pri ovoj klasifikaciji polazi se od funkcija koje vrši savremena država. Funkcionalni i investicioni rashodi imaju proizvodni karakter, te se svode na proizvodne rashode. Za razliku od proizvodnih rashoda koji utiču na kretanje nacionalnog dohotka, bilo na direktan ili indirektan način, transferni rashodi ne pokazuju odgovarajući uticaj u ovom 21

pravcu. Putem transfernih rashoda vrši se samo redistribucija dohotka pojedinih fizičkih i pravnih lica na druga lica tako da ovi rashodi dovode samo do transferiranja postojećih sredstava. Kao najznačajnije kategorije transfernih rashoda javljaju se: socijalna davanja, subvencije privredi, otplata javnih zajmova i sl. Do naglog skoka transfernih rashoda dolazi naročito u periodu I svjetskog rata, a ova tendencija se nastavlja i dalje. U savremenim uslovima ekonomski i socijalni transferi zauzimaju sve značajnije mjesto u javnim finansijama. Pored ostalog značajna je ekspanzija rashoda socijalnog osiguranja 2.4.5 Transferne javne rashode karakteriše to što ne stvaraju nova ekonomska dobra, niti uvećavaju društveni proizvod, već samo vrše preraspodjelu već stvorenog društvenog proizvoda. Oni prenose finansijska sredstva jednog dijela stanovništva, tj. privrede, nekom drugom dijelu stanovništva, odnosno privrede. Podjela javnih rashoda na one u novcu i one u naturi jedna je od najstarijih podjela koja danas gubi na značaju. Međutim, u izuzetnim situacijama (rat, elementarne pojave) ova podjela je i danas moguća. Podjela javnih rashoda na rentabilne i nerentabilne je novijeg datuma i vezana je za prodiranje države u domen privrednih aktivnosti, odnosno za osnivanje državnih privrednih preduzeća. Po ovoj klasifikaciji, rentabilni bi bili oni javni rashodi koji dovode do stvaranja prihoda, odnosno gdje su prihodi veći od rashoda i obrnuto. 2.5 Struktura javnih rashoda Struktura javnih rashoda klasifikovana po namjeni je slijedeća: Rashodi državne uprave uključuju kako lične, tako i materijalne rashode namijenjene finansiranju delatnosti i rada državnog aparata na svim nivoima društveno-političke organizovanosti. Ovi rashodi u sebi sadrže i ne male javne rashode namijenjene organima unutrašnje bezbjednosti. Rashodi za odbranu zemlje (vojni rashodi) zauzimaju istaknuto mjesto u strukturi javnih rashoda svake zemlje. Oni su u velikoj mjeri pod uticajem ukupnih međunarodnih odnosa i kretanja u svijetu. Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva predstavljaju određena sredstva koja su potrebna da bi se obavili poslovi za čije su izvršenje, na osnovu ustava i zakona, nadležne odgovarajuće državne institucije. Rashodi za obrazovanje spadaju u najvažnije stavke u strukturi rashoda savremenih država. U savremenim državama rashodi obrazovanja spadaju u red javnih rashoda koji su 22

veoma značajni po svom obimu. U većini zemalja, sve se više prihvata stav da u zavisnosti od stepena obrazovanja stanovništva i adekvatne kvalifikacione strukture zaposlenih zavisi i ukupan socio-politički i ekonomski razvoj zemlje. Rashodi za kulturu, fizičku kulturu i sport isto kao i rashodi za obrazovanje imaju direktan uticaj na ukupan socijalni i ekonomski razvoj zemlje. U najvećem broju zemalja najveći dio rashoda za izgradnju, opremanje, održavanje i funkcionisanje muzeja, pozorišta i drugih kulturnih ustanova, najvećim dijelom se finansiraju iz budžeta putem drugih instrumenata preraspodjele (fondova). Rashodi za nauku predstavljaju sve značajnije javne rashode u većini savremenih država. Uz već pomenuto obrazovanje, naučno-istraživački rad u velikom procentu pridonosi povećanju stope privrednog rasta i povećanju produktivnosti rada. Rashodi za ekološke svrhe spadaju među najmlađe javne rashode, ali danas imaju najizrazitiju dinamiku rasta. Javni rashodi namijenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od zagađenja, kao i rashodi namijenjeni smanjenju stepena radijacije i buke, skoro da su postali tzv. internacionalni javni rashodi. Rashodi za ekonomske intervencije i investicije vezuju se za povećanu ulogu savremene države u ekonomskom i socijalnom životu. Ovdje se u stvari radi o brojnim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih funkcija. Raznim mjerama posredne i neposredne intervencije države u nacionalnoj privredi, država može da utiče na uslove privređivanja, povećanje izvoza, ograničavanje uvoza, usmjeravanje investicija, brži razvoj pojedinih grana i područja, promjenu privredne strukture, kao i realizaciju makroekonomskih stabilizacionih programa u slučajevima privredne stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika poremećaja privrednih tokova. Rashodi socijalne sigurnosti stanovništva predstavljaju javne rashode koji najčešće spadaju među najveće rashode u skoro svim savremenim državama. Ovdje se u stvari radi o dvije vrste socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, radi se o segmentu socijalnog osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata tri vrste socijalnog osiguranja: (a) penzijsko-invalidsko osiguranje, (b) zdravstveno osiguranje, i (c) osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Drugo, radi se o raznim oblicima socijalne zaštite svih onih kategorija stanovništva koje, iz raznih razloga, nisu u poziciji da sebi obezbijede odgovarajuću egzistenciju. 23

2.6 Veličina obim javnih rashoda Od veličine javnih rashoda zavisi iznos javnih prihoda koje treba prikupiti. Obim javnih prihoda uslovljava obim javnih rashoda i stepen zadovoljavanja javne potrošnje. Za stavove finansijskih teoretičara, tzv. klasične teorije javnih finansija karakteristično je to da njihov stav predstavlja teza da javni rashodi moraju da budu što manji, a po mnogim shvatanjima poželjno je da se kreću u rasponu 15-25% društvenog proizvoda zemlje. Međutim u današnjem svijetu velika je razlika između poželjnog i stvarnog. Na primjer u nekim državama svijeta, koje su lideri svjetske ekonomije ovaj procenat iznosi: 9 Velika Britanija 44%, Italija 48,2%, Njemačka 43,8%, Evropska Unija (svih 27 država) 45,7%. Obzirom da bi javni rashodi i prihodi trebali uvijek biti jednaki, kao ponuda i potražnja, odnosno investicije i štednja, po logici stvari polazilo se od stavova da poresko opterećenje treba da bude što niže, da bi se dao dovoljan podstrek privatnoj inicijativi kao generatoru privrednog rasta i stabilnosti. Međutim, savremena finansijska teorija ne prihvata stanovište da su javni rashodi dobri samo kada su niski, pogotovo ne stav da oni predstavljaju samo teret za privredu. Naprotiv, zastupljena je teza da su javni rashodi uvijek korisni kada su produktivni, pri čemu za takvu tezu nije bitno koliko su visoki. Pitanje plafona, odnosno krajnjeg limita javnih rashoda u savremenoj finansijskoj teoriji još uvijek je otvoreno. Stoga, sa aspekta optimalnog funkcionisanja nacionalne privrede, problem limita javnih rashoda svakako nije moguće rješavati usvajanjem nekog određenog procenta kao ciljnog. Takav stav proizilazi prvenstveno iz slijedećih razloga: - Postoji zakonitost stalnog rasta javnih rashoda; - Javni rashodi se danas ne vezuju samo za visinu nacionalnog dohotka; - Ne postavlja se više pitanje ukupne visine javnih rashoda, već pitanje njihove strukture; - Stalni rast javnih rashoda postao je jedan od instrumenata regulisanja privrednih ciklusa. Raspravljajući o visini javnih rashoda, savremena teorija javnih finansija je pokazala da osnovni problem prilikom utvrđivanja veličine javnih rashoda nije vezan za njihovu kvantitativnu, već kvalitativnu dimenziju. Ma kakav bio njihov apsolutni iznos bitna je kvalitativna dimenzija, tj. ekonomski efekat. Određivanje gornje granice je nešto složeniji 9 Podaci za fiskalnu 2007. godinu 24

problem. Postoje različita shvatanja o određivanju gornje granice javnih rashoda u konjukturnoj, odnosno strukturnoj privredi. U privredi koja je u konjukturi, potreba za povećanjem javnih rashoda prestaje, tj. slabi sa nastajanjem ili smanjenjem nazaposlenosti, odnosno sa funkcionisanjem tržišta budući da se proizvodnja i potrošnja povećavaju. U slučaju strukturne privrede, u savremenoj finansijskoj teoriji postoje mnoga neslaganja u pogledu gornje granice javnih rashoda. Ključni parametar koji se mora uvažavati je princip maksimalne društvene korisnosti. To znači da javni rashodi moraju biti na nivou na kome je postignuta ravnoteža između njihove socijalne koristi i socijalne nekoristi, odnosno negativnim posljedicama koje nastaju sa opterećenjem društvenog proizvoda. Pri tome, ovaj se princip ne odnosi na sve javne rashode, već se moraju diferencirano posmatrati rashodi koji su produktivni i neproduktivni, odnosno rashodi koji su proizvodni, pravni i transferni. Kod rashoda koji utiču na povećanje proizvodnje nije moguće odrediti gornju granicu, ali je od velikog značaja njihova realnost. Kod pravnih 10 rashoda gornju granicu određuje mogućnost njihovog podnošenja, odnosno elastičnosti standarda stanovništva. Kod transfernih rashoda gornju granicu određuje ekonomska snaga obveznika koji podnose teret plaćanja javnih rashoda. Finansijski aspekt određivanja visine javnih rashoda se postavlja kao problem finansijskih mogućnosti, obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavaju instrumenti javnih prihoda. Treba naglasiti da znatan uticaj na nivo javnih rashoda imaju vanredne situacije i događaji koji u osnovi mijenjaju shvatanja o visini učešća opšte potrošnje u društvenom proizvodu. Tada dolazi do prilagođavanja privrede većem obimu poreskog zahvatanja, a paralelno s tim raste i udio opšte potrošnje u društvenom proizvodu. Uzroci rasta javnih rashoda su veoma brojni, i grubo se mogu podijeliti u dvije grupe: 1. prividni i 2. stvarni uzroci rasta javnih rashoda. Prvi su oni koji povećavaju rashode, ali ne povećavaju pritisak na poreske obveznike. Stvarni uzroci su veoma brojni i oni mogu biti političke, socijalne i finansijske prirode. U skladu sa navedenim, savremena teorija javnih finansija upozorava da problem volumena javnih rashoda ima svoje dvije dimenzije: ekonomsko-socijalnu i finansijsku. Ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u normalnim uslovima privrednog razvoja i poslovanja privrede opredeljuje minimum javnih rashoda kao masu koja mora biti dovoljna da podmiri osnovne funkcije državnog administrativnog aparata i sve vitalne 10 Javno pravni rashodi i prihodi su kategorije javnih finansija koje proizilaze iz finansijskog suvereniteta države. 25