World Bank Document

Транскрипт

1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Bosna i Hercegovina Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti (PEFA) maj / svibanj 2014.

2 Izvještaj br BA Bosna i Hercegovina Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti maj / svibanj Odjeljenje za operativne usluge Region Evrope i centralnee Azije Dokument Svjetske banke Distribucija ovog dokumenta je ograničena i primaoci ga mogu koristiti samo u toku obavljanja svojih zvaničnih dužnosti. Njegov sadržaj ne može se objelodanjivati bez saglasnosti Svjetske banke.

3 SADRŽAJ Skraćenice i akronimi... vi Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA... ix Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA... xiv Sažeti pregled Ocjene... xiv I. Uvod, istorijat zemlje, kontekst A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke C. Ciljevi ocjene PEFA D. Metodologija E. Opseg F. Kako je izvještaj organizovan II. Pregled PFM Bosne i Hercegovine A. Pravni i institucionalni okvir za PFM B. Budžetske odgovornosti III. Četiri ocjene PEFA: Uporedna analiza i sveobuhvatna pitanja A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija B. Izvršenje budžeta C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM Institucije BiH FEDERACIJA BIH REPUBLIKA SRPSKA DISTRIKT BRČKO IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM Donatorske prakse V. Proces reforme A. Novije i tekuće reformske mjere B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini Aneks 1. Literatura i izvorni dokumenti Aneks 2: Ukupni prihodi i rashodi konsolidovane vlade na svim nivoima ( godine) Aneks 3.Dodatne tabele sa podacima, dijagrami i grafikoni Aneks 4.Domaći partneri / lica sa kojima su održani intervjui Aneks 5: Objavljivanje mehanizma za obezbjeđivanje kvaliteta Aneks 6: Politička struktura Bosne i Hercegovine

4 Slike Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a Slika 2.1.Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini Tabele Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period godine (u procentima BDP-a) Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a) Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Tabela Godišnji izvještaj o radu za BiH za godine Tabela Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU Tabela Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od do godine Table Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od do godine Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH) Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Tabela Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za godinu) Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju 68 Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Tabela Korištenje metoda nabavke u BiH, godine Tabela PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga 87 Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije... 91

5 Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju 92 Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Parlamentarnu skupštinu BiH Tabela Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Procenat razlike između ostvarenja i budžeta Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za godinu Tabela Prihod Federacije Bosne i Hercegovine Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom Tabela Obaveze EBF-ova i centralne vlade FBiH Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH) Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Tabela Budžetski kalendar FBiH (za budžet za godinu) Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Tabela PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga144 Tabela PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju148 Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Tabela Godišnji izvještaj o operacijama za RS za godinu (u milionima KM)

6 Tabela Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period godine Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Tabela PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska) Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Tabela : Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za godinu) Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga193 Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Tabela : PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju197 Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu skupštinu RS Tabela Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta Tabela Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Tabela Godišnji izvještaj o operacijama za DB u godini Tabela Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Tabela Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(distrikt Brčko)215 Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija

7 Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Tabela Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za godinu) Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga236 Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnog tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju240 Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini Tabela Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Tabela D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške Tabela Programirane i ostvarene isplate EU, godine Tabela D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći Tabela D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura

8 vi SKRAĆENICE I AKRONIMI AGA BiH BUPRT CAD CBBiH CHU CoA COFOG CPS CSA DB DeMPA DFID DoF DPL DSA EBF EBRD EU FBiH FDI BDP GFS HRMA IFI IMF Autonomna vladina agencija (Autonomous Government Agency) Bosna i Hercegovina Tabela za pregled prioriteta korisnika budžeta (Budžet User Priority Review Table) Deficit na tekućem računu (Current account deficit) Centralna banka Bosne i Hercegovine Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit) Kontni plan (Chart of Accounts) Klasifikacija UN-a za funkcije vlade (UN Classification of the Functions of Government) Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy) Agencija za državnu službu (Civil Service Agency) Brčko distrikt Ocjena učinka u upravljanju dugom (Debt Management Performance Assessment) Odjeljenje za međunarodni razvoj (Department for International Development, UK) Direkcija za finansije Zajam za razvojne politike (Development Policy Loan) Analiza održivosti duga (Debt sustainability analysis) Vanbudžetski fond (Extra-Budžetary Fund) Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction and Development) Evropska unija Federacija Bosne i Hercegovine Direktne strane investicije (Foreign direct investment) Bruto domaći proizvod Finansijske statistike vlade (Government Financial Statistics) Ovlaštena institucija za upravljanje ljudskim resursima (Human Resources Management Authority) Međunarodna finansijska institucija (International financial institution) Međunarodni monetarni fond (International Monetary Fund) INTOSAI Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (International Organisation of Supreme Audit Institutions) IPA IPSAS UINO MAU MDAs MF MFT MTEF NVO OECD PE PFM PIFC PIMIS PJP PPA PPL PPP PRB TA RA RS SAI SAFE SBA SOE Instrument pretpristupne pomoći (Instrument for Pre-Accession Assistance) Međunarodni standardi za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting Standards) Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect Taxation Authority) Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit) Ministarstva, odjeli i agencije (Ministries, Departments and Agencies) Ministarstvo finansija / financija Ministarstvo financija i trezora Srednjoročni okvir rashoda (Medium-term expenditure framework) Nevladina organizacija (Non-Governmental Organization) Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (Organisation for Economic Cooperation and Development) Javno preduzeće (Public Enterprise) Upravljanje javnim finansijama (Public Financial Management) Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (Public Internal Financial Control) Informacioni sistem za upravljanje javnim investicijama (Public Investment Management Information System) Program javnih investicija (Public Investment Program) Ovlaštena institucija za javne nabavke (Public Procurement Authority) Zakon o javnim nabavkama (Public Procurement Law) Partnerstvo javnog i privatnog sektora (Public-private partnership) Odbor za razmatranje žalbi u javnim nabavkama (Public Procurement Review Board) Poreska uprava (Tax Administration) Uprava prihoda (RevenueAdministration) Republika Srpska Vrhovna revizorska institucija (Supreme Audit Institution) Jačanje preuzimanja odgovornosti i povjereničkog okruženja (Stregthening Accountability and Fiduciary Environment) Stand-by aranžman (Stand-By Arrangement) Preduzeće u državnom vlasništvu (Stateowned enterprise)

9 vii STA TIN Jedinstveni račun trezora (Single treasury account) Poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number) USAID PDV Agencija Sjedinjenih Država za međunarodni razvoj (United States Agency for International Development) Porez na dodanu vrijednost VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE (Kursna stopa efektivna na datum 17. decembar godine) Valutna jedinica = konvertibilna marka 1,00 KM 1.00 = US$ ,00 USD = BAM FISKALNA GODINA 1. januar 31. decembar MJERNI SISTEM Metrički sistem

10 viii PRIZNANJA Tim za ocjenu PEFA sa zahvalnošću odaje priznanje za opsežnu saradnju i pomoć dobijenu od zvaničnika sa svih nivoa vlade Bosne i Hercegovine. Konkretno, tim Banke bi želio da oda priznanje liderstvu koje su pokazali zvaničnici vlade u opštoj koordinaciji ovih aktivnosti između četiri nivoa vlade u Bosni i Hercegovini, kao i viši zvaničnici iz relevantnih ministarstava i agencija, uključujući ministarstva finansija institucija BiH, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, te Distrikta Brčko. Puna lista vladinih zvaničnika i predstavnika sa kojima su se članovi misije susreli u toku izrade ove studije prikazana je u Aneksu 5. Za ovu Ocjenu PEFA primljeni su izdašna podrška i finansiranje iz Zaklade za jačanje preuzimanja odgovornosti i povjereničkog okruženja (Strengthening Accountability and Fiduciary Environment - SAFE) koji administrira Svjetska banka. Zakladu SAFE uspostavili su Državni sekretarijat Švajcarske za ekonomska pitanja i Evropska komisija, sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama u regionu Evrope i centralne Azije. Ta grupa zaklada obezbjeđuje podršku za aktivnosti na ocjenjivanju učinka upravljanja javnim finansijama (PFM), identifikaciju i implementiranje aktivnosti sa ciljem postizanja poboljšanja i razmjene znanja i dobrih priznatih praksi u svim zemljama u regionu Evrope i srednje Azije. Tim za ocjenu PEFA Svjetske banke činili su Lamija Marijanović (vođa tima, stručnjak za finansijsko upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Kumar Swami (savjetnik tima, vodeći stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i centralne Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (viši stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Antonio Leonardo Blasco (viši stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (ekonomist za zemlju, Bosna i Hercegovina), Abebe Adugna (vodeći ekonomista, Zapadni Balkan), Simon Davies (ekonomista, ECSP2), Nikola Kerleta (stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (stručnjak za upravljanje dugom, Centar za javni sektor), Sanja Tanić (tim asistent, Bosna i Hercegovina), Jamie Jill Lazaro (mlađi stručni saradnik), Naida Čaršimamović Vukotić (konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i Hercegovina), Tatjana Milišić (stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), uz konsultante iz firme PFK (Ujedinjeno Kraljevstvo). Tim za ocjenu PEFA dobio je dragocjene smjernice, inpute i podršku od sljedećih: Soukeyna Kane (menadžer sektora, Finansijsko upravljanje), Anabela Abreu (Direktor Ureda Svjetske banke u Bosni i Hercegovini), Lewis Hawke (vodeći stručnjak za javni sektor), Philip Sinet (Sekretarijat PEFA), te Oleksii Balabushko (stručnjak za javne finansije). Patricia Rogers je obezbijedila vrijednu podršku u toku pripremanja i koordinacije izvještaja.

11 ix BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB PI-1 PI-2 i) ii) PI-3 i) A. OSTVARENJA U PFM: Kredibilitet budžeta Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Stepen odstupanja u strukturi potrošnje u toku posljednje tri godine, isključujući hitne stavke Prosječan iznos potrošnje koji se zapravo naplaćuje na osnovu glasanja o nepredvidljivim rashodima u toku posljednje tri godine Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom budžetu M1 C A A C M1 B+ B+ A C+ B B A C A A A A M1 A A B B A A B B PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A NR NR NR i) ii) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje (izraženo kao % ostvarene ukupne potrošnje za odgovarajuću fiskalnu godinu) i sve novije promjene stanja Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje B. KLJUČNA SVEOBUHVATNA PITANJA: Sveobuhvatnost i transparentnost A NR NR NR A D D D PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C C C B i) PI-6 i) Sistem klasifikacije koji se koristi za formulisanje, izvršavanje i izvještavanje za budžet centralne Vlade Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Udio informacija datih u listi u budžetskoj dokumentaciji koju je izdala centralna Vlada u najnovijem periodu C C C B M1 B C B B B C B B PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+ D+ D+ A i) ii) Nivo vanbudžetske potrošnje (isključujući projekte koji se finansiraju iz sredstava donatora) koji nije obuhvaćen izvještajima, tj. nije uključen u fiskalne izvještaje Informacije o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz sredstava donatora koje su uključene u fiskalne izvještaje A D D A C C C A PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA D B NA I) ii) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama NA D B NA NA D B NA iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu NA D C NA

12 x Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB sa sektorskim kategorijama PI-9 i) ii) Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim agencijama (AGA) i javnim preduzećima (PE) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na poddržavnom nivou M1 A D C+ C A D C C NA D A NA PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A B A B i) Broj elemenata iz liste za javnu dostupnost informacija koji su obezbijeđeni I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA C. BUDŽETSKI CIKLUS A B A B PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C B A C+ i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara C C A C ii) iii) PI-12 Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja B A A A D C A D M2 D+ D+ D+ D+ i) Pripremanje višegodišnjih fiskalnih prognoza i funkcionalnih alokacija C C C C ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D D D D iii) Postojanje sektorskih strategija sa višegodišnjim procjenama koštanja za tekuću potrošnju i investicijsku potrošnju D D D D iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost C C C C II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B C B C i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza B C C C ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike B C A C iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze C C C C PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza M2 C+ B B B i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika C C B B ii) iii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Planiranje i monitoring poreskih inspekcija i programa za istraživanje prevara B B B B C B B C PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+ NR NR D+ i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze C NR NR B

13 xi Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB ii) iii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor na strani uprave prihoda Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora A A A A C D B D PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A C+ A B+ i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate A A A B ii) iii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za MDA vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama, o kojima se odlučuje na nivou iznad nivoa upravljanja MDA A C A A A A A A PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ B B+ B+ i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome B B A A ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade A C B B iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B B B B PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+ D+ D+ D+ i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama B B D D ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista A A B B iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste C C C C iv) PI-19 i) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i regulatornom okviru A B B D M2 C+ N/a N/a N/a B N/a N/a N/a ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke D N/a N/a N/a iii) iv) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o nabavkama za javnost Postojanje nezavisnog administrativnog sistema žalbi vezano za javne nabavke C N/a N/a N/a B N/a N/a N/a PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+ D+ D+ D+ i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju B C C A ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih pravila / procedura kontrole C D C B iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija B D D D PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ C+ D+ D i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije C C D D ii) Učestalost i distribucija revizorskih izvještaja B B B D

14 xii Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije C C C D III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A A A B+ i) Redovnost sravnjivanja u bankama A A A B ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa i avansa A A A A PI-23 i) Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Sakupljanje i obrada informacija za demonstriranje resursa koji su zaista primljeni u najčešćim jedinicama uza pružanje usluga prve linije M1 NA B A B N/A B A B PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A C+ A C+ i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama A A A C ii) Pravovremenost u predstavljanju izvještaja A A A A iii) Kvalitet informacija A C A B PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ C+ C+ C+ i) Kompletnost financijskih izvještaja A A A A ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja (završnih računa) A A A B iii) Računovodstveni standardi koji se koriste C C C C IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+ C+ C+ C+ i) Opseg i priroda revizija koje se sprovode, uključujući poštivanje standarda revizije B B B B ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima A A A A iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije B C C C PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ D+ D+ D+ i) ii) iii) iv) Opseg ispitivanja godišnjeg zakona o budžetu na nivou zakonodavnih tijela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela D B B C D C C D D D D C B B B B PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ D+ C+ D+ i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) B D A C ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela A B C D iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti C C C C

15 xiii Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB D. DONATORSKE PRAKSE D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške M1 D i) ii) D-2 i) ii) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koju su dostavile donatorske agencije Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine (poštivanje skupnih kvartalnih procjena) Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu podršku Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za projektnu podršku D-3 Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura M1 Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za projektnu podršku M1 D D NA NA NA D

16 xiv BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA SAŽETI PREGLED OCJENE Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice, a to su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja Vijeće ministara BiH), a svaki entitet ima svoju vladu, vanbudžetske fondove (extra budgetary funds - EBF), te jedinice lokalne samouprave. Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo vlasti između vlade FBiH i jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i određene EBF-ove. Kantoni nisu bili predmet ovog izvještaja. ali bi mogli da budu obuhvaćeni kasnije, u okviru ocjene PEFA na poddržavnom nivou. Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine, dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou 1. Doprinose za socijalno osiguranje administriraju EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS od 1. januara godine administrira Poreska uprava RS. Slično tome, odgovornost za potrošnju je razdijeljena između različitih nivoa vlasti. Prema podacima iz Centralne banke BiH, ukupna konsolidovana potrošnja vlada u BiH iznosi oko 11,7 milijardi KM, u čemu institucije BiH učestvuju sa 9%, FBiH sa 58%, RS sa 32%, a DB sa 1%. Fiskalni savjet je uspostavljen godine sa ciljem koordinacije fiskalnih politika u zajedničkom interesu Institucija BiH, entiteta i Brčko distrikta. Što se tiče najvažnije uloge u fiskalnoj koordinaciji pripremanja globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika u praksi Fiskalni savjet odlučuje o prihodima od indirektnog oporezivanja i o budžetu institucija BiH, čime se stvaraju pretpostavke za planiranje budžeta na nižim nivoima vlada, koji su odgovorni za preko 90% javnih rashoda. S obzirom da se ključne funkcije vlada (socijalna politika, subvencije, obrazovanje itd) obezbjeđuju na pod-državnom nivou, blagovremeno donošenje odluke o prihodima od indirektnih poreza za institucije BiH je važno za omogućavanje pravovremenog izvršavanja odgovarajućih budžeta. Pripremanje budžeta. Procedure i kalendari za planiranje budžeta u opštim crtama su slični na sva četiri nivoa: srednjoročni okviri rashoda (Mid-term Expenditure Framework - MTEF-ovi) se pripremaju svake godine i usvajaju početkom ljeta, a služe kao prednacrt za godišnje budžete, koji se pripremaju u toku jeseni, a usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Na svim nivoima budžeti uključuju ekonomske i organizacione klasifikacije, dok budžetski zahtjevi uključuju i programske formate. Samo na nivou institucija BiH su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerenje učinka programa, dio budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja. Fiskalni ciljni iznosi. Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH bi trebalo da određuje srednjoročne fiskalne ciljne iznose za svaku godinu; fiskalni cilj koji se uzima u obzir je primarni deficit i ukupna javna potrošnja trebalo da budu smanjeni; dok se za dug navode godišnje gornje granice zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima. 2 Izvještavanje i revizija. Sva četiri nivoa vlasti koriste modifikovanu obračunsku osnovu 3 za računovodstvo, u skladu sa kojom se prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi priznaju kada se stvori obaveza. Mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivoi vlasti unutar entiteta ne koriste uporedive evidencije. Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u 1 Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza, nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr. prihod od poreza na dobit), drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih prihoda dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). 2 Zakon o fiskalnom savjetu u Bosni i Hercegovini, 63/08 član 5. stav 3. 3 Osim RS, koja koristi punu obračunsku osnovu od 1. januara godine

17 xv opštem slučaju detaljni, ali nisu harmonizovani. Institucije BiH, FBiH i RS razvijaju kapacitete za interne revizije, a sva četiri posmatrana nivoa vlasti imaju nezavisne vrhovne revizorske institucije (SAI). Sveobuhvatna pitanja. Rejtinzi za ocjenu PEFA i njihova obrazloženja za institucije BiH, FBiH, RS i DB ukazuju na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. Iako svaki od četiri nivoa vlasti koji su ocijenjeni ima određene posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva četiri nivoa vlasti proces pripremanja budžeta i programi javnih investicija nisu dobro integrisani sa srednjoročnim makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim dokumentima (koji u mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova). Kredibilne i sveobuhvatne srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima. Koordinacija fiskalnih politika je od posebne važnosti u BiH, ne samo zbog decentralizovane fiskalne strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na valutnom odboru. U skladu sa Ustavom, fiskalne politike i srednjoročni okvir određuju se u svakom od entieta, a Fiskalni savjet BiH ima funkciju koordinacije fiskalnih politika preko Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (vidjeti razmatranje o fiskalnim ciljnim iznosima u prethodnom dijelu teksta). U praksi Fiskalni savjet BiH odlučuje o prihodima od indirektnog oporezivanja i udjelu institucija BiH u tim prihodima. Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak potpuno adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da je sistem PFM u BiH osjetljiv na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni okviri četiri osnovna nivoa vlasti nisu harmonizovani otežava sagledavanje konsolidovanih podataka. Unutar entiteta (prije svega u FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade vlade, kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste za donošenje odluka o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija poboljšanja, nedostaje bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije. Dalje, obuhvat / kvalitet internih revizija i revizija učinka koje sprovode SAI nije sveobuhvatan.

18 16 A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija 4 BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA I. UVOD, ISTORIJAT ZEMLJE, KONTEKST Nakon dvije godine krhkog oporavka od globalne recesije, Bosna i Hercegovina (BiH) se u godini suočila sa recesijom sa ponovljenom negativnom stopom rasta (Tabela 1.1). BiH je u godini, ostvarivala rast od oko 1 procenat godišnje, ali onda se u godini BDP smanjio za 1,2 procenta. Pogoršavanje vanjskih uslova, oštra zima na početku godine i nekontrolisani požari u drugoj polovini godine predstavljali su udar na ekonomske aktivnosti, čime je dodatno pogoršan uticaj drugog talasa privrednog pada u Evrozoni. Potrošnja, investicije, izvoz sve je bilo pod uticajem toga. Pored toga, obim industrijske proizvodnje je u godini pokazao oštar pad. Opadanje je bilo najoštrije u izvozno orijentisanim granama privrede, što je odražavalo smanjenu potražnju izvana. Proizvodni sektor je u godini iskusio skupno opadanje obima proizvodnje od 7,6 procenata, a energetski i komunalni sektor (-6,5 procenata) i rudarstvo (-2,0 procenta) su slijedili za njim. Sve zajedno, ti faktori su rezultovali povećanjem stepena nezaposlenosti i negativnom stopom rasta u godini. Međutim, indikatori ukazuju na skroman stepen oporavka ekonomskih aktivnosti u godini, koji je podržan izvozom. Obim industrijske proizvodnje je u toku godine porastao za 7,1 procenata. Sektor proizvodnje je ostvario rast za 17,0 procenata, dok je sektor polugotove robe porastao za 10,5 procenata,a sektor kapitalne robe za 19,2 procenta, što sve ukazuje na oporavak u sektoru proizvodnje. Taj oporavak je podržan rastom izvoza, pri čemu je izvoz robe porastao za 6,6 procenata u toku godine. Izvoz energije je vodio (sa porastom od 34 procenta), što su pratili izvoz kapitalne robe (sa porastom od 12,5 procenta) i izvoz robe za opštu potrošnju (sa porastom od 10,6 procenata za trajne robe, a od 7,3 procenta za potrošne). Obim proizvodnje polugotove robe koja ne uključuje energiju je opao, što ukazuje na to da je proizvodnja polugotove robe najvećim dijelom služila potrebama proizvodnog sektora same BiH. Ukupno gledano, procjenjuje se da je privreda ostvarila rast od oko 1,8 procenata u godini, nakon oporavka potražnje za izvozom, a projekcije ukazuju na to da će stopa rasta u godini iznositi 2 procenta. Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu Procjena Projekcija Stopa rasta BDP-a 1,0-1,2 1,8 2,0 3,5 4,0 Inflacija 3,7 2,0 0,3 1,1 1,5 1,9 Stopa nezaposlenosti 27,6 28,0 27,5 Kao procenat BDP-a Potrošnja 108,7 108,6 106,2 106,4 105,4 104,6 Bruto formiranje kapitala 15,6 16,0 16,6 16,3 16,4 16,2 Domaća štednja 6,4 6,3 8,6 8,7 9,4 10,1 Odnos štednje i ulaganja -9,2-9,7-7,9-7,6-7,0-6,2 Fiskalni sektor Prihodi 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7 Rashodi 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5 Fiskalni saldo -2,8-2,7-2,2-1,3-1,3-0,8 Javni dug 40,5 45,1 44,9 42,8 40,2 37,4 Eksterni sektor Saldo tekućeg računa -9,9-9,7-5,4-5,4-5,4-5,4 Vanjski dug 49,1 52,4 53,0 53,9 52,4 49,5 FDI (neto) 2,6 1,9 1,9 2,3 2,3 2,3 Bruto zvanične rezerve (u mjesecima uvoza) 5,4 5,4 5,2 5,1 4,9 4,6 Izvor: MMF i Svjetska banka. 4 Strategija partnerstva sa zemljom Svjetske banke (World Bank Country Partnership Strategy for Bosnia and Herzegovina) (Izvještaj br BA).

19 17 Valutni odbor je nastavio da podržava monetarnu stabilnost, a inflacija je u toku godine ostala na niskom nivou. 5 Stopa inflacije za godinu je opala sa oko 2 procenta godine (pri čemu je bazna inflacija ispod 1 procenta), tako da je postala negativna (-1,4 procenta). Rezerve u stranim valutama, koje su ključne za održavanje monetarne stabilnosti, u toku godine su ostale na prikladnom nivou, na oko 5 mjeseci vrijednosti uvoza. Kao rezultat stabilne nominalne kursne stope i toga što je stopa inflacije u BiH bila niža nego u najvažnijim trgovinskim partnerima, realna efektivna kursna stopa (real effective exchange rate - REER) ostvarila je određenu devalvaciju u toku godine (-0,6 procenata iz godine u godinu). To ukazuje na to da je cjenovna konkurentnost domaće privrede povećana, u poređenju sa njenim najvažnijim trgovinskim partnerima. Nakon dvije godine sa velikim deficitima na tekućem računu (CAD), eksterna pozicija je u toku godine poboljšana, nakon dvije godine velikih deficita na tekućem računu. Trgovinski deficit je opao sa nivoa od 32 procenta BDP-a, iz godine, na nivo od 29,6 procenata BDP-a u godini, zahvaljujući većem izvozu električne energije i robe. Ukupni izvoz robe povećan je za 8,7 procenata u poređenju sa godinom, što odražava određeno poboljšanje vanjske potražnje. U isto vrijeme, uvoz robe je opao za -1,5 procenat. Kombinacija direktnih stranih investicija (foreign direct invesment - FDI), doznaka, grantova i stranih kredita korištena je za finansiranje deficita na tekućem računu (current account deficit - CAD). Direktne strane investicije su u toku prve polovine godine dosegle nivo od 1,8 procenata BDP-a, ali nakon toga su u drugoj polovini godine bile razočaravajuće, dosežući samo 1,9 procenata u toku cijele godine. Preostali dio CAD-a je finansiran Drugim investicijama (sredstvima i obavezama rezidenata) i izuzetnim zaduživanjem (uključujući, između ostalog, i kod MMF-a) Doznake i dalje predstavljaju važan izvor finansijskih tokova za BiH. Doznake su zadržale visok nivo u toku krize i ostale su važan dio stranog finansiranja, dijelom i zbog povećanog stepena ekonomske integracije sa EU. U toku godine, doznake su, prema užoj definiciji (naknade radnika i doznake), iznosile 10,4 procenata BDP-a (neznatan pad u odnosu na 10,4 procenat u godini), a prema široj definiciji (uža definicija, plus privatni tekući transferi) iznosile su 15,6 procenata BDP-a (pad sa 16,5 procenata BDP-a u godini). Dok je bankarski sektor ostao stabilan i smanjio Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a stepen svog oslanjanja na strano finansiranje, 8.0 problematični zajmovi su nastavili svoj rast i u toku godine. Mnoge od banaka u stranom vlasništvu, koje dominiraju bankarskim sistemom, 4.0 postepeno su smanjivale svoju zaduženost. Neke od najvećih banaka u BiH stisnule su svoje bilanse 2.0 stanja kako bi vratile depozite ili zajmove od svojih 0.0 matičnih banaka. Strane obaveze banaka, koje su predstavljale 31 procenat ukupnih obaveza banaka -2.0 krajem godine, opale su na 18 procenata -4.0 ukupnih obaveza banaka sa krajem godine, a General Government Fiscal nastavile su da opadaju i u toku godine, -6.0 Balance (percent of GDP) Realna GDP stopa Growth rasta BDP-a dosežući nivo od 16,8 procenata BDP-a do kraja -8.0 godine. Kvalitet kreditnih portfelja pogoršava se već četvrtu godinu uzastopno, paralelno sa stagniranjem privrede. Problematični zajmovi su predstavljali 13,5 procenata ukupnih zajmova godine, a do kraja septembra godine dosegli su nivo od 14,9 procenata. Fiskalni bilans konsolidovane vlade (u procentima BDP-a) BiH se suočavala sa znatnim izazovima u pokušajima da održi prudentne fiskalne politike, zbog globalne finansijske krize. Institucije vlasti su otpočele sa fiskalnom konsolidacijom godine i smanjile su 5 Konvertibilna marka Bosne i Hercegovine (KM) je pod upravom valutnog odbora sa fiksnom kursnom stopom od 1,96 KM : 1 EUR.

20 18 deficit na 2,6 procenta u godini (u skladu sa zahtjevima iz programa MMF-a), sa nivoa od 5,5 procenata BDP-a iz godine (slika 1.1). Ta konsolidacija je bila neophodna zbog smanjenja prihoda (uglavnom izazvanog rastom povrata PDV-a i zaostalim neizmirenim poreskim obavezama), te nedostatka finansiranja. U godini je loš ekonomski učinak doveo do smanjenja prihoda za 1,3 procenta BDP-a, pri čemu su direktni porezi i doprinosi za socijalno osiguranje bili najteže pogođeni. Postoji određeni stepen bojazni da neto prihodi od indirektnog oporezivanja još uvijek nisu postigli onaj nivo oporavka koji je predviđan u projekcijama, sa velikim povratima PDV-a u toku dosadašnjeg dijela godine. Sa ciljem održavanja održive fiskalne pozicije u situaciji opadanja prihoda, poduzete su mjere za smanjivanje rashoda. Javni rashodi su bili (a i dalje su) pretjerano koncentrisani u područjima koja ne dovode do jačanja rasta. Institucije vlasti su izvršile uravnoteživanje rashoda time što su u toku godine smanjile potrošnju na plate, subvencije i socijalnu zaštitu. U isto vrijeme, kapitalna potrošnja je povećana. Ukupna potrošnja u toku godine je opala za 1,5 procenta. Ukupni javni dug je neznatno porastao u godini, ali se smatra održivim. Na kraju godine, javni dug BiH je dosegao nivo od 45,1 procenata BDP-a, a sadržavao je vanjski dug (27,9 procenat BDPa) i domaći dug (17,2 procenata BDP). Vanjski javni dug je dominantno povoljni dug prema međunarodnim finansijskim institucijama (International Financial Institutions - IFI), dok je domaći javni dug u obliku obveznica sa dugim rokom dospjeća. Za stope rasta u BiH očekuje se da će postepeno da rastu. Srednjoročni makroekonomski okvir je zasnovan na pretpostavkama o sporom početku ekonomskog oporavka i u jugoistočnoj Evropi i u EU. Za srednjoročni period se predviđa da će stope rasta da se postepeno povećavaju do 4,0 procenta do godine, na osnovu povećavanja izvoza, nastavka stabilnih priliva doznaka i određenog napredovanja u implementaciji strukturalnih reformi. Ipak, potencijal privrede BiH za rast u srednjoročnom periodu ograničavaju dva osnovna faktora. Prvi je slabo poslovno okruženje koje i dalje zahtijeva suštinske reforme, a otežava investiranje i rast. Drugi je fiskalna politika koja je i dalje fokusirana na preraspodjeljivanje dohotka, umjesto na rast. Jačanje upravljanja javnim finansijama, uključujući i politike i prakse upravljanja dugom, kao i fokusiranje potrošnje na područja koja dovode do jačanja rasta, predstavljaće integralni dio podrške za ekonomski rast. Osiguravanje održivosti fiskalnog okvira je ključno za makroekonomsku stabilnost. Očekuje se da će fiskalna konsolidacija da se nastavi, postepeno, u toku srednjoročnog perioda: od deficita od 2,7 procenata u godini, do deficita od 0,8 procenata u godini. Fiskalna politika u godini bila je usmjerena na smanjenje deficita konsolidovane vlade na svim nivoima na 2 procenta. Najnoviji Globalni fiskalni okvir za period godine (koji određuje ukupni okvir potrošnje i udio u prihodima za budžet institucija BiH) konzistentan je sa srednjoročnim fiskalnim ciljevima, a usvojen je 17. septembra godine. Za prihode se očekuje da će ostati stabilni, ali uspješna implementacija reformi bi mogla da dovede do povećanja naplate. Projekcije prihoda ukazuju na to da bi oni trebalo da ostanu u opštem smislu nepromijenjeni, izraženi kao procenat BDP-a (oko 46 procenata) u toku srednjoročnog perioda (Tabela 1.2). Moguće je da postoji prostor za povećavanje naplate, uključujući i bolje razumijevanje uzroka tekućeg visokog nivoa povrata PDV-a. Akcizne dažbine prije svega na goriva i duvan mogle bi da budu povećane u toku srednjoročnog perioda, kako bi se njihove stope usaglasile sa odgovarajućim stopama iz EU. Prostor za povećavanje rashoda u toku srednjoročnog perioda je mali. Očekuje se da će ukupni rashodi da opadnu neznatno, sa 48,1 procenata BDP-a u godini na 46,5 procenata u godini. Bolja kontrola plata, zapošljavanja u javnom sektoru, te revidiranje boračkih davanja, mogli bi da stvore uštede. Potrošnja u tim oblastima je neefikasna i ne uspijeva da ublaži siromaštvo. Očekuje se da će nivo vanjskog duga i dalje biti ograničen u toku srednjoročja godine, vanjski dug BiH se sastojao od vanjskog javnog duga (28 procenata BDP-a) i procijenjenog privatnog vanjskog duga (25 procenta BDP-a). Nisu dostupni sveobuhvatni statistički podaci o privatnom vanjskom dugu u BiH, ali najveći dio (60 procenata) ovog duga duguje se bankama u stranom vlasništvu, i najvećim dijelom predstavlja pozajmljivanje filijala banaka od svojih matičnih banaka sa ciljem finansiranja njihovih operacija u BiH. Preostali dio vanjskog javnog duga duguje nekoliko velikih industrijskih preduzeća

21 19 (proizvođači čelika i aluminijuma, veliki međunarodni maloprodajni lanci) koja su u mogućnosti da se zadužuju direktno od poslovnih banaka u inostranstvu. Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period godine (u procentima BDP-a) Procjena Projekcija Prihodi 46,5 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7 Porezi 23,0 23,1 23,1 22,5 22,2 22,0 21,9 Direktni porezi 3,6 3,5 3,6 3,7 3,5 3,5 3,5 Indirektni porezi 19,4 19,5 19,5 18,8 18,7 18,4 18,3 Ostali porezi 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Doprinosi za socijalno osiguranje 15,4 15,8 15,8 15,7 15,8 15,8 15,8 Grantovi 2,5 2,1 2,1 1,9 2,1 2,2 2,3 Ostali prihodi 5,6 5,1 5,3 5,8 6,0 5,7 5,7 Potrošnja 50,6 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5 Rashodi 42,6 42,7 42,8 41,3 41,1 40,4 39,8 Naknade za zaposlene 12,8 13,0 13,1 12,6 12,3 11,9 11,9 Korištenje roba i usluga 10,1 10,6 10,8 10,6 10,5 10,5 10,4 Socijalna davanja 14,9 14,6 14,6 14,5 14,4 14,2 13,9 Kamate 0,6 0,6 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8 Subvencije 1,7 1,7 1,6 1,3 1,3 1,3 1,3 Ostali rashodi 2,6 2,1 1,9 1,5 1,3 1,6 1,6 Neto kupovina nefinansijskih sredstava 8,0 6,3 6,2 6,7 6,5 6,6 6,7 Kupovina nefinansijskih sredstava 8,0 6,4 6,4 6,8 6,8 6,7 6,8 Kapitalna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora 4,3 3,6 3,2 4,1 4,1 4,1 4,2 Kapitalna potrošnja finansirana iz domaćih izvora 3,7 2,7 3,2 2,7 2,7 2,6 2,7 Oslobađanje od nefinansijskih sredstava 0,0 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,1 Bruto / neto operativni saldo (prihodi minus rashodi) 3,8 3,4 3,6 4,5 5,1 5,3 5,9 Neto pozajmljivanje / zaduživanje (prihodi minus rashodi) -4,2-2,9-2,7-2,2-1,4-1,3-0,8 Neto finansijske transakcije = Neto kupovina finansijskih sredstava minus Neto ostvarenje obaveza -4,3-2,9-2,6-2,2-1,3-1,3-0,9 Izvor: MMF i Svjetska banka. Na strani domaćeg duga, BiH ima ograničen nivo zvaničnog javnog duga, pošto nije izdavala obveznice sve do godine. One su izdane da bi se riješile znatne domaće obaveze iz predratnog perioda, obaveze nastale kao rezultat rata koji je vođen od do godine, te fiskalnih pritisaka neposredno nakon njegovog završetka. Kao odgovor na veliki porast sudskih postupaka koje su pokrenuli pojedinačni potražioci i veoma različitih sudskih presuda za slična potraživanja, i FBiH i RS su godine usvojile

22 20 zakone u kojima su propisani ukupni iznosi obaveza i način njihovog izmirenja. Sa manjim izuzecima, tim zakonima su obaveze podijeljene u tri velike grupe: opšte obaveze, obaveze po osnovu štednje u stranim valutama, te obaveze po osnovu ratne štete. Vraćanje sredstava na osnovu tih obveznica je počelo, a one će biti u potpunosti isplaćene u skladu sa zakonom predviđenim uslovima i rokovima. Imajući u vidu ograničen stepen razvoja lokalnih finansijskih tržišta, sva potrebna finansijska sredstva ne mogu se nabaviti samo iz domaćih izvora 6. Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a) Finansijske potrebe Deficit na tekućem računu Amortizacija Vlada Ostalo izraženo u procentima BDP-a 9,0 9,2 8,4 8,6 5,4 5,4 5,4 5,4 3,6 3,8 3,0 3,2 2,3 2,6 2,0 2,4 1,3 1,2 1,0 0,8 Finansiranje Kapitalni transferi FDI Neto finansiranje Banke Vanjski zajmovi Vlada Ostalo Bruto međunarodne rezerve (+ = povećanje) Ostalo Finansijski jaz MMF EU Svjetska banka DPL Izvor: MMF i Svjetska banka. 7,1 8,0 8,0 8,6 1,0 1,0 1,0 1,0 1,9 2,3 2,3 2,3 0,2 0,4 0,7 0,8 4,3 4,7 4,4 3,6 2,8 3,1 2,5 2,2 1,5 1,6 1,9 1,4-0,2-0,7-0,4 0,2-0,1 0,3 0,0 0,7 1,9 1,2 0,4 0,0 1,2 0,7 0,1 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,0 Za dug javnog sektora očekuje se da će neznatno da poraste u toku godine, alismatra se održiv. Procjenjuje se da je vanjski dug javnoga sektora porastao sa 27,9 procenata godine do 29,5 procenata godine, dok se za ukupni javni dug predviđa da će da opadne sa nivoa od 45,1 procenata godine na 44,9 procenta godine. Zahtjevi za vanjskim finansiranjem će, kako se predviđa, neznatno da opadnu u toku srednjoročnog perioda, sa 9 procenta BDP-a godine na 8,4 procenata do godine (Tabela 1.3). Taj scenario je ugrađen u ukupni makroekonomski okvir, koji kao pretpostavku uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario bi bio osjetljiv na oštre devalvacije valute, šokove na beskamatne CAD, neočekivano usporavanje rasta BDP-a ili neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. Konkretno, devalvacija od 30 procenata bi povlačila povećanje nivoa duga na oko 72 procenta BDP-a, što predstavlja ekstremni scenario za koji postoji samo mala vjerovatnost da će se desiti. 6 Prvu emisiju izvršila je Vlada RS u maju godine, za 6-mjesečne trezorske zapise u iznosu od 18,41 miliona EUR. U toku prvog kvartala godine evidentirane su dvije uspješne licitacije entitetskih trezorskih zapisa: najprije na Sarajevskoj berzi. sa kamatnom stopom od 1,89 procenata u prosjeku, što je rekordno niska kamatna stopa, a nakon toga i na Banjalučkoj berzi, po rekordno visokim prosječnim kamatnim stopama za 6-mjesečne trezorske zapise u RS, od 3,98%.

23 21 Makroekonomski izgledi i reformski program izloženi su vanjskim i unutrašnjim rizicima. Vanjski rizici su vezani za moguća odlaganja ukupnog evropskog ekonomskog oporavka. Pošto su zemlje EU i dalje najveći trgovinski partner BiH, odlaganja u oporavku Evrope uticala bi ekonomske izglede BiH kroz negativne uticaje na izvoz, doznake, te prilive kapitala. Vanjska ekonomska dešavanja i tempo ekonomskog oporavka na ključnim izvoznim tržištima su i neizvjesni i izvan kontrole institucija vlasti. Sa interne strane, politički rizici predstavljaju najveći izvor bojazni. Zahtjevno političko okruženje u BiH predstavlja tešku pozadinu za reforme, posebno imajući u vidu predstojeće opšte izbore, koji donose jasne rizike za implementaciju planiranih reformi, uključujući fiskalne mjere koje su neophodne, a možda će morati da se dodatno prilagođavaju sa vremenom. B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy, CPS) Svjetske banke za period godine ima za cilj pružanje podrške BiH kroz veći stepen iskorištavanja znanja i savjetničkih usluga, te uz fokusirano i usmjereno finansiranje. Pored toga, Svjetska banka će imati za cilj identifikaciju partnerstava sa EU, uključujući, između ostalog, sufinansiranje operacija i analitičkih aktivnosti. Strategija CPS podržava težnje BiH za priključivanje EU. Strategija CPS je organizovana u tri osnovna stuba: (a) održavanje rasta i unapređivanje konkurentnosti; (b) unapređivanje pružanja javnih usluga i povećavanje stepena inkluzivnosti rasta; i (c) održivo korištenje prirodnih resursa i klimatske promjene. U svakom od tih stubova, strategija CPS predviđa spektar savjetničkih i finansijskih proizvoda koje Svjetska banka čini dostupnim u više različitih sektora i u više područja koja se odnose na sve sektore. Ocjena PEFA je blisko vezana za taj okvir partnerstva. Najprije, modernizacija upravljanja javnim finansijama (Public Financial Management - PFM) u zemlji je od velike važnosti za održavanje dobrog ekonomskog upravljanja i poboljšanih aranžmana za upraviteljstvo (Stub I Strategije CPS). Pošto je transparentno i odgovorno PFM kritično važan element dobrog upraviteljstva i efikasnog korištenja javnih resursa, nalazi ove Ocjene PEFA obezbijediće informacije za kreiranje reformskih strategija za PFM koje će predstavljati dio podrške Svjetske banke koja ne predstavlja zajmove. Drugo, učinak sistema PFM, posebno u područjima upravljanja prihodima i nacionalnog planiranja investicija, značajan je za pružanje podrške naporima vlade kao regulatora i pružaoca / kupca usluga za privatni sektor i iz njega. Štaviše, sistemi PFM koji dobro funkcionišu su takođe važni za osiguravanje da resursi koji su namijenjeni rastu koji pomaže siromašnima i smanjivanju stope siromaštva zaista i budu raspodjeljeni na usmjerene programe - na primjer, kroz unapređeno upravljanje resursima u osnovnim i srednjim školama, unapređeno rukovanje potrošnjom u zdravstvenom sistemu, te unapređeno upravljanje sa ciljem vođenja usmjerene mreže socijalne sigurnosti i programa socijalnih davanja (Stub II Strategije CPS). Ocjena PEFA je takođe usklađena sa principima Strategije CPS koji se odnose na izgradnju i produbljivanje partnerstava sa evropskim institucijama. Ova ocjena PEFA finansira se iz granta iz Zaklade za jačanje odgovornosti i povjereničkih okruženja (Stregthening Accountability and Fiduciary Environment, SAFE), koji se sa svoje strane finansira doprinosima Evropske komisije i Švajcarskog sekretarijata za ekonomske odnose (Swiss State Secretariat for Economic Affairs). C. Ciljevi ocjene PEFA Ova ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu za godinu pripremljena je na zahtjev vlada Bosne i Hercegovine za sprovođenjem takve ocjene kako bi se izvršilo poređenje sistema PFM u zemlji na međunarodnim standardima, kao osnove za unapređivanje djelotvornosti i efikasnosti javne potrošnje, čime bi se podržali napori koji se u zemlji ulažu u modernizaciju i bolje usklađivanje sa direktivama EU. Cilj joj je takođe da obezbijedi polaznu osnovu za ocjenjivanje sistema PFM u BIH, što bi doprinjelo preispitivanju postojećih strateških dokumenata iz oblasti unapređivenja upravljanja javnim finansijama

24 22 uključujući i revidiranje strategije reforme javne uprave. To takođe obezbjeđuje i odrednice u odnosu na koje bi se mogla mjeriti buduća unapređenja u sistemu PFM kroz kasnije ocjene PEFA. D. Metodologija Analiza za izvještaj o učinku u godini zasnovana je na informacijama koje su prikupljene i podacima o kojima je izvještavano za godinu i ranije godine prema zahtjevima metodologije za ocjenu PEFA. Međutim, konkretno za osnovna izračunavanja PI, informacije koje su prikupljene u toku terenskih posjeta u toku perioda od januara do aprila godine bile su za fiskalne godine od do Osnovni pristup je primijenjen na svaku od četiri vlade koje su uključene u ovu ocjenu PEFA: Prikupljanje i pregled postojećih primarnih izvora informacija, uključujući relevantne zakone, administrativne procedure, te finansijske podatke i ostale podatke o učinku. Prikupljanje dodatnih informacija i sprovođenje intervjua sa zvaničnicima kroz terenski rad i konkretne sastanke za ispunjavanje inicijalnog nacrta ocjene. Konsultovanje sa vladinim agencijama i drugim donatorima sa ciljem potvrđivanja razumijevanja tima vezano za informacije o učinku i diskutovanje o rejtinzima ocjene PEFA. I u toku razvoja konceptne note za ocjenu i pripremanja samog izvještaja održane su detaljne konsultacije sa drugim donatorima. Ti donatori, koji imaju snažan interes za PFM, uključuju Evropsku komisiju, koja obezbjeđuje budžetsku podršku u širokom spektru sektora, te Švajcarski Sekretarijat za ekonomske poslove, kao i druge međunarodne partnere. Svaka od četiri vlade je bila blisko uključena u proces ocjene PEFA kroz obezbjeđivanje podataka, intervjue i vrednovanje nacrta rezultata ocjene PEFA. U svakoj od vlada su ministarstva finansija bila glavni domaći partneri za pripremanje izvještaja. Održane su i konsultacije sa četiri SAI, sa parlamentima, službama za poreze i carine, agencijama za javne nabavke, te tijelima za pregled javnih nabavki. Nevladine organizacije nisu bile uključene u pripremu izvještaja. U okviru ocjene PEFA uzeti su u obzir noviji analitički radovi na o PFM, uključujući Preglede javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Reviews) (iz i godine), Ocjena upravljanja i kontrole javne potrošnje OECD/SIGMA (Public Expenditure Management and Control Assessment) (iz godine) i Ocjena javnih nabavki (Public Procurement Assessment) (iz i godine), kao i razne studije o PFM u BiH koje su finansirali donatori. Ti izvještaji obično analiziraju napredovanje koje je postignuto u ključnim područjima PFM, kao dio tekućih napora, i sugerišu meni mogućih reformi politika. Za razliku od toga, ocjena PEFA primjenjuje sveobuhvatnu, standardizovanu i indikatorima vođenu metodologiju koja je usmjerena na mjerenje skupnog ishoda učinka sistema PFM. E. Opseg Ova prva ocjena PEFA obuhvatila je četiri nivoa vlasti u BiH: državni nivo, FBiH, RS, te DB. Unutar svake od ocjena za pojedinačne vlade, pregledi su uključivali resorna ministarstva, službe i agencije. Ocjena takođe pokriva aktivnosti preduzeća u državnom vlasništvu i jedinica lokalne samouprave (npr. u FBiH), do stepena do kog ona predstavljaju fiskalne rizike za centralni budžet, ali u opštem slučaju ne uključuje detaljan pregled sistema za PFM i učinka na poddržavnom nivou. Kantoni nisu obuhvaćeni ovim izvještajem, ali bi u budućnosti mogli biti predmet posebne ocjene na pod-državnom nivou u skladu sa PEFA metodologijom. Aspekti decentralizacije su obuhvaćeni indikatorima, pošto su oni primjenljivi na svaku od vlada koje se razmatraju: PI-8 (Okvir za fiskalne odnose između vlada); PI-9 (Fiskalni rizici koji potiču iz vlada na poddržavnom nivou); te PI-23 (Raspoloživost informacija o resursima u jedinicama za pružanje usluga prvog reda).

25 23 Ova ocjena PEFA će obezbijediti kritično važna znanja i tehničku podršku za vladu pri ocjenjivanju rezultata koji su do sada postignuti i kreiranju koherentnog, na rezultate usmjerenog i realnog programa za daljnju reformu. Za buduće reforme PFM moglo bi se očekivati da budu usmjerene na sljedeće oblasti: puno poštivanje pravnih tekovina EU; jačanje orijentacije programa na rezultate i monitoring učinka kao dio budžetskog procesa; poštivanje zakona o nabavkama i internih kontrola; unapređivanje kapaciteta interne revizije; prevencija i otkrivanje korupcije i daljnje unapređivanje izvršenja budžeta. F. Kako je izvještaj organizovan Pošto je ovo prva sveobuhvatna ocjena PFM bilo kog tipa za četiri nivoa vlasti u BiH, ovaj izvještaj je organizovan i predstavljen u formatu koji se razlikuje od standardnog izvještaja ocjene učinka PEFA. U poglavlju 2 predstavljen je opšti pregled odgovornosti i funkcija vezanih za PFM u BiH i njihove raspodjele između različitih vlada. Imajući u vidu jedinstvenu organizaciju zemlje, u ovom poglavlju navedene su zakonske osnove za raspodjelu odgovornosti i opisuje se koje su budžetske odgovornosti razdijeljene ili podijeljene između vlada. U poglavlju 3 izvlače se uvidi iz pojedinačnih ocjena i predstavljaju se najvažnija sveobuhvatna pitanja pitanja koja su identifikovana i mjerena kroz okvir PEFA kao oblasti u kojima reforme zaostaju i koje, ako se ostave neriješene, predstavljaju važne rizike za budžetski integritet i nacionalne razvojne inicijative. U poglavlju 4 predstavljaju se pojedinačne ocjene PEFA za svaku od četiri nivoa vlasti u četiri podpoglavlja, predstavljena tako da će interesne strane moći da pročitaju ocjene vlade koje su vezane za njihove interese. Određene rezerve sa kojima treba posmatrati primjenu indikatora ocjene PEFA: Zbog ustavnih i zakonskih osnova za raspodjelu odgovornosti između četiri nivoa vlasti, određeni indikatori PEFA ne mogu se mjeriti ili nisu primjenljivi na pojedinačnim nivoima vlade. Određeni indikatori (npr. javne nabavke, PI-19) mjerljivi su samo na jednom nivou (državnom), iako oni mogu da utiču i na druge vlade. U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se uglavnom ugovaraju preko MFT BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije koje se ne moraju u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako Ministarstvo financija i trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima vlasti, ali samo za nekoliko donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u kojima su uspostavljene jedinice za koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje). Štaviše, samo mali dio svih donacija prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom procjenom ukupnih vanjskih donacij) a koje ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa, na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka koji se prikupljaju direktno od donatora koji su prisutni, vanjske donacije koje idu kroz budžet predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija (koje su u ranijim periodima bile značajne)). Pored toga, među četiri centralna nivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske vlade u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima ipak uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da samo veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane, samo veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova budžetske podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali dijelovi prolaze kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili uopšte ne planiraju u budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u budžetskom planu (institucija BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući u vidu da se najveći dio donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male vanjske donacije planiraju u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA kojima se mjeri učinak donatora (D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou

26 24 institucija BiH. Tok informacija o vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog izvještavanja) o finansiranju duga nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o institucijama BiH u okviru Stand-by aranžmana (SBA) sa MMF-om, a planira se da će entiteti da unaprijede svoje izvještavanje o projektima finansiranim iz vanjskih izvora u toku godine. U poglavlju 5 predstavlja se kratak pregled različitih reformskih inicijativa za PFM koje su u toku u cijeloj BiH. II. PREGLED PFM BOSNE I HERCEGOVINE Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice (vidjeti Sliku 2.1), a to su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja Vijeće ministara BiH), a svaki entitet ima svoju vladu i vanbudžetske fondove (EBF) šest u FBiH, sedam u RS, a dva u DB; a svaki od entiteta takođe ima jedinice lokalne samouprave (78 opština i 2 grada u FBiH i 57 opština i 6 gradova u RS). Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo između Vade FBiH i jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i EBF-ove. U opštem slučaju, ocjena javnih preduzeća i jedinica lokalne samouprave je izvan opsega ovog izvještaja (a podaci za javna preduzeća i konsolidacija sa sektorima vlade u opštem slučaju nisu dostupni u BiH); oni se samo pregledaju do stepena do kog konkretni indikatori ocjene PEFA zahtijevaju da takva dimenzija bude uključena u mjerenje. Iako su kantoni značajni (stvarna potrošnja godine, prema tabeli 2.1: 28% ukupne potrošnje FBiH) sa aspekta cijelokupne potrošnje na nivou FBiH, oni nisu detaljno obuhvaćeni ovim izvještajem, Slika 2.1. Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini EBF (6): penzijski (1), za zapošljavanje (1), za zdravstvo (1), za puteve (1), za autoputeve (1), za rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom (1) Kantoni (10) Opštine (78), gradovi (2) EBF(30): za zapošljavanje (10), za zdravstvo (10), za puteve (10) Opštine (57); gradovi (6) EBF (6): penzijski (1), za zapošljavanje (1), za zdravstvo za dječiju zaštitu (1), za puteve (1), za autoputeve (1), za rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom (1) EBF (2): za zapošljavanje (1), za zdravstvo (1) Osnovne oblasti odgovornosti za prihode. Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine, dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou (sa razlikama između entiteta). Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza, nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr. prihod od poreza na dobit), drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih prihoda

27 25 dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). Doprinose za socijalno osiguranje administriraju EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS godine administrira Poreska uprava RS. Oblasti odgovornosti za potrošnju / funkcije vlade. Odgovornosti na nivou države uključuju vanjske poslove, odbranu, državnu sigurnost (kroz agencije kao što su Granična policija, Državna agencija za istrage i zaštitu, Agencija za informacije i bezbjednost, te Direkcija za koordinaciju policijskih tijela), agencije vezane za integraciju u Evropsku uniju (EU) (kao što su Institut za standarde, Institut za intelektualno vlasništvo, Ured za veterinarstvo, Vijeće za konkurenciju, Agencija za borbu protiv korupcije), državno sudstvo, izborna komisija, te koordinaciona ministarstva / agencije za druge sektore (npr. državno Ministarstvo civilnih poslova ima sektore za obrazovanje, socijalnu zaštitu i penzije, zdravstvo, nauku, te kulturu i sport). Svaki entitet ima fondove socijalne sigurnosti za penzije, zdravstvo, te zapošljavanje, kao i javna preduzeća za puteve (u FBiH, kantoni takođe imaju fondove za puteve, zdravstvo i zapošljavanje). Ostale funkcije na nivou entiteta razlikuju se između FBiH i RS. Vlada RS administrira potrošnju na obrazovanje, zdravstvo, lokalno sudstvo (osim državnog sudstva), policiju (osim državne policije), te socijalnu zaštitu, dok u FBiH kantoni administriraju većinu tih rashoda. Jedinice lokalne samouprave su uglavnom zadužene za lokalne administrativne službe (kao što su registracija rođenja /smrti, građevinske dozvole / katastar, te određeni stepen dozvola za poslovanje); lokalne komunalne / infrastrukturne objekte za vodovod i kanalizaciju, čvrsti otpad, te lokalne puteve; te određene funkcije u obrazovanju (u RS, predškolsko obrazovanje i kapitalne investicije u srednje škole; u FBiH, određene rashode na predškolsko i osnovno obrazovanje u nekim od kantona). Odgovornost za potrošnju između nivoa vlade nije uvijek jasno definisana, a postoje i određena preklapanja, posebno u FBiH, između kantona i jedinica lokalne samouprave (a Kanton Sarajevo ima dodatne kompleksnosti zbog preklapanja između grada i opština koje su na teritoriji grada). Prema podacima za godinu iz Vladinih finansijskih statistika (Government Financial Statistics - GFS) (koje konsoliduje i objavljuje Centralna banka BiH i koji su predstavljeni u Tabeli 2.1) od ukupne konsolidovane potrošnje vlada u BiH od oko 11,7 milijardi KM, institucije BiH imaju udio od 9%, FBiH udio od 58%, RS udio od 32%, a DB udio od 2%. U okviru potrošnje svakog od entiteta, EBF-ovi zauzimaju gotovo 50% ukupne potrošnje(2012. godina: za FBiH: 54,6% a za RS 47%). U RS je preostali dio potrošnje entiteta podijeljen između nivoa vlade RS, sa gotovo 38% ukupnog iznosa u godini, te jedinica lokalne samouprave, sa gotovo 15% ukupne potrošnje. U FBiH, potrošnja jedinica lokalne samouprave iznosi 10% potrošnje entiteta, dok kantoni i Vlada FBiH dijele preostalih 40% u odnosu od oko 3:2. Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini u milionima KM Institucije BiH Konsolidovano za Federaciju BiH Vlada FBiH Kantoni Opštine i gradovi Vanbudžetski fondovi Konsolidovano za Republiku Srpsku Vlada RS Opštine i gradovi Vanbudžetski fondovi Brčko Distrikt Konsolidovano za BiH Izvor: Centralna banka BH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga za oba entiteta i DB prolazi kroz budžet institucija BiH).

28 26 Zaposlenost u vladi. Podaci o broju zaposlenih u konsolidovanom vladinom sektoru u BiH (isključujući javna preduzeća) nisu lako dostupni, ali podaci iz ministarstava financija (kao što su srednjoročni okviri rashoda, ili MTEF) i drugi dokumenti vlade ukazuju da je ukupni broj zaposlenih oko , sa na nivou države, na nivou RS, na nivou FBiH, te na nivou DB. Prema tome, na osnovu podataka o registrovanom zapošljavanju, svaki peti registrovani zaposleni u BiH (ili svaki šesti zaposleni, prema podacima iz Ankete o ranoj snazi) radi u konsolidovanoj vladi (isključujući javna preduzeća), što predstavlja veliko opterećenje za privredu BiH. Makroekonomska i fiskalna koordinacija. Visok nivo fiskalne decentralizacije u BiH, bez zvanično harmonizovane metodologije za fiskalno izvještavanje, predstavlja značajnu prepreku za planiranje i monitoring fiskalne politike u zemlji. Koordinacija fiskalne politike je od posebne važnosti u BiH, ne samo zbog kompleksne fiskalne strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na valutnom odboru. Koordinacija fiskalne politike jedan je od načina za osiguranje fiskalne discipline relevantne u kontekstu valutnog odbora. Osiguravanje fiskalne discipline i odgovornosti unutar entiteta je preduslov za osiguravanje fiskalne discipline kroz fiskalnu koordinaciju na nivou institucija BiH, entiteta i Distrikta Brčko. Nakon dugog procesa pripremanja i političkih pregovora, Parlamentarna skupština BiH je u julu godine usvojila Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Odgovornosti koje su date Fiskalnom savjetu 7 u okviru Zakona su sljedeće: 1. Koordinacija fiskalnih politika u BiH. 2. Usvajanje predloženog dokumenta Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, koji bi trebalo da sadrži sljedeće parametre: predložene fiskalne ciljne iznose za budžete institucija BiH, FBiH, RS i DB; predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihova alokacija za narednu fiskalnu godinu; i predložena gornja granica za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB. 3. Usvajanje predloženih kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija. 4. Monitoring realizacije određenih ciljnih iznosa u izdavanju i izvršavanju budžeta, kao i preuzimanje određenih korektivnih mjera i aktivnosti. 5. Uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti sa ciljem poštivanja budžetskih kalendara u pripremanju, usvajanju, izvršavanju i reviziji budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB. 6. Predlaganje prioriteta za unapređivanje sektora javnih finansija u BiH. 7. Usvajanje budžeta Fiskalnog savjeta. Nedostatak kredibilnih makrofiskalnih strategija na četiri nivoa vlasti odražava se i na kvalitet ekonomskih i fiskalnih programa koje ona dostavlja EU. U Ocjeni Evropske komisije o Ekonomskom i 7 Stalni članovi Fiskalnog savjeta su Predsjedavajući Vijeća ministara BiH (koji predsjedava sjednicama Fiskalnog savjeta), premijer Vlade RS, premijer FBiH, ministar financija i trezora BiH, ministar finansija RS, te ministar financija FBiH. Pored šest stalnih članova, sjednice Fiskalnog savjeta takođe zahtijevaju prisustvo guvernera Centralne banke i guvernera Distrikta Brčko u svojstvu posmatrača bez prava glasa. Sjednice Fiskalnog savjeta mogu se održati samo ako najmanje pet članova prisustvuje; a odluke su valjane samo ako pet članova glasa za njih, tj. ako barem jedan predstavnik svakog od konstitutivnih naroda glasa potvrdno.

29 27 fiskalnom programu BiH za godinu 8 navodi se da fiskalna održivost treba da bude usidrena u kredibilnim srednjoročnim strategijama. Javni dug. Još jedno opšte pitanje vezano za PFM koje vrijedi pomenuti je javni dug u BiH. Prema podacima MMF-a, javni dug je godine iznosio oko 44% BDP-a u BiH što je nivo koji se smatra umjerenim u međunarodnim okvirima. Međutim, svaka analiza nivoa duga u BiH (i za cijelu zemlju i za pojedinačne entitete) bi trebalo da se posmatra sa oprezom imajući u vidu velike potrebe zemlje za infrastrukturom; potencijalne velike segmente duga (kao što je restitucija), koji su sada isključeni; te noviji trend povećanja duga koji uključuje velike zajmove za budžetsku podršku (koji se dijelom troše na tekuću potrošnju, koja tek treba da prođe kroz strukturalne reforme). Institucije BiH imaju važnu zakonsku ulogu u ugovaranju vanjskog duga svih nivoa vlasti u BiH, uključujući entitete i DB. Nakon što entitetski vanjski zajmovi prođu kroz sve procedure na nivou entitetske vlade, Parlament BiH mora da ratifikuje sve zajmove, pošto je BiH krajnji garant za dug prema međunarodnim finansijskim institucijama (international financial institutions - IFI), a MFT BiH administrira svo servisiranje vanjskog duga za sve nivoe u BiH. Prema tome, gotovo svo servisiranje vanjskog duga za cijelu zemlju (osim određenog veoma malog direktnog vanjskog duga entiteta oko 150 miliona KM godine) predstavlja poseban dio budžeta institucija BiH (i u planiranom budžetu i u izvještajima o izvršenju). MFT BiH sprovodi redovan monitoring svog servisiranja vanjskog duga za cijelu zemlju, redovno razmjenjujući informacije sa entitetima i DB. Ono takođe sprovodi monitoring implementacije takvih zajmova, između ostalog kroz pregled godišnjih izvještaja revizije za projekte i odobravanje svih zahtjeva za povlačenje sredstava. Ono na mjesečnom nivou izvještava o monitoringu duga i priprema izvještaj o javnom dugu u BiH (uključujući stanje i vanjskog i unutrašnjeg duga i projekcije za otplatu) za MTEF za institucije BiH. Pored toga, ono na godišnjem nivou priprema zaseban pregled ukupnog javnog duga zemlje, koji dostavlja Parlamentu BiH. Štaviše, redovni kvartalni, polugodišnji i godišnji izvještaji o izvršenju za budžet institucija BiH uključuju detaljan pregled izvršenja servisiranja vanjskog duga. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano. Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru Stand-by aranžmana (SBA) (MMF je u toku perioda od do godine pripremio četiri takve analize). Analize održivosti duga MMF-a su se do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade koje su velike, imajući u vidu velike infrastrukturne potrebe). U narednom periodu će se raditi na izradi pune analize održivosti duga uz pomoć tima Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata. Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije Ocjene učinka u upravljanju dugom (DeMPA) za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za FMF za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize 8 Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission s Overview and Country Assessment) (juli godine).

30 28 održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u decembru godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen je i sa MFT. Međutim, za sada nema dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti duga, ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja. A. Pravni i institucionalni okvir za PFM Uloge i odgovornosti različitih nivoa vlasti u BiH definisane su u brojnim zakonima, uključujući sljedeće: 9 Ustav BiH. U ustavu se definišu osnovne odgovornosti institucija BiH i entiteta (član III) i predviđa se budžet institucija BiH (član VIII). Opšti zakoni o budžetu. Svaki od četiri glavna nivoa vlade ima svoj opšti zakon o budžetu (Zakon o finansiranju institucija BiH, Zakon o budžetima u FBiH, Zakon o budžetskom sistemu u RS i Zakon o budžetu DB). Ti zakoni propisuju pripremanje godišnjih budžeta i MTEF-ova. Institucije BiH, FBiH, RS i DB svaka za sebe usvajaju svoj godišnji budžet, a tako rade i niži nivoi vlasti kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi zasebno. Svaki od četiri glavna nivoa vlade takođe usvaja i srednjoročni okvir budžeta. MTEF-ovi za entitete i DB bi trebalo da uključuju sve nivoe konsolidovane vlade na tom nivou (uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove); međutim, već nekoliko godina FBiH usvaja MTEF samo za nivo vlade FBiH, dok RS usvaja MTEF sa podacima koji obuhvataju i jedinice lokalne samoprave, kao i EBF-ove, projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, i javan preduzeća za Puteve i Autoputeve. Koristeći metodologiju GFS (samo za izjavu o operacijama), Centralna banka BiH zvanično konsoliduje podatke o izvršenju budžeta za sve sektore na nivou konsolidovane vlade (isključujući samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali koje MMF procjenjuje za svoje sopstvene potrebe). Pored toga, Jedinica za makroekonomske analize (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru UINO 10 svaki mjesec konsoliduje administrativne podatke o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući i nivo jedinica lokalne samouprave (sa određenim kašnjenjem u izvještavanju na najnižim nivoima) u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna metodologija GFS 2011 koju koristi Centralna banka). RS izvještava o aktivnostima vlade, uključujući vanbudžetske fondove, određene projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora (uključujući dug jedinica lokalne samouprave i dug subjekata u vlasništvu RS). U FBiH nisu uključeni svi nivoi vlasti: javna preduzeća za puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te vanbudžetska potrošnja sa escrow računa su isključeni. I Centralna banka i MAU objavljuju istorijske podatke o izvršenju. Poreski zakoni. Osnovni zakoni o indirektnom i direktnom oporezivanju uključuju Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH, Zakon o porezu na dodanu vrijednosti u BiH, Zakon o carinskoj politici i Zakon o carinskim tarifama u BiH, Zakon o akcizama u BIH (koji se svi odnose na cijelu zemlju i koje administrira UINO), Zakon o porezu na dohodak u FBIH, Zakon o porezu na dobit u FBiH, Zakon o socijalnim doprinosima u FBiH, Zakon o porezu na dohodak građana u RS, Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Zakon o socijalnim doprinosima u RS, Zakon o porezu na dohodak građana u DB, te Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB. 9 U Aneksu 2 je data potpuna lista normativnih akata koji su korišteni za sprovođenje ocjene PEFA. 10 Iako je UINO ovlaštena samo za naplatu indirektnih poreza, MAU izvještava i o direktnim porezima koje naplaćuju entiteti.

31 29 Raspodjela prihoda. Osnovni zakoni uključuju Zakon o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH, dok je u RS raspodjela prihoda obuhvaćena Zakonom o budžetskom sistemu u RS. Trezori. Odredbe vezane za trezor na državnom nivou su uključene u Zakon o finansiranju institucija BiH; pored toga, postoje i Zakon o trezoru FBiH, Zakon o trezoru RS, te Zakon o trezoru DB. Zakonski okvir o dugu. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH; Zakon o izmirenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH; Zakon o dugu, zaduživanju, i garancijama u FBiH; Zakon ozaduživanju, dugu i garancijama u RS; i Zakon o unutrašnjem dugu DB. Interna revizija. Zakon o internoj reviziji institucija BiH (revidirani Zakon o finansiranju institucija BiH takođe uključuje određene odredbe vezane za internu reviziju); Zakon o internoj reviziji u institucijama javnog sektora u FBiH; te Zakon o internoj reviziji u institucijama javnog sektora u RS (u DB, Zakon o budžetu DB uključuje odredbe o internoj reviziji i finansijskoj kontroli). Pored toga, koordinacioni odbor svih centralnih jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) (koji čine direktori CHU sa državnog i entitetskog nivoa) uspostavljen je Zakonom o internoj reviziji institucija BiH sa ciljem harmonizacije politika, procedura, te aktivnosti u sferi interne revizije u BiH; predlaganja izmjena i dopuna zakonskog okvira o internoj reviziji; usvajanja podzakonskih akata i etičkog kodeksa za interne revizore, te razvoja / implementacije obuke za interne revizore i obezbjeđivanja sertifikacije internih revizora. Revizija u javnom sektoru. Sva četiri osnovna nivoa vlasti imaju svoje sopstvene SAI, pri čemu svaka ima svoje zakone i propise u toj oblasti. Međutim, Ustav BiH ne uključuje jasnu odredbu o ulogama SAI. Isto važi i za ustave entiteta i za uloge njihovih SAI. Zakonski okvir uključuje Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o reviziji institucija FBiH, Zakon o reviziji u javnom sektoru RS, te Zakon o javnoj upravi i institucijama DB. Javne nabavke. Za razliku od drugih aspekata PFM u BiH, Zakon o nabavkama je jedinstven u tom smislu što je usvojen na nivou BiH. Sve vlade regulišu svoja pitanja u oblasti javnih nabavki u skladu sa tim zakonom; ne postoje zasebni zakoni o nabavkama na nivou entiteta ili DB. Zakon o javnim nabavkama reguliše proces nabavki i definiše uloge i odgovornosti različitih tijela, kao što su tijela koja sprovode nabavke, ovlaštena agencija, te tijelo za odlučivanje o žalbama. Taj zakon tek treba da se uskladi sa pravnim tekovinama EU. 11 U okviru SBA institucije vlasti su preuzele obavezu da usvoje novi zakon o javnim nabavkama (na Parlamentu BiH) do kraja februara godine, sa ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te izgradnje praksi nabavke u BiH u skladu sa onima u EU. Fiskalni savjet. Zakon o Fiskalnom savjetu BiH. B. Budžetske odgovornosti U ovom odjeljku objašnjavaju se procedure pripremanja budžeta, dijeljenje prihoda, fiskalna pravila, preraspodjela, standardi za podatke, budžetska klasifikacija, interne kontrole, javne nabavke, izvještavanje, trezorske operacije, nadzor / SAI, te drugi aspekti PFM u BiH. Procedure pripremanja budžeta Fiskalni savjet BiH i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH bi trebalo da obezbijede osnovne parametre (makro-fiskalne projekcije, fiskalne ciljne iznose, dijeljenje prihoda, te ukupne fiskalne 11 European Commission Staff Working Document: Bosnia and Herzegovina 2013 Progress Report (Osoblje Evropske komisije, radni dokument: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za godinu) (oktobar godine).

32 30 strategije i strategije za dug) za pripremanje MTEF (koje svaki od četiri osnovna nivoa vlasti priprema na godišnjem nivou). MTEF, sa svoje strane, predstavljaju osnovu za godišnje budžete. Pored zakonskog okvira za Fiskalni savjet, koji reguliše opštu koordinaciju, svaki od četiri osnovna nivoa vlasti ima svoj zasebni zakonski okvir za fiskalna pitanja i svoje institucije za budžetske procese i procedure. Procedure planiranja budžeta i budžetski kalendari su u opštem slučaju slični na sva četiri nivoa: 12 MTEF se pripremaju svake godine i usvajaju se početkom ljeta, služeći kao prednacrt godišnjih budžeta, koji se pripremaju na jesen i usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Budžeti na svim nivoima uključuju ekonomsku i organizacionu klasifikaciju, dok budžetski zahtjevi takođe uključuju i programske formate. Samo na državnom nivou su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerila učinka programa, dio budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja (kao što je propisano Zakonom o finansiranju institucija BiH). Institucije BiH. Zakonom o finansiranju institucija BiH definisani su pripremanje, odlučivanje, izvršavanje, računovodstvo, te supervizija budžeta BiH, kao i javne investicije, jedinstveni račun trezora zajedničkih institucija na nivou BiH, te principi, sistem i harmonizacija finansijskog upravljanja i kontrole u institucijama BiH. Zakon propisuje detaljan budžetski kalendar, uključujući i pripremanje MTEF koji obuhvata narednu budžetsku godinu i dvije godine koje slijede nakon nje (a koji treba da se usvaja svake godine do 30. juna na nivou Vijeća ministara BiH) i usvajanje godišnjeg budžeta za institucije BiH (koji je zasnovan na srednjoročnom budžetskom okviru i koji treba da bude usvojen na Parlamentu BiH do 31. decembra svake godine). Federacija Bosne i Hercegovine. Zakonska osnova za pripremanje godišnjih i srednjoročnih budžeta je Zakon o budžetu u FBiH, koji reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe konsolidovane vlade u FBiH (Vlada FBiH, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi). Novi Zakon o budžetu koji je usvojen u decembru godine ojačao je zakonsku propisanost pripremanja MTEF-a i godišnjih budžeta. Određena poboljšanja u ovom novom zakonskom okviru uključuju odredbu o detaljnijoj budžetskoj dokumentaciji; prilaganje, u vidu aneksa, finansijskih planova preduzeća u državnom vlasništvu MTEF-u; kao i prilaganje, u vidu aneksa, analize održivosti duga budžetskoj dokumentaciji; jačanje procedura za usvajanje budžeta vanbužetskih fondova; uvođenje bolje povezanosti između ekonomske politike i MTEF-a; uvođenje fiskalnog pravila u smislu tekućeg budžetskog bilansa; te uspostavljanje tijela za fiskalnu koordinaciju za FBiH. Međutim, pripremanje MTEF-a kantona i jedinica lokalne samouprave još uvijek je propisano nejasno, a izgleda da nije propisano pripremanje sveobuhvatnog MTEF-a za cijeli sektor konsolidovane vlade u FBIH u FMF. Štaviše, u Zakonu se propisuju procedure za vladu FBiH i ukratko propisuje da Federalno ministarstvo financija takođe konsoliduje budžetske podatke za niže nivoe vlasti u FBIH, koristeći podatke koje su kantoni, opštine, gradovi i EBF u obavezi da dostave FMF 15 dana prije usvajanja. Štaviše, dok je u Zakonu propisano da niži nivoi vlasti šalju svoje izvještaje o izvršenju budžeta u FMF (preko kantona u slučaju jedinica lokalne samouprave), korištenje takvih konsolidovanih podataka u FMF nije jasno definisano (pošto godišnji izvještaj o izvršenju budžeta koji FMF dostavlja Vladi i Parlamentu ne uključuje konsolidaciju podataka o izvršenju na svim nivoima konsolidovanog vladinog sektora u FBiH). Republika Srpska. Novi Zakon o budžetskom sistemu u RS, koji je usvojen u decembru godine, reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe konsolidovane vlade u RS (Vlada RS, jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi). Taj zakon uključuje detaljne budžetske kalendare za vladu RS, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove (jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi ne šalju inpute za MTEF RS, ali vlada RS uključuje projekcije za te niže nivoe vlasti u MTEF RS). Brčko Distrikt. Zakon o budžetu u DB reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta, obuhvatajući vladu DB i EBF-ove. On propisuje detaljan budžetski kalendar. 12 Projekt DFID-a Jačanje upravljanja javnom potrošnjom u BiH obezbijedio je tehničku podršku za pomaganje ministarstvima financija da uvedu u opštim crtama harmonizovane budžetske kalendare i budžetske instrukcije, srednjoročno planiranje rashoda, te osnovne uvodne principe programskog budžetiranja na svim nivoima.

33 31 Poreski sistem i dijeljenje prihoda Indirektno oporezivanje. Indirektno oporezivanje je funkcija na državnom nivou. Prihodi od indirektnog oporezivanja (PDV, carine, akcize, te tarife za puteve) dijele se između državnog nivoa, entiteta i DB. U entitetima se oni dalje raspodjeljuju na osnovu različitih formula između entitetske vlade, jedinica lokalne samouprave i javnih preduzeća za puteve u oba entiteta, kao i kantona u FBiH. Zakonski okvir o indirektnom oporezivanju propisuje da se od ukupnih prihoda najprije oduzimaju prihodi koji su potrebni za institucije BiH a koji su utvrđeni u godišnjem Zakonu o budžetu (a koji je zasnovan na Globalnom okviru fiskalnih bilansa i politika), kao i prihodi koji se rezervišu za povrat indirektnih poreza (u godini 24% ukupno naplaćenog PDV-a). Zatim (na osnovu Odluke Ureda visokog predstavnika) DB dobija 3,55% preostalog finansiranja, ili najmanje 124 miliona KM. Preostala sredstva se, koristeći formulu koja je zaključena na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji na prijavama za PDV, dijele između dva entiteta: 63,93% za FBiH i 32,52% za RS (sa stanjem iz augusta 2013). 13 U praksi, u prvih pet godina je bilo političkih problema i kašnjenja u odlučivanju o iznosu koji će institucije BiH dobiti od prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, sa rezultujućim kašnjenjima odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dva entiteta. Iz sredstava koja su raspoloživa za svaki od entiteta, oduzimaju se sredstva koja su potrebna za servisiranje relevantnog vanjskog duga entiteta, a preostala sredstva se raspodjeljuju između nivoa vlasti unutar entiteta na osnovu entitetskih zakona. U FBiH 36,2% pripada Vladi FBIH, 51,48% kantonima (na osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika, te nivo razvoja kantona), 8.42% jedinicama lokalne samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, broja studenata, te nivo razvoja), a 3,9% javnim preduzećima za puteve. U RS, 72% pripada budžetu RS, 24% budžetima jedinica lokalne samouprave (na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika), a 4% javnom preduzeću Putevi RS. Direktno oporezivanje. Direktno oporezivanje se administrira na entitetskom nivou. U RS se porez na dohodak građana dijeli između vlade i jedinica lokalne samouprave: vlada prima 100% poreza na dohodak na autorska prava i intelektualnu svojinu, kapitalne dohotke i kapitalne dobiti; 75% poreza na plate i naknade i poreza na dohodak od nezavisnih aktivnosti; te 100% poreza na dobit preduzeća. U FBiH se porez na dohodak građana dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu kantoni primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Kantona Sarajevo, gdje opštine primaju samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit pripada kantonima, osim za sektore distribucije električne energije, poštanskog saobraćaja, telekomunikacija, te igara na sreću, što pripada Vladi FBiH. Nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su sada u proceduri usvajanja na parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona u porezu na dohodak građana na 59% i pojednostavljivanje dijeljenja prihoda u Kantonu Sarajevo. Prihodi od poreza na imovinu/nepokretnosti 14 (uključujući poreze na prenos nepokretne imovine i prava) u oba entiteta pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Također u RS se oporezuju ukupne nepokretnosti koje građani posjeduju a prenos vlasništva nad imovinom ne oporezuje se od januara godine, kada je i uveden Fiskalni registar nepokretnosti u RS, u kom su obezbijeđene sve potrebne informacije o poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza. U FBiH se porez na imovinu plaća isključivo na vikendice i na promet, odnosno prenos vlasništva nad imovinom. Sistem koji pruža informacije o poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza je nepotpun jer ne sadrži svu potencijalnu imovinu/nepokretnosti koje bi se trebale oporezovati, posebno u FBiH. Ostali prihodi.osim prihoda od indirektnog oporezivanja (koji predstavljaju oko 70% prihoda institucija BiH), ostali prihodi koji pripadaju institucijama BiH uključuju administrativne takse iz institucija BiH, prihode iz regulatornih agencija na državnom nivou (kao što su Agencija za regulaciju komunikacija), te udio u dobiti Centralne banke BiH. Pored poreskih prihoda, ostali prihodi Vlade FBiH uključuju administrativne, servisne i kaznene takse iz institucija Federalne vlade, kao i prihode od sredstava FBiH ili prirodnih resursa, uključujući prihode od 13 Dostupno na adresi: 14 U RS se ovaj porez zove Porez na nepokretnosti

34 32 dividendi i dijeljenje dobiti javnih preduzeća. Kantonalne vlade, pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, imaju i administrativne, servisne i kaznene takse institucija kantonalnih vlada i prihode od sredstava i prirodnih resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH, pored poreskih i drugih prihoda koje dijele sa vladom FBiH, imaju i opštinske / gradske administrativne, servisne i kaznene takse, komunalne takse, vodozaštitne takse, takse za korištenje sredstava ili prirodnih resursa koji su u vlasništvu jedinice, boravišne takse, te poreze za igre na sreću. Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, vlada RS dijeli i neke druge prihode sa jedinicama lokalne samouprave: 70% taksi za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, 50% takse na iznajmljivanje zemljišta koje je u vlasništvu vlade, 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine, prihode iz posebnih vodoprivrednih taksi (sa različitim udjelima za različite tipove, od čega se najveći dio dijeli u odnosu od 70:30 sa jedinicama lokalne samouprave), te 30% prihoda od sredstava koja su konfiskovana. Ostali prihodi vlade RS uključuju administrativne i servisne takse i novčane kaznene iz institucija vlade RS. Jedinice lokalne samouprave u RS, pored poreskih prihoda, imaju i opštinske / gradske administrativne, servisne i gotovinske kaznene takse i prihode od sredstava i prirodnih resursa koje imaju u vlasništvu. U oba entiteta i u DB, prihodi za EBF-ove uključuju doprinose za socijalno osiguranje koji su relevantni za konkretne fondove i dio prihoda od indirektnog oporezivanja za javna preduzeća za puteve, uz druge takse za puteve i transfere od vlada entiteta za određene fondove. U tabeli u Aneksu 2 prikazani su ukupni prihodi i rashodi za konsolidovani sektor vlade u BiH, koje je konsolidovala i objavila Centralna banka. Fiskalna pravila Odnedavno su obje entitetske vlade uvele zakonska fiskalna pravila koja ispunjavaju uslove iz uobičajene definicije fiskalnih pravila (pošto su numerička, služe kao trajno ograničenje za fiskalnu politiku, a vezana su za potrošnju ili nivoe duga). U RS je fiskalno pravilo uvedeno godine, kada je usvojen novi Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji propisuje da ukupni dug RS, koji obuhvata javni dug RS, dug javnih preduzeća, dug Razvojno investicione banke RS, te dug drugih institucija javnog sektora, ne može da premašuje nivo od 60% BDP, dok javni dug RS (koji obuhvata dug Republike Srpske, dug jedinica lokalne samouprave, te dug EBF-ova za socijalno osiguranje) ne može premašivati 55% BDP-a. Novousvojeni Zakon o budžetima u FBiH (usvojen u decembru godine), propisuje fiskalno pravilo da planirani tekući budžet mora da bude uravnotežen, i, ako se izvrši tekući deficit, onda Vlada mora da planira tekući suficit za naredne tri godine. Za institucije BiH i DB nema nikakvih fiskalnih pravila. Servisiranje duga. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH propisuje da buduće servisiranje javnog duga FBiH ne može da premašuje 18% tekućih prihoda, dok buduće servisiranje javnog duga kantona i jedinica lokalne samouprave ne može da premašuje 10% tekućih prihoda. Novim Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama RS usvojenom u godini propisuje se da javni dug Republike Srpske ne može da bude veći od 55% ostvarenog BDP-a u toj godini, da ukupan dug Republike Srpske ne može biti veći od 60% ostvarenog BDP-a u toj godini, da se jedinice lokalne samouprave mogu dugoročno zaduživati samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini itd. 15 Fiskalni ciljni iznosi. Očekuje se da Globalni okviri fiskalnog bilansa i politike, koje svake godine usvaja Fiskalni savjet, određuje srednjoročne fiskalne ciljne iznose svake godine (takvi ciljni iznosi bi u teoriji mogli da se mijenjaju svake godine ili da se odrede za srednjoročni period). Međutim, Globalni okviri 15 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske članovi 15, 40, 59, 60 i 61.

35 33 koji su do sada usvojeni uključuju ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda, te finansiranja, bez obrazloženja; tekst koje određuje gornju granicu za budžet institucija BiH i uspostavlja udjel državnog nivoa u prihodima od indirektnog oporezivanja; te ukratko pominje cilj smanjenja primarnog fiskalnog deficita i ukupne javne potrošnje u BiH. U najnovijem Globalnom okviru koji je usvojen onom za period od do godine - navodi se da je fiskalni cilj za godinu nastavljanje smanjivanja primarnog deficita, koji je izražen kao razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, korigovano za iznos neto kamate 16, te da bi javna potrošnja trebalo da bude smanjena na ispod 40% BDP-a do godine. Treba pomenuti da je u prethodnom Globalnom okviru za period od do godine korištena ista formulacija i isti format za fiskalne ciljne iznose. U Globalnom okviru za period od do godine takođe je navođen isti fiskalni ciljni iznos u smislu smanjivanja javne potrošnje, dok je nivo primarnog deficita ciljno postavljen na 2% BDP-a za godinu. Međutim, konsolidovani izvještaj obuhvata različit obim podataka po određenim nivoima vlasti i to 17 : prihode i rashode budžeta Institucija BiH, prihode i rashode budžeta FBiH, kantona, opština, fondova i kantonalnih direkcija za ceste u FBiH, prihode i rashode budžeta Republike Srpske, prihode i rashode korisnika budžeta Republike koji posluju preko vlastitih bankovnih računa izvan Glavne knjige trezora, opština, gradova i fondova u Republici Srpskoj, te ino projekte, sredstva escrow računa i putarine i prihode i rashode budžeta Brčko Distrikta i fondova u Brčko Distriktu. Strategija za dug. Svi globalni okviri koji su usvojeni navode godišnje granice zaduženja budžeta: institucija BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima. Izvještavanje Na svim nivoima koristi se modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, u skladu sa kojom se prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi priznaju kada se stvori obaveza, osim u RS. Na nivou RS od 1. januara godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne potiču od razmjene (porezi, doprinosi i i sl), tako da se i prihodi u finansijskim izvještajima za 2013.godinu iskazuju na obračunskoj osnovi. Kao što se navodi u najnovijoj ocjeni Evropske Komisije za Ekonomski i fiskalni program BiH za godinu, 18 mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivou vlasti unutar entiteta (posebno u FBiH) ne koriste uporedive evidencije. Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u opštem slučaju detaljni, ali nisu harmonizovani. Niži nivoi u sektoru konsolidovane vlade izvještavaju o svojim podacima o izvršenju budžeta ministarstvima finansija entiteta i DB, ali se nikakvi konsolidovani podaci o budžetu ne predstavljaju Parlamentu, jer za to nije uspostavljen zakonski osnov. Štaviše, nema javno dostupnih, detaljnih i u potpunosti konsolidovanih podataka o budžetskim planovima za sve nivoe vlasti u BiH jedini konsolidovani podaci o izvršenju budžeta za sektor konsolidovane vlade u BiH su oni koje priprema i objavljuje Centralna banka BiH. Međutim aktivno se radi na tome da Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika postane javan dokument koji bi se objavljivao na internet stranicama ministarstava finansija (BiH MFT, RS MF i FBiH MF). To fiskalno izvještavanje Centralne banke BiH zasnovano je na premošćavanju tabela između različitih pojedinačnih kontnih okvira i metodologija GFS-a. To uključuje podatke o izvršenju budžeta koji su konsolidovani za sve nivoe sektora konsolidovane vlade (isključujući samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali koje MMF procjenjuje za svoje potrebe), što izvršava Centralna banka BiH koristeći metodologiju GFS (samo za Izvještaj o operacijama), kao što je prikazano u tabeli u Aneksu Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08, Član 1, Stav (2) 17 Izvor: MF RS. 18 Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission s Overview and Country Assessment) (juli godine).

36 34 Izvještavanje Centralnoj banci (koja ima isključivi mandat za sakupljanje, objedinjavanje, te raspodjeljivanje podataka o monetarnim pitanjima, platnom bilansu, te GFS podataka) zasnovano je na zvaničnom Memorandumu o razumijevanju između Centralne banke i Agencije za statistiku Bosne i Hercegovine. Pored te konsolidacije GFS podataka u Centralnoj banci, koja je prije svega statističke prirode, u smislu konsolidacije GFS podataka sa fiskalnim informacijama koje obezbjeđuje Centralna banka, MAU pri Upravnom odboru UINO svakog mjeseca sprovodi konsolidaciju administrativnih podataka o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući podatke za nivo jedinica lokalne samouprave, u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna metodologija GFS 2011 koju koristi Centralna banka). Nisu uključeni svi nivoi vlade: isključeni su javna preduzeća za puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te potrošnja izvan budžeta sa escrow računa. Prema tome, i Centralna banka i MAU pri Upravnom odboru UINO objavljuju istorijske podatke o izvršenju; budžetski planovi i srednjoročne perspektive se aproksimiraju za skupne kategorije za potrebe Globaln okvira i Ekonomskih i fiskalnih programa. MAU pri upravnom odboru UINO nije određen jasan mandat po ovom pitanju. MMF je podržavao jačanje fiskalnog izvještavanja na svim nivoima vlasti, a to je uključivalo tehničku podršku za pomaganje nadležnim institucijama da unaprijede svoje kapacitete za proizvodnju konsolidovanih fiskalnih izvještaja na osnovu konsolidovane vlade, obezbjeđivanjem detaljnih tabela za premošćavanje između postojećih kontnih okvira (koji se razlikuju na različitim nivoima vlade) i izvještavanja GFS. To je rezultovalo značajnim napretkom u smislu fiskalnog izvještavanja, ali, međutim, svi koraci još nisu uspostavljeni. Najvažniji preostali korak je da se identifikuje institucija kojoj će biti povjerena puna odgovornost za pripremanje konsolidovanih izvještaja, zašto je neophodno uspostaviti jasan zakonski okvir. Interna revizija i kontrola Svako od ministarstava finansija na državnom i entitetskom nivou ima Centralnu jedinicu za harmonizaciju (Central Harmonization Unit, CHU), a njihov rad se koordinira preko Koordinacionog odbora centralnih jedinica za harmonizaciju, čiji članovi su direktori triju CHU. Posljednji sastanak Koordinacionog odbora CHU održan je krajem godine. CHU Ministarstva finansija i trezora BiH (CHU BiH) uspostavljena je godine i zadužena je za koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za sve institucije BiH koje se finansiraju iz budžeta. Jedinica je uglavnom popunjena osobljem, a neophodna pravila i procedure su uglavnom usvojene na nivou institucija BiH. Cilj CHU je da djelotvorni aranžmani za finansijsko upravljanje i kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni u svim institucijama BiH, sa svim neophodnim osobljem na svom mjestu, do kraja godine. CHU BiH je objavila dva konsolidovana izvještaja o internoj reviziji. U Konsolidovanom izvještaju za godinu o internoj reviziji institucija BiH 19 navodi se da je u toku godine postignut značajan napredak: sa martom godine, interna revizija je uspostavljena u pet institucija BiH (sa ukupno 10 internih revizora). CHU BiH koordinira rad svih internih revizora i izvještava o tome u konsolidovanim izvještajima o internoj reviziji godine su interni revizori na nivou institucija BiH sproveli 50 internih revizija (sa 195 preporuka, uglavnom u oblastima sistema planiranja, javnih nabavki, te putnih troškova). CHU Federacije (CHU FBiH) je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u cijeloj vladi FBiH i za organizaciju funkcije interne revizije. FBIH CHU je na svojoj prezentaciji na internetu objavila jedan konsolidovani godišnji izvještaj, za godinu, 20 u kojem se navodi da je ostvaren određeni napredak (kroz Koordinacioni odbor sa institucijama BiH i RS) u razvoju određenih zajedničkih pravila za jačanje finansijskog upravljanja i kontrole; međutim, na donošenje neophodnih odluka koje bi propisale implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a CHU nije adekvatno popunjena osobljem. Sa situacijom iz godine, interna revizija je bila uspostavljena u devet institucija na nivou vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Pored toga, neka vrsta uloge interne revizije uspostavljena je u 19 Dostupno na adresi: 20 Dostupno na adresi: (Godišnji konsolidovani izvještaj interne revizije u javnom sektoru Federacije Bosne i Hercegovine za godinu)

37 35 sedam kantona, iako su u određenim slučajevima neophodne promjene organizacionih karakteristika da bi se to uskladilo sa zakonskim okvirom o internoj reviziji godine je izvršeno ukupno internih revizija na nivou FBiH, kao i interne revizije na kantonalnom nivou (nema informacija o internim revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Interne revizije su uključivale preporuke u oblastima naknada, putnih troškova, troškova za obrazovanje, ugovorenih usluga, javnih nabavki, te troškova vozila. Međutim, u godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje rada CHU FMF. Stanje sa krajem godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora; od 18 zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu reviziju, a prema podacima koje su nam dostavili, sistematizovano je 12 mjesta, a radi 14 internih revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 10 sistematizovanih mjesta, radi 6 internih revizora; od 10 kantona koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u godini je na prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH. U RS je interna revizija uspostavljena u 18 institucija javnog sektora (5 ministarstava vlade RS, 9 jedinica lokalne samouprave, 3 EBF-a, te 2 zdravstvene ustanove / bolnice), sa ukupno 27 internih revizora. RS je počela sa uvođenjem interne revizije, a izvještaji se proizvode u određenim ministarstvima i jedinicama lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir, propisi, te operativna uputstva, uspostavljeni su i obezbjeđuju da se aktivnosti mogu obavljati u skladu sa međunarodnim profesionalnim standardima. Osoblje interne revizije prolazi kroz obuku. CHU RS je na svojoj internetskoj prezentaciji objavila jedan konsolidovani godišnji izvještaj, za godinu. 23 DB nije dio Koordinacionog odbora za CHU i nema odjeljenje za internu reviziju. U DB se razvijaju smjernice za zakonski okvir za internu reviziju. Očekuje se da će zakonski okvir da bude usvojen do kraja godine i da će se tada uspostaviti i CHU za DB. U okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (Instrument for Pre-Accession Assistance - IPA), 24 EU podržava obuku i druge korake koji su potrebni da se implementira ojačana interna finansijska kontrola i interna revizija na nivou entiteta i institucija BiH, tako da se očekuje daljnji napredak. Vrhovna revizija u BiH SAI su nezavisne i od zakonodavne i od izvršne vlasti. Za razliku od većine drugih zemalja, BiH ima četiri vrhovne revizorske institucije po jednu za institucije BiH, entitete i DB. Od godine četiri vrhovne revizorske institucije su postepeno unapređivale svoje revizorske kapacitete i jačale obuhvat svojih revizija iako taj obuhvat nije ujednačen u dva entiteta, pošto u FBiH sve jedinice u sektoru konsolidovane vlade nisu podložne redovnoj reviziji - što doprinosi jačanju preuzimanja odgovornosti, transparentnosti i efikasnosti finansijskog upravljanja u cijeloj BiH. Neke od revizija SAI su dovele do sudskih postupaka protiv zvaničnika, a izvještaji SAI izazivaju znatan stepen interesa u javnosti. Vrhovne revizorske institucije sarađuju sa funkcijom interne revizije. Sve četiri SAI su zvanično usvojile standarde Međunarodne organizacije SAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI). Sve četiri vrhovne revizorske institucije su sprovele nekoliko inicijalnih revizija učinka, ali, kao i kod svake nove inicijative, to je aktivnost koja napreduje, pošto je 21 Ibid 22 Ibid 23 Dostupno na adresi: Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20godisnji%20izvjestaj%20o%20uspostavljanju%20 i%20razvoju%20ifk%20u%20jsrs%20sa% pdf 24 Projekat Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini koji finansira EC.

38 36 primjena revizija učinka u različitim vladama bila neujednačena. Više informacija o revizijama učinka je sadržano u poglavlju broj 4. i to u pojedinačnim izvještajima o četiri vlade. Koordinacioni odbor SAI čine vrhovni revizori i zamjenici glavnih revizora iz tri SAI u BiH, ovlaštene za reviziju na nivou zajedničkih institucija BiH, FBiH i RS. Naime, glavni revizor i njegovi zamjenici iz ureda za reviziju u Brčko distriktu BiH nemaju status članova koordinacionog odbora. Međutim, sve četiri SAI sarađuju da Koordinacionim odborom, a rad Koordinacionog odbora i dalje ima pozitivan uticaj na SAI i na razvoj i implementaciju zajedničkih pristupa. Nakon uspostavljanja odbora za reviziju u sva tri parlamenta (isključujući DB u DB izvještaji revizije idu direktno na Parlament umjesto preko odbora), koji su konkretno posvećeni razmatranju i sprovođenju revizorskih izvještaja SAI, došlo je do poboljšanja u korištenju revizorskih izvještaja i priznavanja uloge SAI u Parlamentima. Sistem oporezivanja BiH Administrativnu funkciju za naplatu poreskih prihoda izvršavaju uredi poreskih uprava u entitetima i UINO, koje su takođe odgovorne za sistem samoprijavljivanja (samorazrezivanja poreza) i postizanja sporazuma o poreskim obavezama. U BiH postoje četiri tijela uprava prihoda (revenue authority - RA): Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority, UINO) odgovorna je za naplatu PDVa, akciznih dažbina, carinskih dažbina, te putarina. UINO ima četiri regionalna ogranka (Sarajevo, Banja Luka, Mostar, Tuzla), a njen središnji ured je u Banjoj Luci. Ovlaštene poreske institucije FBiH, RS i DB (RA FBiH, RA RS i RA DB) odgovorne su za naplatu direktnih poreza i ostalih neporeskih prihoda: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, te poreze na imovinu (RA RS također administrira naplatu ostalih neporeskih prihoda). RA FBiH ima središnji ured u Sarajevu, a područni (regionalni) ured u svakom Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH Prihod Administrativni nivo Stope PDV Državni 17% standardna stopa; 0% Akcizne dažbine Državni Primjenljivo na alkohol, duvan, naftne derivate itd. Carinske dažbine Državni Uvoz robe (primjenjuju se carinske tarife) Porez na dohodak Entitetski 10% građana Porezi na imovinu Entitetski u prosjeku 5% 25 Porez na dobit preduzeća Entitetski 10% od 10 kantona. RA RS ima središnji ured u Banjoj Luci, te sedam područnih (regionalnih) ureda u većim gradovima RS (Prijedor, Banja Luka, Doboj, Bijeljina, Zvornik, Istočno Sarajevo, Trebinje). RA funkcionišu kao četiri zasebna tijela u svakom smislu za registraciju poreskih obveznika, naplatu prihoda i sravnjivanje obaveza, nadzor i usaglašavanje poreskih obaveza, izvještavanje itd. U Tabeli 2.3 prikazani su osnovni tipovi poreskih prihoda. 25 Za RS porez na nepokretnosi se kreće između 0,05% i 0,50% od procijenjene tržišne vrijednosti nepokretnosti (Službeni glasnik RS 110/08 Zakon o porezu na nepokretnost, član 8, stav 1)

39 37 III. ČETIRI OCJENE PEFA: UPOREDNA ANALIZA I SVEOBUHVATNA PITANJA Pregled rejtinga ocjene PEFA i obrazloženja za njih za sve nivoe institucije BiH, FBiH, RS i DB ukazuje na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. U ovom odjeljku okvirno se predstavljaju te pitanja, u opštem smislu, i razmatra se stepen do kojeg će ona vjerovatno da utiču na kredibilitet i učinak cijelog sistema PFM u BiH. Iako svaki od četiri nivoa vlasti koja su ocijenjena ima neke posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva četiri nivoa važi da proces pripremanja budžeta i programa javnih investicija nisu dobro integrisani sa srednjoročnim makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim dokumentima (koji u mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova). Kredibilne i sveobuhvatne srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima. Fiskalni savjet je uspostavljen godine, i odgovornosti koje su mu zakonom dodijeljene omogućavaju koordinaciju zajedničkih pitanja fiskalne politike. Konkretne akitvnosti fiskalnog savjeta odražavaju političku spremnost za koordinacijom politika između vlada u BiH. Što se tiče najvažnije uloge u fiskalnoj koordinaciji, ona uključuje: 1) pripremanje globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika, 2) odlučivanje o prihodima od indirektnog oporezivanja, i 3) odlučivanje o budžetu institucija BiH, a to su pretpostvake za planiranje budžeta na nižim nivoima vlada., Pravovremene odluke o prihodima institucija BiH posebno su važne imajući u vidu da se ključne funkcije vlade (socijalna politika, subvencije, obrazovanje, itd) izvršavaju na pod-državnom nivou. Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak u potpunosti adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da su sistemi PFM u BiH osjetljivi na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni okviri četiriju osnovnih nivoa vlasti nisu harmonizovani komplikuje opštu konsolidaciju fiskalnih podataka za BiH i otežava procese donošenja odluka na nivou zemlje. Unutar entiteta (prije svega u FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade vlade, kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste za informacije koje bi doprinjele odlukama o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija poboljšanja, bilo bi poželjno bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije, i revizija učinka koje sprovode četiri SAI, kao i sveobuhvatniji obuhvat i kvalitet internih revizija koje sprovode interni revizori. A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija U toku perioda od do godine, izvršenja budžeta su u opštem slučaju bila ispod originalnih budžetskih planova, prije svega zbog nivoa prihoda / primitaka koji su bili niži od planiranih (prije svega na entitetskom nivou), a dijelom i zbog određenih mjera štednje u toku godine koje su sprovedene u okviru SBA sa MMF-om (npr. planirane uštede iz smanjenja platnog fonda na nivou institucija BiH u godini). Kašnjenja u usvajanju budžeta (na nivou institucija BiH) i određenih političkih odluka koje su neophodne za dio budžetske potrošnje takođe su imala uticaj na nivoe izvršenja budžeta i usporila su procedure javnih nabavki, posebno za velike kapitalne projekte na svim nivoima. Štaviše, barem neki od nivoa su odložili svoja dospjela plaćanja iz ranijih godina u narednu godinu (npr. Vlada FBiH i Fond zdravstvenog osiguranja RS). Pored toga, došlo je i do, u opštem slučaju, značajnih, preraspodjela unutar strukture potrošnje. Pored tih tehničkih pitanja koja se vezana za planiranje budžeta u novijem periodu, glavne slabosti planiranja budžeta na svim nivoima u BiH su nedostatak kredibilnog i sveobuhvatnog srednjoročnog i dugoročnog planiranja politika, za koje bi mogli da se jasno procijene troškovi u opštim / sektorskim dokumentima i koje bi mogle da se integrišu u proces planiranja budžeta. Bez obzira na određena novija tehnička poboljšanja, sistem za planiranje budžeta na svim nivoima uglavnom odražava zakonske obaveze za potrošnju unutar okvira raspoloživog budžeta, umjesto strateško usmjeravanje raspodjele resursa na osnovu ciljeva socijalnog i ekonomskog razvoja. Dalje, bez obzira na određene korake ka programskom budžetiranju, BiH u procesu planiranja budžeta ne koristi budžetiranje zasnovano na rezultatima. Planiranje budžeta je velikim dijelom zasnovano na (uglavnom kratkoročnim) mjerama

40 38 koje se na godišnjem nivou usaglašavaju sa MMF-om u okviru SBA. Udio tekuće potrošnje i dalje je visok u svim budžetima, sa posebno visokim platnim fondovima i velikom zaposlenošću u sektoru konsolidovane vlade. Parlamenti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u procese planiranja budžeta i u opštem slučaju im nedostaje kapaciteta za opsežnu i detaljnu budžetsku analizu. Pored toga, iako zakonske odredbe na svim nivoima zahtijevaju da svi predloženi zakoni / akti moraju da budu odobreni na nivou ministarstava finansija iz perspektive finansijskih resursa koji su potrebni za njihovu implementaciju, u praksi usvojeni zakoni / akti / strategije uglavnom nisu jasni u smislu procjene troškova ili se usvajaju iako nisu obezbjeđena sredstva za pokrivanje punih finansijskih potreba. To povremeno rezultuje sporovima vezanim za zakone koji se usvajaju, ali ne i implementiraju. Proces budžetskog planiranja je dodatno opterećen rastućim problemima sa likvidnošću i zaostalim neizmirenim obavezama u vanbudžetskim socijalnim fondovima u oba entiteta, kao i nestašicom prihoda i izuzetno visokom (i rastućom) stopom nezaposlenosti - opštim efektima ekonomskog opadanja, od kojeg se privreda BiH još nije oporavila. Prihodi u BiH u velikoj mjeri zavise od indirektnih poreskih prihoda, koji predstavljaju gotovo polovinu ukupnih prihoda konsolidovane vlade u zemlji. Dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta, te DB) često je izazivalo kašnjenja budžeta u slučaju da se nije mogla postići politička saglasnost o udjelu prihoda za institucije BiH. Podaci i informacije koje su obuhvaćene PDV prijavama predstavljaju osnovu za dijeljenje prihoda između entiteta. Politički sporovi vezani za podatke o krajnjoj potrošnji iz prijava za PDV često su dovodili do kašnjenja redovnih odluka o dijeljenju prihoda i sravnjivanju prihoda. Indirektno oporezivanje. Odražavajući zakonski uspostavljenu strukturu indirektnog oporezivanja i duga, raspodjela indirektnog oporezivanja se vrši tako što se nakon izdvajanja sredstava na račun rezervi, sa kog se vrši povrat indirektnih prihoda pretežno povrat PDV-a, izdvajaju sredstava za finansiranje BiH institucija, nakon čega se izdvaja iznos od 3,55% ili minimalno 124 miliona KM za finansiranje Brčko Distrikta, a zatim se preostali iznos dijeli između entiteta, prema učešću svakog entiteta u krajnjoj potrošnji. Iz pripadajućeg dijela prihoda od indirektnog oporezivanja svakog od entiteta prvo se izdvajaju sredstav neophodna za servisiranje spoljnog duga, i to na posebne podračune Centralne banke BiH, a ostatak se doznačava entitetima. Preostala sredstva u svakom entitetu se raspodjeljuju po različitom principu između entitetskih vlada, jedinica lokalne samouprave, javnih preduzeća za puteve, a u FBiH i na nivoe kantona. Dug entiteta, uključujući zajmove za podršku budžetima entitetskih vlada se gotovo utrostručio od 2005/2006, međutim i dalje je u nivou zakonski propisanih ograničenja pa stoga servisiranje duga značajno utiče na budžete nižih nivoa (kantoni i jedinice lokane samouprave) iako prilive od inostranog duga uglavnom koriste entitetske vlade. Koordinacija. U okviru SBA, 12. juna godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima. Nije postojalo djelotvorno razmjenjivanje informacija između osnovnih poreskih ovlaštenih institucija, a baze podataka o poreskim obveznicima, imovini, te obavezama nisu bile integrisane i, u nekim slučajevim, nisu bile kompletne. Sve to je otežavalo naplatu poreza, posebno za oporezivanje imovine (koje je, suštinski, jedini prihod od oporezivanja nad kojim opštine imaju odgovornost u oba entiteta). Štaviše, u BiH kompleksna struktura za dijeljenje prihoda može rezultovati preklapanjem potrošnje u nekim područjima dok u drugim može doći do potcjenjivanja troškova. Potrošnja. Na strani potrošnje, uz već dugo prisutno pitanje visokog udjela tekuće potrošnje (posebno na platni fond) u budžetima centralnih vlada, upravljanje entitetskim socijalnim fondovima izgleda da je sve teže. To je posebno slučaj za fondove zdravstvenog osiguranja: potrošnja je u svim slučajevima povećana u toku posljednje tri godine, dok su se u isto vrijeme nagomilale i zaostale neizmirene obaveze. Na primjer, u FBiH, Fond solidarnosti u zdravstvu ostvaruje rastuće iznose zaostalih neizmirenih obaveza, pošto potražnja za specijalističkim medicinskim uslugama raste.

41 39 Ukupno gledano, zaostale neizmirene obaveze su problematične ne samo zbog njihovog rastućeg iznosa, već i zbog toga što sveobuhvatni podaci dobrog kvaliteta o zaostalim neizmirenim obavezama još nisu dostupni (osim na nivou Insititucija BiH), a trezorski sistemi su tek počeli da prate datume dospjeća isplata, od kraja godine). Trezorski sistemi oba entiteta ne uključuju sve socijalne fondove i, a u FBiH ne uključuju sve jedinice lokalne samouprave. U opštem slučaju, upravljanje socijalnim fondovima i fiskalna održivost predstavljaju rastući rizik za ukupnu solidnost sistema PFM. Entiteti se razlikuju po stopi povezanosti njihovih jedinstvenih trezorskih računa (Treasury single accounts - STA): EBF-ovi, kantoni i jedinice lokalne samouprave nisu integrisane u STA Vlade FBiH a, u stvari, sve jedinice lokalne samouprave u FBiH još nemaju uspostavljene trezorske sisteme, te je otežano praćenje zaostalih neizmirenih obaveza. Sa druge strane, u RS, sve jedinice lokalne samouprave (ali ne i EBF-ovi) su integrisane u jedan STA od januara godine. Srednjoročno budžetiranje. Iako svaki od četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, entiteti i DB) proizvodi svoj trogodišnji pregled perspektiva, u praksi ti dokumenti povremeno kasne (posebno za institucije BiH i FBiH), ne predstavljaju jasno prioritete za politike i ne razlikuju osnovnu i novu potrošnju, a nisu u dovoljnoj mjeri zasnovani na strateškim socioekonomskim dokumentima. Pored toga, MTEF-ovi uglavnom služe kao pred-nacrt za naredni godišnji budžet, umjesto kao stvarni višegodišnji okvir, sa procjenama za drugu i treću godinu perioda. Ni entiteti (FBiH i RS) ni DB ne koriste u potpunosti procjene iz prethodne godine kao polaznu osnovu za tekuću godinu. Štaviše, iako svi nivoi takođe proizvodi programe javnih investicija, procjene troškova i izvodljivost projekata koji su uključeni u te planove ne izgledaju realni, nisu dobro integrisani sa MTEF-ovima i ne poklanjaju dovoljnu pažnju tekućim troškovima investicionog održavanja. Konačno, u FBiH MTEF-ovi ne obezbjeđuju sveobuhvatnu sliku potrošnje u FBiH; u novijem periodu je FBiH usvajala srednjoročne budžete bez konsolidacije sa kantonima i jedinicama lokalne samouprave. Nedostatak u potpunosti integrisanog srednjoročnog planiranja za projekte kapitalnih investicija unutar srednjoročnog i godišnjeg budžetiranja, kao i opšti nedostatak strateške vizije i kredibilne dugoročne perspektive (izvan ograničenja godišnje perspektive) u budžetskom procesu ima negativan uticaj ne samo na sveobuhvatnost srednjoročnog budžetskog procesa, veći i na srednjoročni rast i razvojne izglede same zemlje. Fiskalna koordinacija. Fiskalni savjet BiH zadužen je za godišnje usvajanje Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika, koji uključuju sljedeće elemente: (a) predložene fiskalne ciljne iznose za budžete institucija BiH, FBiH, RS i DB; (b) predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i (c) predložena gornja granica za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB. Međutim,u praksi, Globalni okviri koji su do sada usvajani uključuju (a) ukupne makroekonomske projekcije i projekcije prihoda od indirektnog oporezivanja za cijelu zemlju; (b) ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda i finansiranja, bez objašnjenja; te (c) određuju gornju granicu za budžet Institucija BiH i udio državnog nivoa u prihodima od indirektnog oporezivanja i pominju nejasne ciljne nivoe za smanjivanje primarnog fiskalnog deficita i ukupne javne potrošnje u BiH. Nijedan od tih ciljnih iznosa nije podržan objašnjenjem mjera ili raspodjele između različitih nivoa vlasti, nijedan se ne prati niti sprovodi, a nijedan se ne postavlja unutar makroekonomskog okvira koji bi bio okvirno zacrtan unutar istog dokumenta. Dalje, u smislu strategije za dug, svi globalni okviri koji su do danas usvojeni navode prijedlog gornje granice zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i BD. Unutar entiteta, niži nivoi vlasti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u proces fiskalnog planiranja za FBiH, i ne primaju ni informacije koje su potrebne za pravovremeno budžetsko planiranje. Dok u RS postoji fiskalna koordinacija, koordinacija vlade FBiH sa nižim nivoima vlade je ekstremno slaba. Koordinacija u FBiH je dodatno otežana nejasnom raspodjelom odgovornosti, posebno između kantona i jedinica lokalne samouprave, te unutar Kantona Sarajevo, između administracija kantona, Grada Sarajeva i opština. Što se tiče preduzeća u državnom vlasništvu, uključujući komunalna preduzeća, njihovo finansijsko upravljanje nije ni konsolidovano ni u dovoljnoj mjeri praćeno i integrisano.

42 40 B. Izvršenje budžeta Svim nivoima, u smislu izvršavanja budžeta, pri čemu većina transakcija uključuje isplate plata i naknada i isplate snabdjevačima za robe i usluge, nedostaju, iako u različitoj mjeri, harmonizovane procedure internih kontrola i interne revizije koje bi garantovale da se finansiranje koristi za namjeravane namjene. CHU za institucije BiH i entitete, koje su odgovorne za harmonizaciju internih procedura uglavnom u skladu sa standardima Javne interne finansijske kontrole (Public Internal Financial Control - PIFC) nedavno su ostvarile određeni napredak u osiguravanju usvajanja zakona koji su neophodni za uspostavljanje jedinica za interne revizije, a određeni broj internih revizija je i sproveden. Međutim, obuhvat tih revizija izgleda da stavlja naglasak na poštivanje zakonskih odredbi, umjesto na učinak. Većina nalaza do sada usmjerena je na sisteme planiranja, javne nabavke i putne troškove. Na sva četiri osnovna centralna nivoa vlasti izgleda da ne postoje razlozi da se sumnja u tačnost finansijskih transakcija koje se sprovode, pošto se transakcije obrađuju automatski preko STA svakog od nivoa. Ono što se, međutim, ne prati redovno, je suština i priroda tih transakcija. Izvještaji SAI ukazuju na određena pitanja vezano za suštinu nekih transakcija i metoda koje su korištene u njihovoj obradi. Na nižim nivoima vlasti (kantoni u FBiH i jedinice lokalne samouprave u oba entiteta), u većoj mjeri suštinska pitanja vezana za suštinu evidencija su vjerovatno prisutna, pošto se za neke od transakcija koriste drugačije metodologije. Sve to umanjuje sposobnosti za konsolidaciju fiskalnih podataka. Još jedna zajednička oblast koja izaziva zabrinutost je proces javnih nabavki. Iako se u nalazima ocjene PEFA ne mogu razlikovati učinci svake pojedine vlade u provođenju javne nabavke u skladu sa zakonom i propisima, opšte informacije koje su dobijene ukazuju na određene zajedničke trendove koji zahtijevaju da se na njih obrati pažnja, posebno pošto se odnose na principe konkurentnosti i transparentnosti u javnim nabavkama. Javnost ima pristup prilikama za natjecanje i dodjeli ugovora, ali ne i na planovima nabavke i odlukama o žalbama. Izgleda da entiteti ponekad koriste manje otvorene metode natjecanja. Iako institucije koje ugovaraju obavještavaju Agenciju za javne nabavke (Public Procurement Agency - PPA) o svojim razlozima za korištenje manje otvorenog natjecanja, PPA nije obavezna da pregleda opravdanja i ne provjerava njihovu valjanost, osim kada nabavke premašuju pragove ili je uložen prigovor. Visoka učestalost pritužbi koje dolaze iz nezavisnog Odbora za pregled nabavki (Procurement Review Board, PRB), kao i činjenica da se veliki broj tih pritužbi rješava u korist podnosioca prigovora, ukazuju, kako se čini, na to da je način na koji institucije koje ugovaraju sprovode procedure javnih nabavki u velikoj mjeri problematičan, i da se u mnogim slučajevima koriste neprikladna opravdanja za manje otvorena natjecanja. Postoji veliki broj nagomilanih neriješenih pritužbi, pošto PRB nema dovoljno osoblja, te se zato većina odluka o žalbama izdaje nakon što su ugovori već dodijeljeni, tako da naknade koje vlade moraju osigurati podnosiocima prigovora u čiju korist odluči PRB na kraju predstavljaju značajan trošak za trezor koji bi mogao da se izbjegne. C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje Kontni okvir (Chart of Accounts, CoA) nije harmonizovan između četiri osnovna nivoa vlasti. Unutar entiteta konsolidacija centralnih sa nižim nivoima vlasti je komplikovana ponekad nedosljednim evidentiranjem transakcija na nižim nivoima (prvenstveno u FBiH, gdje sve jedinice lokalne samouprave nemaju uspostavljene trezorske sisteme). Samo izvršenje budžeta na ukupnom nivou za cijelu zemlju je konsolidovano od strane Centralne banke BiH, koja koristi GFS, dok su konsolidovani budžetski planovi i srednjoročni okviri aproksimirani za ilustrativne namjene za Globalni okvir koje usvaja Fiskalni savjet i ekonomske i fiskalne programe koji se dostavljaju Evropskoj komisiji. Pored toga, MAU pri Upravnom odboru UINO svaki mjesec sprovodi konsolidaciju administrativnih podataka o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući i za nivo jedinica lokalne samouprave, u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (ne prema potpunoj metodologiji GFS-a koju koristi Centralna banka 26 ). Na entitetskom nivou, budžetsko izvještavanje parlamenata ne uključuje niže nivoe vlasti. Sve to upućuje na to da su svi napori koje su vlade uložile u konsolidovanje fiskalnih informacija za cijelu zemlju ili 26 Uloga Centralna banke je prije svega statističke prirode

43 41 entitete nedovoljne da bi se došlo do nivoa na kom se na smislen način informišu kreiranje politika i analiza. Budžeti se uglavnom prikazuju samo u administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Iako pravilnici o izvještavanju na većini nivoa propisuju funkcionalne klasifikacije (koji se koristi u MTEF-ovima na svim nivoima i u godišnjim izvještajima o izvršenju budžeta na nekim nivoima, a uglavnom nisu dio sistema trezora), u praksi su funkcionalni podaci tek aproksimirani i nisu u potpunosti pouzdani (pogotovo na nivou jedinica lokalne samouprave). Programska klasifikacija (zasnovana na programima / programskom budžetiranju) ugrubo je uvedena prije nekoliko godina, ali na svim nivoima se i dalje nedovoljno koristi za donošenje odluka o raspodjeli budžeta i preuzimanje odgovornosti za potrošnju; a kvalitet programa, a posebno mjera učinka, uglavnom je slab (pogotovo u FBiH). Budžetska dokumentacija (osim u DB) uglavnom ne pruža dovoljno informacija o podacima iz prethodnih godina i o financijskim sredstvima. Nadalje, samo MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje dostavljaju budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka. Predloženi budžet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupštini BiH u Aneksu budžetske dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budžeta, ali budžet koji se usvaja je na ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvještaji o izvršenju budžeta su također na ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. A u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija poboljšanja, izvršavanje nalaza i preporuka vanjske revizije moglo bi da se poboljša. Štaviše, obuhvat i kvalitet internih revizija koje sprovode interni revizori, te revizija učinka koje sprovode četiri SAI nisu sveobuhvatni. Pošto sistem PFM u BiH, kakav je sada, ne obezbjeđuje lak način za proizvodnju izvještaja i analiza koje bi omogućile identifikaciju trendova i prioriteta za politike, možda i nije čudno da se poseban naglasak ne stavlja, kako izgleda, na obezbjeđivanje pojedinim parlamentima dovoljnog vremena i resursa za raspravljanje i promišljanje o pojedinim vladinim budžetskim prijedlozima. Nalazi ocjene PEFA pokazuju da budžetski odbori parlamenata navode i nedostatak vremena i tehničkih kapaciteta / stručnih znanja kao najvažnije razloge za nedostatak dovoljnog preispitivanja budžetskih prijedloga. Pregled budžeta na kraju godine izgleda u nešto većoj mjeri strukturiran: izgleda da skupštine pažljivo pregledaju izvještaje SAI i uglavnom se održavaju rasprave sa onim budžetskim korisnicima u čijim revizorskim izvještajima je ukazano na najveći broj pitanja. Međutim, na svim nivoima, stepen do kog te rasprave prate aktivnosti je nizak: nije neuobičajeno da se isti budžetski korisnik iz godine u godinu proziva vezano za ista pitanja. Parlamenti obično ne nameću sankcije, iako su u nekoliko slučajeva korisnici s ponovljenim problemima u revizorskim izvještajima bili sankcionisani manjim smanjenjima u budžetu za narednu godinu (u institucijama BiH i FBiH). Međutim, sveukupno, okruženje je takvo da se korisnici javnih sredstava uglavnom ne pozivaju na odgovornost, pa je sistem PFM osjetljiv na ad hoc inicijative i ispravke kursa koje se u velikoj mjeri određuju po vlastitom nahođenju institucija vlasti.

44 42 IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM Institucije BiH Sažeti pregled BiH Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne. I. Integrisana ocjena učinka PFM A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta Učinak u posljednje tri fiskalne godine ( godine) pokazuje opštu ukupnu potrošnju koja je niža od planirane, što je prije svega izazvano kompleksnim političkim kontekstom koji je rezultovao čestim odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem privremenog finansiranja godine nije uopšte usvojen budžet Institucija BiH i na kraju je on formalno usvojen godine, na osnovu stvarnog izvršenja budžeta. Bez obzira na potrošnju nižu od plana, struktura budžeta je u opštim crtama bila u skladu sa odobrenim budžetom; u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA godina se tretira kao izuzetak i nije imala uticaja na opšti skor za indikator PI-2. Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju kroz blok alokaciju indirektnih poreza koje naplaćuje UINO (81 procenat ukupnih prihoda u godini). Imajući u vidu da je iznos indirektnih poreza definisan demokratskim dogovorom, izvršenje je uvijek identično planu, što je definisano godišnjem Zakonu o budžetu Insitucija BiH. Pošto je budžet za godinu usvojen tek naknadno, u stvari nije ni bilo budžetskih prognoza, ta godina se tretira kao izuzetak u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA. Budžet se priprema oprezno na osnovu obaveza i nema dokaza o tome da za sada ima zaostalih neizmirenih obaveza. B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji, što nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG u zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o izvršenju MFT samo Centralnoj banci šalje izvještaje o izvršenju budžeta u formatu GFS, na osnovu postojećih tabela za premošćavanje između zvaničnog kontnog okvira i GFS-a, koje su pripremljene uz podršku Centralne banke i MMF-a. Kontni okvir nije usaglašen sa kontnim okvirima drugih vlada. Informacije koje su uključene u budžetsku dokumentaciju su prilično sveobuhvatne. Kao rezultat toga, budžetska dokumentacija uključuje: (i) makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne stope, (ii) fiskalni deficit (u skladu sa MMF-ovim GFS 2001 standardom), (iii) finansiranje deficita (strukturu, udio domaćeg i vanjskog finansiranja), (iv) stanje duga za tekuću godinu i (v) budžet za tekuću godinu. Međutim, budžetska dokumentacija institucija BiH ne sadrži informacije o finansijskim sredstvima (iako su ove informacije dostupne na internetu u vidu raznih izvještaja o izvršenju, te godišnjih revidiranih izvještaja), kao što ni informacije o ostvarenju budžeta iz prethodne godine nisu predstavljene u istom formatu kao i budžetski prijedlog. Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske izvještaje, daju se na uvid javnosti pravovremeno.

45 43 C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar, odobravanje budžeta se ne izvršava pravovremeno u svakom slučaju. Tehničke aktivnosti koje sprovodi izvršna vlast završavaju se pravovremeno, ali politički problemi mogu da se pojave u ranim fazama budžetskog ciklusa, na primjer u toku određivanja okvira politika; kao i kasnije, kada se detaljniji prijedlozi dostavljaju ministrima. Odobravanje budžeta za i godinu bilo je podložno značajnim kašnjenjima. Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a, uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za budžet za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara, procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku godinu. te Procjene za budući period koriste se kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za sljedeću godinu. 27 Vlada nije sprovodila nikakvu sveobuhvatnu analizu održivosti duga. Sektorske strategije sa punim procjenama koštanja nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških dokumenata za cijelu zemlju. Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se pomjera unaprijed iz godine u godinu. Pored toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH priprema konsolidovani PJI za cijelu zemlju, ali i PJI za institucije BiH. Svi prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim investicijama - PIMIS. Taj sistem održava Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim razvojnim investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza podataka PJI je kreirana tako da povezuje prijedloge za javne investicije sa Razvojnom strategijom za BiH, kada ta strategija dobije podršku. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći takođe održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju donatori. C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta Zakonski okvir za najvažnije poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji propisuju administrativne procedure. Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, kao i elektronski pristup svojim poreskim evidencijama. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. Poreski obveznici za PDV registruju se u kompletnoj bazi podataka, ali baza podataka nije povezana sa drugim relevantnim vladinim bazama podataka. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji programi poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Koeficijent naplate duga PDV-a je iznosio 64% godine, a 65% godine, a porez u zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% godine, a 9% godine. Svi poreski 27 To je posebno evidentno iz MTEF-a koji obezbjeđuje uporedive račune za procjene za naredne 3 godine na kojima se upoređuju prilično slične informacije za budžet iz prethodne gdoine i izvršenje, koje su takođe dostupne u MTEF-u.

46 44 prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor. Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih obaveza, te transfera u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Vrhovni revizor BiH je naveo da izvještaji o sravnjenju računa nisu u svakom slučaju pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima. Prognoze gotovinskih tokova pripremaju se na godišnjem nivou i ažuriraju na mjesečnoj osnovi. Zbog veoma predvidljivog iznosa gotovinskog toka i prakse pažljivog budžetiranja, institucije BiH su bile u mogućnosti da preuzmu obaveze do nivoa koji je predviđen u budžetu za svaku potrošačku jedinicu u svakom trenutku u toku godine. U toku perioda od do godine, nikakva ograničenja u toku godine nisu nametana budžetskim korisnicima. Vezano za male iznose duga institucija BiH postoji kompletno izvještavanje. Iznos garancija je mali i sve garancije odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament BiH. Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj službi, međutim, postoji kompletna baza podataka za osoblje, a evidencije o osoblju i podaci o platim listama se sravnjuju redovno. Iako aranžmani omogućavaju da se upostavi trag za reviziju, postoji manji stepen uvjerenosti vezano za tačnost evidencija koje se odnose na dodatke na plate. Kako imenovanja mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene evidencija o osoblju i platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka. Interne i eksterne revizije plaća se obavljaju redovno. Javne nabavke su ocijenjene samo na nivou zemlje BiH, pošto su zakonski okvir i institucije koje su uključene u javne nabavke zajedničke za sve 4 vlade. Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan za javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o natječajima i dodjeljivanju ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske prezentacije PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe učesnika na natječajima dobijaju potvrdu Odbora za žalbe u javnim nabavkama (Procurement Review Board - PRB) jasno je da izuzeci od otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način obrazloženi u mnogim slučajevima. Informacije su ograničene na prilike za dostavljanje ponuda u formi planova nabavki (iako se ti planovi obično ne objavljuju) i dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima nabavki ili novijim rezultatima žalbi. Iako je Odbor uspio da izda mnogo odluka, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi da bi ispunjavao sve svoje funkcije brzo i efikasno. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju na rashode koji se ne odnose na plate su djelotvorne, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, revizorski izvještaji potvrđuju da postoji potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu primjenu. Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu na nivou institucija BiH, a kriterijumi za uspostavljanje jedinica za internu reviziju su objavljeni. Međutim, za sada je samo 12 revizora na mjestu, u ministarstvima finansija i trezora (MFT), odbrane i pravde. Kao rezultat toga, trenutno postoji ograničen obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i dalje je revizija zakonitosti, umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Izvještaji se izdaju redovno i distribuiraju se subjektu koji je podvrgnut reviziji, MFT i (na zahtjev) SAI. Mnogi rukovodioci još uvijek ne reaguju na preporuke koje su date u izvještajima interne revizije. C (iii).računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje

47 45 Sprovode se dnevna sravnjenja TSA, a avansi se iščišćavaju 7 dana nakon isteka perioda za koji su dati. Izvještaji koji se u toku godine izrađuju su kompletni i sveobuhvatni i obuhvataju prihode i rashode, informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja. Podaci u izvještaju pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi i obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju. Iako se ti izvještaji ne objavljuju, oni se koriste interno. Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim informacijama o servisu vanjskog duga BiH. Izvještaj se objavljuje na web stranici MFT. Ministarstvo financija i trezora mora da pripremi i dostavi godišnji izvještaj o izvršenju budžeta Parlamentu nakon što je on dostavljen Vijeću ministara i Predsjedništvu BiH, u roku od 180 dana od kraja fiskalne godine. Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI institucija BiH završava reviziju u roku od 90 dana. Godišnji izvještaji se pripremaju u skladu sa pravilima koja su dostupna na internetskoj prezentaciji MFT BiH. Ona se konzistentno primjenjuju, ali, međutim, postoje nepokrivene oblasti između državnih pravila i standarda IPSAS. C(iv). Vanjska revizija i pregledi Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011: 97,3% potrošnje institucija BiH je podvrgnuto reviziji), koje ispunjavaju profesionalne standarde, a u skladu sa Zakonom o reviziji institucija BiH, SAI je u obavezi da sprovodi reviziju svih institucija BiH, ali ima i prostora za daljnji razvoj revizija učinka i za primjenu informatičkih tehnika (IT) revizije. Revizorski izvještaji se dostavljaju zakonodavnim tijelima u roku od 3 mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta prime od MFT BiH. Postoje određeni dokazi o praćenju revizorskih izvještaja; više budžetskih korisnika je primilo nekvalifikovano mišljenje za godinu nego za godinu. Skupština nije usvojila konkretne procedure za pregled i odobravanje budžetskih prijedloga institucija BiH. Vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi mnogo kraći od onoga što je propisano zakonom. Ni Globalni okvir BiH ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj skupštini na odobravanje, što je u skladu sa važećim zakonima. Podaci iz Globalnog okvira predstavljaju podlogu za srednjoročni okvir rashoda i čine sastavni dio budžetske dokumentacije na osnovu kojeg se usvaja godišnji zakon o budžetu. Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku godine unutar ukupnih iznosa, koja omogućavaju velike administrativne preraspodjele. Skupština obično završava svoj rad na revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci nakon što ih primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu revizorskog izvještaja za godinu, zbog opštih izbora godine i rezultujuće političke pat pozicije. Rasprave sa odgovornim službenicima iz revidiranih subjekata se održavaju redovno. Skupština donosi zaključke i pokušava da primijeni sankcije protiv potrošačkih jedinica koje ignorišu izdate preporuke. Te sankcije su bile samo djelomično djelotvorne, pošto izvršna vlast može da ignoriše preporuke SAI, a Skupština još nije ulagala napore u nametanje svojih preporuka. U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka.

48 46 Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora Indikator Opis Met BiH PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+ PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+ PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 A PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA M2 D+ PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza M2 C+ PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+ PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+ PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 C+ PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+ PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+ PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ M1 NA II. Ocjena uticaja slabosti u PFM U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM podržava ciljeve na visokom nivou. To su:

49 47 Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju skupne fiskalne discipline. Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade (strateško raspodjeljivanje resursa). Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne vrijednosti za potrošeni novac. 1. Skupna fiskalna disciplina Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to potkopava kompleksni kontekst koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem privremenog finansiranja. Politički problemi se mogu pojaviti u ranim fazama budžetskog ciklusa, a oni rezultuju odlaganjima u pripremanju okvira politika i u periodu u kojem se detaljni prijedlozi dostavljaju ministrima. Svi ti faktori mogu da objasne opetovano izvršavanje budžeta BiH na nivou nižem od planiranog. Ipak, snažna funkcija trezora je djelotvorno ograničavala potrošnju, a zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju nema. 2. Strateško raspodjeljivanje resursa Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strateški fokus. Srednjoročni okvir rashoda postoji, nije usaglašen sa Strategijom razvoja BiH; pored toga, procjene za budući period iz tog dokumenta koriste se kao početni podatak kod pripreme budžeta za naredne godine. Sektorske strategije sa potpunim procjenama troškova nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za institucije BiH. Postoji malo političkih apetita za pružanje podrške ili čak razmatranje strateških dokumenata koji bi se odnosili na cijelu zemlju. Poboljšanja u povezivanju sektorskih razvojnih strategija sa PJI i u pripremanju realnih procjena finansijskih resursa (kako za kapitalne, tako i za tekuće troškove) osigurala bi bolje usmjeravanje ograničenih resursa na strateške prioritete. 3. Efikasno pružanje usluga Slabosti u budžetskom procesu ne omogućavaju dovoljan stepen diskusija o djelotvornom korištenju resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju, koje se ne odnose na rashode za plate, djelotvorne su, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu primjenu. Interna revizija, kao funkcija, u povoju je, a obuhvat revizije treba da se unaprijedi, kao i reakcije uprava na preporuke revizije. Nepoštivanje procesa konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja. Iako je rad na revizijama učinka pokrenut, ulaganje više napora sa fokusom na efikasno i djelotvorno korištenje resursa dovelo bi do toga da se vlada poziva na odgovornost. Zakonodavna vlast bi mogla da unaprijedi stepen do kog poziva izvršnu vlast na odgovornost vezano za preporuke iz revizorskih izvještaja. III. Izgledi za reforme PFM Sva četiri glavna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta i DB) su u trenutku sprovođena ove ocjene u završnim fazama uvođenja sistema upravljanja budžetskim informacijama koji bi trebalo da pojednostavi proces planiranja budžeta (uključujući budžetiranje zasnovano na učinku / programski format budžeta) i da omogući dijeljenje podataka između planiranja budžeta i trezora. Ostala unapređenja koja se planiraju uključuju sljedeće: (a) potpisivanje Memoranduma o razumijevanju između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o poreskim obveznicima (sa ciljem da se omogući trajno, neometano i automatsko dijeljenje evidencija o poreskim obveznicima); (b) planirano podnošenje

50 48 novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa ciljem jačanja uprave, snaženja transparentnosti, te usklađivanja praksi nabavke u BiH sa onima u EU; (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba entiteta, tako da oni obuhvate sve kantone, jedinice lokalne samouprave, te vanbudžetske fondove, i (d) uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća sa računa unose u trezorski sistem kako bi se omogućila izrada podataka o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom. Ministarstvo finansija i trezora BiH je u saradnji sa Ministarstvom finansija Republike Srpske i Federalnim ministarstvom finansija, razvilo i uvelo u upotrebu novi informacioni sistem za upravljanje javnim investicijama PIMIS i novi Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa. PIMIS je dostupan na Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programaje napravljen da zadovolji najviše standarde planiranja javnih/razvojnih investicija. Obrazac omogućava prikupljanje podataka od značaja za proces strateškog razvojnog planiranja kao i za proces evropskih integracija. PIMIS omogućava standardizovanu prezentaciju projekata i ima razvijene sisteme za prioritizaciju projekata, praćenje finansijske implementacije i izvještavanje u više standardnih i specijalnih korisničkih formata. Povezivanjem PIMIS-a sa elektronskim sistemom za planiranje i praćenje budžeta BIMIS planira se ostvariti integracija sistema finansijskog praćenja projekata na svim nivoima planiranja. Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj godine usvojilo Informaciju o uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi donijelo sljedeće zaključke: (i) svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i kandidovanje projekata obavljaju online putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje projekata/programa u sistemu PIMIS; (ii) Istovremeno, svi budžetski korisnici, odnosno institucije BiH su obvezni unijeti sve svoje projekte u sistem PIMIS putem obrasca bez obzira na njihovu vrstu, tip, status, izvor i način finansiranja te ih redovno ažurirati.

51 49 Ocjena PFM Sistema, procesa i institucija BiH Institucije PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene primarne potrošnje za institucije BiH za posljednje tri fiskalne godine ( godine). Namjera je da se mjeri sposobnost vlade da ostane u okvirima svoje planiranje ukupne potrošnje. Isplate kamate i potrošnja koja se finansira iz vanjskih iznosa isključeni su, zbog toga što su najvećim dijelom izvan neposredne kontrole vlade. Direktni dug institucija BiH je mali (oko 29 miliona KM), za nekoliko direktnih zajmova državnih institucija, kao što je Agencija za usluge vazdušne navigacije. Treba napomenuti da se, iako servisiranje svog vanjskog duga zemlje prolazi kroz budžet institucija BiH, koje su krajnji garant za servisiranje vanjskog duga, u ovom izvještaju dug Federacije BiH (FBiH), Republike Srpske (RS), te Distrikta Brčko (DB) analiziraju u okviru analiza za te nivoe vlasti. Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju iz blok alokacija iz prihoda od indirektnog oporezivanja koje naplaćuje Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA) koja radi na cijeloj teritoriji zemlje; u okviru izvršenja budžeta Institucija BiH za godinu, 81% prihoda potiče iz indirektnog oporezivanja. Institucije BiH u opštem slučaju troše manje nego što je predviđeno njihovim budžetima, iz nekoliko razloga česta kašnjenja u usvajanju budžeta, koja rezultuju privremenim finansiranjem; kašnjenja političkih odluka koje su neophodne za potrošnju; pažljivo planiranje budžeta; stroga disciplina u smislu odobravanja isplata ali takođe zbog modifikovane obračunske računovodstvene osnove koja se koristi za izvještaj o izvršenju budžeta, koja pokazuje nepotrošene namjenske prihode (koji su visoki za institucije BiH na primjer, donatorska sredstva, sredstva iz regulatornih agencija, te ona za Fond za povratak izbjeglica), koji se prenose u naredne godine kako bi se potrošili za predviđene namjene. Iznosi za i godinu (Tabela 4.1.1) su izvučeni iz odobrenih budžeta i stvarnih ostvarenja. Zbog produžene političke pat pozicije nakon izbora održanih godine, budžet za godinu nije usvojen, a stvarno ostvarenje potrošnje je izvršeno na osnovu privremenog finansiranja zasnovanog na izvršenju budžeta za godinu. Prema tome,u toku godine institucije BiH su nastavile da troše na već uspostavljene aktivnosti po stopama iz godine, u skladu sa odredbama o privremenom finansiranju Zakona o budžetu, ali nikakve nove aktivnosti nisu mogle da se iniciraju. Implementacija fiskalnih planova za godinu bila je veoma komplikovana zbog produženog procesa usvajanja budžeta. Budžet institucija BiH nije uopšte usvojen u toku godine, a zvanično je usvojen tek u februaru godine, na osnovu stvarnog izvršenja budžeta. Kao rezultat toga, iznosi za godinu smatraju se izuzetnim slučajem sa stanovišta kriterijuma za ocjenu PEFA. Pošto je odstupanje između budžeta i ostvarenja premašilo 10% u jednoj godini, a FG 2011 se smatra izuzetnim slučajem, rejting je C. Trebalo bi napomenuti da je privremeno finansiranje bilo na snazi do februara godine u toj godini, a takođe i da su, u okviru SBA sa MMF-om institucije BiH smanjile plate i naknade u godini kako bi prenijele uštede u godinu, prema tome, niže izvršenje budžeta je bilo izazvano, barem djelomično, namjernom mjerom koja se odnosi na politike. Ukupni rejting Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) C Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta Godina Originalni budžet (u milionima KM) Obrazloženje Stvarno ostvarenje (u milionima KM) Procentualna razlika ,7 911,5-10,4% ,3 925,2-8,4% ,4 895,4 - Izvor: Informacije primljene iz MFT. Potrošnja je bila više od 10% manja nego u budžetu u samo jednoj godini koja se posmatra (2009. godina), dok se godina smatra izuzetnim slučajem.

52 PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom 50 Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je inicijalno planiralo Ministarstvo financija i trezora (MFT) i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobreni budžet. Originalna sredstva predviđena za svako od glavnih budžetskih zaglavlja prilagođavaju se za ukupnu procentualnu razliku između budžeta i ostvarenja, kao što je mjereno za indikator PI-1, a razlike između tih prilagođenih iznosa i stvarnog ostvarenja na svakoj liniji se onda sabiraju. Ta mjera ukupne varijanse se onda izražava kao procenat ukupnog ostvarenja potrošne. Druga dimenzija indikatora PI odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan, a time je i rejting niži. Tabele koje sadrže izračunavanja za institucije BiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja (i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje nakon dopuštanja ukupne varijanse kako je mjereno indikatorom PI-1 Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, kao rezultat toga što se resursi preraspoređuju između potrošačkih jedinica u toku izvršenja budžeta. Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžetskih procjena i ostvarenja, u skladu sa onim što je izmjereno za indikator PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju. MFT BiH dostavlja tabele za budžet i izvršenje po organizacionim kodovima. U skladu sa kriterijumima za ocjenu PEFA, varijansa je izračunata sa pozivanjem na 20 najvećih potrošačkih jedinica svake godine, dok se ostatak potrošačkih jedinica sakuplja u liniju ostalo. U opštem slučaju, institucije BiH sprovode veoma mali obim preraspodjeljivanja iz jedne potrošačke jedinice u drugu, iako postoji opšta tendencija ka skupnom trošenju ispod nivoa predviđenih u budžetu. Kao i za indikator PI-1, iznosi za godinu smatraju se izuzetnim slučajem u kontekstu ocjene PEFA međutim, to nema uticaj na skor. Rezultati su prikazani u Tabeli Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta (u milionima KM) Ostvarenje potrošnje Zbir varijansi Varijanse kao % ostvarenja Godina ,5 59,3 6,6% ,2 73,0 7,9% ,4 - - Izvor: Informacije primljene iz MFT. Rejting za dimenziju: B (ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje Iznos koji se plaća iz rezerve za nepredviđene događaje iznosio je 0,9% i 0,2% ukupne potrošnje za i godinu, redom. Za je taj iznos bio 1,0%. Prema tome, za tri godine, potrošnja koja je pokrivena iz rezerve za nepredviđene slučajeve uvijek je bila niža od 3% ukupne potrošnje. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B+ Dodatna varijansa potrošnje B Varijansa je ispod 10% za i godinu. Iznosi iz godine smatraju se izuzetnim slučajem.

53 51 Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje A Rezerva za nepredviđene događaje iznosila je manje od 3% ukupne potrošnje za svaku od tri godine. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim procjenama iz originalnog budžeta. Nije moguće ocijeniti ovaj indikator za institucije BiH bez jasnog razumijevanja poreske politike i administracije za zemlju u cjelini (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda objašnjeni su detaljnije u Poglavlju 2). BiH velikim dijelom zavisi od prihoda od indirektnog oporezivanja za finansiranje svojih operacija godine su prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljali oko 45% svih prihoda koji su naplaćeni u konsolidovanom sektoru vlade u BiH. Ostali glavni izvori prihoda su doprinosi za socijalno osiguranje penzijsko, zdravstveno, te osiguranje za slučaj nezaposlenosti koji su predstavljali oko 35,5% svih prihoda koje je vlada naplatila godine, te porez na dohodak građana i porez na dobit preduzeća. Pored toga, svaki od nivoa vlasti naplaćuje različite administrativne takse i naknade. Tabela Godišnji izvještaj o radu za BiH za godine (u milionima KM) Konsolidovan o za entitete BiH: FBiH Konsolidovan o za entitete BiH: RS GFS kod Opis Konsolidovan o za BiH Budžet BiH DB 1 Prihod ,06 968, , ,61 237,37 11 Porezi 6.032,21 721, , ,85 169, Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit 795,04 00,0 388,89 390,53 15, Porezi na plate i radnu snagu 13,93 00,0 13,93 0,00 0, Porezi na imovinu 89,12 00,0 67,74 20,25 1, Porezi na robu i usluge i međunarodnu trgovinu i transakcije 5.101,27 721, , ,57 152, Ostali porezi 32,84 00,0 25,34 7,50 00,0 12 Socijalni doprinosi 4.036,39 00, , ,08 34,51 13 Grantovi 46,75 36,18 10,15 2,34 0,1 14 Ostali prihodi 1.241,71 210,71 687,92 413,34 33,59 Izvor: Centralna banka Bosne i Hercegovine. Note: Administrativni podaci su prikupljeni iz Ministarstava finansija na svim nivoima vlasti, fondova socijalnog osiguranja na svim nivoima vlasti, te fondova entiteta za obnovu i održavanje puteva. Konsolidovani iznosi za FBiH uključuju vladu FBiH, kantone, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i Javno preduzeće za obnovu i održavanje cesta, Tuzlanski i Srednjebosanski kanton. Konsolidovani iznosi za RS uključuju vladu RS, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i Javno preduzeće za obnovu i održavanje puteva. Od godine, konsolidovani iznosi za DB uključuju vladu DB, Fond zdravstvenog osiguranja DB, te Fond za zapošljavanje DB. Opšti sistem za naplatu i raspodjelu indirektnih poreza na snazi je od godine, kada je uspostavljena ITA, a relevantna ovlaštenja za naplatu indirektnih poreza su prenesena sa dva entiteta i DB na ITA. Indirektni porezi (porezi na robu i usluge) sastoje se od prihoda od PDV-a, carina, akciza i putarina. Sve takve indirektne poreze naplaćuje UINO i oni se dijele između institucija BiH, dvaju entiteta i DB, u skladu sa skupom pravila koja su propisana Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja. U članu 21 tog zakona propisano je da se naplaćeni prihodi najprije raspodjeljuju na institucije BiH(u skladu sa usvojenim budžetom za relevantnu fiskalnu godinu) za finansiranje njenih rashoda. 28 DB prima fiksirani 28 Dodatni detalji obuhvaćeni su Zakonom o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda (članovi 11 i 12).

54 52 procenat od 3,55% preostalog iznosaili minimalno 124 miliona KM, dok se ostatak nakon toga dijeli između dva entiteta, prema koeficijentima koji su određeni na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji(u skladu sa prijavama za PDV svakog poreskog obveznika). Servisiranje vanjskog duga ima prioritet međuisplatama iz iznosa prihoda sa jedinstvenog računa UINOkoji dospijevaju entitetskim vladama. Koeficijenti za FBiH i RS, koji su varijabilni i na periodičnoj osnovi se prilagođavaju tako da odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji, zvanično usvaja Upravni odbor ITA; 29 sa stanjem iz augusta godine, oni iznose 63,93% za FBiH i 32,52% za RS. 30 Institucije BiH su u godini primile fiksan iznos od miliona KM od prihoda od indirektnog oporezivanja. U FBiH se onda prihodi od indirektnog oporezivanja dijele sa kantonima, jedinicama lokalne samouprave, te javnim preduzećima za puteve: 36,2% pripada vladi FBiH; 51,48% kantonima, na osnovu broja stanovnika, površine, broja studenata i nivoa razvoja; 8,42% jedinicama lokalne samouprave, takođe na osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika i nivoa razvoja; a 3,9% pripada javnim preduzećima za puteve. Prihodi od indirektnog oporezivanja se slično dijele u RS: 72% pripada budžetu RS; 24% jedinicama lokalne samouprave, na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika; a 4% pripada JP Putevi RS. Entiteti i DB imaju svoja ovlaštenja za direktno oporezivanje (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda objašnjeni su detaljnije u Poglavlju 2). Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru UINO odgovorna je za pripremanje prognoza prihoda od indirektnog oporezivanja, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Vijeća ministara. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih izvora predstavlja odgovornost različitih ministarstava finansija. Iako su konsolidovani podaci o prihodima iz izvršenja budžeta koje prikuplja i objavljuje Centralna banka Bosne i Hercegovine (CBBiH) dostupni za cijelu zemlju, kao i za pojedine nivoe vlasti, oni su dostupni samo za ostvarenja, ali ne i za budžetske planove, tako da nije bilo moguće koristiti ih u izvršavanju izračunavanja za svaku vladu (CBBiH ne konsoliduje budžetske planove, kako je objašnjeno u Poglavlju 2). Prema tome, izračunavanja su zasnovana na podacima koji su primljeni direktno iz MFT. UINO objavljuje projekcije prihoda od indirektnog oporezivanja za zemlju u cjelini, koje vlade entiteta i DB mogu da koriste kada planiraju svoje budžete, međutim, oni nisu zakonski u obavezi da zasnivaju svoje budžetske procjene prihoda od indirektnog oporezivanja na njihovom određenom udjelu u prihodima UINO prema prognozama MAU UINO (Tabela 4.1.6). Samo su institucije BiH u obavezi, u skladu sa Zakonom o finansiranju institucija BiH, da određuju fiksiran iznos iz prihoda od indirektnog oporezivanja koji će pripadati institucijama BiH unutar srednjoročnog okvira rashoda (medium-term expenditure framework - MTEF). Međutim, zakonska osnova za udio države u prihodima od indirektnog oporezivanja konačno se određuje tek u stvarnom godišnjem budžetu institucija BiH koji usvaja Parlament BiH. Tabela Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU (primijetite da je svaka projekcija uzeta iz perioda u kom su pripremani budžetski planovi) Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje Ukupni prihodi UINO (u milionima KM) 5.168,03 a 4.437,0 b 4.663,2 c 4.802,9 d 4.999,5 e 4.996,8 f % razlike između budžeta i ostvarenja -14,0 % 3,0% -0,1% 29 U skladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda koji je usvojen godine nakon odluke Ureda visokog predstavnika Službeni glasnik BiH broj: 100/12.

55 53 Izvor: ITA. a Bilten MAU 44-45, str.6; b Bilten MAU 64-65, str. 4; c Bilten MAU 54, str. 4; d Bilten MAU 76-77, str. 9; e Bilten MAU 64-65, str. 4; f Bilten MAU 88-89, str. 4. Institucije BiH dobijaju fiksirani iznos prihoda od indirektnog oporezivanja, koji se definiše prije usvajanja budžeta i koji je zasnovan jednostavno na demokratskom dogovoru, a izvršenje je uvijek isto kao i plan. U praksi, iznos prihoda od indirektnog oporezivanja koji se planira u budžetu institucija BiH dijeli se na dnevne isplate, a transfer se izvršava na jedinstveni račun trezora BiH (single treasury account - STA). Pošto budžet za godinu nije dogovoren, institucije BiH su godine primile isti ukupni iznos kao i godine. Kako je budžet za godinu odobren tek naknadno, a u stvari nije ni bilo budžetskih prognoza, ta godina se posmatra kao izuzetan slučaj (Tabela 4.1.7). Tabela Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet Budžet za Ostvarenje za Varijacija Prihodi Institucija BiH godinu godinu KM % Prihod ,54% Poreski prihodi % Indirektni porezi % Neporeski prihodi ,53% Budžet za Ostvarenje za Varijacija Prihodi Institucija BiH godinu godinu KM % Prihod ,21% Poreski prihodi % Indirektni porezi % Neporeski prihodi ,12% Budžet za Ostvarenje za Varijacija Prihodi Institucija BiH godinu godinu KM % Prihod % Poreski prihodi % Indirektni porezi % Neporeski prihodi % Izvor: MFT Bosne i Hercegovine. Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Ukupni prihodi institucija BiH kretali su se između 97% i 106% budžetskih procjena u i godini godina se smatra izuzetnim slučajem, međutim to nije imalo uticaja na ukupni skor. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju. Na nivou Insititucija BiH neisplaćenom obavezom se smatra bilo koja obaveza koju treba platiti a koja na dan dospijeća plaćanja nije u potpunosti plaćena Zakon o finansiranju Institucija BiH, Službeni glasnik BiH 131/04, član 2. stav 1., tačka p)

56 54 Međutim, u februaru godine Fiskalni savjet BiH usvojio je definiciju zaostale neizmirene obaveze zasnovanu na iznosu koji nije plaćen u najviše 90 dana (odnosno kako pise u zakonu). Sa stanjem na kraju godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj). Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire (npr. FBiH je pripremila nacrt Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena plaćanja može biti do 60 dana). (i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Institucije BiH primaju sa jedinstvenog računa UINO definisan iznos transfera koji je Parlament BiH usvojio u godišnjem budžetu. Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju oko 75-80% prihoda institucija BiH (dok su ostali prihodi uglavnom takse za usluge institucija BiH i drugi neporeski prihodi), a pošto je to unaprijed određen fiksan iznos, on ne fluktuira u toku godine. U praksi, institucije BiH planiraju budžet pažljivo, na osnovu svih obaveza, a sprovode strogu disciplinu u smislu plaćanja. Prema tome, nikakva pitanja vezana za zaostale neizmirene obaveze u potrošnji nisu se pojavila na nivou institucija BiH; u toku godine, kada nije bio usvojenbudžet i kada je stvarno izvršenje bilo zasnovano na privremenom finansiranju u toku cijele godine, nisu akumulirane nikakve zaostale neizmirene obaveze pošto su samo već uspostavljeni programi potrošnje mogli da se nastave na nivou iz godine. Rejting za dimenziju: A (ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Budžet institucija BiH je veoma specifičan i u najvećem dijelu uključuje rashode koji se odnose na osoblje (budžet iz godine: rashodi vezani za osoblje predstavljali su 79,92% ukupnih rashoda za tu godinu). Iako ne postoji lista obaveza prema starosti koja bi se redovno pripremala, institucije BiH imaju sistem za monitoring svih obaveza koje su unesene u trezor, a koje dospijevaju za plaćanje na redovnoj osnovi. Takođe, imajući u vidu da postoje stroge procedure za monitoring plaćanja obaveza, kao i činjenicu da na nivou institucija BiH nema zaostalih neizmirenih obaveza, može se zaključiti da je sistem za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanja prikladan. Sistem je dodatno ojačan za određene budžetske korisnike koji pripadaju institucijama BiH koji su počeli da unose datum dospjeća računa sa krajem godine U narednoj tabeli prikazane su ukupne tekuće obaveze i gotovinska sredstva koja su bila na raspolaganju na kraju svakog izvještajnog perioda koji je razmatran u okviru ovog izvještaja, a to jasno pokazuje da je bilo i više nego dovoljno sredstava na raspolaganju za izmirivanje svih dospjelih obaveza: Tabela Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od do godine 31-Dec Dec Dec-11 Kratkoročne obaveze 58,873,552 62,212,971 31,716,400 Obaveze prema zaposlenima 56,139,982 54,899,456 53,631,135 Kratkoročna dospjeća 34,726,114 31,276,123 29,859,072 Ostale obaveze 240, , ,674 Kratkoročne obaveze i dospjeća 149,980, ,251, ,247,515 Table Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od do godine 31-Dec Dec Dec-11 Gotovina i plemeniti metali 407,943, ,388, ,965,669

57 55 Rejting za dimenziju: A Ukupni rejting Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje PI-5: Klasifikacija budžeta Rejting za (Metod M1) A A A Obrazloženje Prihodi institucija BiH ne fluktuira u toku godine. Zbog opreznog budžetskog planiranja zasnovanog na svih obavezama i fiskalne discipline u odobravanju isplata, nema zaostalih neizmirenih obaveza. Podaci za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza u isplatama su djelimično dostupni, iako ne postoji profil zaostalih neizmirenih obaveza po starosti (sa krajem godine datumi dospjeća računa se unose u sistem, tako da će biti moguće stvoriti listu po starosti za period nakon tog datuma). Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of Functions of Government - COFOG) 33 trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija. Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna godine, 34 ali napredak još nije evaluiran. MMF intenzivno radi sa nadležnim institucijama BiH u ovoj oblasti od godine. Budžet se predstavlja prema ekonomskoj klasifikaciji potrošnje za svaku administrativnu jedinicu. Institucije BiH vode sistem trezora kroz koji prolaze sve transakcije (ili u kojem se barem evidentiraju; za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, stvarne isplate se izvršavaju sa zasebnih računa); to obezbjeđuje konzistentno izvještavanje po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Trezorski sistem je umnogome unapređen od godine; međutim, kontni okviri četiriju vlada nisu harmonizovani, a funkcionalna klasifikacija nije moguća. Za institucije BiH prikupljaju se dovoljne informacije o svakoj transakciji tako da se MFT BiH omogućava da izradi funkcionalnu raspodjelu stvarne potrošnje, ali budžet i ostvarenje se ne predstavljaju prema funkcionalnoj klasifikaciji. Pravilnik o izvještavanju za institucije BiH ne propisuje izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji (ili programskoj klasifikaciji), a nema jasne i detaljne metodologije za podjelu potrošnje po funkcijama. Samo aproksimacija to jest, ukupna potrošnja svakog budžetskog korisnika se uglavnom dodijeli jednoj funkciji, koja najbolje opisuje njegove odgovornosti glavnih funkcionalnih kategorija sprovodi se za namjene pripremanja MTEF-a institucija BiH Glavna namjena projekta je da pruži podršku ministarstvima finansija BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.

58 56 Ukupni rejting Rejting za (Metod M1) C Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Obrazloženje Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji, što nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG, u zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o izvršenju MFT šalje samo izvještaje o izvršenju budžeta CBBiH u formatu GFS, na osnovu postojećih tabela za premošćavanje između zvaničnom kontnog okvira i GFS-a, koje su pripremljene uz pomoć CBBiH i tehničke podrške MMF-a. Kontni okvir nije harmonizovan sa kontnim okvirima drugih vlada. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Ovim indikatorom ocjenjuje se sveobuhvatnost informacija koje se dostavljaju Parlamentarnoj skupštini kao podrška budžetu. Razmatra se devet odrednica (vidjeti Tabelu ). Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH) Element Uključeno Komentar Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne stope. Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim drugim međunarodno priznatim standardom. Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene strukture, domaćih i vanjskih sredstava. Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao minimum za tekuću godinu. D D D D Budžetski prijedlog za godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim obavezama ag=bs-ba&pril=b a Ovdje je opisan ciklus pripremanja budžeta za godinu, pošto je to najnoviji ciklus planiranja budžeta za koji su podaci bili dostupni u vrijeme pripremanja ocjene PEFA. Treba primijetiti da se za druge indikatore za koji su potrebni podaci o izvršenju budžeta ili puni budžetski ciklus koriste podaci iz perioda godine, pošto podaci o izvršenju budžeta za godinu nisu bili dostupni u vrijeme pripremanja ocjene PEFA. U budžetu se kategorije prihoda i finansiranja predstavljaju zasebno. Na primjer, u kategorijama finansiranja u budžetu za godinu (a to su kategorije za finansiranje deficita prema GFS i drugim metodologijama) nalaze se primici od prodaje sredstava, zajmova, te prenesenih suficita. /Glasnik100.pdf Vidjeti iznad. Budžetski prijedlog za godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim obavezama. Ponovo treba primijetiti da se informacije vezane za stanje duga odnose na zemlju u cjelini, umjesto samo na institucije BiH, koje imaju veoma malo duga na svom sopstvenom računu. Odgovornost za servisiranje duga u suštini je na entitetima, iako se isplate vezane za servisiranje vanjskog duga izvršavaju preko institucija BiH. ag=bs-ba&pril=b

59 57 Element Uključeno Komentar Finansijska imovina, uključujući detalje barem za početak tekuće godine. Ostvarenje budžeta iz prethodne godine, predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlog. N N Iako se informacije o stanju duga ne dostavljaju kao dio budžetske dokumentacije, one se daju na raspolaganje zastupnicima u Parlamentu u zasebnom dokumentu koji je u obliku Informacije o statusu javnog duga Bosne i Hercegovine. Ta informacija dostupna je i na internetskoj prezentaciji Ministarstva financija i trezora. Vidjeti, na primjer: %20-%20BOS.pdf Detaljna analiza cijelog stanja duga države i entiteta (kako vanjskog, tako i unutrašnjeg) i servisiranja duga daje se i u MTEF-u institucija BiH. Vidjeti, na primjer: %20-S.pdf. Previd je značajan, pošto su institucije BiH u prošlosti akumulirale nepotrošena salda kao rezultat potrošnje ispod nivoa predviđenih budžetom. Budžetski prijedlog za godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim obavezama ag=bs-ba&pril=b Ostvareni podaci za za prethodnu godinu (tj godinu) dostupni su samo u aneksu budžetskog prijedloga (vidjeti str. 145 budžetskog prijedloga), koji predstavlja zahtjeve budžetskih korisnika u programskom formatu.međutim ostvareni podaci za 2011 godinu nisu dati u glavnim tablicama budžetskog prijedloga koje su sastavljene prema ekonomskim kategorijama. Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i za prethodne godine. Objašnjenje implikacija novih inicijativa vezanih za politike, sa procjenama efekata koje na prihode može imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama. D N N Budžetski prijedlog za godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim obavezama ag=bs-ba&pril=b Samo prethodni budžet. Budžetski aneks sadrži određena objašnjenja na primjer, on sadrži pozivanja na izmjene u određenim budžetskim stavkama, kao što su plate za javne službenike - ali implikacije politika se ne razmatraju. Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Pet od devet primjenljivih odrednica za informacije je ispunjeno. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih vanbudžetskih fondova (extra-budgetary funds - EBFs), ne izvještava ni u fazi budžetske procjene, ni u

60 58 fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje. (i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje Institucije BiH sada ne upravljaju nikakvim EBF-ovima. Različite regulatorne agencije koje se uspostavljaju sa ciljem ispunjavanja zahtjeva za eventualno članstvo u EU do sada su tretirane kao dio budžeta institucija BiH. Različita situacija mogla bi da se pojavi kada bi se takve agencije finansirale izvan budžeta, preko taksi i naknada koje naplaćuju. Rejting za dimenziju: A (ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora u fiskalne izvještaje Iako MFT BiH sprovodi monitoring informacija o projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora (iz jedinica za informacije o projektima), samo se element vladinog sufinansiranja projektne potrošnje i već obvezani donatorski grantovi to jest, grantovi koji su poznati u fazi planiranja budžeta uključuju u stvarni budžetski plan (usvojeni budžet). O ukupnoj stvarnoj potrošnji se izvještava u fazi ostvarenja za one projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koji su evidentirani u budžetu. MFT institucija BiH radi na uspostavljanju baze podataka koja će omogućiti integrisanje tokova pomoći u budžet i Program javnih investicija (PJI). Prema tome, za sada, informacije o projektima koje finansiraju donatori uključene su samo do stepena do kog je to dostupno u trenutku u kojem se pripremaju budžetski prijedlozi, dok su podaci o stvarnim tokovima o kojima se izvještava u fazi ostvarenja za sve donatorske prilive koji prolaze kroz budžet mnogo viši. Na primjer, u budžetu za godinu, planirano je samo 7 miliona KM, dok preliminarni iznosi izvršenja budžeta prikazuju izvršenje od oko 20 miliona KM (uglavnom iz grantova koji nisu planirani / ugovoreniu toku procedura planiranja budžeta) iznad gornje granice od 2% potrošnje za rejting A. Štaviše, ukupni projekti finansirani iz vanjskih izvora su mnogo veći od onoga što je prikazano u izvršenju budžeta, pošto se svi ne evidentiraju kroz budžet. Imajući u vidu da se o projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uglavnom izvještava u fazi ostvarenja, dok postoje velika donatorska sredstva koja uopšte ne prolaze kroz budžete, donesena je odluka da se dodijeli rejting C. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije A uključen u fiskalne izvještaje Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora u fiskalne izvještaje PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa C Obrazloženje Na nivou institucija BiH nema EBF-ova, a sva potrošnja koju kontrolišu institucije BiH uključena je u izvještaje u okviru budžeta. Samo element sufinansiranja projekata i obvezani donatorski grantovi uključeni su u budžetske prijedloge, iako se o ukupnoj potrošnji izvještava u fazi ostvarenja. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.

61 59 Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti odvojeno. Međutim, pored fiskalnih odnosa koji su specifični za svaki od četiri nivoa, postoji i jedan zajednički aspekt fiskalnih odnosa između ta četiri nivoa indirektno oporezivanje. Pošto je indirektno oporezivanje pod nadležnošću UINO, u ovom odjeljku se razmatra ta tema, uz aspekte koji su relevantni samo za institucije BiH. Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju gotovo polovinu ukupnih prihoda konsolidovanih sektora vlade u cijeloj zemlji. UINO BiH, jedna od budžetskih korisnika pri budžetu institucija BiH, ima nadležnost nad indirektnim oporezivanjem. Prihodi se uglavnom prenose na entitete; manje od 15% ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja dodjeljuje se budžetu institucija BiH. (i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Pošto institucije BiH nemaju ni EBF-ove ni niže nivoe vlasti, nema drugih pitanja vezanih za transparentnost i objektivnost horizontalnih alokacija. Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave (ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično, za naredni budžet. U procesu planiranja budžeta za institucije BiH, Zakon o finansiranju institucija BiH propisuje da Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH obezbjeđuje makroekonomske projekcije za zemlju u martu svake godine. Na osnovu tih projekcija, u aprilu svake godine MAU pri Upravnom odboru UINO obezbjeđuje projekcije ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja. MFT BiH tada priprema projekcije svojih prihoda (osim prihoda od indirektnog oporezivanja). Od Fiskalnog savjeta se očekuje da, koristeći makroekonomske i fiskalne projekcije za sva četiri najvažnija nivoa, pripremi Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH do kraja maja svake godine, koji će sa svoje strane poslužiti kao osnova za svako ministarstvo finansija, za pripremanje odgovarajućih MTEF-ova do kraja juna. U praksi, Fiskalni savjet obično kasni sa usvajanjem Globalnog okvira, a usvajanje MTEF-a za BiH je, prema tome, obično odloženo. Usvajanje godišnjih budžeta je takođe bilo odloženo u novijim godinama zbog nedostatka političkog dogovora o raspodjeli prihoda od indirektnog oporezivanja za institucije BiH i ukupne veličine budžeta institucija BiH. Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave (iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama Institucije BiH nemaju nikakve EBF-ove ili lokalne nivoe i, prema tome, nema potrebe za konsolidacijom fiskalnih podataka. Vezano za konsolidaciju fiskalnih podataka institucija BiH po sektorima, Pravilnik za

62 60 izvještavanje ne zahtijeva izvještavanje po funkcijama, a funkcionalna klasifikacija nije predstavljena u budžetima, ni u izvještajima o izvršenju budžeta. Samo MTEF-ovi uključuju aproksimaciju osnovnih funkcionalnih kategorija. U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijelu zemlju, CBBiH svake godine prikuplja sveobuhvatne informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj klasifikaciji, uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju (nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve funkcionalne sektorske analize. Samo podaci o funkcionalnoj potrošnji na nivou cijele zemlje pripremaju se kao dio Ekonomskih i fiskalnih programa koje nadležne institucije BiH dostavljaju Evropskoj komisiji, ali čak i to je zasnovano na grubim aproksimacijama. Rejting za dimenziju: NA - Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Ukupni rejting Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama Rejting za (Metod M2) NA NA NA NA Obrazloženje Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim rizicima 35 koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne kontrole. Postoje dvije dimenzije: prva razmatra aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGA) kojim se upravlja izvan budžeta, a druga razmatra potencijalne rizike iz aktivnosti vlada na poddržavnom nivou. (i) Stepen monitoringa javnih preduzeća i autonomnih vladinih agencija Vijeće ministara BiH ne kontroliše nikakva javna preduzeća, 36 a razvoj AGA izvan budžeta bio je spor. U principu takva tijela će biti neophodna da bi se ispunile obaveze iz pravnih tekovina EU (na primjer, Agencija za usluge vazdušne navigacije i tijela za licenciranje lijekova), ali njihov razvoj je bio veoma spor zbog nedostatka političkog koncenzusa o stepenu ovlaštenja koja treba da se prenesu na nivo institucija BiH. Za sada, aranžmani za izvještavanje i kontrolu MFT su dovoljni. Javni radio-televizijski servis BiH (javno preduzeće) i Državna regulatorna komisija za električnu energiju (javno preduzeće) takođe su pod odgovornošću Parlamenta BiH. Oni su u obavezi da izvrše godišnju revizijukoju sprovode privatne nezavisne revizorske kuće i mogu da budu i subjekti revizije SAI BiH. Rejting za dimenziju: A (ii) Monitoring zaduživanja vlada na poddržavnom nivou Rejting za dimenziju: NA Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou. 35 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te nefinansirane penzijske obaveze. 36 To znači da se javna preduzeća ne kontrolišu u smislu toga da vlada ima direktnu kontrolu nad njima kao većinski dioničar, već da vlada samo sprovodi pasivni monitoring javnih preduzeća.

63 61 Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ukupni rejting Stepen monitoringa javnih preduzeća i autonomnih vladinih agencija Monitoring zaduživanja vlada na poddržavnom nivou Rejting za (Metod M1) A A NA Obrazloženje Samo nekoliko regulatornih tijela se finansira taksama koje su izvan budžeta, a postojeće kontrole koje nad njima za sada ima MFT su dovoljne. Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su prikazane u Tabeli Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Kriterijum Budžetska dokumentacija koja se dostavlja Parlamentu. Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću od USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem na kvartalnom nivou? Informacije o resursima su dostupne jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou (npr. školama i zdravstvenim klinikama): da li se takve informacije objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja, pacijenata itd? Javno dostupno D Objašnjenje Budžetska dokumentacija se daje na uvid javnosti u isto vrijeme kada se dostavlja Parlamentarnoj skupštini: duri/default.aspx?id=38103&langtag=bs-ba&pril=b D Izvještaj o izvršenju budžeta za prvih devet mjeseci godine dostupan je na internetskoj prezentaciji MFT: 2/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_institucija_BiH_za_I- IX_2012-bosanski.pdf D D D NA Izvještaj o izvršenju budžeta dostupan je na internetskoj prezentaciji MFT: izvrsenje/izvjestaj_izvrsenje_budzet_2011_bs.pdf Izvještaji se stavljaju na uvid odmah nakon što revizija bude završena: px?template_id=82&langtag=bs-ba&pageindex=1 Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se pristupiti preko internetske prezentacije PPA: Institucije BiH nemaju primarne jedinice za pružanje usluga

64 62 Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Svih pet primjenljivih odrednica koje su relevantne za institucije BiH su ispunjene. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksnim i predvidljivim budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma određuju fiksne gornje graniceza potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade. (i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar i procese na nivou institucija BiH, usvajanje budžeta nije uvijek pravovremeno. Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. U Izmjenama i dopunama zakona koje su usvojene godine propisani su konkretni datumi do kojih većina ključnih koraka u budžetskom kalendaru treba da se završi. Budžetski proces počinje u januaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih instrukcija br. 1, koje propisuju zahtjeve (i formulare), odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog ciklusa. Međutim, kao što je pomenuto, kalendar se ne poštuje u svakom slučaju. Budžet za godinu je odobren 7. decembra godine, ali budžet za godinu nije odobren do maja godine, a budžet za godinu je odobren tek retrospektivno u februaru godine. Izgleda da se oni aspekti budžetskog kalendara koji zavise od tehničkih aktivnosti državnih službenika u opštem slučaju poštuju, ali iskustva iz perioda godine pokazuju da se aktivnosti mogu djelotvorno i neograničeno odlagati zbog političkih problema koji mogu da se pojave u ranijoj fazi budžetskog ciklusa, kada se određuje okvir politike, kao i u kasnijim fazama, kada se detaljni prijedlozi dostavljaju ministrima. U Tabeli je prikazan budžetski kalendar koji je propisan u Zakonu o finansiranju institucija BiH i stvarni datumi na koje je svaki zadatak završen u toku budžetskog procesa godine. Jedan od osnovnih razloga za to što je stvarni budžetski kalendar znatno odstupao od vremenskog okvira propisanog zakonom je to što se politička koalicija koja je formirala Vijeće ministara promijenila u toku godine. Ipak, budžet je u godini usvojen na vrijeme, po prvi put u posljednje tri godine, najvećim dijelom zato što je to bio uslov u okviru SBA. Pored toga, predstavnici institucija BiH u Fiskalnom savjetu (predsjedavajući Vijeća ministara i ministar financija i trezora) postigli su konsenzus sa predstavnicima entiteta o smanjivanju budžeta institucija BiH. Prema budžetskom kalendaru, instrukcije za budžet za godinu raspodijeljene su 20. juna, a budžetski korisnici su ih dostavili 1. jula.

65 63 Tabela Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za godinu) Zadatak Odgovornost Datum u budžetskom kalendaru (ili Zakonu) Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MFT Dostavljanje Tabela za pregled Budžetski prioriteta budžetskih korisnika korisnici Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH MTEF se dostavlja Vijeću ministara iz Ministarstva financija i trezora MTEF usvaja Vijeće ministara Izdaju se budžetske instrukcije br. 2 (sa budžetskim gornjim granicama) Diskusije sa budžetskim korisnicima Budžet dostavljen Vijeću ministara Budžet usvaja Vijeće ministara i prosljeđuje ga Predsjedništvu BiH Predsjedništvo BiH dostavlja budžet Parlamentu Fiskalni savjet Stvarni datum za pripremanje budžeta za godine MFT Novembar godine. On je samo postavljen na internetsku prezentaciju MFT (kao što je predviđeno zakonskim okvirom), pa je tako bio dostupan svima, uključujući i zastupnike u Parlamentu. Vijeće MTEF j stvarno usvojen ministara nakon što je usvojen nacrt budžeta. MFT MFT/ budžetski korisnici Ministar finansija Vijeće ministara Predsjedništv o BiH Parlament odobrava budžet Parlament Izvor: Ministarstvo financija i trezora, Institucije Bosne i Hercegovine. Rejting za dimenziju: C (ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review Tables BUPRT), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju, preporučene mjere za prihode, te opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja BUPRT, MFT priprema nacrt MTEF koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, predložene prioritete budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika. Nakon što Vijeće ministara odobri MTEF, MFT izdaje Budžetske instrukcije br. 2, koje propisuju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),za narednu godinu, zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MFT i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vijeća ministara. Pošto je bilo slučajeva nedostatka strogog poštivanja kalendara (u smislu toga da se vlada odobrava gornje granice prije nego što se oni dostave u MDA), rejting je B. Rejting za dimenziju: B

66 64 (iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Dok je budžet za godinu bio usvojen u skladu sa zakonski propisanim kalendarom, na samom kraju godine, budžet za godinu je usvojen tek retrospektivno, u februaru godine, a usvajanje budžeta za godinu je odloženo do kraja maja godine. Prema tome, usvajanje budžeta je odloženo za više od dva mjeseca nakon početka godine. Budžet za godinu je usvojen u decembru godine, kako je i objašnjeno u prethodnom dijelu teksta, u Tabeli Rejting za dimenziju: D Fiskalna godina Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Parlamentu decembar godine S.pdf februar godine a maj godine decembar godine Izvor: MFT, Institucije Bosne i Hercegovine. a Konačno odobrenje na Parlamentu dato je u februaru godine, iako je to u Službenom glasniku evidentirano u okviru sjednice održane 31. decembra godine. Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ukupni rejting Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Rejting za (Metod M2) C C B D Obrazloženje Odražava činjenicu da je za dva prethodna budžeta kalendar bio uglavnom ignorisan. Godišnji budžetski kalendar postoji, ali ima kašnjenja i kalendar za pripremanje budžeta za FG godinu predvidio je malo vremena za završavanje rada na detaljnim procjenama. Jasne budžetske instrukcije i smjernice su izdate, ali nema strogog poštivanja u svakom slučaju (u smislu da gornje granice odobrava vlada prije nego što se oni pošalju MDA) Budžet za godinu nije usvojen do godine, dok je budžet za godinu kasnio pet mjeseci. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog institucije u BiH planiraju svoje fiskalne okvire, svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga

67 65 (debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period. (i) Pripremanje višegodišnjih prognoza U članu 5(b) Zakona o Fiskalnom savjetu zahtijeva se da Fiskalni savjet usvoji Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH, koji određuje sljedeće: predložene fiskalne ciljne iznose budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB; predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i predložene gornje granice za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB. Svi elemenati bili su sadržani u Globalnom okviru fiskalnih bilansa i politika u BiH za period godine, koji je Fiskalni savjet odobrio u septembru godine (Globalni okviri se ne objavljuju niti su dostupni javnosti, ali se poduzimaju aktivnosti na objavljaivanju istih u skorije vrijeme 37 ). Globalni okviri koji su usvojeni do sada uključuju (a) makroekonomske projekcije koje je razvila Direkcija za ekonomsko planiranje; (b) prihode od indirektnog oporezivanja koje je procijenila MAU pri Upravnom odboru ITA; (c) ukupne tabele za ukupne zbirne kategorije prihoda, rashoda i finansiranja Institucija BiH, FBiH, RS i DB, koje su date samo kao ilustracija i nisu obavezujuće; (d) gornja granica za budžet Institucija BiH i udio države u prihodima od indirektnog oporezivanja, te se pominje cilj smanjivanja i primarnog fiskalnog deficita u BiH i ukupne javne potrošnje u toku srednjoročnog perioda; i (e) prijedlog gornje granice zaduženja budžeta insitucija: BiH, FBiH, RS i DB. Fiskalni savjet je koordinaciono tijelo, koje koristeći neophodne inpute (makroprojekcije od DEPa, projekcije prihoda od indirektnih poreza od OMAe) putem Globalnom okvira obezbjeđuje konzistentost parametara za planiranje budžeta na svim nivoima vlada u BiH. Odgovornost za fiskalnu politiku u konačnici je na zakonodavnoj vlasti svih nivoa vlasti prema ustavnoj nadležnosti. Međutim, sve kategorije potrošnje konsolidovane vlade nisu ni uključene u podatke koji su predstavljeni u globalnom okviru na primjer, javna preduzeća za puteve a podaci koji su obezbjeđeni u globalnom okviru razlikuju se od podataka koje konsoliduju MMF i Centralna banka BiH. Pored toga, definicija fiskalnog salda u Zakonu o Fiskalnom savjetu (koja se koristi u globalnom okviru) je primarni saldo koji se računa na razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, što se razlikuje od međunarodno priznatih definicija fiskalnih salda (npr, uzimanje u obzir i kapitalne potrošnje). Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a, uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (npr. procjene za budžet za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara, procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku godinu. Procjene za budući period se koriste kao početni podatak kod pripreme budžetskih gornjih granica za sljedeću godinu. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji u skladu sa kontnim okvirom. MFT takođe priprema budžet i procjene za budući period za dvije godine u zasebnoj (nezvaničnoj) tabeli u MTEF-u (Aneks 3, strane , MTEF za period godine). Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje procjene za buduće godine. Rejting za dimenziju: C (ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga 37 g=hr-hr

68 66 MFT BiH održava bazu podataka spoljnog državnog duga, duga entiteta i Distrikta Brčko, te daje naloge CBBiH, kojima prethodi pismena saglasnost entiteta, za isplate kamata i glavnice. Servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta koji je otvoren u CBBiH, a prije nego što se indirektni porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz prihoda entiteta (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod komercijalnih banaka, i to tako što entiteti direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na godišnjem nivou pregledaju MFT, CBBiH, te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u skladu sa SBA. Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka o unutrašnjem i vanjskom dugu na svim nivoima vlasti u BiH. Ograničen stepen analize održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA) - koja se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP obično je prisutan u informacijama koje objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT. Međutim, to se ne može smatrati prikladnom i punom analizom DSA u toku analize pripremanja prognoza za dug. Detaljna analiza cijelog stanja vanjskog i unutrašnjeg javnog duga države i entiteta i servisiranja duga koju priprema MFT takođe se dostavljaju MTEF-u institucija BiH. 38 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano. Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru SBA (MMF je u toku perioda od do godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti nekoriste tu analizu u svom procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu budućih politika zaduživanja i potreba bilo kojeg nivoa vlasti (koje su velike, imajući u vidu velike infrastrukturne potrebe), rejting učinka za ovaj indikator je smanjen. Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u decembru godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, za sada nema dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti duga, ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja, pa je rejting učinka za ovaj indikator smanjen kako je navedeno. Rejting za dimenziju: D, pošto nema prikladne DSA u toku analize pripremanja prognoza duga 38 Vidjeti, na primjer:

69 67 (iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene niti za BiH u cjelini, niti za institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije Bosne i Hercegovine(sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških dokumenata za cijelu zemlju. PJI institucija BiH je pripremljen u formatu razvojnog dokumenta radi stvaranja pretpostavki za postepeno uvođenje sistema srednjoročnog finansijskog planiranja investicija u skladu sa strateškim planovima razvoja i srednjoročnim planovima insitucija i Savjeta ministara BiH. U nedostatku usvojenih strateških planova razvoja na svim nivoima, testiranje nove strukture PJI institucija BiH urađeno je u saradnji sa Direkcijom za ekonomsko planiranje u odnosu na Nacrt Strategije razvoja i Nacrt Strategije socijalnog uključivanja (SR/SSU). Struktura razvojnog dijela PJI institucija BiH za period godine u tom kontekstu je prilagođena da prati strukturu strateških ciljeva Nacrta SR/SU. Projekti u PJI institucija BiH su klasifikovani po razvojnom kriteriju na osnovu kojeg je iz PJI institucija BiH izdvojen Razvojno investicioni program, koji obuhvata projekte koji direktno doprinose socijalnom ili ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine. Razvojno investicioni program se bazira na programskoj strukturi od 4 operativna programa. MTEF BiH uključuje analizu srednjoročnih budžetskih prioriteta - koji obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine na osnovu podnesaka budžetskih korisnika za nove prijedloge potrošnje praćene procjenama koštanja. Tendencija je da ti prijedlozi budu dati za konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, na osnovu usvojenih zakonskih akata, umjesto da predstavljaju dio šire opšte ili sektorske strategije. Samo je nekoliko sektorskih strategija usvojeno na državnom nivou (npr. Strategija reforme pravosudnog sistema), što odražava nedostatak političke volje za budžetsko planiranje za cijelu zemlju i institucije BiH. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za svakog budžetskog korisnika MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje dostavljaju budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka. Predlozeni budzet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupstini BiH u Aneksu budzetske dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budzeta, ali budzet koji se usvaja je samo na ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvjestaji o izvrsenju budzeta su takodjer samo na ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Rejting za dimenziju: D (iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji PJI koji se pomjera unaprijed iz godine u godinu. Pored toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH priprema konsolidovani PJI za cijelu zemlju. Svi prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim investicijama PIMIS. Taj sistemodržava Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza podataka PJI je kreirana tako da povezuje prijedloge za javne investicije. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH takođe održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju donatori. Svi projekti iz PJI su klasifikovani po COFOG i DAC nomenklaturi.

70 68 Pripremanje PJI za institucije BiH u Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći predstavlja odvojen proces u odnosu na pripremanje budžeta za institucije BiH, koji sprovodi Sektor za budžet pri MFT. Međutim, ti procesi su sinhronizirani, te MTEF takođe odražava odobrene i finansirane projekte u PJI. Prilikom pregovora sa budžetskim korisnicima obavezno uključen i predstavnik Sektora za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći. Odobreni i planirani projekti su usaglašeni sa sredstvima planiranim Dokumentom okvirnog budžeta. Korištenje višegodišnjih procjena u MTEF-u pomaže da se osigura da su budući tekući troškovi završenih projekata kapitalnih investicija odraženi u MTEF-u. Međutim, pošto se PJI planira zasebno od tekuće potrošnje, on nije potpuno konzistentan sa sektorskim razvojnim strategijama. Pored toga, investicije koje su navedene u listi u PJI-u nisu u svakom slučaju realne u smislu finansijskih resursa i planova za implementaciju.u pomenutim listama su navedeni kandidovani projekti. Projekti su usmjereni za realizaciju ciljeva razvoja u skladu sa strateškim okvirom koji predstavljaju razvojne strategije i drugi strateški dokumenti. Projekti imaju popunjen Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa. Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u obzir kod pripreme MTEF. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju Rejting za (Metod M2) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Pripremanje višegodišnjih prognoza C Procjene za budući period iz prethodne godine ne razmatraju se na početku procesa pripremanja budžeta za narednu godinu. GFF za period godine sadrži sve elemente koji su propisani Zakonom o Fiskalnom savjetu. Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D U toku analize pripremanja prognoza duga ne sprovodi se puna analiza DSA. Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike D C Konkretne inicijative su praćene procjenama koštanja, ali nema opštih planova za razvoj svake aktivnosti. Nikakve opšte razvojne strategije (a u suštini ni sektorske strategije) ne usvajaju se na nivou institucija BiH. Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u obzir kod pripreme MTEF. Ovaj indikator razmatra tri dimenzije: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno vezano za odluke o procjenama poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup pouzdanim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim postupcima lako; i (iii) da li postoji funkcionalan transparentan mehanizam za žalbe vezano za poreze. (i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Zakonski okvir za indirektne poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji propisuju administrativne procedure. Zbog stroge primjene administrativnih procedura u praksi, proizvoljno donošenje odluka od strane poreskih inspektora je prilično ograničena. Dok će Zakon o PDVu biti harmonizovan sa direktivama EU, neki od važnih principa oporezivanja sada nisu jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi na primjer, mjesto oporezivanja za

71 69 usluge i pravo odbitka ulaznog PDV-a za finansijske institucije. UINO radi na izmjenama zakonskom okvira sa ciljem unapređivanja stepena harmonizacije sa relevantnim smjernicama OECD-a (Twinning Projekt sa Ministarstvom finansija Austrije). Proizvoljno određivanje poreskih obaveza je prilično ograničeno. Rejting za dimenziju: B (ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure ( a poreski obveznici imaju i elektronski pristup svojim poreskim evidencijama ( e-pdv ). Postoji mreža regionalnih podružnica UINO u kojima poreski obveznici mogu da dobiju konkretna objašnjenja ili instrukcije, te kopije poreske evidencije. Informacioni desk / telefonska linija dostupna je u Centralnomuredu ITA, a na pitanja poreskih obveznika se uglavnom odgovara u kratkom roku i sa odgovarajućom profesionalnom pažnjom. Radni seminari ili obuke za poreske obveznike ne organizuju se redovno. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi Kod 80% slučajeva odgovor se dobije u roku 30 dana. 39 Kašnjenja su evidentna jedino u slučaju da se radi o velikom poreskom obvezniku zbog ograničenog broja inspektora i zbog zakonske obaveze da se prethodno izvrši kontrola. 40 Rejting za dimenziju: B (iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Sistem za žalbe vezane za poreze u BiH sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u regionalnomuredu UINO koja sprovodi procjenu; (b) žalba Centralnomuredu UINO u Banjoj Luci; i (c) tužbaupravnom Sudu BiH (Upravnom odjeljenju Suda BiH). Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogleduprava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja koja treba da budu riješena su transparentnost (tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje tehničkog razumijevanja principa PDV-a (npr. uključivanje u proces razmatranja profesionalaca iz privatnog i NVO sektora). Rejting za dimenziju: C Ukupni rejting Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i Rejting za (Metod M2) B B B Obrazloženje Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, sa prilično ograničenim stepenom proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora. Poreski obveznici imaju omogućen pristup sveobuhvatnim informacijama, koje su jednostavne za korištenje i ažurirane, o 39 Na zahtjeve poreskih obveznika za zvaničnim mišljenjima trebalo bi da se odgovori u roku od 30 dana, u skladu sa članom 10 zvaničnih Instrukcija za izdavanje zvaničnih mišljenja UINO pdf 40 Mišljenja se daju u skladu sa članom 50. Zakon o postupku indirektnog oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 89/05) koji je detaljno razrađen u Uputstvu o uslovima i postupku davanja mišljenja Uprave za indirektno oporezivanje ("Službeni glasnik BiH", broj 01/07).

72 70 administrativnim procedurama za poreske obveznike Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Rejting za (Metod M2) C Obrazloženje poreskim obavezama i administrativnim procedurama za najvažnije poreze. Dobijanje zvaničnih obavezujućih tumačenja često može da bude dug proces, te nedostaju aktivnosti u pogledu edukacije poreskih obveznika. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. Oblasti za unapređivanje uključuju transparentnost, kapacitet tijela za žalbe i poboljšavanje pravovremenosti. Reforme sprovedene nakon perioda ocjene Dana godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama Zakona o postupku indirektnog oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13) čime je izmijenjen član 52. kojim je propisana povjerljivost podataka o neizravnim porezima. Izmjenom navedenog Zakona otvorena je mogućnost javnog objavljivanja spiskova dužnika čime je poboljšana transparentnost. Spiskovi se objavljuju posebno za dužnike za PDV, akcize i carinu. Nakon objave 1. spiska dužnika u prvih mjesec dana od strane 348 obveznika koji su objavljeni na spisku dužnika uplaćeno je 21,3 miliona KM. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i ocjenjivanju njihovih obaveza za plaćanje, uz korištenje tri dimenzije: djelotvornosti administracije u identifikovanju poreskih obveznika i motivisanju da se registruju, djelotvornosti kazni za nepoštivanje obaveza, te planiranja i monitoringa poreskih kontrola i inspekcija. (i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Poreski obveznici za PDV registruju se u jedinstvenoj bazi podataka koja obuhvata cijelu zemlju. Proces registracije za PDV je automatizovan i koristi se specijalizovani softver. 41 Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za PDV, carinu, akcizu i spoljno-trgovinsko poslovanje. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Baza podataka za PDV o registrovanim poreskim obveznicima dostupna je i lako joj se pristupa na internetskoj prezentaciji. Potencijalni (neregistrovani) poreski obveznici mogu se identifikovati kroz kontrolne mehanizme kao što su posebne građevinske šeme i vezanekontrole za učesnike u lancu snabdijevanja. Brojevi TIN se mogu direktno dodijeliti samo rezidentima BiH. Mehanizam za registraciju nerezidenata naziva se PDV predstavništvo, a TIN broj za PDV za nerezidente dodjeljuje se preko rezidentnog poreskog obveznika. Međutim, zbog nedostatka efikasne razmjene informacija sa stranim poreskim nadležnim institucijama, UINO nema djelotvoran mehanizam za nametanje registracije nerezidentima koji supotencijalni poreski obveznici za PDV. Uvoznici se takođe registruju u jedinstvenoj bazi podataka uz korištenje specijalizovanog softvera. Jedinstveni carinski identifikacioni brojevi dodjeljuju se i koriste u svoj zvaničnoj korespondenciji. 42 Ne 41 PDV se u potpunosti administrira u specijalizovanom softveru ALICE (A Logical Integrated Computerised Environment), koji se koristi za registraciju poreskih obveznika, obrađivanje poreskih deklaracija, obrađivanje i računovodstvo uplata, poreskih povrata, nametnutih plaćanja, kontrole uplata, analize rizika koje predstavljaju poreski obveznici, izvještavanje. Softver ALICE takođe se koristi za podržavanje usluge e-vat, a to je usluga koja omogućava poreskim obveznicima sa imaju pristup u realnom vremenu svojim računima poreskih obveznika. 42 Registracija i obrađivanje carina se sprovodi u specijalizovanom softveru ASYCUDA (Automated SYstem for CUstoms Data).

73 71 postoji direktna odnosno automatizovana veza između baza podataka za PDV i carine, ali se mjesecno upoređuju baze podataka. Sistemi za registraciju za PDV i carine nisu povezani sa drugim relevantnim sistemima za registraciju, kao što su fondovi penzijskog osiguranja, registri privrednih sudova itd. Rejting za dimenziju: C (ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Poreski obveznici za indirektne poreze izloženi su obavezi da plate kaznu u iznosu od najmanje KM za kašnjenje u registraciji, plus maksimalno dodatnih 100% neprijavljenih obaveza koje direktno rezultuju iz kašnjenja u registraciji 43, kao i kaznu za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava za PDV koja se kreće od 500 KM do 1000 KM. 44 Kazne do 5000 KM takođe se naplaćuju od odgovornih lica (direktora preduzeća). 45 Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one ne moraju da u svakom slučaju budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. 46 Rejting za dimenziju: B (iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Za izvještavanje o PDV-u primjenjuje se metod samo-prijavljivanja. Planovi inspekcije se izrađuju na mjesečnom i godišnjem nivou godine je sprovedeno revizija poreskih obveznika za PDV. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija kao što su veliki povrati poreza ili neuobičajene promjene poreske osnovice. Pored toga, Grupa za kontrolu rizika sprovodi analize rizika u Modulu za analizu rizika. Međutim, na osnovu Izvještaja vrhovnog revizora BiH za godinu, kriterijumi za ocjenjivanje rizika u praksi nisu dovoljno implementirani. U toku godine 30% planiranih poreskih inspekcija nije sprovedeno, a 60% sprovedenih poreskih inspekcija nije bilo zasnovano na analizi rizika koju je izdala Grupa za kontrolu rizika na osnovu nalaza automatizovanog modula za rizik. 47 Aktivnosti na istragama prevara sprovodi Sektor za implementaciju i poštivanje zakonskog okvira za carine i poreze ITA, a to uključuje identifikacije; ispitivanja; dokumentaciju i obrađivanje svih tipova krijumčarenja; carinske i poreske prevare, ili druge grane carina; PDV; te zakonski okvir za akcizne dažbine. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting C+ Kontrole u sistemu registracije C poreskih obveznika Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza B Obrazloženje Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi podataka ali baza podataka nije povezana sa drugim relevantnim bazama podataka institucija. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. 43 Zakon o PDV-u, član Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, član Zakon o PDV-u, član Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: 47 Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za godinu:

74 72 Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Rejting za (Metod M2) C Obrazloženje Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Međutim, znatan broj inspekcija koje su izvršene u praksi bio je izvan skupa koji je izabran na osnovu kriterijuma zasnovanih na riziku. Reforme sprovedene nakon perioda ocjene Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje, Poreska uprava Republike Srpske, Poreska uprava Federacije BiH i Poreska uprava Brčko Distrikta BiH su dana godine potpisale Memorandum o institucionalnoj saradnji i razmjeni podataka u skladu sa provođenjem reformi predloženih od strane Odjeljenja za fiskalne poslove Međunarodnog monetarnog fonda i formirale Koordinaciono tijelo od 8 članova. Održana su tri sastanka Koordinacionog tijela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost poreske administracije u stvarnoj naplati iznosa prihoda koji su dospjeli, a obuhvata tri dimenzije: djelotvornost poreske administracije u održavanju zaostalih neizmirenih poreskih potraživanja pod kontrolom; aranžmane za prenos prihoda koji su naplaćeni u trezor; te učinak poreske administracije u sravnjivanju detaljnih računa za svakog poreskog obveznika sa ukupnim iznosima koji su procijenjeni i naplaćeni, tako da uprava zna tačno koje iznose duguje svaki poreski obveznik, kao i koliki je ukupni iznos prihoda koji je nenaplaćen, a može i da sravni iznose koje je naplatila sa evidencijama o ukupnim uplatama u trezor. (i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Koeficijent naplate PDV-a je godine iznosio 64%, a godine 65%. Iznos poreza u zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima godine iznosio je 224 miliona, a godine 293 miliona KM. Ukupna naplata poreza godine iznosila je miliona KM, a godine miliona KM. Prema tome, porez u zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% godine, a 9% godine. 48 U smislu naplate duga kroz oduzeta sredstva, u toku godine nije prodata nijedna od oduzetih imovina. 49 Kazne vezane za porez (tj. procenat dodatno razrezane poreske obaveze) naplaćuju se kada su poreske prijave zbog previda ili namjerno netačno pripremljene, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na kašnjenje u plaćanju poreza naplaćuju se kamatei prinudna naplata.kamata u iznosu od 0,04% (do bila je 0,06%), i prinudna naplata u iznosu od 5% od vrijednosti obaveze (do bila je 10%) izmijenjeno u članu 52. Zakona o izmjenama Zakona o postupku indirektnog oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13). Rejting za dimenziju: C (ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Poreski obveznici i uvoznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Instrukcije za bankovna plaćanja jasno su propisane u primjenjivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredskim prostorijama UINO su zabranjene. Transferi naplaćenih prihoda na trezorskim računima CBBiH obavljaju 48 Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za godinu: 49 Ibid.

75 73 se na svakodnevnoj osnovi i postoje 4 grupe računa i to posebno za: carine, PDV, putarine i za jednokratne uplate. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Naplate prihoda na bankovnim računima i u STA sravnjuju se na dnevnoj osnovi u računovodstvenom sistemu ITA. Informacije o naplati poreza se sakupljaju i na mjesečnom nivou šalju u MAU. 50 Međutim, SAI BiH je u svom revizorskom izvještaju za godinu naveo da izvještaji o sravnjenju računa nisu pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima. 51 Rejting za dimenziju: C Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Stepen naplate za bruto neizmirene poreske C obaveze Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora A C Obrazloženje Prosječni koeficijent naplate duga u dvije najnovije fiskalne godine iznosio je 65%, a ukupni iznos zaostalih neizmirenih poreskih potraživanja predstavljao je u prosjeku 8% ukupne godišnje naplate. Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor. Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih obaveza, te transfera u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Iz SAI je napomenuto da izvještaji o sravnjivanju računa nisu pravovremeni i tačni i ne obezbjeđuju kompletne evidencije o neizmirenim poreskim obavezama. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene (i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate Odjel za trezor u MFT institucija BiH izrađuje prognozu gotovinskih tokova koja se ažurira na mjesečnom nivou. Zbog ograničenog raspona odgovornosti institucija BiH, te visokog udjela budžeta koji je posvećen naknadama za zaposlene (73,9% tekuće potrošnje godine 52 ), gotovinski tokovi su u razumnoj mjeri predvidljivi. Na strani prihoda, institucije BiH primaju unaprijed određeni iznos koji se isplaćuje iz prihoda UINO prije nego što se ostatak podijeli između entiteta i DB. Nakon što se taj iznos Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za godinu, strana 41: 52 Vidjeti tabelu 5a Izvještaja 12/282MMF-a.

76 74 odredi, institucije BiH mogu da budu uvjerene da će primiti taj iznos, čak i ako ukupni prihodi ne budu ostvareni u očekivanom nivou zbog lošeg učinka privrede. Rejting za dimenziju: A (ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Zbog osiguranog iznosa iz priliva prihoda 75-80% budžeta institucija BiH dolazi iz fiksiranog iznosa prihoda od indirektnog oporezivanja koji primaju institucije BiH te prakse opreznog budžetiranja, institucije BiH su bile u mogućnosti da izvršavaju preuzimanja obaveza do iznosa koji su obezbjeđeni u budžetu za svaku potrošačku jedinicu u bilo kojem trenutku u toku godine. Gotovina se otpušta budžetskim korisnicima na mjesečnoj osnovi, na osnovu operativnih planova. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima U toku perioda od do godine, budžet institucija BiH nikada nije revidiran nadolje u toku implementacije, niti je bilo ikakvih nadopunjujućih budžeta koji bi obezbijedili povećanje potrošnje. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ukupni rejting Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima Rejting za (Metod M1) A A A A Obrazloženje Prognoza gotovinskog toka priprema se za godinu i ažurira se na mjesečnom nivou. Budžetski korisnici su imali slobodu da preuzimaju obaveze do limita svojih godišnjih alokacija, u bilo kom trenutku u toku godine. Nikakva prilagođavanja nadolje nisu nametana budžetskim korisnicima u toku godine. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije: održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija duga; identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima (uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i prikladno evidentiranje i izvještavanje o svom zaduživanju vlade i svim garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje zaduživanja i garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume.

77 75 (i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome Institucije BiH su do sada ugovorile samo male iznose duga u svoje ime i za svoj račun. Sa izuzetkom određenih projekata finansiranih iz vanjskih izvora, sva tekuća i kapitalna potrošnja je pokrivena iz prihoda. Iako su entitetske vlade odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga zemlje, sve strane zajmove prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug, uključujući svaki element koji se primjenjuje na Institucije BiH. MFT BiH održava sveobuhvatnu bazu podataka vanjskog javnog duga zemlje (najveći dio toga je dug prema IFI), te daje nalog CB BiH za plaćanje relevantnog spoljnog duga entiteta, uz prethodnu saglasnost entiteta, i direktnog državnog duga. Servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se indirektni porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz prihoda entiteta (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod komercijalnih banaka, i to tako što entiteti direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na godišnjem nivou pregledajumft, CBBiH, te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u okviru SBA. Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka i o stanju unutrašnjeg i vanjskog duga na svim nivoima vlasti u BiH, na osnovu spostvenih podataka, te na osnovu redovne razmjene informacija sa entitetima i DB. Međutim, postoji tendencija da izvještavanje o dugu bude odloženo (u smislu jedinica lokalne samouprave), pa je, prema tome, ukupno izvještavanje za BiH takođe otežano i ne može da se kvalifikuje za najviši skor. Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga, koju priprema MFT, takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga i projekcije za vraćanje duga) 53 i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT. 54 Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja vanjskog duga. Ograničena DSA koja se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP - obično se predstavlja u izvještajima koje objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT-a. Međutim, ona se ne može smatrati odgovarajućom DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug. Rejting za dimenziju: B (ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Ova dimenzija bavi se isključivo nivoom institucija BiH, pošto svaki od glavnih nivoa vlasti ima zasebne sisteme plaćanja. Sve transakcije institucija BiH prolaze kroz STA. Pošto su institucije BiH trošile manje iznose od onih koji su bili predviđeni njihovim budžetima, pa prema tome nisu iskoristile sve svoje gotovinske prihode, akumulirale su određena gotovinska salda, koja su dijelom držana u CBBiH, a dijelom u poslovnim bankama preko kojih su izvršavane isplate. Ukupni iznosi tih salda izračunavaju se na dnevnoj osnovi. 53 Vidjeti, na primjer: 54 Vidjeti, na primjer:

78 76 Rejting za dimenziju: A (iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija Institucije BiH mogu da u ime BiH izdaju vanjske garancije za finansiranje kapitalnih investicija. 55 Ukupni iznos izdatih vanjskih garancija za koje garantuje BiH (većinom za investicione projekte IFI koji se implementiraju u entitetima) bio je 62,9 miliona KM sa krajem godine (manje od 1% ukupne potrošnje konsolidovane vlade BiH 56 ). Te garancije uvijek odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament BiH. Entiteti takođe mogu da izdaju garancije, koje se razmatraju u njihovim odjeljcima ovog izvještaja. Institucije BiH su, preko MFT, ugovorile relativno male iznose vanjskih direktnih državnih zajmova. Ukupni neizmireni direktni državni dug iznosio je 28,6 miliona KM sa krajem godine, ili oko 3% godišnje potrošnje institucija BiH. 57 Takve zajmove takođe odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament BiH. Ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, pošto ne postoji nikakva odgovarajuća strategija za dug u smislu toga koliko će dodatnog duga biti prihvatano (u opštem slučaju, strateški dokumenti kao što su Globalni okvir i MTEF-ovi razmatraju ukupne zakonom predviđene limite za dug /otplatu duga). Prema tome, ocjena B je najprikladnija ugovaranje zajmova i izdavanje garancija izvršava se unutar limita za ukupni dug i garancije za dug, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog subjekta odgovornog nivoa vlasti. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Rejting za (Metod M2) Obrazloženje Ukupni rejting B+ Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B A B Postoji kompletno izvještavanje o malim iznosima duga institucija BiH. CB BiH vrši servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta, na osnovu naloga MFT BiH, kojem je prethodila saglasnost entiteta za plaćanje, kao i servisiranje državnog spoljnog duga. MFT BiH održava bazu podataka o cijelom javnom dugu zemlje (uključujući vanjski i unutrašnji dug cijelog konsolidovanog sektora vlade u BiH). Evidencije domaćeg i vanjskog duga su uglavnom kompletne i ažurirane, a sravnjuju se barem jednom u kvartalu, a statistički izvještaji se izrađuju barem na godišnjem nivou. Međutim, pošto izvještavanja o dugu FBiH često kasni, ukupno izvještavanje za BiH takođe je otežano. Iznosi se izračunavaju na svakodnevnoj osnovi. BiH izdaje vanjske garancije za cijelu zemlju. I te garancije i mali iznosi zajmova koje direktno koriste institucije BiH bile su u potpunosti pod kontrolom MFT i odobravane na nivou Vijeća ministara i Parlamenta BiH.Ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, a ne postoji nikakva odgovarajuća strategija za dug, prema tome, ocjena B je najprikladnija ugovaranje zajmova i izdavanje garancija izvršava se unutar limita 55 Član 54 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama BiH. Dostupno na adresi: Informacije o nivou javnog duga na dan Dostupno na adresi:

79 77 Rejting za (Metod M2) Obrazloženje za ukupni dug i ukupne garancije, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog subjekta odgovornog nivoa vlasti. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova institucija BiH. Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove to jest, sve državne službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i oružane snage, policiju, te zaposlene u EBF-ovima uz razmatranje četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli. (i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj službi, kao i napredovanja u službi, i ima kompletnu bazu podataka svih državnih službenika. Radna mjesta i organizaciona struktura za svaku agenciju propisana su u Pravilniku o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. Stvaranje radnih mjesta i izmjene organizacione strukture budžetskih korisnika zahtijevaju izmjene Pravilnika. Takvim izmjenama upravlja svaka vladina organizacija i za to se zahtijeva zvanična saglasnost Ministarstva pravde i konačno odobrenje Vijeća ministara. O manjem broju imenovanja na viša radna mjesta slobodno odlučuju ministri, iako ta radna mjesta moraju biti predviđena u sistematizaciji, a nosioci moraju da ispunjavaju minimalne obrazovne kvalifikacije. Osoblje na radnim mjestima na nižem nivou (vozači, kuriri itd) nije podložno kontroli CSA, iako radna mjesta moraju da budu uključena u odobrenu sistematizaciju za svakog budžetskog korisnika, a broj zaposlenih ne smije da premašuje gornje granice za broj osoblja koje je fiksirao MFT. Trezor izvršava izmjene platnih lista nakon što primi detaljne informacije od organizacije koja zapošljava, koje bi trebalo da uključuju dokumentaciju o odobrenju CSA, ako je to primjenljivo. Poreske nadležne institucije informišu se u isto vrijeme. Trezor ne provjerava tačnost dokumentacije koja se obezbjeđuje, osim ako bi posljedica bila premašivanje gornjih granica za broj osoblja ili procijenjenog iznosa sredstava za organizaciju o kojoj se radi. Kontrola u stvari zavisi od administrativnih inspekcija u okviru Ministarstva pravde i o eksternoj reviziji. Postoji kompletna baza podataka, a redovna sravnjenja se izvršavaju između evidencija o osoblju i o platnim listama barem jednom mjesečno. Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista Kako imenovanja mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene evidencija o osoblju i platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a da su retroaktivna prilagođavanja rijetka. Rejting za dimenziju: A (iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste

80 78 Kontrole zavise od sistema u nadležnoj instituciji koja zapošljava, od CSA, te od trezora. Odgovornost bi trebalo da bude jasna u svakom slučaju, tako da postoji trag za reviziju, ali tačnost evidencija kojima se opravdava prekovremeni rad i druge posebne isplate mogla bi da bude u većoj mjeri neizvjesna. Potreba za jačanjem internih finansijskih kontrola, kako bi se ispunili zahtjevi EU za Internu kontrolu javnih finansija (Public Internal Financial Control - PIFC) dobro je prepoznata (vidjeti Izvještaj Evropske komisije o napredovanju za godinu, stav (SWD (2012) 335 konačno) kao i razmatranje za indikator PI-20 u nastavku teksta), a veliki dio pripremnih aktivnosti je već sproveden; međutim, odobrenje za implementaciju promjena još nije dato. Rejting za dimenziju: C (iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje Revizije platnih lista vrše i eksterni kao i interni revizori. Eksterna revizija uključuje testiranje uzorka isplata plata, personalnih dosjea uposlenika zajedno sa drugim transakcijama, kao dio finansijske revizije i revizije usklađenosti. Pošto su sve institucije BiH predmetfinansijske revizije svake godine, revizije plaća se redovno vrše te uključuju testove kojimbi se otkrili eventualni fiktivni zaposlenici, te dopunili podaci koji nedostaju i sagledale slabosti u pogledu internih kontrola. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Stepen integracije / sravnjivanja između B evidencije osoblja i podataka o platnim listama Pravovremenost izmjena evidencija o A osoblju i platnih lista Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje C A Obrazloženje Postoji kompletna baza podataka o osoblju, a evidencije osoblja i platnih lista se sravnjuju najmanje jednom mjesečno. Izgleda da redovne procedure sprječavaju da imenovanja stupe na snagu prije neophodnog obavještavanja trezora i poreskih organa. Izmjene platnih lista i evidencija o osoblju izvršavaju se bez odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka. Odgovornosti su jasne i trebalo bi da izazovu trag za reviziju, ali postoji manji stepen uvjerenosti u tačnost detaljne evidencije koja opravdava dodatke na plate. Revizija platnih lista se sprovodi u okviru redovne finansijske revizije koja obuhvata sve institucije. BiH na godišnjem nivou. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Ovaj indikator ocjenjuje da li je uspostavljen sistem za osiguravanje ekonomičnosti i efikasnosti u javnim nabavkama robe i usluga, uključujući investicije različitih tipova, kao i kupovinu potrošne robe. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) da li zakonski i regulatorni okvir adekvatno obezbjeđuju transparentnost i djelotvorno prisustvo konkurencije u cijelom spektru javnih nabavki; (ii) da li postoji dovoljno obrazloženje za odstupanja od otvorene konkurencije; (iii) da li postoji uvid javnosti u pune informacije o planovima nabavki, prilikama za natjecanje, dodjeljivanju ugovora, te rezultatima žalbi u procesu nabavki; i (iv) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za rješavanje žalbi u procesu nabavki. (i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i regulatornom okviru

81 79 Tekući Zakon o javnim nabavkama u BiH usvojen je godine (Službeni glasnik BiH br. 49/04) i posljednji put je izmijenjen godine. Zakonom se regulišu nabavke na svim nivoima vlasti u BiH i osigurava se da se dodjeljivanje javnih ugovora izvršava na način koji osigurava efikasnost, transparentnost, jednak tretman, nepostojanje diskriminacije, te konkurentnost. Zakon je podržan paketom sekundarnih zakonskih akata koji uključuje Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu Vodič za nove procedure javnih nabavki ; Odluku o implementaciji Zakona o javnim nabavkama u BiH ; Listu kategorija za institucije koje ugovaraju i koje su u obavezi da primjenjuju Zakon o javnim nabavkama u BiH ; Smjernice za pripremanje modela formulara i obavještenja o nabavkama, obavještenja o dodjeljivanju ugovora i obavještenja o poništavanju ; i Instrukcije o razmatranju zapisnika sa otvaranja natječaja. U vrijeme usvajanja zakon je harmonizovan 58 sa standardima EU, dovodeći regulatorni okvir BiH u sklad sa evropskim standardima. 59 Zakon tek treba da se uskladi sa pravnim tekovinama EU. 60 Agencija za javne nabavke (Public Procurement Agency - PPA), koja nadgleda rad sistema, pripremila je novi nacrt zakona koji je u većoj mjeri u skladu sa tekućim zakonskim okvirom EU, a nakon političke pat pozicije koja je trajala od godine, taj novi Zakon je nedavno proslijeđen u parlamentarnu proceduru i očekuje se da će biti usvojen do februara godine (taj novi rok je uključen u SBA). Očekuje se da će Zakon da ojača upravljanje, poveća stepen transparentnosti, te dovede prakse nabavke u BiH u sklad sa onima u EU. Zakon i sekundarni zakonski akti uspostavljaju jasna pravila za procedure javnih nabavki, uključujući i propisivanje pragova i drugih kriterijuma za otvorene, ograničene i pregovarane procedure, konkurentne zahtjeve za ponudama, te direktne sporazume. Zakon jasno određuje gdje su dozvoljeni izuzeci na primjer, za ugovore koji su vezani za državne tajne i odbranu. Zakon i sekundarni zakonski akti objavljeni su na internetskoj prezentaciji PPA. Na sve odluke o nabavkama može se podnijeti žalba nezavisnom Odboru za žalbe u nabavkama (Procurement Review Board PRB). Osim u slučaju određenih izuzetaka koji su propisani zakonom, sve nabavke u vrijednosti iznad KM (robe i usluga) ili KM (radova) moraju se dostaviti u otvorenu proceduru 61 koja uključuje objavljivanje obavještenja o nabavkama u Javnom preduzeću NIO Službeni glasnik BiH ili u ograničenu proceduru sa prethodnim kvalifikacijama. 62 Za natječaje u vrijednosti iznad 2 miliona KM, svako korištenje ograničene procedure trebalo bi da bude nadopunjeno objavljivanjem kratkog sažetka na engleskom jeziku u međunarodnim medijima. Za ugovore u vrijednosti ispod KM dozvoljen je direktan sporazum; za ugovore u vrijednosti između KM i KM (za robu i usluge) / (za radove), konkurentni pozivi na dostavljanje ponuda moraju se izdati, ukoliko se ne koristi otvorena procedura. Institucije koje ugovaraju u obavezi su da objave razloge zbog kojih ne koriste otvorenu proceduru; ostali snabdjevači mogu da ospore te razloge pred PRB, koji može da naredi da se natječaj za ugovor ponovo održi. Rejting zavisi od toga koliko od sljedećih šest odrednica je ispunjeno: Postoji jasna struktura zakona i podzakonskih akata: Ispunjeno. Zakonski okvir je lako dostupan opštoj javnosti: Ispunjeno. Zakonski okvir se primjenjuje na se nabavke koje se sprovode sa sredstvima vlade, sa jasno definisanim izuzecima: Ispunjeno. 58 Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu Vodič za nove procedure javnih nabavki, str Dodatne izmjene i dopune zakona neophodne su kako bi se zakon uskladio sa najnovijim propisima EU. Iz PPA je objašnjeno da je pripremljeno nekoliko verzija novog nacrta zakona o javnim nabavkama, koje su imale za cilj da harmonizuju propise o nabavkama sa Direktivama 17 i 18 EU, ali da za njih još nije dobijena podrška ni Vijeća ministara ni Parlamenta. 60 Radni dokument osoblja Evropske komisije: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za godinu (oktobar godine). 61 Kako je definisano u članu 2 Zakona 62 Vrijednosti pragova, Vodič za nove procedure javnih nabavki, str. 33.

82 80 Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva za ugovore u vrijednosti iznad definisanih pragova, a okolnosti u kojima se mogu koristiti manje konkurentne procedure jasno su definisane: Ispunjeno. Omogućen je pristup javnosti svim sljedećim informacijama o nabavkama: planovi nabavke vlade, prilike za dostavljanje ponuda, dodjeljivanja ugovora, te podaci o rješavanju žalbi u procesu nabavke: Nije ispunjeno javnost ima uvid u prilike za dostavljanje ponuda i dodjele ugovora, ali ne i planove nabavki i rezultate žalbi u procesu nabavke. Postoji nezavistan proces pregleda nabavki, koji može da suspenduje proceduru natječaja prije nego što se ugovori potpišu: Ispunjeno iako se ugovori često potpisuju prije nego što je tijelo za pregled imalo priliku da presudi o žalbi. Pet od šest odrednica je ispunjeno. Rejting za dimenziju: B (ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke PPA objavljuje sve natječaje i sve ugovore koji su izdati u Službenom glasniku BiH, a takođe i na internetskoj prezentaciji PPA. Razlozi za odstupanja od otvorenog natječaja takođe se objavljuju, ali PPA ne pregleda da li su razlozi valjani ili ne, u skladu sa zakonskim okvirom jer to nije ni zakonska obaveza PPA godine, oko 65% svih nabavki bilo je zasnovano na otvorenom natječaju uz korištenje i otvorenih i ograničenih procedura, u poređenju sa preko 72% godine. U isto vrijeme, došlo je do povećanja u udjelu ugovora koji su dodijeljeni direktnim sporazumom i preko poziva na dostavljanje konkurentnih ponuda (što se često naziva metod kupovine ). U Tabeli prikazana je vrijednost ugovora koji su dodijeljeni različitim metodama. PPA BIH nije obezbijedila relevantne informacije za godine i Obrazloženje za to odbijanje je bilo da PPA nije obaviještena o bilo kakvoj odluci Vijeća ministara da usvaja Godišnji izvještaj PPA BiH za godinu. Prema tome, izvještaj nije zvanični dokument i Agencija nije u poziciji da obezbijedi relevantne informacije vezano za tip i broj nabavnih procedura za godinu. Izvještaj za godinu je PPA BiH je odobren od strane Vijeća ministara BiH. Tabela Korištenje metoda nabavke u BiH, godine % ukupne Vrijednost % ukupne Vrijednost % ukupne vrijednosti ugovora (u vrijednosti ugovora (u vrijednosti izdatih milionima izdatih milionima izdatih Metoda nabavke ugovora KM) ugovora KM) ugovora Otvorena procedura 70, ,3 63, ,8 Nema podataka Ograničena 1,6 34,8 2,2 47,8 Nema procedura podataka Procedura sa 12,9 275,1 7,1 151,1 Nema pregovaranjem podataka Konkurentni poziv za dostavljanjem ponuda Direktni sporazum <6000 KM 11,3 240,5 19,9 423,4 Nema podataka 3,2 67,1 6,8 144,2 Nema podataka Ukupno 2.124, ,3 Vrijednost ugovora (u milionima KM) Nema podataka Nema podataka Nema podataka Nema podataka Nema podataka

83 Metoda nabavke % ukupne vrijednosti izdatih ugovora Vrijednost ugovora (u milionima KM) % ukupne vrijednosti izdatih ugovora Vrijednost ugovora (u milionima KM) % ukupne vrijednosti izdatih ugovora Vrijednost ugovora (u milionima KM) Izvor: Agencija za nabavkebih. Od nadležnih institucija koje ugovaraju zahtijeva se da navedu svoje razloge za nekorištenje otvorenih natječaja. Iako su ti razlozi podložni ispitivanju PRB u slučaju žalbe, njihova valjanost se inače ne podvrgava nikakvoj superviziji. U praksi, izvještaji eksterne revizije redovno sadrže brojne kritike o neprikladnim aktivnostima u oblasti javne nabavke, a u PRB se dostavlja veliki i rastući broj žalbi. Prema navodima iz PRB-a, žalbe koje su primljene u toku godine odnosile su se na ugovore u ukupnoj vrijednosti od 980 miliona KM (to jest, oko 40% ukupnih nabavki podložnih zakonskom okviru). Štaviše, stopa uspješnosti žalbi je u porastu: za 1155 od 2133 žalbi primljenih u toku 2012 godine utvrđeno je da su zasnovane. Rejting za ovaj indikator ne zavisi od količine izuzetaka od otvorene procedure, već od toga da li su izuzeci bili opravdani u skladu sa zakonskim okvirom. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, kao i česte uspješne žalbe učesnika na natječajima, jasno je da veliki broj izuzetaka od otvorenih procedura nije odgovarajuće obrazložen u mnogim slučajevima. Rejting za dimenziju: D (iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o nabavkama za javnost PPA je razvila sveobuhvatnu internetsku prezentaciju koja obezbjeđuje široke informacije o organizaciji, ovlaštenjima i aktivnostima PPA BiH i PRB-a. Ona uključuje Zakon o javnim nabavkama u BiH i sekundarne zakonske akte, uključujući principe, procedure, te smjernice. Takođe uključuje i detaljne informacije o programima obuke. Međutim, ne sadrži ažurirane informacije o korištenju različitih oblika nabavki (vidjeti Tabelu ). Internetska prezentacija uključuje podatke iz dva glavna softverska sistema PPA WisPPA, koji obezbjeđuje dostavljanje izvještaja o implementaciju procedura javnih nabavki preko mreže, te Go- Procure, koji omogućava objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjelama ugovora na mreži. Internetska prezentacija uključuje i registar (bazu podataka) za sve institucije koje ugovaraju i snabdjevače u BiH. Svi natječaji i dodjeljivanja ugovora objavljuju se na internetskoj prezentaciji. 63 Razlozi za korištenje procedura koje nisu otvorena procedura takođe se objavljuju na internetu, ali u mnogim slučajevima se to ne dešava prije dodjele ugovora. Skor: Rejting za dimenziju zavisi od toga da li su kompletne, pouzdane i pravovremene informacije dostupne javnosti o planovima nabavke, prilikama za dostavljanje ponuda, dodjeljivanjima ugovora, te rezultatima žalbi u procesu nabavki. Te informacije dostupne su samo o prilikama za dostavljanje ponuda i objavljivanjima ugovora. Rejting za dimenziju: C (iv) Postojanje i rad nezavisnog sistema žalbi vezano za javne nabavke Nezavistan PRB je odgovoran za rješavanje žalbi i pritužbi o procedurama ugovaranja. Odbor se sastoji od šest članova koje imenuje Parlament BiH tri su kvalifikovani pravnici, a tri su stručnjaci za nabavke sa visokom stručnom spremom. Sam Odbor nije uključen u transakcije nabavki ili procese dodjeljivanja ugovora. 63 Relevantne informacije su dostupne na adresi:

84 82 Nominalna naknada od 50 do 100 KM se naplaćuje za podnošenje žalbi, iako je stepen poštivanja obaveze plaćanja te naknade nizak. Malo je vjerovatno da postojanje te naknade ograničava pristup procesu žalbi. Iz PRB je objašnjeno da je odlukom Apelacionog suda BiH zabranjeno da oni odbiju da razmatraju žalbu zbog toga što naknada nije plaćena. Odbor je jasno definisao procedure za dostavljanje i rješavanje žalbi. Zakonom je propisano da će odluka o žalbi biti donijeta u roku od 30 dana, iako, uglavnom zbog ograničenja resursa (što se razmatra u nastavku teksta) taj zahtjev nije uvijek ispunjen. Na odluku PRB može se podnijeti žalba Apelacionom sudu BiH. Zakonom je propisano da proces natječaja treba da se suspenduje ako PRB presudi u korist podnosioca žalbe prije nego što ugovor bude potpisan. U praksi, kako je navedeno u PRB, ugovori se često potpisuju iako je podnešena žalba, što rezultuje velikim brojem neriješenih žalbi za koje nije izdata konačna presuda. U tim slučajevima PRB može da dodijeli znatne iznose naknada podnosiocima žalbi. Mnogi slučajevi čekaju na rješavanje na Upravnom odjeljenju suda, koji ima zaostale neriješene slučajeve čije rješavanje bi trajalo četiri godine. Čini se da Odboru u značajnoj mjeri nedostaje osoblja, a to je situacija koja potkopava njegovu sposobnost da ispunjava svoje funkcije. Uključujući i šest članova odbora, PRB ima ukupno 17 finansiranih radnih mjesta, od kojih su 7 tehnički savjetnici. U toku perioda od do godine, Odbor je izdao odluke o gotovo žalbi, a sada u prosjeku rješava oko 2000 pritužbi godišnje. Postojeći broj osoblja koji je dodijeljen Odboru bio je zasnovan na očekivanom broju pritužbi od 200 godišnje. Ono što dodatno otežava taj problem je činjenica da su, prema riječima predsjedavajućeg, četiri člana tehničkog osoblja na bolovanju ili drugim vrstama odsustva, a nisu zamijenjeni. Pored nagomilanih neriješenih pritužbi, nedostatak resursa je doveo do toga da Odbor nije bio u mogućnosti da objavi svoje novije presude onako kako to zahtijevaju propisi u skladu sa kojima radi. Novi Pravilnik o organizaciji i revidirana sistematizacija radnih mjesta za osoblje koje je pripremio PRB dostavljen je Ministarstvu pravde (koje ima odgovornost za nadzor osnivanja radnih mjesta u državnoj službi) godine. Međutim, Ministarstvo pravde podnijelo je Vijeću ministara na odobrenje Pravilnik, a Vijeće nije poduzelo nikakve mjere. Nije dat nikakav razlog za nedostatak napretka vezano za zahtjev Odbora. Sve dok Odbor ne bude imao kadrovske resurse koji odgovaraju njegovom opterećenju poslom, on neće biti u stanju da ispuni puni spektar svojih funkcija. Zakon o nabavkama ne propisuje maksimalan mandat za članove Odbora, a zvanična pisma o imenovanju članova Odbora nisu precizirala trajanje imenovanja. Vijeće ministara je naknadno donijelo odluku da ograniči trajanje mandata članova Odbora na do pet godina, što znači da je trebalo damandati tekućih članova Odbora isteknu sredinom Na prijedlog Ministarstva pravde, Vijeće ministara je u januaru godine presudilo da su mandati članova istekli i da njihova radna mjesta treba da se oglase za popunjavanje. Međutim, Pravni ured Ministarstva je objavio da odluka Vijeća nije u skladu sa zakonom, a članovi Odbora su osporili proceduralnu valjanost odluke o otkazu. To je stvorilo kompleksan pravni zastoj koji ima potencijal da izazove poništavanje svih odluka Odbora o žalbama još od sredine godine i ponovo ih otvori za pravno osporavanje. Rejting za dimenziju zavisi od toga koliko od sedam odrednica je ispunjeno. Odbor čine iskusni profesionalci: Ispunjeno. Članovi ne učestvuju u procesu dodjeljivanja ugovora: Ispunjeno. Naknade koje se zahtijevaju od podnosilaca žalbi ne sprječavaju podnošenje žalbi: Ispunjeno. Odbor radi u skladu sa definisanim procedurama: Ispunjeno. Odbor ima ovlaštenje da suspenduje proces nabavke: Ispunjeno, iako se od institucija koje ugovaraju ne zahtijeva da čekaju da se odluči po žalbama prije nego što potpišu ugovore.

85 83 Odbor ima za cilj da izdaje odluke prije isteka odgovarajućih traženih rokova: Djelimično ispunjeno, iako u tome nije uvijek uspješan zbog ograničenja resursa. Odluke Odbora su obavezujuće za sve strane: Ispunjeno, iako institucije koje ugovaraju rutinski podnose žalbe na odluke Odbora Upravnom sudu. Svih sedam odrednica je ispunjeno. Tijelo za razmatranje žalbi je registrovano kao zasebno pravno lice i sastoji se od tri člana iz redova priznatih stručnjaka za pravo, koji imaju status sličan statusu nezavisnih sudija. Oni ne mogu da se bave nikakvim drugim direktnim ili indirektnim poslovima, osim onim akademske prirode. Pored ta tri eksperta, Tijelo takođe uključuje tri eksperta iz oblasti građevinskih radova, transporta i strateškog upravljanja koji se biraju procesom javnog natječaja (konkurentni proces). Zakonski okvir propisuje da se bilo koji ekspert može angažovati u CRB u slučaju da je to neophodno za rješavanje pritužbe. U skladu sa Službenim glasnikom BiH br. 87/13 od 11. novembra godine, uspostavljene su dvije podružnice u Banjoj Luci i Mostaru, sa po 5 članova (3 eksperta za pravo i 2 eksperta u oblasti građevinskih radova, transporta i strateškog upravljanja). Rejting za dimenziju: B Tabela PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting C+ Transparentnost, sveobuhvatnost B i konkurentnost u pravnom i regulatornom okviru Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o nabavkama za javnost Postojanje i rad nezavisnog sistema žalbi vezano za javne nabavke D C B Obrazloženje Zakonski okvir je jasan i lako dostupan za javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o natječajima i dodjeljivanju ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske prezentacije PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe učesnika na natječajima dobijaju potvrdu Odbora za žalbe, jasno je da izuzeci od otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način obrazloženi u mnogim slučajevima. Informacije su ograničene na prilike za dostavljanje ponuda i dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima nabavki ili novijim rezultatima žalbi. Procedura za žalbe zadovoljava kriterije pod rednim brojevima (i) i (ii), te četri od pet preostalih kriterija. Međutim, rezultati žalbi se ne objavljuju, bez obzira na zakonske odredbe. Iako je Odbor uspio da izda mnogo odluka, nedostaju mu dovoljni resursi da bi ispunjavao sve svoje funkcije brzo i efikasno. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate, uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii) sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke) ispoštovani.

86 84 (i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju Aranžmani za izvršenje budžeta osiguravaju da se isplate ne izvršavaju ako bi premašile postepeno otpuštanje sredstava na relevantnoj budžetskoj liniji, ili ako bi premašivale ukupni iznos predviđen budžetom. Novi zakonski okvir koji je usvojen godine predviđa čvršću osnovu za djelotvorno finansijsko upravljanje i kontrolu, dok novi softver za izvršenje budžeta omogućava da se registruju preuzete obaveze. 64 Razumije se da ti nedavno uvedeni aranžmani funkcionišu na zadovoljavajući način; institucije BiH u vrijeme ocjene nisu ostvarile nikakve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju. Međutim, iz SAI, na primjer, navode da se evidentiranje obaveza iz prethodnog perioda bez prikladne procedure i dalje dešava 65. Rejting za dimenziju: B (ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole Uspostavljanje Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) koja je zadužena za koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za kompletne institucije BiH obezbjeđuje osnovu na napredovanje. Većina aspekata interne finansijske kontrole odgovornost je šefova potrošačkih jedinica kojima, prema navodima CHU, treba dodatna obuka i priprema. Neophodna detaljna pravila i procedure još nisu uvijene na nivou institucija BiH, iako je veliki dio pripremnih aktivnosti obavljen. Podrška EU obezbjeđena je u okviru programa IPA 66 za podršku obuci i drugim koracima koji su potrebni za implementaciju ojačane finansijske kontrole i interne revizije. Cilj CHU je da djelotvorni aranžmani za finansijsko upravljanje i kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni za sve institucije BiH, sa svim neophodnim osobljem na mjestu, do kraja godine. Rejting za dimenziju: C (iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Sve plaćanja se izvršavaju preko STA, koji ne dozvoljava da se izvršavaju isplate koje su izvan ograničenja iznosa predviđenih budžetom. Institucije BiH nemaju EBF-ove. Trezor ne izvršava nikakvu kontrolu nad usklađenošću pojedinačnih transakcija sa primjenljivim zakonskim okvirom, osim u slučaju ugovora za kapitalne investicije, u kom slučaju pregleda dokumentaciju o nabavnim procedurama. Ukupno gledano, sistem isplata radi na uredan način, iako je potreban dodatan razvoj prije nego što bi se proces plaćanja mogao izvršavati kroz sistem u realnom vremenu. Međutim, SAI, na primjer, navodi, da ima slučajeva kada se evidentiranje određenih transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje različitih kodova, zbog nejasnih pravila 67. Konačno, potrošnja koja se ne odnosi na plate iznosila je samo 27% goidne, 34% godine, a 31% godine. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju B Procedure kontrole preuzetih obaveza za potrošnju postoje i djelotvorne su, sa određenim izuzecima vezano za evidentiranje obaveza sa određenim kašnjenjem. Sveobuhvatnost, relevantnost i C Postoji potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i 64 Definicija onoga što predstavlja preuzetu obavezi sadržana je u članu 2, stavka M, Zakon o finansiranju institucija BiH 65 Vidjeti, na primjer strane 16 i 25 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za godinu. 66 Projekat koji finansira EC pod nazivom Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini (Strengthening public financial management in Bosnia and Herzegovina). 67 Vidjeti, na primjer, stranu 24 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za godinu.

87 85 razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Rejting za (Metod M1) B Obrazloženje procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu primjenu. Iako sistem funkcioniše na uredan način, postoji prostor za unapređivanje kroz djelotvorniju integraciju informatičkih sistema. Štaviše, SAI, na primjer, navodi, da ima slučajeva kada se evidentiranje određenih transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje različitih kodova, zbog nejasnih pravila PI-21: Djelotvornost interne revizije Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koja se razmatra ovdje definisana je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme. Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet aktivnosti interne revizije; (ii) učestalost i distribucija izvještaja interne revizije; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije. Opšti cilj institucija vlasti je da se uspostavi harmonizovani zakonski okvir za sve nivoe vlasti u BiH, pošto je to jedan od suštinskih elemenata kriterijuma za priključivanje EU (poglavlje 32 pregovora). Koordinacioni odbor CHU BiH, kojeg sačinjavaju šefovi CHU institucija BiH i dvaju entiteta, godine je razvio harmonizovane prijedloge za novi zakonski okvir (uključujući propise o detaljnim procedurama) za PIFC, koji je obuhvatao i internu finansijsku kontrolu i internu reviziju. Do sada je zakonodavni proces završen samo na nivou institucija BiH 68 i RS. (i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu, a kriterijumi za uspostavljanje jedinica za internu reviziju su objavljeni. Konačno treba da bude uspostavljeno 17 jedinica za internu reviziju, sa osobljem od internih revizora; mnoge od jedinica će obuhvatati više od jedne institucije. Za sada je samo 12 revizora na mjestu, a tek treba da budu uspostavljeni aranžmani za neophodan razvoj nastavnog plana i programa i obuku revizora. Interna revizija za sada funkcioniše u ministarstvima financija, odbrane, te pravde; u ministarstvima financija i odbrane je praktična podrška obezbjeđena iz Švedske administracije za međunarodni razvoj. Godišnji izvještaj o operacijama interne revizije za godinu, koji je CHU dostavila Vijeću ministara, objavljen je; očekuje se da će izvještaj za godinu pokazati poboljšanja u radu funkcije trezora. Važnost internih revizija prepoznaje se u Ministarstvu odbrane, koje je dobilo negativan revizorski izvještaj. Imajući u vidu da dok se čeka na imenovanje i obuku neophodnog osoblja trenutno postoji samo veoma ograničen obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i dalje je revizija usklađenosti, umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Iz SAI se navodi da interna revizija još nije implementirana u skladu sa Zakonom o internoj reviziji i revizorskim standardima, ali, imajući u vidu broj internih revizija koje su sprovedene i sadržaj preporuka koje su izdate, barem 20% radnog vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema. Rejting za dimenziju: C (ii) Učestalost i distribucija izvještaja 68 Vidjeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o finansiranju institucija BiH, koji je usvojen u maju godine, na adresi:

88 86 Za sada postoji ograničen obuhvat, a relativno malo broj internih revizija je pripremljen godine je sprovedeno ukupno 50 internih revizija u pet institucija: u ministarstvima financija i trezora, odbrane, vanjskih poslova, te pravde, kao i u Regulatornoj agenciji za komunikacije. 69 U skladu sa Zakonom o internoj reviziji, izvještaji interne revizije za revidirane institucije mogu se dostavljati šefovima revidiranih institucija, nakon završetka, te Ministarstvu financija i trezora BiH. Na zahtjev se takvi izvještaji mogu dostaviti svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, ako i SAI BiH. Konsolidovani godišnji izvještaji interne revizije koje CHU izrađuje dostavljaju se Vijeću ministara radi informacija, nakon odobrenja Ministarstva financija i trezora. Takođe se dostavlja svim zakonodavnim, izvršnim ili sudskim organima, na zahtjev. Zakon takođe propisuje da CHU sarađuje sa SAI kroz razmjenu izvještaja, dokumenata i mišljenja. 70 Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na zahtjev) SAI. Rejting za dimenziju: B (iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije Prema navodima iz CHU, u ministarstvima financija i odbrane postoji određeni stepen prepoznavanja potencijalne korisnosti aktivnosti interne revizije, ali uprave drugih potrošačkih jedinica i dalje gledaju na internu reviziju kao na prijetnju, a ne pomoć. Konsolidovani izvještaji CHU za i godinu predstavljaju pregled preporuka interne revizije i stepena do kog su one ispunjene. Ukupno gledano2012. godine, 67 od 195 preporuka je ispunjeno, 58 mjera nije izvršeno, a za 70 mjera rok za realizaciju još nije istekao, ili su one djelomično izvršene. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Obuhvat i kvalitet funkcije interne C revizije Obrazloženje Obuhvat je za sada ograničen na ministarstva financija, odbrane, vanjskih poslova, te pravde. Određeni dokazi o funkcionisanju sistema su ocijenjeni. Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije nije potpuno sveobuhvatan, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i SAI. Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije C Prema navodima CHU, određene pozitivne reakcije iz MFT i Ministarstva odbrane, ali druga ministarstva pokazuju mali stepen zainteresovanosti za podršku koju može da pruži interna revizija. a a Za dvije od pet institucija koje imaju odjeljenja za internu reviziju, dostupni su podaci o broju preporuka interne revizije kojima se uprava bavila 25 preporuka od ukupno 66, koliko se odnosilo na te dvije institucije. Vidjeti str. 10 Konsolidovanog izvještaja o reakcijama uprave u Ministarstvu vanjskih poslova i Ministarstvu pravde. 69 Vidjeti str. 11 Konsolidovanog revizorskog izvještaja za institucije BiH: 70 Vidjeti Zakon o internoj reviziji na adresi:

89 87 PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH je potrebna je da bi se potvrdili rejtinzi. (i)redovnost sravnjivanja u bankama Prema navodima iz Odjela za trezor MFT (i takođe kako je napomenuto u Konsolidovanom izvještaju SIGMA za godinu), sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora i svih bankarskih evidencija STA. Rejting za dimenziju: A (ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa Prema navodima iz trezora, avansi za osoblje se podvrgavaju kliringu u roku od sedam dana nakon isteka perioda za koji se daju. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se dnevna sravnjenja TSA. Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa A Avansi se iščišćavaju 7 dana nakon kraja perioda za koji su dati. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. Institucije BiH nisu odgovorne za pružanje zdravstvenih ili obrazovnih usluga, a nikakve vlade na poddržavnom nivou ih ne izvještavaju. Stoga vlade na poddržavnom nivou nemaju obavezu da ih izvještavaju o ovoj oblasti i to i ne čine. Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Rejting za Obrazloženje Ukupni rejting NA Institucije BiH nemaju nikakve odgovornosti za pružanje zdravstvenih ili obrazovnih usluga. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj, ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii) pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.

90 (i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama 88 Izvještaji u toku godine izrađuju se u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o finansiranju institucija BiH (član 22), 71 Pravilnika o finansijskom izvještavanju, te relevantnih instrukcija koje se izdaju budžetskim korisnicima iz MFT-a. Izvještaje izrađuje MFT nakon isteka svakog kvartala to jest, za prvih tri, šest i devet mjeseci finansijske godine i oni se dostavljaju Vijeću ministara na razmatranje i usvajanje u roku od 60 dana nakon isteka finansijskog kvartala. Izvještaji koje u toku godine izrađuje MFT uključuju izvještaj o izvršenju budžeta koji obuhvata prihode i rashode, informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja. 72 Podaci u izvještaju pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet to jest, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Ti izvještaji se pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi. 73 MFT i budžetski korisnici takođe pripremaju izvještaje koji obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju, koji se koriste za interne namjene uprave. Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja Finansijski izvještaji za protekli dio godine mogu da se proizvode na svakodnevnoj osnovi u trezorskom sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup. Potpuni kvartalni izvještaji se proizvode za dostavljanje Vijeću ministara u roku od 60dana nakon isteka svakog kvartala. Rejting za dimenziju: A (iii) Kvalitet informacija Na osnovu podataka koji su predstavljeni u toku pregleda, izgleda da su izvještaji u toku godine kompletni i sveobuhvatni. Međutim, postoje određene sumnje vezano za to da li se sve neophodne informacije unose u sistem, a postoji opšte prepoznata potreba da se poboljša finansijsko upravljanje i interna kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici, kao i da standardi IPSAS još uvijek nisu zvanično usvojeni i da ne postoje adekvatne računovodstvene politike na nivou institucija BiH, što može da izazove da se jedno isto računovodstveno pitanje različito tretira u različitim institucijama. 74 Te bojazni su pomenute iz SAI u njenom godišnjem izvještaju za FG 2011, u kojem su pomenute bojazni vezano za kvalitet finansijskih informacija koje se prikupljaju u različitim institucijama na nivou institucija BiH. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ukupni rejting Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i dostupnosti preuzetih obaveza, ako i informacija o isplatama Rejting za (Metod M1) A A Obrazloženje Izvještaji o prihodima i rashodima su dostupni sa istom raspodjelom kao i u budžetu. O potrošnji se izvještava na obračunskoj osnovi u izvještajima o 71 Zakon je dostupan na adresi: 72 Vidjeti, na primjer, Izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza za period od januara do septembra godine. Izvještaj je dostupan na adresi: institucija_bih_za_i-ix_2012- bosanski.pdf 73 Ibid. strane Definicija onoga što se smatra preuzetom obavezom sadržana je u članu 2, stavki M Zakona o finansiranju institucija BiH. 74 Godišnji izvještaj SAI za godinu dostupan je na adresi:

91 89 Rejting za (Metod M1) Obrazloženje izvršenju budžeta i faze preuzimanja obaveza i isplate se obuhvatajuna uporediv način. Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala. Kvalitet informacija A Izgleda da su izvještaji u toku godine kompletni i sveobuhvatni. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Ovaj indikator razmatra da li su godišnji finansijski izvještaji vlade potpuni, da li se dostavljaju za reviziju bez odlaganja, te da li se pripremaju u skladu sa računovodstvenim standardima koji su konzistentni sa Međunarodnim standardima za reviziju u javnom sektoru (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS). (i) Kompletnost finansijskih izvještaja Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim informacijama o servisu vanjskog duga koja sadržajno obuhvata detaljne podatke o obezbjeđenim sredstvima za servisiranje vanjskog duga, te podatke o realizovanim isplatama, uz uporedbu izvršenja u odnosu na budžetski plan otplate, kao i stanje vanjske zaduženosti Bosne i Hercegovine na krajnji datum izvještajnog perioda. Sam način obezbjeđenja sredstava za servisiranje duga definiran je odredbama Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama BiH 75, Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH 76, Zakona o uplatama na Jedinstveni račun i raspodjeli prihoda 77 i Zakona o finansiranju institucija BiH 78. Prijenos sredstava za servisiranje vanjskog duga s Jedinstvenog računa UINO BiH na račune i podračune za servisiranje vanjskog duga otvorene u CBBiH vrši se na osnovu planova otplate obaveza (prethodno usaglašenim sa entitetima i Distriktom), a prema vremenskoj dinamici i u iznosima koje utvrđuje MFT. Izvještaji se objavljuju na web stranici MFT. Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Ministarstvo finansija i trezora obavezno je pripremiti i podnijeti godišnji izvještaj o izvršenju budžeta Parlamentarnoj skupštinibih, nakon njegovog upućivanju vijeću ministara i Predsjedištvu BiH u roku od 180 dana od završetka fiskalne godine. Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI mora da sprovodi reviziju godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta u roku od 90 dana od njihovog primitka. Rejting za dimenziju: A 75 Službeni glasnik BiH, br. 52/05 i 103/09 76 Službeni glasnik BiH, br. 44/03, 52/04, 32/07, 34/07, 4/08 i 49/09 77 Službeni glasnik BiH, br. 55/04, 34/07 i 49/09 78 Službeni glasnik BiH, br. 61/04, 49/09, 42/12, 87/12 i 32/13

92 90 (iii) Računovodstveni standardi koji se koriste Izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu sa računovodstvenim politikama i procedurama za korisnike budžeta institucija BiH i Pravilnikom o finansijskom izvještavanju za institucije BiH, koji su dostupni na internetskoj prezentaciji MFT. Ti standardi se konzistentno primjenjuju, a MFT smatra da su djelomično u skladu sa standardima IPSAS, iako postoji neslaganje između nacionalnih računovodstvenih standarda i standarda IPSAS vezano za obračunsku osnovu. Štaviše, SAI je u svojem izvještaju između ostalog navela da vlada nije u stvari donijela odluku da će primjenjivati standarde IPSAS, te je u skladu sa tim kvalifikovala svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Kompletnost finansijskih izvještaja A Obezbjeđuju se potpune informacije o prihodima i rashodima, finansijskim sredstvima i obavezama. Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja za reviziju A Pravovremeno dostavljanje izvještaja u SAI radi revizije. Računovodstveni standardi koji se koriste C Standardi koji se koriste za pripremanje finansijskih izvještaja primjenjuju se konzistentno. Međutim, nacionalni standardi nisu u potpunosti u skladu sa standardima IPSAS. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama. Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii) pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi SAI. (i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode Između i godine, SAI institucija BiH i dvaju entiteta koristile su tehničku podršku koju je obezbijedila SAI Švedske (RiksrevisionsVerket), inicijalno u razvoju finansijskih revizija i revizija usklađenosti, a u novijem periodu i u razvoju revizije učinka. Koordinacioni odbor koji čine predstavnici SAI institucija BiH i dvaju entiteta razvio je harmonizovane standarde revizije i priručnike za reviziju, koji su konzistentni sa zakonskom obavezom da se primjenjuju međunarodni standardi revizije koje izdaje Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (International Organisation of Supreme Audit Institutions - INTOSAI). U uzastopnim izvještajima OECD-SIGMA potvrđeno je da rad sve tri SAI ispunjava međunarodne profesionalne standarde. Glavni fokus rada revizije bio je na finansijskim revizijama, iako je izvršeno i nekoliko revizija učinka, uz učešće SAI Švedske. Potrebno je uložiti još više napora kako bi se osiguralo da se u toku kreiranja i izvršavanja revizija djelotvorno koriste informatičke tehnike za podršku odgovarajućem uzorkovanju transakcija i identifikaciji neobičnih transakcija. SA 46 revizora, SAI institucija BiH je relativno dobro popunjena osobljem za sprovođenje kompletnih revizija, svake godine, za svih 70 ministarstava i drugih

93 91 tijela koja su unutar njenog mandata. Ukupna pokrivenost revizijom u FG 2011 iznosila je 97,3% SAI institucija BiH smatra da je došlo do znatnog poboljšanja u stepenu poštivanja primjenljivih pravila kod većine revidiranih institucija: dok je godine bilo samo 11 nekvalifikovanih mišljenja od 57 revizija, za godinu, 61 od 72 revizije bila je nekvalifikovana. Ipak, određeni problemi i dalje su prisutni kršenja zakona o nabavkama i zapošljavanju i neograničavanje ekstravagantne potrošnje na uredskeprostorije, službene automobile i tako dalje. Rejting za dimenziju: B (odražavajući činjenicu da određenim aspektima revizorskih aktivnosti, kao što su revizije učinka, treba dodatan razvoj i, povremeno, bolje obrazlaganje jasnije preporuke). (ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima MFT dostavlja godišnje izvještaje o izvršenju budžeta SAI do kraja juna u skladu sa osnovnim zakonom o budžetu, a SAI izvještava Parlamentu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski raspored je poštovan. Rejting za dimenziju: A (iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije SAI prati stepen implementacije svojih preporuka i uspostavila je registar preporuka koji prate relevantni parlamentarni odbori obiju domova. Izvještaji o pojedinačnim ministarstvima bi trebalo da uključuju njihove odgovore na nalaze i preporuke revizije. Iz SAI se žale, međutim, da ministarstva često ignorišu njihove preporuke, čak i kada one dobiju podršku Parlamenta. Ipak, primijećeno poboljšanje u učinku revidiranih institucija, pri čemu je više od 80% mišljenja iz godine bilo nekvalifikovano, ukazuje da postoji priličan stepen praćenja preporuka u praksi. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B+ Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011: 97,3%) i revizija usklađenosti, koje ispunjavaju profesionalne standarde, ali ima i prostora za daljnji razvoj revizija učinka i za primjenu informatičkih tehnika revizije. Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima Dokazi o sprovođenju preporuka revizije A Revizorski izvještaji se dostavljaju u roku od 3 mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta prime od MFT. B Mnogo veći procenat revidiranih institucija primio je nekvalifikovano mišljenje za godinu nego za godinu. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela 79 Izračunavanje pokrivenosti revizijom zasnovano na izvještaju SAI za FG 2012 na adresi: 80 po zekonu su obavezni da rade reviziju svih BiH Institucija, osim svoje institucije

94 92 Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine BiH budžeta budžetskih korisnika institucija BiH za fiskalne godine 2011, 2012, i Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine; (ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju; (iii) adekvatnost perioda koji Skupština ima na raspolaganju za pregled budžetskih prijedloga vlade; i (iv) pravila koja regulišu izmjene budžeta u toku godine za koje nije potrebno odobrenje Skupštine. (i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta Uspostavljene su standardne procedure koje obezbjeđuju da Odbori za budžet i finansije 81 pregledaju godišnji budžetski prijedlog i da izvještavaju plenarnu sjednicu Skupštine. U praksi nije moglo biti nikakvog stvarnog pregleda za budžet za godinu, koji je odobren naknadno, u februaru godine, na osnovu stvarne potrošnje iz godine, ili za budžet za godinu, koji je usvojen u maju godine. Za godinu je praćena uobičajenija procedura, sa kraćim odlaganjima u dostavljanju budžeta Parlamentu, ali vremenska ograničenja su bila takva da je bilo malo prostora za preglede u bilo kojoj fazi Parlament je odobrio budžet sedmicu dana nakon što je on dostavljen, koristeći hitne postupke. Iako se u Globalnom okviru fiskalnog bilansa i politka u BiH i MTEF-ima određuju makroekonomske i fiskalne politike, a glavne crte konačnih budžetskih prijedloga su dostupne Skupštini, u Poslovniku nema odredbi o tome da ih Skupština razmatra i da predlaže promjene. Štaviše, nema tehničkih uredakoje bi uključivale stručnjake koji su specijalizovani za budžet i koji bi mogli da pruže podršku Parlamentu u budžetskoj analizi. Rejting za dimenziju: D (ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Procesi pregleda budžeta uspostavljeni su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. Od Predsjedništva BiH se traži da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj skupštini do 1. novembra svake godine, a od Parlamentarne skupštine se očekuje da razmatra predloženi budžet i usvoji godišnji zakon o budžetu do 31. decembra. Stepen poštivanja tog vremenskog okvira za tri najnovija budžeta prikazan je na Tabeli Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Budžetska godina Datum dostavljanja budžetskog prijedloga Vijeću ministara Datum dostavljanja budžetskog prijedloga Parlamentarnoj skupštini Datum usvajanja zakona o budžetu Nema informacija a Usvojeno na Predstavničkom domu , a na Domu naroda (Vijeće ministara je usvojilo nacrt budžeta , nakon čega je on dostavljen Predsjedništvu BiH) b a Dnevni red 17. sjednice Predstavničkog doma. Dnevni red je dostupan na adresi: sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/default.aspx?w srid=35&wsid=422&langtag=bs-ba&pril=b b U skladu sa zapisnikom sa 18. sjednice Odbora za budžet i finansije Predstavničkog doma. Zapisnik je dostupan na adresi: Default.aspx?wsrid=21&wsid=523&langTag=bs-BA&pril=b 81 Svaki od domova ima svoj Odbor za budžet i finansije (9 članova u Predstavničkom domu i 6 u Domu naroda), koji su zaduženi i za razmatranje izvještaja revizije i za razmatranje budžetskih planova. Više informacija o odborima za finansije dostupno je na adresi: dom/finansije/default.aspx?id=28438&mid=1&langtag =bs- BA&pril=bihttps:// =bs- BA&pril=b

95 93 Rejting za dimenziju: D (iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makrofiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Kao što je već pomenuto, ni Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH ni MTEF, koji zajedno predstavljaju pozadinu za pripremanje detaljnih budžetskih prijedloga, ne dostavljaju se Parlamentarnoj skupštini na odobravanje. MTEF-ovi bi trebalo da se objavljuju na internetskoj prezentaciji nakon usvajanja na Vijeću ministara do 15. jula, dok se Globalni okvir ne objavljuje, iako se aktivno radi na tome da taj document postane javno dostupan. Zakon predviđa rok od dva mjeseca za razmatranja o budžetskom prijedlogu, što uključuje detaljne budžetske procjene. Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlamentarna skupština BiH. 82 Međutim, kako je već pomenuto, vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje detaljnih budžetskih procjena u praksi je bio znatno kraći od onoga što je predviđeno zakonom. Ni za budžet za godinu ni za budžet za godinu nije obezbjeđeno vrijeme za adekvatno razmatranje na nivou Parlamentarne skupštine. Štaviše, budžet se obično usvaja kroz hitne postupke. Rejting za dimenziju: D (iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela U članu 16 Zakona o finansiranju institucija BiH predviđeno je da se budžetske alokacije u okviru odobrenog budžeta mogu mijenjati bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. U skladu sa zakonom, MFT može da restruktuira potrošnju u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za budžetskog korisnika u budžetu na pisani zahtjev tog budžetskog korisnika. Godišnji zakoni o budžetu propisuju da li postoje limiti za restruktuiranje. Pored toga, unutar ukupnog budžeta, preraspodjeljivanje sredstava između budžetskih korisnika je dozvoljeno u izuzetnim slučajevima; ako dođe do prenosa nadležnosti, traži se preporuka od MFT, što prati odobrenje Vijeća ministara. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta D Ne postavlja se zahtjev za time da se Globalni okvir fisklanog bilansa i politika BiH ili MTEF dostavljaju Parlamentarnoj skupštini. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju. D Parlamentarnoj skupštininije usvojila konkretne procedure. Vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi mnogo kraći od onoga što je propisano zakonom. Adekvatnost perioda koji zakonodavna D Ni Globalni okvir fisklanog bilansa i politika BiH 82 Detalji vezani za korake koje sprovodi Parlamentarna skupština BiH u odnosu na osnovni zakonodavni proces dostupni su u članovima od 103 pa nadalje Poslovnika Parlamentarne skupštine. Poslovnik je dostupan na adresi:

96 94 tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela Rejting za (Metod M1) B Obrazloženje ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj skupštini na odobravanje. Pored toga, vremenski period koji je na raspolaganju Skupštini da reaguje je bio ograničen. Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku godine unutar ukupnih iznosa, koja omogućavaju velike administrativne preraspodjele. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Izvještaji Ureda za reviziju institucijabih obuhvataju cijelu konsolidovanu vladu, kao i javne subjekte koji su u vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Uredaza reviziju institucija BiH o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dao Vrhovni revizor. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li Parlamentarna skupština brzo reaguje na revizorske izvještaje; (ii) da li procedure Skupštine uključuju dubinske rasprave o ključnim nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Skupština preporučuje korektivne mjere koje vlada treba da implementira. (i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Zakon o reviziji institucija BiH (član 16) 83 propisuje datume za dostavljanje i usvajanje izvještaja Ureda za reviziju institucija BiH o finansijskim izvještajima institucija BiH. Štaviše, u julu su odbori za budžet i finansije dvaju domova Parlamentarne skupštine usvojili Instrukcije za pregled i analizu revizorskih izvještaja, koje su razvijene kao dio tehničke podrške koju je finansirao DFID. Implementacija novih instrukcija počela je u septembru godine i nastavljena je sve do danas. Instrukcije uključuju proces pregleda u četiri koraka; svaki korak traje dvije do četiri sedmice. Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Parlamentarnu skupštinu BiH Finansijska godina obuhvaćena izvještajem Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja juni godine 15. juli godine a juli godine 22. decembar godine b juli godine 18. decembar godine c Izvor: Uredza reviziju institucija BiH i Parlamentarna skupština BiH. a 6. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH: ault.aspx?wsrid=35&wsid=270&langtag=bs-ba&pril=b. b 16. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH : plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/default.aspx?wsrid=35&wsid=414&la ngtag=bs-ba&pril=b. 83 Dostupno na adresi:

97 95 Ključni ishod instrukcija je to što su c 39. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. one pomogle Odboru za reviziju da usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući vrijeme koje je potrebno Odboru za reviziju da završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo četiri mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet pregleda. Proces pregleda zakazan je za period od 1. jula do 31. oktobra svake godine za prethodnu godinu. U praksi je ta procedura kasnila dva mjeseca za izvještaje za i godinu, dok za izvještaje iz godine nije završena do sredine godine. Datumi na koje su izvještaju dostavljeni Skupštini i na koje ih je Skupština usvojila predstavljeni su u Tabeli Primjetno je da je za dva najnovija izvještaja Skupština završila svoj rad u roku od šest mjeseci od primitka izvještaja. Rejting za dimenziju: B (ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela Postoji značajan stepen pregledanja revizorskih izvještaja na Odborima za budžet i finansije. Odbori usmjeravaju pažnju na budžetske korisnike sa negativnim ili kvalifikovanim izvještajima revizije. Od službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborima na rutinskim raspravama i da odgovaraju na pitanja o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. U Tabeli prikazani su detalji vezani za parlamentarno pregledanje budžetskih izvještaja. Izvještajna godina Tabela Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja Ukupni broj budžetskih korisnika Broj nekvalifikovanih izvještaja Broj kvalifikovanih izvještaja Broj negativnih izvještaja / odricanja od davanja mišljenja Broj budžetskih korisnika koji su prisustvovali raspravama Izvor: Uredza reviziju institucija BiH. Rejting za dimenziju: A (iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke Vrhovnog revizora o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena. Iz Uredaza reviziju navedeno je da Skupština u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz godine u godinu. U ranijim godinama, skupština je pokušala da kazni budžetske korisnike smanjivanjem budžetskih alokacija za određene nediskrecione linijske stavke potrošnje, uključujući putne troškove i troškove telefona. Međutim, iz Kancelarije za reviziju je ukazano da su te sankcije bile samo djelimično djelotvorne. Od budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje sprovode da bi implementirali preporuke. Povratne informacije ukazuju, međutim, da je stepen provođenja preporuka ograničen. Uredza reviziju napomenula je da Skupština ne preuzima gotovo nikakve korake sa ciljem sankcionisanja ministara koji ignorišu zakonom propisane obaveze i izvještaje revizije. Rejting za dimenziju: C

98 96 Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Pravovremenost pregledanja B revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Stepen rasprava o ključnim nalazima A koje sprovode zakonodavna tijela Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti C Obrazloženje Parlamentarnoj skupštiniobično završava svoj rad na revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci nakon što ih primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu revizorskog izvještaja za godinu, zbog opštih izbora godine i rezultujuće političke pat pozicije. Rasprave se održavaju redovno sa odgovornim službenicima iz revidiranih subjekata koji su izloženi znatnom nivou kritike. Parlamentarna skupštinausvaja zaključke po revizorskim izvještajima, i pokušava da primijeni sankcije protiv potrošačkih jedinica koje ih ignorišu. Te sankcije su bile samo djelomično djelotvorne, pošto izvršna vlast može da ignoriše preporuke SAI, a Parlamentarna skupštinajoš nije ulagala napore u nametanje preporuka.

99 97 IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM FEDERACIJA BIH Sažeti pregled Federacija Bosne i Hercegovine Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne. I. Integrisana ocjena učinka PFM A. Ostvarenje PFM: Kredibilitet budžeta Prema metodologiji za ocjenu PEFA indikatori za ocjenjivanje učinka pripremaju se za nivo centralne vlade, koji u slučaju FBiH ne uključuje potrošnju na nivou kantona, koji su odgovorni za obezbjeđivanje najvećeg dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu, te jedinica lokalne samouprave. Skupno ostvarenje potrošnje u odnosu na originalno odobrene budžete za tri fiskalne godine koje su obuhvaćene izvještajem (od do godine) pokazuje dobar učinak, pri čemu je odstupanje između budžeta i ostvarenja manje od 5% za sve tri godine. Primjećuje se značajnije odstupanje u strukturi ostvarenja (budžetska stavka po budžetska stavka): u sve tri godine zbir odstupanja je bio viši od 5% originalno odobrenog budžeta. Ukupna ostvarenja budžeta centralne vlade FBiH, uključujući EBF-ove, imala su dobar učinak, u skladu sa originalno odobrenim budžetom. Sa krajem godine u FBiH nije bilo zakonske definicije toga šta predstavljaju zaostale neizmirene obaveze, tj. nije bilo zakonski određenog perioda nakon kojeg bi se neplaćene a fakturisane obaveze posmatrale kao zaostale neizmirene obaveze, a uz to datumi dospjeća plaćanja sa faktura nisu unošeni u trezorski sistem sve do kraja godine. Sa krajem godine, podaci o datumima dospjeća plaćanja počeli su da se evidentiraju u Trezorima. Iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu egzaktni, postoje indikacije da su zaostale neizmirene obaveze u FBiH u porastu. B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost Postojeća budžetska klasifikacija zahtijeva izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji za sve nivoe konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG). Međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama (samo za ostvarenje budžeta) zasnovano je na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. Vlada održava trezorski sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. MF FBiH konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom slučaju kompletni ili dobrog kvaliteta. Postoje značajne nepokrivene oblasti u informacijama koje su uključene u budžetske dokumente koji se dostavljaju Parlamentu, koji isključuju informacije o: (i) makroekonomskim izgledima, (ii) finansijskoj imovini, uključujući detalje barem sa početkom tekuće godine; (iii) ostvarenju budžeta iz prethodne godine, koje nije predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Podaci za tekuću, ali ne i za prethodnu godinu, dostupni su u budžetskim dokumentima, a budžetska dokumentacija ne sadrži projekcije potencijalnih efekata novih politika. Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine i finansijski izvještaji sa krajem godine bi trebalo da obuhvataju sve vanbudžetske operacije vlade. Objelodanjivanje znatnog zapošljavanja u fondu penzijskom osiguranja, zdravstvenog osiguranja i osiguranja od nezaposlenosti moglo bi da se poboljša. Finansijski planovi fondova za godinu nisu dostavljeni Parlamentu FBiH sve do marta godine; u godini budžetski prijedlozi Fonda penzijskog osiguranja i Fonda

100 98 zdravstvenog osiguranja bili su dostavljeni na vrijeme, ali budžeti zdravstvenih ustanova nisu biti podložni istim zahtjevima za objelodanjivanje. Finansijski izvještaju svakog od fondova prolaze reviziju SAI, a dostupne su i zasebne informacije o ostvarenjima, ali to se ne predstavlja u kontekstu budžeta. Tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i, sa svoje strane, između kantona i jedinica lokalne samouprave je slab, kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za iznose i precizan tajming isplata za servisiranje duga. Kašnjenja u odlučivanju o procentu prihoda od indirektnog oporezivanja koji će primiti FBiH smanjuju stepen pouzdanosti prognoza prihoda i otežavaju proces planiranja budžeta. Javna preduzeća su značajna, ali FBiH nema konsolidovani pregled velikog sektora javnih preduzeća, a ne postoji ni tijelo u okviru vlade koje bi ocjenjivalo šta bi trebalo da se očekuje od tih preduzeća u smislu finansijskog učinka, ili koje bi osiguravalo da ona plaćaju tačne iznose poreza i dividendi. Prema podacima iz poreske uprave FBiH, značajan procenat zaostalih neizmirenih poreskih obaveza može se pripisati javnim preduzećima. U FBiH javnost ima u razumnoj mjeri dobar pristup ključnim fiskalnim informacijama; međutim, izvještaj o izvršenju budžeta za godinu bio je podložan kašnjenjima u objavljivanju, a javnost nema informacije o resursima koji se obezbjeđuju ključnim jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou. C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u Federaciji Bosne i Hercegovine. Kašnjenja u odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika u BiH mogu da otežaju pravovremeno pripremanje makroekonomskih indikatora FBiH i fiskalnih prognoza; a dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od budžetskih korisnika. Od godine, samo je budžet za godinu usvojen prije početka budžetske godine. Izdaju se jasne budžetske instrukcije i smjernice. Detaljne trogodišnje fiskalne projekcije za Vladu FBiH koje se izrađuju kao dio MTEF-a FBiH uključuju procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika. Noviji MTEF-ovi uključuju samo rashode vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe; ne obuhvataju prihode kantona, jedinica lokalne samouprave, i EBF-ova. Nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih ograničenja za narednu godinu. Pošto se procjene ne pomijeraju unaprijed godinu po godinu, MF djelotvorno ponovo pokreće budžet i procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se prema administrativnim, ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi se predstavljaju sa ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; a ne uključuju procjene na naredne godine. FBiH ne sprovodi sveobuhvatnu analizu održivosti duga koja bi bila povezana sa konkretnom vladinom strategijom za dug u smislu budućih politika za zaduživanje i zahtjeva koji se odnose na dug. Nacrt Razvojne strategije BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Pojedina ministarstva pripremaju strateške planove, ali nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za FBiH. Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Nedostaje strateškog vođenja iz sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu implementaciju. Odlivi za investicije se planiraju zasebno od tekuće potrošnje u FBiH, a ne postoji konsolidovani strateški plan za cijelu Federaciju za koji bi mogli da se povežu Planovi javnih investicija (Public Investment Program - PIP). Bez obzira na te nedostatke, projekcije budućih troškova i koristi pojedinačnih investicionih projekata ipak uključuju kasnije troškove održavanja novih investicija. MTEF odražava

101 99 odobrene i finansirane projekte u okviru PIP, a korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF odražava tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija. C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. poreska rezidentnost, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima. Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, a imaju i elektronski pristup svojim poreskim evidencijama. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi, i ona se obično izdaju u rokovima propisanim relevantnim zakonskim okvirom. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je. Međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. Područja u kojima su potrebna poboljšanja uključuju transparentnost, kapacitet tijela za rješavanje žalbi i unapređivanje pravovremenosti. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji programi poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine. Prognoze gotovinskih tokova se pažljivo prate na centralnom nivou u FBiH. FMF odobrava mjesečne operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, otpuštajući sredstva na mjesečnoj osnovi), na osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o budžetima) za njihovo rješavanje. Međutim, bilo je nedavnih slučajeva problema sa gotovinskim tokovima koji su rezultovali smanjivanjem potrošnje radi štednje gotovine, pa MDA nisu bili u mogućnosti da predviđaju dostupnost gotovine sa ciljem određivanja preuzimanja obaveza za budući period. Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF FBiH. Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im za zaduživanje nije potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna vanjska zaduženja, dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje sredstva njima. Izvještavanje o dugu je u razumnoj mjeri sveobuhvatno, sa manjim nepokrivenim područjima u informacijama iz opština i gradova. Sve transakcije koje predstavljaju dio budžeta centralne vlade prolaze kroz Jedinstveni račun trezora (Single Treasury Account - STA), na kojem se održavaju svi gotovinski bilansi. Međutim, određeni EBFovi i dalje su izvan STA. Nema direktne veze između centralnog STA i STA u kantonima, koji obezbjeđuju samo periodične ručno pripremljene izvještaje za MF FBH. Svo zaduživanje centralne vlade, svo eksterno zaduživanje za prosljeđivanje sredstava na nivo kantona i javnih preduzeća i svo izdavanje garancija kontroliše FMF, ali, međutim, ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima i ne postoji nikakva zvanična strategija za upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.

102 100 Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili rezultatima novijih žalbi. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način. Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency CSA) održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih na nivou Vlade FBiH, a MF FBiH izvršava promjene u evidenciji platnih lista samo kada za to dobije ovlaštenje iz CSA. Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe na snagu samo nakon što su sve neophodne procedure završene. To se obično radi prije isteka roka od mjesec dana od donošenja odluke institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se kontrolišu kroz zahtjev da te aktivnosti odobri CSA. Interne i eksterne revizije plaća se obavljaju redovno. Kontrole preuzimanja obaveza za potrošnju koja se ne odnosi na plate su uspostavljene, ali još nisu kompletno pouzdane. SAI FBiH je identifikovala mnoga kršenja pravila, ali je poduzeto malo preventivnih mjera sa ciljem izbegavanja njihovog ponovnog pojavljivanja. Potreba za jačanjem pravila i procedura se u opštem slučaju prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve mjere nisu poduzete da bi ih se stavilo na snagu. Pravila za obradu i evidentiranje transakcija u Trezor u dobro funkcionišu i u opštem slučaju se poštuju, a STA radi na zadovoljavajući način. Međutim, SAI navodi da postoje slabosti u kontroli u toku obrade procedura na nivou potrošačkih jedinica. U FBiH obuhvat internom revizijom na nivoima centralne vlade i kantona i dalje je neujednačen. Deset jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima financija i poljoprivrede, a tu su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. Zakonska osnova za opšte uvođenje interne revizije je na mjestu, a potrebne propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor sastavljen od predstavnika centralnih jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Units CHU) iz Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH. Međutim, u godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje rada CHU FMF. Stanje sa krajem godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora; od 18 zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu reviziju, a prema podacima koje je obezbijedio tim za ocjenu PEFA, sistematizovano je 12 mjesta, a radi 14 internih revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 10 sistematizovanih mjesta, radi 6 internih revizora; od 10 kantona koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u godini je na prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH.

103 101 C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje Izvještaje u toku godine izrađuje MF FBH u istom formatu kao i godišnji budžet (po ekonomskoj i administrativnoj klasifikaciji), a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i u fazi isplate. Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskoj imovini i obavezama; međutim, izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade. Prihodi i rashodi Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u zdravstvenom osiguranju, te javnih preduzeća za puteve, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je oko dvaput veća od potrošnje centralne vlade, isključeni su. Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca od kraja svake godine. Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom o budžetskom knjigovodstvu u FBiH. SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima na temelju toga da izvještaji ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS. Neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH, toliko je kritično važno, da se lokalni standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji odgovaraju standardima IPSAS. C (iv). Vanjska revizija i pregledi Postoji sveobuhvatan spektar aktivnosti revizije koju sprovodi SAI FBiH koji ispunjava zahtjeve profesionalnih standarda (2011. godine: preko 90% potrošnje je podvrgnuto reviziji). Pored revizije izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI obuhvata konsolidovane budžete svakog od 10 kantona, Fonda penzijskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za zapošljavanje. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona preduzeća u državnom vlasništvu koja rade na cijeloj teritoriji Federacije (uključujući i preduzeća u vlasništvu opština i gradova) koja imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). SAI FBiH ima mandat za reviziju kantonalnih preduzeća u državnom vlasništvu i onih u vlasništvu jedinica lokalne samouprave. Čak i na centralnom nivou FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake godine. Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne vlade dostavljaju se Parlamentu u roku od 3 mjeseca nakon što SAI primi izvještaje. Bez obzira na napore koje su uložili SAI i Parlament, preporuke revizije se često ignorišu. I MTEF FBiH, koji uključuje makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i godišnji budžetski prijedlog, zvanično se dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne parlamentarne procedure predviđaju da relevantni odbori obiju domova Parlamenta pregledaju godišnji budžetski prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj sjednici Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju profesionalno osoblje koje bi im dalo podršku u radu. U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj skupštini do 5. novembra svake godine. U praksi, budžet je u opštem slučaju usvajan mnogo kasnije nego što to zakon propisuje. Iako bi uspostavljene procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u praksi je Parlament nedovoljno opremljen da bi to radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga kao odgovor na parlamentarne diskusije bile veoma male. Revizorski izvještaji SAI predstavljaju preporuke o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena. SAI i budžetski korisnici su u obavezi da izvještavaju Parlament o aktivnostima koje sprovode na implementaciji preporuka. SAI objavljuje svoje preporuke, kao i svoju ocjenu reakcija primljenih na njih. Prema rezultatima analize, mnoge preporuke su u više navrata bile ignorisane. Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke revizije.

104 102 FBIH: OCJENA PEFA Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora Indikator Opis Met FBiH PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+ PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 C PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+ PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 D PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 D PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 B PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA M2 D+ PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 C+ PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+ PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+ PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga M1 B PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+ PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+ PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ M2 B

105 103 II.Ocjena uticaja slabosti u PFM 1. Skupna fiskalna disciplina Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to je potkopano kompleksnim kontekstom koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta. Bez obzira na to, skupna ostvarenja prihoda i potrošnje izvršavana su u skladu sa originalno odobrenim budžetima (međutim, treba napomenuti da se u okviru metodologije PEFA ocjenjuje samo centralna vlada, a ne razmatra se potrošnja na nivou kantona, koji su odgovorni za pružanje najvažnijih javnih usluga). Kašnjenja u odlučivanju o udjelu FBiH u prihodima od indirektnog oporezivanja smanjila su stepen pouzdanosti prognoza prihoda i otežala su proces planiranja budžeta. Javna preduzeća su značajna i postoje dokazi o tome da nastavljaju da u značajnog mjeri nagomilavaju zaostale neizmirene poreske obaveze; međutim, ne postoji konsolidovani pregled fiskalnog rizika ili monitoring njihovog finansijskog učinka. 2. Strateško raspodjeljivanje resursa MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava, međutim, bilo je određenih slučajeva nepredviđenog ograničavanja sredstava sa ciljem štednje, koja su rezultovala time da MDA nisu bila u mogućnosti da predvide dostupnost gotovine, kako bi određivala preuzimanje obaveza za budući period. Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strategiju. Pojedinačna ministarstva pripremaju strateške planove;međutim za FBiH nisu zvanično razvijene nikakve sektorske strategije koje bi uključivale procjene troškova. Strateško planiranje u FBiH dodatno je komplikovano fragmentiranošću oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Postoji nedostatak strateškog usmjerenja iz sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH, sa ciljem osiguravanja prikladne i djelotvorne implementacije. Odlici investicija se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje, a ne postoji konsolidovani strateški plan za koji bi PJI mogao da bude povezan. Ograničen vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama. 3. Efikasno pružanje usluga Slabosti u budžetskom procesu ne dozvoljavaju dovoljan stepen razmatranja djelotvornog korištenja resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju koje se ne odnose na plate su djelotvorne, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, posebno na nivou potrošačkih jedinica. Interna revizija, kao funkcija, još je u povoju, a obuhvat revizije treba da bude unapređen, kao i reakcije uprava na preporuke revizije. Otvoreni natječaj je metod nabavke koji se podrazumijeva, ali u praksi nepoštivanje procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja. Obuhvat aktivnosti eksterne revizije je u razumnoj mjeri dobar, ali praćenje preporuka na nivou uprave je slabo. Parlament ulaže malo napora u praćenje preporuka iz revizorskih izvještaja, kao i u pozivanje izvršne vlasti na odgovornost. III. Izgledi za reforme PFM Novi Zakon o budžetima usvojen je u decembru godine, i on dovodi do jačanja cijelog procesa pripremanja budžeta u FBiH, obezbjeđuje detaljnije objašnjenje budžetskog kalendara, ta dovodi do povećanja mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u vanbudžetskim

106 104 fondovima, te u PE. 84 Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da bude izbalansiran, a ako se izvrši tekući deficit, vlada u naredne tri godine mora da planira tekući suficit. Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri usvajanja na parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju dijeljenje prihoda u Kantonu Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što podaci o popisu stanovništva budu obrađeni (popis stanovništva u BiH je zakazan za oktobar godine), sve formule za raspodjelu prihoda u ovom zakonu biti ponovno razmotrene. MF FBiH razumije potrebu za usvajanjem Strategije za upravljanje dugom, a reforme u ovoj oblasti se planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom, koji se implementira u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru projekta IPA. Pripremanje pune analize održivosti duga za dug FBiH planira se kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom. U februaru godine, Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i entiteti. U praksi FBiH može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona koji je na raspolaganju. Planira se uvođenje funkcionalne klasifikacije u skladu sa standardom COFOG, a to će zahtijevati razvijanje jasne i detaljne metodologije za raspodjelu potrošnje po funkcijama. Na kraju, FBiH planira da poveća broj osoblja i ukupne kapacitete CHU, kao i jedinica interne revizije, tamo gdje se one smatraju neophodnim. 84 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (MMF, decembar godine, Bosna i Hercegovina: Prvi pregled u okviru SBA i zahtjev za oslobađanje od poštivanja kriterijuma učinka izvještaj osoblja; Obavještenje za medije i Izjava izvršnog direktora).

107 105 Ocjena PFM sistema, procesa i institucija FBiH PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje vlade Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) za posljednje tri fiskalne godine ( godine). Plaćanja kamata i projektna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan neposredne kontrole vlade. Što je ostvarenje bliže originalnoj budžetskoj procjeni, to je viši rejting. Podaci koji su analizirani 85 isključuju potrošnju kantona (koji su odgovorni za obezbjeđivanje najvećeg dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu) i jedinica lokalne samouprave; to zajedno predstavlja oko trećinu ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH. Međutim, uključeni su vanbudžetski fondovi (extra-budgetary funds, EBF) koji su priključeni centralnoj vladi Fond solidarnosti u zdravstvu, koji obezbjeđuje napredne medicinske tretmane za cijelu teritoriju Federacije; Fond penzijskog i invalidskog osiguranja za cijelu Federaciju; te Fond za zapošljavanje FBiH kao i preduzeće u vlasništvu vlade koje je odgovorno za održavanje glavnih puteva Federacije, Javno preduzeće Ceste FBiH. EBF-ovi se finansiraju iz obaveznih socijalnih doprinosa i iz transfera iz Vlade FBiH, a preduzeće za održavanje puteva se finansira iz udjela u prihodima od indirektnog oporezivanja. Potrošnja centralne vlade sastoji se uglavnom od plata i naknada za one koji se bave administrativnim zadacima, te subvencija i isplata socijalnih transfera pojedincima. Konsolidaciju je izvršio tim zadužen za pregled, na osnovu informacija koje je obezbijedilo Ministarstvo financija FBiH (MF), i za fazu budžetiranja i za fazu ostvarenja; iako Centralna banka Bosne i Hercegovine (CBBiH) na godišnjem nivou obezbjeđuje pažljivo pripremljenu konsolidaciju ostvarenja potrošnje koristeći GFS metodologiju, nikakva konsolidacija nije se radila u fazi budžetiranja. Niti MF FBIH ni CBBiH nisu do sada ni pokušavali da konsoliduju potrošnju konsolidovane vlade uključujući kantone (i njihove EBF-ove) u fazi budžetiranja, a i tim zadužen za pregled mogao je to da uradi samo kroz posjete svim kantonima sa ciljem sakupljanja neophodnih informacija. Iako tim zadužen za pregled smatra da iznosi koji su predstavljeni nisu takvi da bi navodili na ozbiljne pogrešne zaključke, moguće je da su neki elementi dvostrukog uračunavanja uključeni u ukupne iznose za centralnu vladu i EBF-ove. Tabela Procenat razlike između ostvarenja i budžeta (u milionima KM) Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Centralna vlada 1.261, , , , , ,1 Fondovi 3.082, , , , , ,1 Ukupno 4.343, , , , , ,2 % razlike -3,3% -2,6% 1,7% Izvor: MF FBiH Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Odstupanje između budžeta i ostvarenja je manje od 5% u sve tri godine. (isto bi se odnosilo ako bi se indikator ocjenjivao samo na osnovu potrošnje centralne vlade) 85 U tabeli u Aneksu 2) prikazani su skupni prihodi i rashodi na svim nivoima konsolidovanog vladinog sektora.

108 106 PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je inicijalno planiralo MF i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene budžetske procjene. Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu varijansu između budžeta i ostvarenja, kao što je izračunato za indikator PI-1, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i prilagođenih budžetskih iznosa se sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa. Ta ukupna varijansa izražava se u procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za vladu FBiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja. (i) Dodatna varijansa potrošnje iznad i povrh one koja rezultuje iz indikatora PI-1 Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta. Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžetskih procjena i ostvarenja (vidjeti indikator PI-1), pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju. U skladu sa kriterijumima ocjene PEFA, indikator je ocijenjen na osnovu 20 najvećih budžetskih zaglavlja (uz tretiranje EBF-ova i preduzeća za održavanje puteva kao budžetska zaglavlja). Potrošnja koja se uzima u obzir je ista koja se koristi za indikator PI-1. Iako je vlada FBiH održavala skupnu potrošnju blizu iznosa originalno predviđenih budžetom, bilo je određenih značajnih preraspodjela potrošnje, a potrošnja EBF-ova je takođe odstupala od inicijalnih očekivanja. Zbog toga što su relativne varijanse EBF-ova bile manje od onih za vladu FBiH, prema užoj definiciji, a potrošnja EBFova je oko dva puta veća od potrošnje ministarstava centralne vlade, procentualne varijanse su niže kada se EBF-ovi uključe u potrošnju koja se razmatra za ovaj indikator. Skupni iznosi prikazani su u Tabeli 4.2.3; detaljna izračunavanja, sa prilagođavanjima u svim glavnim budžetskim linijama, prikazana su u aneksu 3. Kada bi se rejting zasnivao samo na centralnoj vladi, on bi bio D, pošto je varijansa premašivala 15% u toku dvije od tri godine; treba primijetiti da je najveći dio varijanse na nivou Federalne vlade, posebno u godini, bio izazvan prilagođavanjima koja su usaglašena u okviru SBA sa MMF-om (SBA). Uključivanje EBFova dovodi do smanjenja ukupne varijanse na manje od 10% u svakoj od tri godine, što rezultuje rejtingom B. Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta (u milionima KM) Stvarno ostvarenje Zbir varijansi Stvarno ostvarenje Zbir varijansi Stvarno ostvarenje Zbir varijansi Centralna vlada 1.304,1 265, ,0 349, ,1 153,4 Varijanse kao % ukupnog 20,4% 24,3% 12,2% Centralna vlada uključujući EBF-ove 4.200,1 293, ,8 419, ,2 361,1 Varijanse kao % ukupnog 7,0% 9,6% 8,1% Rejting za dimenziju: B

109 107 (ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje FBiH uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Međutim, rezerva je ograničena na 3% prihoda, isključujući finansiranje. 86 Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou od 29,05 miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6% planiranih prihoda) za godinu, a na nivou od 5,19 miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za godinu. Budžetska rezerva se koristi za hitnu i nepredviđenu budžetsku potrošnju do koje dolazi u toku faze izvršenja budžeta. Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva planira u budžetu kao jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta, nema konkretnog tipa potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta prikazuju potrošnju iz te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom potrošnje (npr. socijalni transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja budžetske rezerve detaljno 87. Na primjer, u godini, budžetski plan za rezervu bio je 36,6 miliona KM, dok budžetska izvršenja pokazuju 31,9 miliona KM. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting B+ Dodatna varijansa potrošnje u poređenju B sa varijansom za indikator PI-1 Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve A za nepredviđene događaje Obrazloženje Varijansa je veća od 5%, ali manja od 10% za svaku od tri godine. Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou od 29,05 miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6% planiranih prihoda) za godinu, a na nivou od 5,19 miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za godinu. Izvještaji o izvršenju budžeta ne prikazuju ostvarenja u odnosu na poziciju rezerve za nepredviđene slučajeve. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim originalnim budžetom. Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna nivoa vlasti - Institucije BiH, FBiH, Republika Srpska (RS) i Brčko Distrikt (DB) - dok su svi ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno. Tabela prikazuje konsolidovane prihode i primitke FBiH na nivou konsolidovanog vladinog sektora. Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih prihoda FBiH, što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 40% konsolidovanih prihoda FBiH. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda FBiH. U smislu budžeta vlade FBiH, prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju 83% ukupnih prihoda. 86 Ograničenje se navodi i u godišnjem Zakonu o izvršenju budžeta (lan 11) o u Zakonu o budžetu FBiH (članovi 26 i 60). 87 Na primjer, vidjeti Tabelu o izvršenju budžetske rezerve u Izvještaju o izvršenju budžeta FBiH za godinu, dostupno na adresi: /Isplate%20sredstava%20Vlade%20FBiH%20iz%20tekuce%20rezerve%20Budzeta%20FBiH.pdf.

110 108 Opis Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za godinu (u milionima KM) Konsolidovano za FBiH Vlada FBiH Kantoni Jedinice lokalne samouprave Vanbudžetski fondovi Prihod 6.571, , ,6 654, ,0 Porezi 3.222, , ,1 315,5 127,2 Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit 388,8 46,5 285,6 55,6 1,0 Porezi na plate i radnu snagu 13,9 0,0 9,8 4,0 0,0 Porezi na imovinu 67,7 0,0 10,2 57,4 0,0 Porezi na robu i usluge i međunarodnu trgovinu i transakcije 2.726, , ,6 195,6 126,2 Ostali porezi 25,3 1,9 20,7 2,5 0,0 Socijalni doprinosi 2.650,8 0,0 0,0 0, ,8 Grantovi 10,1 0,0 56,2 111,5 240,1 Ostali prihodi 687,9 182,1 207,2 227,1 78,9 Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Ne uključuje projekte finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga FBiH ovdje nije predstavljeno (predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi kroz budžet Institucija BiH, a podaci su prikazani u Poglavlju 2). Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 (i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH). Sažeto rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od 3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim formularima. Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Od avgusta godine, koeficijent za FBiH iznosi 63,93%, a za RS je 32,52%. Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do promjena koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje vanjskog duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane vlade. Od sredstava od indirektnog oporezivanja koja preostaju za FBiH nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga, 36,2% pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (na osnovu broja stanovnika, površine, te broja studenata i nivoa razvoja), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, te broja učenika i nivoa razvoja), a 3,9% javnim preduzećima za puteve. U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću entiteta i DB, strukturau i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i opštinama i različitim EBF-ovima. U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i naknade za puteve. Dodatna komplikacija u FBiH je to da, iako postoji jedinstveni Fond penzijskog i invalidskog osiguranja, svaki kanton ima svoj fond zdravstvenog osiguranja, koji se finansira iz doprinosa zdravstvenog osiguranja koji se naplaćuju zajedno

111 109 sa porezom na dohodak na teritoriji kantona; 9% doprinosa za zdravstven osiguranje uplaćuje se u fond na nivou entiteta (Fond zdravstvene solidarnosti), koji obezbjeđuje specijalizovano liječenje i u većoj mjeri sofisticirane skupe lijekove. Svaki kanton takođe ima svoj fond za zapošljavanje. Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) institucija BiH, ministarstva finansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta predstavlja odgovornost odgovarajućih MF tako da je u FBiH MF odgovorno za projekcije. (i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom budžetu Prihodi o konsolidovanim prihodima raspoloživi su za konsolidovanu FBiH (i cijelu zemlju) 88, kao i za pojedinačne nivoe vlasti. Nije bilo moguće koristiti te podatke za izvršavanje izračunavanja za indikatore, pošto su oni dostupni za ostvarenja, a ne i za planove. Zbog toga su rejtinzi za ovaj indikator zasnovani na podacima koji su primljeni direktno od MF. U FBiH nije bilo moguće napraviti procjenu o kompletnoj konsolidovanoj prezentaciji prihoda, pošto su podaci bili nekompletni. U skladu sa tim, rejting za ovaj indikator ocijenjen je samo za centralnu vladu FBiH i za centralnu vladu plus EBF-ove (zbirno, umjesto konsolidovano). Budžetske prognoze prihoda i stvarna ostvarenja za FBiH prikazana su u Tabeli Iz podataka koje je prikupila i objavila CBBiH.

112 110 Izvor prihoda Budžet za godinu Ostvarenj e iz godine Tabela Prihod Federacije Bosne i Hercegovine (u milionima KM) Varijacija Budžet za Ostvarenj Varijacija Budžet za Ostvarenj Varijacija e iz e iz % KM % godinu godine KM % godinu godine KM Prihod vlada FBiH + EBFovi , ,58-618,51-13,33% 4.541, ,50-98,99-2,18% 4.532, ,56-89,06-1,96% Ceste FBiH Prihod samo vlada FBiH 1.591, ,17-349,74-21,97% 1.412, ,60 29,32 2,08% 1.446, ,27-52,11-3,60% Porezi 1.272, , ,52% 1.152, ,94 33,95 2,94% 1.178, ,61-41,25-3,50% Direktni porezi 68,38 63,98-261,25-6,44% 61,82 95,40 33,58 54,31% 65,39 46,55-18,83 - Porezi na dohodak, dobit i -4,41-28,80% kapitalnu dobit 68,38 63,98-6,44% 61,82 95,40 33,58 54,31% 65,39 46,55-18,83 Porezi na plate i radnu snagu -4,41-28,80% Porezi on imovinu Indirektni porezi 1.198,89 974,14-21,00% 1.091, ,28 0,12 0,01% 1.113, ,83-22,65 Ostali porezi 5,68 0, ,64% 0,00 0,26 0,26 0,00% 0,00 0,23 0,23 Doprinosi za socijalno -251,76-2,03% osiguranje Ostali (neporeski) prihodi 318,97 230,47-5,09-27,74% 259,29 254,66-4,63-1,78% 267,52 256,66-10,86 0,00% Transferi iz jedinica sa drugih nivoa konsolidovane vlade -88,49-4,06% EBF-ovi Fond penzijskog osiguranja Fond zdravstvenog osiguranja Fond za zapošljavanje 2.964, ,8-245,59-8,28% 3.064, ,1-126,78-4,14% 3.022, ,52 35,23-1,17% Javno preduzeće Ceste FBiH 82,75 59,57-23,18-28,01% 64,40 62,86-1,54-2,39% 63,50 61,77 1,73-2,72% Napomena: Ova tabela prikazuje prihode vlade FBiH, EBF-ova (Fonda penzijskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje) i Javnog preduzeća Ceste FBiH. Prihodi kantona i jedinica lokalne samouprave su isključeni. Izvor: MF FBiH

113 111 Najvažniji elementi prihoda su indirektni porezi i socijalni doprinosi, koji dominiraju u svakom izračunavanju u koje su uključeni. Ako se svi prihodi uzmu u razmatranje, ostvarenje, uključujući fondove, blisko je budžetu za dvije od tri godine. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Ukupni prihodi centralne vlade uključujući doprinose EBF-ova, ostvareni su na nivou između 97% i 106% u dvije od tri posljednje godine. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju. U FBiH u trenutku sprovođenja ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do kraja godine. U skladu sa SBA, nadležne institucije bile su u obavezi da, do oktobra godine, uspostave jedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula godine, procedure za budžetske korisnike tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka godine (radna verzija je da će period od 90 dana biti korišten). U februaru godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vladsti će prilagoditi svoje zakonske okvire (npr. FBiH je pripremila nacrt Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena plaćanja može biti do 60 dana). (i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje U FBiH, pri svakom razmatranju zaostalih neizmirenih obaveza moraju se uzeti u obzir ne samo zaostale neizmirene obaveze za plaćanja centralne vlade, već i one koje su kreirali kantoni i EBF-ovi. 1. aprila godine centralna vlada FBiH imala je salda od 1,7 miliona KM, ali neizmirene obaveze iz godine iznosile su 50 miliona KM. U međuvremenu, prema informacijma iz MF, vlada FBIH zaduživala privremeno iz Preduzeća za Fond za ceste FBiH, kako bi ispunjavala tekuće obaveze. Sva tijela vlade FBIH takođe duguju nedefinisane neizmirene obaveze kao rezultat sporova koji se odnose na plate i naknade u javnoj službi; sudovi su smatrali da kolektivni ugovori imaju prednost nad naknadno usvojenim zakonima koji su usvojeni sa ciljem smanjivanja plata u javnim službama i pojednostavljivanja i smanjivanja različitih naknada koje su se plaćale povrh plata. Pored zaostalih neizmirenih obaveza centralne vlade, prema informacijama dobijenim iz Fonda solidarnosti u zdravstvenom osiguranju u FBiH, taj Fond stvara rastući iznos zaostalih neizmirenih obaveza, pošto se zahtjevi za specijalističkim zdravstvenim uslugama povećavaju, a uplate iz tijela vlade FBiH (tj. iznad i povrh 9% doprinosa za

114 112 zdravstveno osiguranje sa cijele teritorije FBiH koji pripadaju Fondu) premašuju resurse koji su dostupni. Neke isplate iz ovog Fonda ostale su neizmirene u toku više od dvije godine. MF je procijenilo iznos koji je sada neizmiren, sa krajem godine, na oko 80 miliona KM, ali izgleda da je situacija u kantonima čak i gora nego na nivou centralne vlade. Sarajevski i Tuzlanski kanton (dva najveća kantona u zemlji) zaostajala su u plaćanjima zaposlenima u vladi, iako ta plaćanja imaju prioritet nad većinom isplata za robu i usluge. U Sarajevskom kantonu je bilo kašnjenja u plaćanju davanja koja se odnose na djecu i druge ugrožene grupe stanovništva. U toku prethodnih godina vlada FBiH je izdala nekoliko uredbi za plaćanje obaveza iz prethodnih godina. 89 Jedini podaci koji su sada raspoloživi su za obaveze (razlika između dospjelog i plaćenog, ali sve one nisu u svakom slučaju u neizmirenim zaostalim obavezama), o kojim, sa stanjem iz godine, izvještava MF (vidjeti Tabelu 4.2.9). Trebalo bi da se napomene da podaci za godinu nisu uporedivi sa podacima za godinu, zbog razlika u prikupljanju podataka. Podaci za i godinu uglavnom su zasnovani na procjenama (za namjene SBA) ili poznatim podacima o neizmirenim mjesečnim isplatama, prije svega za socijalna davanja i ostale transfere (isključujući, na primjer, zaostale isplate za snabdjevače). Kada se uključe i kantoni i jedinice lokalne samouprave, ukupne obaveze sa krajem godine iznosile su 1,14 milijardi KM, ili oko 20% ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH. Opet, sve to nisu zaostale neizmirene obaveze. Međutim, čak iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu egzaktni, postoje indikacije da se zaostale neizmirene obaveze FBiH povećavaju. Imajući uvidu da pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni na proljeće godine za godinu), za ocjenjivanje ove dimenzije ili indikatora nisu dostupne dovoljne informacije. Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno zbog nedostatka pouzdanih podataka (ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Kako nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa krajem godine), rejting za ovu dimenziju je D. Rejting za dimenziju: D Ukupni rejting Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Rejting za (Metod M1) NR NR D Tabela Obaveze EBF-ova i centralne vlade FBiH (u milionima KM) Iznosi koji se duguju Vlada FBiH 197,0 34,3 226,9 EBF-ovi 132,8 175,0 a Izvor: MF FBiH i MMF. a Informacije još nisu dostupne. Obrazloženje NR imajući u vidu odsustvo pouzdanih podataka Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih 89 Na primjer: Službeni glasnik FBiH, br. 81/09 isplata ,69 KM za invalidske penzije, ,24 KM za implementaciju Zakona o pravima dobitnika ratnih priznanja i ,07 za kantonalne agencije za isplate demobilisanim vojnicima.

115 113 obaveza za isplate potrošnje PI-5: Klasifikacija budžeta Rejting za (Metod M1) Obrazloženje obaveza još nisu dostupni (sa krajem godine). Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija. Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna godine, 90 ali napredak još nije evaluiran. Uz tehničku podršku iz MMF-a, vlada FBiH je u januaru godine usvojila određena manja prilagođavanja svog kontnog okvira tako da se bolje prate transferi između različitih vlada. Taj kontni okvir primjenjuje se i na druge nivoe vlade u FBiH. Tim zadužen za ocjenu PEFA informisan je da FBiH namjerava da izmijeni svoje računovodstvene standarde tako da oni budu bolje usklađeni sa Međunarodnim standardima za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS); ali se ne očekuje da će to biti postignuto u kratkoročnom periodu, posebno u smislu računovodstva na obračunskoj osnovi, imajući u vidu probleme sa vrednovanjem vezano za stalna sredstva. Takođe, postoji plan da se zvanično zahtijeva da se izvještaji pripremaju u skladu sa COFOG. Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH 91 već zahtijevaju izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji za sve nivoe konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG); međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama zasnovano je na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. Vlada FBiH predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistemi su u mnogome unapređeni od godine, a kontni okvir se primjenjuje na cijelu teritoriju Federacije. MF konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava i poteškoće u prilagođavanju njihovih računovodstvenih sistema za ispunjavanje svih zahtjeva novog kontnog okvira, pri čemu je izvještavanje za sada ovisno o procedurama ručnog sravnjivanja. U praksi, podaci koje konsoliduje MF se u suštini ne koriste ni za kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament. Nijedan od budžeta na nivou FBiH ne predstavlja se prema funkcionalnoj klasifikaciji. Rejting za dimenziju: C 90 Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama. 91

116 114 Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C Funkcionalna klasifikacija je predstavljena samo uz izvršenje budžeta. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Za ovaj indikator postavlja se pitanje da li se devet konkretnih tipova informacija predstavlja zajedno sa detaljnim prijedlozima vlade za prihode i rashode u narednoj godini. Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH) Element Uključeno Komentar Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne stope. Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim drugim međunarodno priznatim standardom. Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene strukture, domaćih i vanjskih sredstava. Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao minimum za tekuću godinu, tj. godinu prije godine na koju se odnose budžetski prijedlozi Finansijska imovina, uključujući detaljne informacije kao minimum za početak tekuće godine. Ostvarenje budžeta iz prethodne godine, predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. N D D D N N D MTEF, koji sadrži poglavlje o makroekonomskim pretpostavkama, u prošlosti je dostavljan Parlamentu zajedno sa budžetskim prijedlogom. Međutim, to nije bio slučaj u godini. Ni u jednom drugom dokumentu, uključujući zvanično obrazloženje budžeta, ne predstavljaju se i ne razmatraju se makroekonomske pretpostavke. Sažeta tabela budžeta za godinu dostupna je na internetskoj prezentaciji MF FBiH: Sažeta tabela budžeta za godinu prikazuje strukturu finansiranja deficita. Informacije o stanju duga nisu dio budžetske dokumentacije koja se dostavlja Parlamentu, ali se dostavljaju zasebno. Te informacije su dostupne je na internetskoj prezentaciji MF FBiH: skidug.pdf Informacije su takođe dostupne preko internetske prezentacije Parlamenta FBiH: ment/propisi/el_materijali/informacija%20o%20vanjsk om%20i%20unutrasnjem%20dugu%20fbih%20na% pdf Ne predstavljaju se nikakve informacije o bankovnim računima vlade ili drugim finansijskim sredstvima koja se mogu pretvoriti u gotovinu. Budžet za godinu, koji je dostupan je na internetskoj prezentaciji MF FBiH ( predstavlja samo budžet za tekuću godinu, pored kolone budžetskog prijedloga. Budžet za godinu, koji je dostupan je na internetskoj prezentaciji MF FBiH ( prikazuje revidirani budžet za godinu.

117 115 Element Uključeno Komentar N Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i za prethodne godine. Objašnjenje implikacija novih inicijativa vezanih za politike, sa procjenama efekata koje na prihode može imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama. N Podaci za tekuću, ali ne i za prethodnu godinu, su dostupni. (Sažeta tabela budžeta za godinu dostupna je na internetskoj prezentaciji MF FBiH: Budžetska dokumentacija sadrži samo površnu diskusiju, bez razmatranja potencijalnih efekata novih politika. Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C Samo četiri od devet odrednica su ispunjene. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje. (i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje Socijalni doprinosi predstavljaju oko 40% prihoda konsolidovane vlade u FBiH. Ukupna stopa doprinosa (kombinacija doprinosa koje plaćaju poslodavci zaposleni) od 60% na neto plate koje se isplaćuju zaposlenima, što se plaća u fondove za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, te zapošljavanje, predstavlja veliki motivacioni faktor za pojedince da ostanu u sivoj privredi i da se registruju kao nezaposleni, kako bi održali pravo na zdravstveno osiguranje. Doprinosi za zdravstveno osiguranje i zapošljavanje naplaćuju se i na kantonalnom nivou i na nivou, a uplaćuju se direktno u različite fondove, dok se doprinosi za penzijsko osiguranje naplaćuju samo na nivou FBiH. Centralna vlada nema nikakvu ulogu u procesu naplate. Fond penzijskog i invalidskog osiguranja je jedinstveni fond na nivou Federacije, ali u svakom od kantona postoje fondovi zdravstveni fondovi i fondovi za zapošljavanje, kao i Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja za cijelu teritoriju Federacije, koji prima 9% doprinosa za zdravstveno osiguranje i iz kog se finansiraju zahtjevna liječenja (npr. kardiohirurgija i dijaliza za bubrežne pacijente), kao i specijalizovani lijekovi. Prema informacijama dobijenim u toku ocjene, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja trebalo bi da prima godišnju subvenciju od vlade FBiH, ali iznosi koji se stvarno isplaćuju su tek oko 25% punog iznosa na koji Fond ima pravo. Kao rezultat toga, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja ima znatne zaostale neizmirene obaveze, a određena plaćanja ne isplaćuju se i duže od dvije godine. Srednjoročni okviri rashoda (medium-term expenditure frameworks - MTEF) koje MF priprema svake godine sadrže određene skupne informacije o prihodima koji dospijevaju fondovima, ali ne sadrže nikakve informacije o njihovoj potrošnji. One nisu ni konzistentno uključene u dokumentaciju koja se

118 116 predstavlja zajedno sa budžetom. Međutim, godišnji budžet FBiH odobrava se i na sjednici vlade i na Parlamentarnoj skupštini. Prema tome, budžeti EBF-ova su zvanično objavljeni na Parlamentarnoj skupštini. Zakon o budžetima FBiH obuhvata zahtjeve za izvještavanjem koji se odnose na EBF-ove. U njemu je propisano da bi odgovorno resorno ministarstvo trebalo da dostavi budžetski prijedlog EBF-a vladi radi konsolidacije do 15. oktobra, iako ga vlada dostavlja Parlamentu do 5. novembra radi odobravanja na Parlamentu. 92 Iako raniji zakoni o budžetu nisu propisivali da budžeti vanbudžetskih fondova treba da se dostavljaju Parlamentu, finansijski planovi EBF-ova za godinu su predstavljeni Parlamentu FBiH u martu godine. 93 Za fiskalnu godinu 2012, budžetski prijedlozi za fondove penzijskog i zdravstvenog osiguranja predstavljeni su Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski prijedlog za FBiH za godinu. 94 Budžeti zdravstvenih institucija nisu podvrgnuti nikakvim sličnim zahtjevima vezanim za objavljivanje. Ukupni prihodi i rashodi fondova uključeni su u godišnje konsolidovane statističke podatke o prihodima i rashodima konsolidovane vlade koje priprema CBBiH za BiH u cjelini i za svaki od entiteta zasebno, ali nikakve informacije o fondovima se ne predstavljaju zajedno sa izvještajima o izvršenju budžeta koje priprema vlada FBiH. Finansijske izvještaje svakog od fondova revidira SAI, tako da su zasebne informacije o ostvarenju dostupne, iako nisu predstavljene u budžetskom kontekstu. U fazi budžetiranja ne dolazi do konsolidovanog izvještavanja o fondovima na kantonalnom nivou, a u fazi izvršenja dolazi samo do ukupnog izvještavanja o ostvarenjima u CBBiH. Suštinski identični aranžmani primjenjuju se na preduzeća koja su odgovorna za izgradnju i održavanje puteva u FBiH. Kompanije za ceste primaju 3,9% prihoda od indirektnog oporezivanja koji su dodijeljeni FBiH, zajedno sa sredstvima od taksi za godišnju registraciju vozila i taksi za reklamiranje pored puteva. Ti prihodi se dijele: 60% ide preduzećima koja su odgovorna za održavanje puteva u kantonima i jedinicama lokalne samouprave, a 40% ide u Javno preduzeće Ceste FBiH na nivou Federacije, koje u godini očekuje da će ostvariti prihode od oko 63 miliona KM. Prema tome, jedine kompletne informacije dostupne su o oko 40% potrošnje konsolidovanje vlade u cjelini na cijeloj teritoriji FBIH, te o otprilike uporedivom procentu potrošnje koja je pod direktnom kontrolom centralne vlade. Rejting za dimenziju: D (ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora u fiskalne izvještaje Najveći dio potrošnje na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora predstavlja odgovornost kantona (a u manjoj mjeri jedinica lokalne samouprave i preduzeća u državnom vlasništvu). Do stepena do kog se projekti izvršavaju na nivou centralne vlade FBiH, iznosi nisu uključeni u fazu pripreme budžetskih procjena, ali su odraženi u finansijskim izvještajima o ostvarenjima. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Rejting za (Metod M1) Obrazloženje 92 Zakon o budžetima FBiH objavljen je u Službenom glasniku Federacije FBiH br. 102/2013 (decembar godine) redovna sjednica Parlamenta FBiH održana je 19. marta godine. Finansijski planovi EBF-ova za godinu predstavljeni su Parlamentu kao dio te sjednice: 94 Vidjeti Dnevni red za 5. sjednicu Predstavničkog doma, koja je održana 10. januara godine:

119 117 Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije D uključen u fiskalne izvještaje Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora u fiskalne izvještaje C Obrazloženje Mali stepen objavljivanja podataka o prihodima EBF-ova, a nikakvo objavljivanje podataka o njihovoj potrošnji, u budžetskoj dokumentaciji, a ostvarenja se objavljuju samo u skupnim iznosima u izvještajima CBBiH i u zasebnim godišnjim izvještajima o svakom od fondova. Samo element sufinansiranja projektnih rashoda uključen je u budžetske procjene, iako je sva potrošnja uključena u izvještaje o ostvarenju PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost informacija koje se prenose vladama na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama. Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za FBiH prikazani su za ovaj indikator. Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između četiriju glavna nivoa vlasti obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH. Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za FBiH nakon što se oduzme servisiranje vanjskog duga, 36,2% pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (zasnovano na broju stanovnika, površini, broju studenata i nivou razvijenosti), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (opet zasnovano na broju stanovnika, površini, broju učenika i nivou razvijenosti), a 3,9% javnim preduzećima za puteve. Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou u FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i opštinama, kao i EBF-ovima. Porez na dohodak građana se dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu kantoni primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Sarajevskog kantona, u kojem opštine imaju različit raspored raspodjele sa kantonom i gradom i primaju samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit preduzeća pripada kantonima, osim u sektorima elektrodistribucije, poštanskih službi, telekomunikacija, te igara na sreću, koje pripadaju vladi FBIH. Novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u procesu usvajanja na Parlamentu predviđa se smanjivanje udjela kantona u porezu na dohodak građana na 59%, kao i pojednostavljivanje sistema dijeljenja prihoda u Sarajevskom kantonu. Prihodi iz poreza na imovinu, uključujući poreze na prenos nepokretnosti i prava, pripadaju jedinicama lokalne samouprave u oba entiteta. Sistem oporezivanja imovine je slab, sa relativno niskim prihodima u oba entiteta, posebno u FBiH, zbog toga što je sistem utjerivanja slab, a registri imovine ne uspostavljaju jasno vlasništvo nad imovinom.

120 118 Uz poreske prihode, drugi prihodi vlade FBiH uključuju administrativne takse i naknade za usluge i kazne iz institucija vlade, kao i prihode od sredstava ili prirodnih resursa FBiH, uključujući i prihode iz dividendi i dijeljenja dobiti sa javnim preduzećima. Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, kantonalne vlade imaju administrativne, servisne i kaznene takse od kantonalnih institucija vlade i prihode od sredstava i resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH imaju, pored poreskih i drugih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, opštinske / gradske administrativne, servisne, te kaznene takse, komunalne takse, takse za vodozaštitu, takse za korištenje iz sredstava ili prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave, boravišne takse, te takse na igre na sreću. (i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Kao što je već navedeno, u procesu dijeljenja prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. U FBiH je tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i između kantona i jedinica lokalne samouprave, sa svoje strane, u početnim fazama budžetskog planiranja slab, kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga, koje u znatnoj mjeri utiču na mjesečni tok prihoda do nižih nivoa. To otežava planiranje budžeta na nižim nivoima. Situacija je dodatno iskomplikovana u Sarajevskom kantonu, pošto raspodjela prihoda od indirektnog oporezivanja za opštinu Sarajevo isto ide preko kantona; taj problem bi trebalo da se riješi novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u procesu usvajanja na Parlamentu. Nejasne raspodjele odgovornosti između različitih dijelova konsolidovanog sektora vlade u FBiH i nejasne procedure za saradnju između jedinica lokalne samouprave i javnih komunalnih preduzeća takođe komplikuju upravljanje budžetima. Konačno, nedostatak jasnog zakonskog vlasništva nad lokalnom imovinom (npr. cestama) takođe komplikuje upravljanje na nižim nivoima vlasti i utiče na fiskalno izvještavanje na primjer, u nekim slučajevima održavanje imovine u opštini ne može da se adekvatno evidentira zbog toga što se opština ne vodi kao vlasnik te imovine. Rejting za dimenziju: D (ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično, za naredni budžet. Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog oporezivanja će FBiH da primi. Štaviše, tok informacija između centralne vlade FBiH i kantona, kao i između kantona i jedinica lokalne samouprave, sa svoje strane, u ranim fazama budžetskog planiranja ne samo da je slab, već nije ni pravovremen. U praksi prognoze nisu bile pouzdane, a neophodne odluke nisu

121 119 donesene u predviđenim vremenskim periodima. Na primjer, kantoni su još uvijek pokušavali da sravne svoje budžete za godinu u smislu planiranja prihoda u kasno proljeće godine; a resursi koje oni primaju su bili ispod očekivanih. Pored toga, neporeski transferi sa viših na niže nivoe vlasti u FBiH (npr. transferi za određene kapitalne projekte ili potrošnju u socijalnom sektoru) obično se izvršavaju na ad hoc osnovi, što takođe otežava predvidljivost budžetskog planiranja / upravljanja na nižim nivoima vlasti. Rejting za dimenziju: D (iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH, CBBiH svake godine prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj klasifikaciji, uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju (nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve funkcionalne sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u FBiH nije predstavljen prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za svaku administrativnu jedinicu. Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH 95 već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorije, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG); međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. MF sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke), ali podaci o kojima izvještavaju niži nivoi vlasti nisu u svakom slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava poteškoće sa prilagođavanjem računovodstvenih sistema na ispunjavanje punih zahtjeva novog kontnog plana, pri čemu izvještavanje sada zavisi od procedure ručnog konsolidovanja. U praksi, ti podaci, koje konsoliduje FMF, ne koriste se za bilo kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament. Drugim riječima, konsolidacija sektora konsolidovane vlade na svim nivoima u FBiH ne radi se unutar budžetskih planova FBiH koji se šalju Parlamentu (budžet koji se dostavlja na usvajanje Parlamentu uključuje samo Vladu FBiH), ni u izvještajima o izvršenju budžeta koji se šalju Parlamentu na usvajanje, iako niži nivoi vlasti dostavljaju svoje podatke o izvršenju budžeta Ministarstvu financija FBiH (treba napomenuti da sve jedinice lokalne samouprave ne dostavljaju podatke FMF-u, već umjesto toga kantonalnom MF, koje onda šalje podatke koje uključuje sve jedinice lokalne samouprave u tom kantonu). Međutim, MF FBiH sprovodi konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u FBiH, koju koristi za izvještavanje MMF-a, te za slanje podataka za Globalni okvir (na veoma skupnom nivou), ali ne i za pripremanje MTEF-a FBiH (pošto u nekoliko novijih godina MTEF za FBiH uključuje samo nivo vlade FBiH). Rejting za dimenziju: D Ukupni rejting Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među različitim vladama Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Rejting za (Metod M2) D D Obrazloženje Raspodjela može biti odložena zbog nemogućnosti Fiskalnog savjeta da postigne dogovor, kao i slabosti u dijeljenju parametara za fiskalno 95

122 120 Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama Rejting za (Metod M2) D D Obrazloženje planiranje unutar FBiH. Informacije često kasne unutar FBiH, a takođe i zbog odlaganja u usvajanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH. Nikakvi konsolidovani podaci nisu dostupni za budžetske procjene. Ozbiljne prepreke za sakupljanje konzistentnih podataka na sektorskoj osnovi, čak i ako se to ograniči samo na ostvarenja. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim rizicima 96 koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti vlada na poddržavnom nivou (i) Stepen monitoringa nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama (AGA) Prema navodima iz Izvještaja o napretku u procesu priključenja EU iz godine, 58% sredstava u državnom vlasništvu koje su identifikovana kao moguća sredstva za privatizaciju i dalje je neprodato. Malo napretka je u novijem periodu postignuto u realizaciji tih sredstava. Široki spektar različitih preduzeća i dalje je u vlasništvu centralne vlade FBiH, kantona, te jedinica lokalne samouprave. Godišnji konsolidovani vladini računi koje je CBBiH proizvela za godinu pokazuju da je FBiH primila 182 miliona KM u drugim prihodima, dok su kantoni primili 207 miliona KM, a jedinice lokalne samouprave 227 miliona KM. Subvencije u iznosima od 115 miliona KM; 86 miliona KM, te 26 miliona KM isplaćene su sa ta tri nivoa vlasti, redom. Znatan dio tih subvencija odnosio se na javna preduzeća. Javna preduzeća bi trebalo da obavještavaju svoje matične vlade na svakom od nivoa o svojim godišnjim poslovnim planovima i o svojim finansijskim rezultatima, a dobijanje svake garancije treba da odobri relevantni parlament / skupština. Međutim, dokumenti MTEF-a ne sadrže nikakve informacije o uticaju javnih preduzeća na vladino finansiranje, a izgleda da se nikakvo konsolidovano izvještavanje ne sprovodi u ministarstvima finansija, ni na nivou FBiH, ni na kantonalnom nivou. Izgleda da ne postoji nijedna jedinica koja bi igdje radila sa odgovornošću za ocjenjivanje onoga što bi trebalo da se očekuje od javnih preduzeća u smislu finansijskog učinka, kako bi se osiguralo da ona plaćaju tačne iznose poreza i doprinosa i isplaćuju odgovarajuće dividende iz svoje dobiti godine su poreske institucije FBiH objavile listu najvećih dužnika za poreze i doprinose, koja je pokazala da se veliki dio tih zaostalih neizmirenih obaveza može povezati sa javnim preduzećima. Različiti EBF-ovi i na Federalnom i na kantonalnom nivou moraju se ovdje posmatrati kao AGA. Budžetski planovi se dostavljaju ministarstvima finansija i zvanično se odobravaju na Parlamentima, ali ne izgleda da postoji nikakav konsolidovan monitoring ili izvještavanje vezano za njihovu finansijsku poziciju. Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja na nivou Federacije ima znatne zaostale neizmirene obaveze za potrošnju (novac koji se duguje pružaocima zdravstvenih usluga i snabdjevačima lijekovima), a neke od tih obaveza datiraju iz perioda prije više od dvije godine. 96 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te nefinansirane penzijske obaveze.

123 121 Rejting za dimenziju: D (ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije kantona i jedinica lokalne samouprave MF konsoliduje podatke, uključujući i funkcionalne podatke, ali podaci o kojima izvještavaju niži nivoi vlasti nisu uvijek dobrog kvaliteta; to odražava poteškoće koje oni imaju u usklađivanju svojih računovodstvenih sistema sa punim zahtjevima novog kontnog okvira, pri čemu izvještavanje za sada zavisi od procedura ručne konsolidacije. U praksi, podaci koje konsoliduje MF ne koriste se ni za kakvo donošenje odluka o politikama, niti se o njima izvještava Parlament. Vezano za dug, novo zaduživanje na svim nižim nivoima vlasti u FBiH mora se prijaviti MF u roku od osam dana od ugovaranja. Kvartalni izvještaji o dugu kantona i opština / gradova dostavljaju se MF, a polugodišnji izvještaji se dostavljaju Parlamentu; međutim, ti izvještaji nisu na internetskoj prezentaciji MF-a. Smatra se da su informacije o zaduživanju kantona tačne, iako evidencija o zaduživanju jedinica lokalne samouprave možda nije kompletna. Zakon o budžetu zahtijeva da troškovi servisiranja duga (kamate plus vraćanja) kantona i jedinica lokalne samouprave u budućim godinama ne premašuju 10% njihovih tekućih prihoda. U isto vrijeme, ukupno servisiranje duga vlade FBiH, kantona, te jedinica lokalne samouprave ne smije premašiti 18% tekućih prihoda. MF priprema godišnje izvještaje o javnom dugu u FBiH, 97 a MTEF za FBiH uključuju i podatke o dugu. Podaci se takođe redovno dijele sa MFT BiH, koje priprema izvještaje o javnom dugu u BiH kao dio MTEF-a za institucije BiH. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ukupni rejting Stepen monitoringa nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama (AGA) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije kantona i jedinica lokalne samouprave Rejting za (Metod M1) PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija D D D Obrazloženje Ne postoji nikakav konsolidovani pregled velikog sektora javnih preduzeća, za koje izgleda da je većina finansijski slaba. U određenim EBF postoje znatne zaostale neizmirene obaveze. Pripremaju se kvartalni izvještaji o zaduživanju kantona i jedinica lokalne samouprave. MF bi trebalo da dobije pravovremena obavještenja o novom zaduživanju. Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su prikazane u Tabeli Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Kriterijum Budžetska dokumentacija koja se dostavlja Parlamentu. Javno dostupno D Objašnjenje Budžetska dokumentacija (nekompletna vidjeti indikator PI-6 u prethodnom dijelu teksta) dostupna je 97 unutrasnjem%20dugu%20fbih%20na% pdf

124 122 Kriterijum Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću od USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem na kvartalnom nivou? Informacije o resursima su dostupne jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou (npr. školama i zdravstvenim klinikama): da li se takve informacije objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja, pacijenata itd? Javno dostupno D N D D N Objašnjenje na internetskoj prezentaciji MF: Izvještaj za prvih devet mjeseci godine dostupan je na internetskoj prezentaciji MF. Izvještaj o izvršenju budžeta za godinu još uvijek nije dostupan na internetskoj prezentaciji MF. Izvještaji su dostupni na internetskoj prezentaciji SAI: Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se pristupiti preko internetske prezentacije PPA: abavke.ba/index. php?id= 04h&jezik=bs Podatke o školama objavljuju kantoni. Međutim nikakvi podaci nisu dostupni o zdravstvenim klinikama. Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Četiri od šest odrednica su ispunjene. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke odluke sa visokog nivoa o raspodjelu raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade. (i)postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u Federaciji Bosne i Hercegovine. Budžetski proces počinje u februaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih instrukcija br. 1, koje propisuju zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog ciklusa. Međutim, u praksi, kalendar se ne poštuje u potpunosti u svakom slučaju. Kašnjenja u odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiHmogu da dovedu do kašnjenja u pripremanju makroekonomskih indikatora i fiskalnih prognoza na nivou FBiH. Može da dođe do određenog klizanja u vremenskom okviru za pripremanje MTEF-a, zbog kašnjenja u primanju Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review Tables BUPRT, koje bi trebalo da prikažu njihove prioritete za dodatnu potrošnju i oblasti u kojima bi se smanjenja mogla najlakše

125 123 prihvatiti, kada resursi ne bi bili dostupni. FBiH se takođe suočavala sa dodatnim izazovom zato što su joj inputi o rashodima i prihodima iz kantona bili potrebni za pripremanje konsolidovanih podataka unutar MTEF-a, a konsolidovani MTEF za konsolidovani sektor vlade FBiH nije pripreman već nekoliko godina. Dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od budžetskih korisnika. Novi zakon o budžetima koji je usvojen u FBiH nejasan je u smislu pripremanja sveobuhvatnog MTEF-a za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH u MF. U Tabeli je prikazan budžetski kalendar koji je dostavljen u Budžetskim instrukcijama br. 1 koje su izdate 31. januara godine, kao i stvarni datumi na koje je svaki zadatak ispunjen u toku budžetskog procesa godine. Samo neki od rokova su bili propisani u prethodnim zakonima o budžetu FBiH u zakonu su nedostajali jasni rokovi za budžetske zahtjeve i inpute od nižih nivoa vlasti za pripremanje MTEF-ova dok su drugi bili samo uključeni u godišnje budžetske instrukcije koje je MF dostavilo budžetskim korisnicima. Novi Zakon o budžetu u FBiH koji je usvojen u decembru godine jača opšti proces pripremanja budžeta u FBiH i pojašnjava budžetski kalendar detaljnije od tekućeg zakona. Kao što je prikazano u Tabeli, propisani kalendar je suštinski ispoštovan za budžet za godinu. Međutim, dva prethodna budžeta u znatnoj su mjeri kasnila, dijelom zbog nedostatka političkog dogovora o Globalnom fiskalnom okviru koji je neophodan za određivanje opšteg oblika budžeta. Zadatak Tabela Budžetski kalendar FBiH (za budžet za godinu) Odgovornost Datum u budžetskom kalendaru (ili zakonu) Stvarni datum za pripremanje budžeta za godinu Raspodjela Budžetskih instrukcija br. MF Dostavljanje BUPRT, novih Budžetski prijedloga za potrošnju, te opcija za uštede korisnici MTEF usvaja vlada Vlada FBiH MTEF se dostavlja Parlamentu Vlada FBiH NA NA (MTEF se dostavlja Parlamentu samo radi informisanja i kao aneks na budžetski prijedlog) Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2 MF (sa budžetskim gornjim granicama) Diskusije sa budžetskim korisnicima MF/budžetski korisnici Budžet se dostavlja vladi FBiH Ministar finansija Vlada FBiH dostavlja budžet Vlada FBiH Parlamentu Parlament odobrava budžet Parlament Izvor: Ministarstvo financija FBiH. Rejting za dimenziju: C (ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije za pripremanje BUPRT, uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima vlade FBiH. Nakon dostavljanja BUPRT, MF priprema nacrt MTEF

126 124 koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika. Nakon što vlada FBiH odobri MTEF, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u kojima se potvrđuju inicijalni budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om), zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2; međutim, ne održavaju se sistematske diskusije sa svim budžetskim korisnicima (kao što se radi na nivou institucija BiH). Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade FBiH. Međutim, najveći broj rokova za pripremanje budžetskih podnesaka još nije precizno definisan u zakonskom okviru, tako da MF može da promijeni datume u bilo kom trenutku. Rejting za dimenziju: A (iii) Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Od godine, samo je budžet za godinu usvojen prije početka budžetske godine, u okviru uslova SBA. Za budžet za godinu, kašnjenje je bilo gotovo tri mjeseca. Zbog toga, rejting za ovu dimenziju je C. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ukupni rejting Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Rejting za (Metod M2) Obrazloženje B C A C Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Fiskalna godina Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Parlamentu decembar godine mart godine januar godine decembar godine Izvor: Ministarstvo financija FBiH. Odražava činjenicu da je došlo do određenog klizanja u predstavljanju budžeta Parlamentu, kao i do kasnijih odlaganja. Jasne budžetske instrukcije i smjernice su izdane. Dva od tri posljednja budžeta su usvojena nakon početka godine. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlada FBiH planira svoj fiskalni okvir, svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda (zbog uključenosti institucija BiH u opšte srednjoročne projekcije). Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA); (iii)

127 125 postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period. (i) Pripremanje višegodišnjih prognoza Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne višegodišnje fiskalne projekcije za FBiH onda se proizvode kao dio MTEF-a FBiH, 98 uključujući procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima kantona, jedinica lokalne samouprave i EBF-ova. Dok je u određenim prošlim godinama (kao što je period od do godine) MTEF FBiH uključivao i prihode i rashode svih nivoa konsolidovane vlade u FBiH, noviji MTEF uključuju samo rashode vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe. MMF je proširivao svoju tehničku podršku vladi FBiH sa ciljem da ona bude u mogućnosti da proizvodi konsolidovane fiskalne izvještaje za FBiH i koristi tabele za premošćivanje za proizvodnju podataka u skladu sa GFS-om. Nakon što ih odobri vlada FBiH, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus. Treba naglasiti da je uticaj procesa u FBiH ograničen, zbog toga što je obezbjeđivanje najvećeg broja javnih službi odgovornost kantona. U smislu mehanizma koji je uspostavljen za koordinaciju fiskalnog planiranja na cijeloj teritoriji Federacije, vlada FBiH je godine usvojila uredbu o formiranju Federalnog tijela za fiskalnu koordinaciju 99 koje bi uključivalo ministra financija FBiH, 10 kantonalnih ministara financija, direktore Federalnih EBF-ova, te predsjedavajućeg Saveza opština i gradova FBiH. Međutim, u praksi se to tijelo rijetko susreće i ne funkcioniše kako treba. Novi Zakon o budžetu FBiH koji je usvojen u decembru godine predviđa zakonsko uspostavljanje Tijela za fiskalnu koordinaciju sa ministrima financija Federacije i kantona, kao i predsjedavajućim Saveza opština i gradova FBiH, kao članovima. U tom novom zakonu propisuje se i detaljniji budžetski kalendar sa rokovima za centralne nivoe vlade, ali se samo se nejasno propisuje da bi kantoni i jedinice lokalne samouprave trebalo da poštuju isti kalendar, bez jasnog objašnjenja toga kako bi se to primjenjivalo na niže nivoe u operativnom smislu i da li će konsolidovani MTEF za cijeli konsolidovani sektor vlade FBiH pripremati FMF. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; oni ne uključuje procjene za naredne godine. Rejting za dimenziju: C (ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga MF FBiH održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug kantona i jedinica lokalne samouprave. MF redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog pregleda SBA. Jedinica za upravljanje dugom u MF takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom

128 126 u MFT BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema navodima iz Odjeljenja za upravljanje dugom, ukupni javni dug FBiH (uključujući zaduživanje EBF-ova i preduzeća u državnom vlasništvu) iznosi oko 30% BDP-a. Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA (izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega je 28,5% vanjski dug. Prema tome, javni vanjski dug nije posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se povećao tri puta od godine, velikim dijelom zbog zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu velike potrebe zemlje za infrastrukturom; dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija) koji su za sada isključeni; te trend u periodu nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala velike zajmove za podršku budžetu (koji su dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna strukturalna reforma). Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno (sa određenim kašnjenjima na nivou jedinica lokalne samouprave), a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, pune analize održivosti duga (debt sustainability analyses DSA) se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano. Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru SBA (MMF je u toku perioda od do godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen. Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u decembru godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno. Rejting za dimenziju: D (iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH

129 127 i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških dokumenata za cijelu zemlju. Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za FBiH, ali određena pojedinačna ministarstva pripremaju strateške planove (npr. Strateški plan za razvoj zdravstvenog sistema u FBiH za period godine 100 ); međutim, u opštem slučaju ti strateški planovi ne uključuju procjene koštanja. Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona, koji imaju najveće odgovornosti za obezbjeđivanje i razvijanje usluga. Najveći dio budžeta centralne vlade, pored plata i naknada, sastoji se od isplata transfera i subvencija koje jednostavno održavaju tekuću situaciju na istom, a ne rade ništa na podsticanju socijalnog ili ekonomskog razvoja. Ne postoji dovoljno strateškog vođenja iz sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu implementaciju. Većina kantona priprema MTEF, ali oni nisu konsolidovani u opšti razvojni plan. Međutim, MTEF-ovi ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za implementaciju strategija. MTEF FBiH uključuje analizu srednjoročnih budžetskih prioriteta (tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za svakog budžetskog korisnika. Rejting za dimenziju: D (iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost. MF FBiH priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine i takođe obuhvata kantone. 101 Izgleda da je pripremanje PJI za FBiH u opštem slučaju sinhronizovano sa godišnjim pripremanjem budžeta koje sprovodi Sektor za budžet MF. MTEF takođe odražava odobrene i finansirane projekte u okviru PIP. Korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF odražava tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija. Podaci iz MTEF-a FBiH su uneseni u Bazu podataka za upravljanje javnim investicijama BiH, koju održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćipri MFT BiH. Međutim, iako na nivou FBiH postoji element opšteg planiranja javnih investicija, nedostatak bilo kakve konsolidacije kantonalnih sektorskih strategije znači da koordinacija planiranja tekuće i kapitalne potrošnje ne može biti potpuno djelotvorna. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting D+ Pripremanje višegodišnjih C prognoza Obrazloženje MTEF-ovi, ali ne i budžeti, uključuju alokacije za budući period po administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju iznova svake godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine. 100 Dostupno na adresi: Vidjeti nacrt PJI FBiH za period :

130 128 Obuhvat i učestalost analize održivosti duga Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost Rejting za (Metod M2) Obrazloženje D Puna DSA se još ne sprovodi (iako se predviđa za godinu, u skladu sa novim Zakonom o budžetu koji je usvojen u decembru godine), osim za redovne DSA koje priprema MMF. D Nove inicijative su djelomično praćene procjenama koštanja, ali nema nikakvih širih standarda. C Investicije se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje i ne postoji nikakav konsolidovani strateški plan za cijelu Federaciju za koji bi PJI mogao da se veže. Međutim projekcije za budući period za troškove i koristi pojedinačnih investicionih projekata uključuju buduće troškove rada novih objekata. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li su pouzdane informacije o poreskim obavezama i postupcima lako dostupne poreskim obveznicima; i (iii) da li postoji pravičan i transparentan mehanizam uspostavljen za rješavanje razlika u mišljenjima između poreskih obveznika i institucija koje naplaćuju porez o iznosima koji se duguju. (i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima. Rejting za dimenziju: C (ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure ( a imaju i elektronski pristup svojim poreskim evidencijama (koje se nazivaju poreske kartice ). Postoji mreža podružnica Porezne uprave FBiH (Revenue Authority, RA) u kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije. Radni seminari ili obuke za poreske obveznike se organizuju ukoliko dođe do promjene zakonskih propisa 102. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi od Porezne uprave FBiH, i ona se obično izdaju u propisanim rokovima. Rejting za dimenziju: C 102 Informacioni desk / telefonska linija su dostupni tek od Godine (nakon PEFA ocjene)

131 129 (iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u uredura FBiH; (b) žalba MF FBiH; i (c) žalba Upravnom sudu FBiH. Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogledu prava na žalbu. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Ukupni rejting Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Rejting za (Metod M2) C C C C Obrazloženje Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora u oblastima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene. Poreski obveznici imaju pristup određenim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim procedurama, ali korisnost informacija je ograničena zbog toga što dobijanje ažuriranih i sveobuhvatnih informacija traje predugo. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: aranžmani za registraciju poreskih obaveza u bazi podataka i veze između te baze podataka i drugih relevantnih vladinih sistema registracije; djelotvornost kazni u slučajevima neregistrovanja i neprijavljivanja poreskih obaveza; te planiranje i monitoring poreske kontrole i inspekcije. Iako niske stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća znače da su ti prilivi manje važni od udjela Federacije o prihodima od indirektnog oporezivanja, sistemi za registraciju poslodavaca i zaposlenih takođe obuhvataju i plaćanje socijalnih doprinosa, čiji priliv je po važnosti uporediv sa prihodima od indirektnog oporezivanja. (i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Sistem registracije je automatiziran i nedavno je unapređen u novi jedinstveni informatički sistem. 103 Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA FBiH ( fiskalne kase ), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda. Poreski obveznici se inicijalno registruju u sistemima za registraciju u (kantonalnim) podružnicama, koji nisu automatski povezani sa centralnim sistemom registracije poreskih obveznika. Prenos podataka u 103 Informatički sistem npis. Tu investiciju koordinira Projekt reforme poreske uprave USAID-a (Tax Administration Reform project).

132 130 centralni sistem registracije poreskih obveznika obavlja se jednom sedmično; kao posljedica toga, centralni sistem registracije nije ažuran u svakom trenutku. Poreskim obveznicima se dodjeljuje jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su u obavezi da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti samo rezidentima FBiH i ograncima preduzeća koja su osnovana u RS i DB. Za sada nije moguće dodijeliti TIN broj stalnoj poslovnoj jedinici / ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu, a obavlja poslovne aktivnosti u FBiH. Centralni sistem registracije poreskih obveznika RA FBiH vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog osiguranja, kao i sa vladinim statistikama FBiH. Međutim, u skladu sa Izvještajem SAI FBiH za godinu, 86% automatskog povezivanja bilo je uspješno, dok su neuspješne automatizovane kontrole rezultovale nepotpunim podacima o penzijskim pravima za lica koja su se penzionisala u toku godine. Projekat za povezivanje sa drugim relevantnim sistemima registracije (nacionalna biometrijska baza podataka 104 ili Državna komunikaciona mreža 105 ) zahtijevao bi znatne investicije (oko 2 miliona KM), a zbog nedostatka finansiranja to je trenutno na čekanju. 106 U okviru SBA, godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima. Rejting za dimenziju: C (ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Poreski obveznici za direktne poreze izloženi su obavezi da plate fiksiranu kaznu u iznosu od KM do KM za kašnjenje u registraciji, plus 100 KM za svaki dan kašnjenja, 107 kao i kaznu za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava u iznosu od do 150% zakasnjelih poreskih obaveza. 108 Uz to, kazne do KM nameću se odgovornim licima (direktorima preduzeća). 109 Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one ne moraju da u svakom slučaju budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. 110 Rejting za dimenziju: B (iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Planovi poreskih inspekcija proizvode se na godišnjem nivou 111. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku godine sprovedene su inspekcija za porez na dobit 104 Agencija za identifikacione dokumente, registre, i razmjenu podataka (Agency for identification documents, registers, and data exchange): Sinhrona digitalna hijerarhija (Synchronous Digital Hierarchy - SDH) 106 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora FBiH za godinu 107 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član Zakon o poreznoj upravi FBiH, član Zakon o poreznoj upravi FBiH, član Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana.

133 131 preduzeća i kontrole poštivanja fiskalnih registracija. Vezano za kriminalne aktivnosti i prevare, primljeno je 70 izvještaja i 230 istraga je otvoreno. 112 Rejting za dimenziju: B Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ukupni rejting Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Rejting za (Metod M2) B C B B Obrazloženje Poreski obveznici se registruju u bazi podataka koja nije uvijek kompletna i koja nije potpuno i konzistentno povezana sa drugim relevantnim bazama podataka. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u prikupljanju iznosa koji su ocijenjeni, prenošenju prihoda bez odlaganja na račun trezora, te naknadnom sprovođenju sravnjenja, kojima se potvrđuje da su tačni iznosi naplaćeni od svakog poreskog obveznika (ili da je tačan iznos zaostalih poreskih obaveza evidentiran), te da ti iznosi u ukupnom iznosu odgovaraju iznosima koji su primljeni u trezoru. (i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Ukupni iznos naplaćenih poreza vezanih za direktno oporezivanje u FBiH iznosio je 478 miliona KM u i 471 milion KM u godini. 113 Nisu objavljeni nikakvi dostupni podaci vezani za zaostale neizmirene poreske obaveze. Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate poreza koje kasne zaračunavaju se kamate. Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno (ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA FBiH su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Rejting za dimenziju: A 112 Izvještaj Vrhovnog revizora FBiH za godinu. 113 Analiza ukupne naplate poreza za godinu (Pregled ukupno ostvarenih i raspoređenih javnih prihoda za godinu)

134 132 (iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA FBiH iz banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po jedinstvenim TIN brojevima. Međutim, znatan broj naplata prihoda nije se mogao sravniti sa TIN brojevima zbog netačnih detaljnih podataka na uplatnicama (u toku godine bilo je neidentifikovanih uplata u iznosu od 2,5 miliona KM). 114 RA FBiH nije razvila akcioni plan za rješavanje pitanja neidentifikovanih isplata. Štaviše, ne sprovodi se sravnjivanje poreskih naplata i zaostalih neizmirenih poreskih obveza između i baza podataka RA FBiH i MF, što dovodi do značajnih odstupanja u izvještavanju i utiče na efikasnost monitoringa. 115 Informacije o naplatama poreza se objedinjuju i na mjesečnom nivou šalju u MAU. 116 Rejting za dimenziju: D Ukupni rejting Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Rejting za (Metod M1) NR NR A D Obrazloženje Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine. Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše RA FBiH i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor. Ne postoji kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza, naplate i zaostalih neizmirenih obaveza. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene. Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost promjena budžetskih alokacija u toku godine koje se nameću budžetskim korisnicima. (i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate Centralna vlada FBiH i kantoni već nekoliko godina imaju poteškoća sa gotovinskim tokovima. Ukupno servisiranje vanjskog duga ima najviši prioritet pri plaćanju iz dospjelih naplaćenih poreskih prihoda, uključujući i one iz ITA, a sredstva koja su primljena u okviru SBA iz godine iskorištena su za plaćanje zaostalih neizmirenih obaveza centralne vlade FBiH i, dijelom, kantona. Zbog toga kantoni i jedinice lokalne samouprave možda nemaju pouzdane prognoze mjesečnih profila primitaka od njihovog udjela u prihodima UINO (vidjeti takođe razmatranja za indikatore PI-4 i PI-8). Međutim, za gotovinske tokove se pripremaju prognoze i on se polako podvrgava monitoringu na centralnom nivou u FBiH. FMF, na osnovu godišnjih i kvartalnih prognoza gotovinskih tokova, šalje instrukcije za MDA za 114 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za godinu. 115 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za godinu

135 133 pripremanje operativnih planova za potrošnju i odlive. MDA nakon toga dostavljaju svoje godišnje operativne planove svakog kvartala, na osnovu kojih FMF odobrava mjesečne operativne planove, u kojima se posebna pažnja poklanja prognozama gotovinskih tokova (koje se revidiraju na mjesečnoj osnovi). MDA mogu da stvore obaveze samo do nivoa koji je dostupan u odobrenim operativnim planovima. Procedura za prognoze gotovinskih tokova dodatno je ojačana usvajanjem novog Zakona o budžetima u FBiH u decembru godine, koji propisuje da će prognoze gotovinskih tokova koje se pripremaju na kvartalnoj osnovi izrađivati / potvrđivati Komisija za likvidnost budžeta FMF (čiji članovi će biti pomoćnici ministara iz relevantnih sektora FMF za budžet, trezor, dug ). Procedura izgleda dobro i funkcionalno sa operativnog stanovišta. Iako u posljednjim godinama nije bilo problema u smislu gotovinskih tokova (koji bi izazvali da određeni rashodi pređu u zaostale neizmirene obaveze), zbog nivoa prihoda i primitaka koji je bio niži nego što je bilo očekivano (uglavnom kao rezultat činjenice da primici vanjske budžetske podrške nisu ostvareni kako je planirano, zbog problema kao što je odlaganje u usvajanju važnih zakonskih akata ili budžeta na Parlamentima), procedure i učestalost prognoziranja gotovinskih tokova i monitoringa su, kako izgleda, prikladne i funkcionalne prema navodima trezora (sa prikladnim i transparentnim mehanizmom prilagođavanja koji postoji za rješavanje problema sa gotovinskim tokovima), čime se zaslužuje rejting A za ovu dimenziju. Rejting za dimenziju: A (ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Gotovina se na mjesečnom nivou otpušta budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (zakonima o izvršenju budžeta) i u skladu sa prognozama za gotovinske tokove. Kao što je već razmatrano u prethodnom dijelu teksta, FMF odobrava mjesečne operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, otpuštajući sredstva na mjesečnoj osnovi), na osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o budžetima) za rješavanje problema sa gotovinskim tokovima. Prema navodima iz trezora, te procedure za te probleme sa gotovinskim tokovima izgledaju transparentne i funkcionalne izabrana potrošnja (najčešće kapitalna potrošnja) se zamrzne po 45 dana u jednom navratu, u skladu sa prioritetima za trošenje (to je propisano u Zakonu o budžetima, u kojem se navodi da u slučaju nepredviđenog povećanja potrošnje ili smanjenja prihoda / primitaka, Vlada usvaja odluku o zaustavljanju izvršenja određene potrošnje u toku perioda od do 45 dana, što može da uključuje zaustavljanje novih preuzimanja obaveza, predlaganje produženja ugovorenih rokova za plaćanje ili zaustavljanje raspodjele sredstava za određene vidove potrošnje). MDA mogu da preuzmu obaveze do limita njihovih godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene na nivou Narodne skupštine, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF. Međutim, imajući u vidu da je nedavno bilo slučajeva problema sa gotovinskim tokovima zbog toga što je nivo prihoda i primitaka bio niži od očekivanog (uglavnom kao posljedica činjenice da se zajmovi vanjske budžetske podrške nisu materijalizovali kada je to planirano), bez obzira na godišnje budžetske raspodjele Skupštine i kvartalni operativni plan, gotovina se otpušta budžetskim korisnicima na mjesečnom nivou bez, u suštini, ikakvih uvjeravanja o budućoj dostupnosti gotovine za ispunjavanje preuzetih obaveza. Kada ima nestašica gotovine, prednost se daje plaćanju plata i socijalnih davanja (prema listi prioriteta za plaćanje koji su propisani zakonskim okvirom). Prema tome, daje se rejting C (MDA dobijaju pouzdane informacije jedan ili dva mjeseca unaprijed). Rejting za dimenziju: C

136 134 (iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima FBiH je morala da uvede rebalans budžeta u novijim godinama kako bi ispunila uslove tekućeg i prethodnog SBA; treba napomenuti da ti rebalansi nisu uvijek predviđali smanjenje potrošnje, već, umjesto toga, neto povećanje, pošto je vlada usvojila nedovoljne originalne budžete koji nisu bili zasnovani na realnim potrebama u skladu sa zakonom predviđenim obavezama. 117 Rebalans budžeta iz septembra godine uključivao je mjere za smanjivanje plata u državnoj službi i zamrzavanje novog zapošljavanja. Ti revidirani budžeti su morali da budu odobreni na nivou Parlamenta, a tu su izvršene izmjene, potpuno transparentno. Svaki prenos sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog može se desiti samo kao rezultat dogovora. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Stepen do kog se gotovinski tokovi A prognoziraju i prate Pouzdanost i horizont periodičnih C informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima A Obrazloženje Stalno se poklanja pažnja gotovinskim tokovima, ali oni su sada podložni velikim neizvjesnostima. Operativne procedure opisuju da MDA pripremaju mjesečne operativne planove na kvartalnoj osnovi (oni dostavljaju planove mjesec-po-mjesec za svaki kvartal), na osnovu kojih FMF otpušta sredstva na mjesečnom nivou, uzimajući u obzir ažurirane prognoze gotovinskih tokova. Imajući u vidu da je nedavno bilo problema sa gotovinskim tokovima, budžetskim korisnicima nisu dostupne nikakve pouzdane informacije o dostupnosti gotovinskih sredstava za ispunjavanje budućih preuzetih obaveza, izvan horizonta odobrenih mjesečnih operativnih planova. Smanjenja budžetskih alokacija u toku godine zahtijevaju rebalans budžeta koji odobrava Parlament. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije: održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija duga; identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima (uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume. (i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome 117 Na primjer,

137 135 Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima, osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to da li su entiteti krajnji korisnici). CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug. Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF. Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im nije potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna vanjska zaduženja, dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje sredstva njima. MF mora biti obaviješteno o svakom novom zaduženju kantona i opština / gradova u roku od osam dana, a izvještaji o stanju duga moraju se dostavljati u roku od 15 dana nakon isteka svakog kvartala. Kvartalni izvještaj o neizmirenom vanjskom i domaćem dugu centralne vlade i kantona zahtijeva se kao dio nadzora u okviru SBA, a polugodišnji izvještaj se dostavlja Parlamentu, iako on još uvijek nije stavljen na internetsku prezentaciju MF. Sve do nedavno je sav dug ugovaran u inostranstvu po povoljnim uslovima, ali i je došlo do znatnog domaćeg zaduživanja po tržišnim stopama; 89 miliona KM dužničkih hartija od vrijednosti izdato je godine, a 42,1 milion KM godine (vidjeti Izvještaj MMF-a za zemlju br. 12/282, Tabela 4.1.5c). Sektor za upravljanje dugom u MFT institucija BiH održava bazu podataka i unutrašnjeg i vanjskog duga na svim nivoima vlasti u BiH, zasnovanu na redovnim razmjenama informacija sa entitetima i DB. MF takođe ima bazu podataka koja obuhvata konsolidovani sektor vlade u FBiH. Međutim, izvještavanje FBiH o dugu često kasni (u smislu jedinica lokalne samouprave), a time je i ukupno izvještavanje za FBiH takođe otežano (i ne može se kvalifikovati za najvišu ocjenu). Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga, koju priprema MFT BiH takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga i projekcije za vraćanje duga) 118 i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT. 119 Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja vanjskog duga. MF FBiH takođe objavljuje godišnje izvještaje o dugu FBiH, 120 a pregled duga obezbjeđuje se i kao dio MTEF-a FBiH. 121 Ograničena DSA se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, ona se ne može smatrati odgovarajućom DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug. Prema tome, ukupno gledano, evidentiranje i izvještavanje o zvanično ugovorenom dugu izgledaju zadovoljavajuće (iako je moguće da postoje manji jazovi u informacijama od opština / gradova). Rejting za dimenziju: B 118 Vidjeti, na primjer: Vidjeti, na primjer: Vidjeti, na primjer

138 136 (ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Sve transakcije koje su direktno vezane za budžet centralne vlade prolaze kroz jedinstveni račun trezora (single treasury account - STA) FBiH, iako su EBF-ovi, preduzeća za održavanje puteva, kantoni, te jedinice lokalne samouprave i dalje izvan tog aranžmana. Vlada FBiH je preuzela obavezu prema MMF-u da će unaprijediti svoju kontrolu nad finansijama kantonalnih vlada, a MMF obezbjeđuje tehničku podršku za proširivanje STA na sve kantone, sa ciljem uspostavljanja direktnih vezan između centralnog STA i računa u kantonima. Za sada postoji samo periodično ručno izvještavanje od kantona u MF; pristup informacijama o gotovinskoj poziciji i zaostalim neizmirenim obavezama svakog kantona preko mreže mogao bi da omogući smanjivanje bruto zaduženja na cijeloj teritoriji FBiH ukupno, kao i blisko praćenje razvoja zaostalih neizmirenih obaveza. Rejting za dimenziju: C (iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija U skladu sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH i Zakonu o budžetima FBiH, MF kontroliše svo zaduživanje u ime centralne vlade FBiH, kao i vanjsko zaduživanje za prosljeđivanje sredstava kantonima i javnim preduzećima, a odobrava izdavanje garancija za zaduživanje kantona i javnih preduzeća. Unutar MF, Sektor za upravljanje dugom je zadužen za upravljanje federalnim dugom, kao i za monitoring ukupnog javnog duga na nivou Federacije. Osnovne funkcije Sektora za upravljanje dugom uključuju pripremanje planova za zaduživanje i sporazuma o zaduženjima, mobilizaciju i koordinaciju sredstava za finansiranje razvojnih projekata, implementiranje procedura za izdavanje federalnih garancija, te pripremanje redovnih analitičkih izvještaja o dugu federalnog centralnog nivoa i ukupnom javnom dugu FBiH. On je takođe odgovoran za prognoze servisiranja duga i isplate servisiranja duga i uključen je u pripremanje sporazuma o prosljeđivanju sredstava i monitoring projekata, kao i za monitoring i izvještavanje o zaduženosti kantona, gradova, opština, EBF-ova, te javnih preduzeća Vlada FBiH može da ugovara direktno domaće i vanjsko zaduživanje unutar zakonski obavezujućih limita. Direktno vanjsko zaduživanje zahtijeva odobrenje vlade FBiH i Parlamenta. Domaće zaduživanje sprovodi MF, uz odobrenje vlade FBiH. Proces odobravanja za novo zaduživanje uključuje dostavljanje informacija Komisiji za dug i Kabinetu ministara FBiH. Izdavanje garancija za dug definisano je istim zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje. Politika FBiH je da se zadužuje samo za investicije ili za refinansiranje duga, a zakon zahtijeva da se troškovi servisiranja duga održavaju u okviru od 18% konsolidovanih tekućih prihoda iz prethodne godine. Prema navodima odgovornog zamjenika ministra, FBiH razmatra svoju strategiju upravljanja dugom sa ciljem uspostavljanja čvršće kontrole i povećanja stepena transparentnosti. Za sada ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima; ne postoji nikakva zvanična strategija za upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Ukupni rejting Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i Rejting za (Metod 2) B B Obrazloženje Izvještavanje o dugu se obavlja sa određenim kašnjenjima na nivou FBiH (u smislu jedinica lokalne samouprave), pa je time i

139 137 izvještavanja o tome Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija Rejting za (Metod 2) C B Obrazloženje opšte izvještavanje takođe otežano. Sve transakcije koje su dio budžeta centralne vlade prolaze kroz STA, koji uključuje sva gotovinska salda. Međutim, određeni EBF-ovi i dalje su izvan STA. Svo zaduživanje centralne vlade, svo vanjsko zaduživanje za prosljeđivanje sredstava kantonima i javnim preduzećima, a i sva pitanja vezana za garancije za kantone i javna preduzeća, kontroliše MF, koje ima za cilj da održi troškove servisiranja duga unutar definisanih okvira. Međutim, nema veza između zaduživanja i fiskalnih ciljnih iznosa. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta FBiH. Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove to jest, sve državne službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim službama i EBF-ovima; preduzeća u državnom vlasništvu (state owned entities SOE). Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih spiskova; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje. (i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama Agencija za državnu upravu FBiH (Civil Service Agency - CSA) održava kompletan registar svih državnih službenika u centralnoj vladi, kantonima, te jedinicama lokalne samouprave. Međutim, centralna kontrola brojeva i razreda na kantonalnom nivou potkopana je odlukom Ustavnog suda FBiH iz godine, koji je presudio na zahtjev Zapadnohercegovačkog kantona o tome da je zapošljavanje državnih službenika pitanje o kojem treba da odlučuju kantonalne strukture. Zapošljavanje u centralnoj vladi sprovodi se kroz natječaje kojima upravlja CSA za slobodna radna mjesta u skladu sa Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. CSA priprema užu listu sa koje organizacije biraju lica koja će biti imenovana. Organizacije nisu u obavezi da prihvate redoslijed kandidata koji određuje CSA, a neprihvaćeni kandidati mogu da podnesu žalbe. Napredovanje na rukovodeće pozicije mora da bude u skladu sa procedurama CSA, iako je napredovanje na pozicijama na nižem nivou pitanje o kojem organizacije koje zapošljavaju slobodno odlučuju, o čemu onda izvještavaju CSA. MF FBiH izvršava sve isplate plata zaposlenima pri centralnoj vladi. CSA informiše MF o izmjenama koje treba da se izvrše na platnim listama svakog mjeseca (uključujući i one za koje odluke o napredovanju slobodno donose organizacije koje zapošljavaju). MF ne izvršava nikakve daljnje provjere tačnosti isplata koje su izračunale organizacije koje zapošljavaju, osim ako su premašene gornje granice za broj osoblja ili za budžetske alokacije. Izračunavanja platnih lista su nedavno pojednostavljena odlukom da se smanje i racionalizuju sve naknade koje su se ranije isplaćivale kao procenat plate, a koje se sada plaćaju kao naknade po paušalnim stopama. Pošto se promjene platnih lista izvršavaju samo nakon obavještavanja CSA, a da CSA održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih, zaključuje se da postoji adekvatna, iako ne automatska, veza između evidencije zaposlenih i evidencije platnih lista. Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista

140 138 Prema navodima CSA, sve procedure, uključujući obavještavanje MF, treba da budu završene u roku od mjesec dana nakon odluke o odjela koji zapošljava, tako da imenovanja mogu da postanu djelotvorna bez odlaganja, te da može da se izbjegne svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Ne postoje dokazi o tome da se te procedure ne poštuju u praksi (implementacija je neophodna zbog aranžmana vezanih za penzijsko i zdravstveno osiguranje). Rejting za dimenziju: A (iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste Suštinske promjene evidencije o osoblju i platnih lista (tj. nova imenovanja i napredovanje u službi) trebalo bi da budu djelotvorno kontrolisane kroz zahtjev za ovlaštenjem CSA prije nego što MF izvrši ikakve izmjene, čime se stvara trag za revizije. CSA ima procedure za osiguravanje da su obavještenja za MF potpuno opravdana i konzistentna sa pravilnicima o sistematizaciji; odgovornost MF je da se osigura da su promjene koje je odobrila CSA tačno unesene u platne liste. To će zavisiti od djelotvornosti hijerarhijske supervizije, a potreba za njom bi trebalo da se opštije prepozna nakon što FBiH počne da implementira svoje namjere vezano za unapređivanje finansijskog upravljanja i kontrole (pomoć EU se obezbjeđuje za razvoj pravilnika i procedura o finansijskom upravljanju i kontroli u svakoj potrošačkoj jedinici; vidjeti razmatranje za indikator PI-20.) Za sada ima manje uvjerenosti o tome da organizacije koje zapošljavaju djelotvorno kontrolišu naknade i plaćanja za prekovremeni rad prije nego što o tome obavijeste MF. Rejting za dimenziju: C (iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje Prema navodima iz CSA, oni i ostale manje organizacije su izložene inspekcijama platnih lista svakih šest mjeseci. Nadalje, SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne vlade bile predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine. Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne standarde i smjernice. Vrsta i veličina uzorka plaća zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti. Revizori u toku rada na finansijskoj reviziji redovno provjeravaju: broj zaposlenih, obračun i isplate plata, spiskove i račune na koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste revozorske programe ispitivanja za provjere broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih evidencija i za izvršene isplate. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Stepen integracije i sravnjivanja između B evidencije osoblja i podataka o platnim listama Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista A Obrazloženje CSA održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih. MF izvršava promjene u evidenciji platnih lista samo kada za to dobije ovlaštenje iz CSA. Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe na snagu samo nakon što su sve neophodne procedure završene. To se obično radi prije isteka roka od mjesec dana od donošenja odluke

141 139 Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje Rejting za (Metod M1) C B Obrazloženje institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se kontrolišu kroz angažman CSA, ali ima manje uvjerenosti da se naknade i drugi dodaci na plate tačno izračunavaju u svakom pojedinačnom slučaju, pošto se ta pitanja u potpunosti ostavljaju na odlučivanje instituciji koja zapošljava. Finansijske revizije su dijelom usmjerene na revizije platnih lista, a takve redovne godišnje revizije se obave za sve institucije centralne vlade FBiH barem jednom u 3 godine. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen je kao N/A (nije primjenljivo). PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate, uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii) sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke) ispoštovani. (i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju Postojeće operativne procedure sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose sredstava koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju u operativnim planovima koji su zasnovani na prognozama dostupnosti gotovinskih sredstava. MDA mogu da preuzmu obaveze do limita svojih godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene na nivou Parlamenta, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF. Stvaranje obaveza i stvarne isplate ograničene su otpuštenim sredstvima, koja su sa svoje strane ograničena dostupnošću gotovine u trezorskom sistemu. Iako je usvojen zakonski okvir za finansijsko upravljanje i kontrolu, a pravila za implementaciju su pripremljena, vlada još nije sprovela odgovarajuće mjere. Šef Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Hamonization Unit - CHU) FBiH, koja bi trebalo da koordinira implementaciju unapređenih sistema, imenovan je na to mjesto prije dvije godine, ali još uvijek nema osoblja. Proizvode se izvještaji u toku godine, koji obuhvataju preuzete obaveze (koje su ograničene dostupnošću sredstava), kao i isplate, ali obuhvat preuzetih obaveza nije pouzdano kompletan. Iz SAI navode da je većina budžetskih korisnika na nivou vlade FBiH uspostavila sisteme interne kontrole (u skladu sa Smjernicama za uspostavljanje i jačanje interne kontrole koje je usvojilo Federalno ministarstvo financija u skladu sa Zakonom o budžetima u FBIH i Zakonom o trezoru u FBiH), ali da budžetski korisnici koji su obuhvaćeni ne sprovode sve procedure i da sve kontrolne procedure nisu uključene. Iako je bilo poboljšanja u smislu uspostavljanja internih kontrola, sve potrebne aktivnosti još nisu implementirane. Bilo je slučajeva kada sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj

142 140 realizaciji. 122 Prema tome, rejting je C, pošto procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda nije pokrivaju sveobuhvatno sve vidove potrošnje ili možda se povremeno krše 123. Rejting za dimenziju: C (ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole SAI je u više navrata identifikovala kršenja finansijskih kontrola na primjer, isplate poljoprivrednih subvencija za preduzeća koja se ne bave poljoprivredom. Veoma malo revizorskih mišljenja bilo je nekvalifikovano. U Pismu namjere koje su u septembru godine institucije BiH i dvije entitetske vlade dostavile MMF-u, kako bi podržale zahtjev za tekućim SBA, vlada FBiH je preuzela obavezu da predloži zakon kojim bi se nametnule kazne za preuzimanje obaveza koje premašuju budžetske alokacije. CHU FBiH, koja je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u cijeloj vladi i organizovanje funkcije interne revizije, ostvarila je određeni napredak u toku godine preko Koordinacionog odbora sa institucijama BiH i RS u razvijanju zajedničkih pravila za jačanje finansijskog upravljanja i kontrole; ali, kao što je već navedeno, neophodne odluke za njihovu implementaciju još se čekaju, a CHU tek treba da poveća svoj broj osoblja. Pomoć EU je na raspolaganju za podršku u razvoju pravila i procedura za finansijsko upravljanje i kontrolu u svakoj potrošačkoj jedinici, te za obezbjeđivanje obuke za njihovo korištenje, ali taj proces još nije počeo. U međuvremenu postoje određena osnovna pravila (npr. zahtjev za dvostrukim potpisivanjem) koja se u opštem slučaju poštuju, ali nisu dovoljna za osiguravanje da se sredstva troše na korektan način. SAI je u više navrata identifikovala kršenja pravila na primjer, u vezi sa dodjeljivanjem ugovora. Rejting za dimenziju: D (iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Određena opšta pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija u opštem slučaju se poštuju, što se tiče trezora; problem postoji više sa suštinom, nego sa formom transakcija, gdje odgovornost leži na potrošačkim jedinicama. Sve transakcije centralne vlade se kanališu preko STA i korektno se evidentiraju, ali trezor ne vrši nikakvu kontrolu nad njihovom suštinom. SAI je kritikovala nedostatak adekvatne dokumentacije na nivou potrošačkih jedinica za opravdavanje isplata poljoprivrednih subvencija. Kao što je već rečeno, iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski korisnici nisu obuhvaćene postojećim pravilima interne kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure. Štaviše, u većini slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad kontrolnim aktivnostima. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Obrazloženje 122 Na primjer, vidjeti strane 2, 11, 12, 14, u Izvještaju SAI za budžet FBiH za godinu, koji je dostupan na adresi: Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za godinu (strana 61) na adresi:

143 141 Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Rejting za (Metod M1) C D D Obrazloženje Određene kontrole preuzimanja obaveza (koje bi trebalo da budu ograničene na raspoloživa sredstva) su uspostavljene, ali još uvijek nisu pouzdano kompletne. Bilo je slučajeva kada sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj realizaciji. SAI je u više navrata identifikovala kršenja pravila, ali nikakve mjere nisu bile poduzete da bi se to spriječilo. Potreba za jačanjem pravila i procedura se u opštem slučaju prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve mjere nisu poduzete da bi ih se stavilo na snagu i da bi se namjere pretvorile u stvarnost. iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski korisnici nisu obuhvaćene postojećim pravilima interne kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure. Štaviše, u većini slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad kontrolnim aktivnostima PI-21: Djelotvornost interne revizije Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme. Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije. (i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije Određeni elementi interne revizije su operativni u FBiH već neko vrijeme, u kantonima i jedinicama lokalne samouprave. Deset jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima financija i poljoprivrede, a tu su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. SAI je pozivala na proširenje interne revizije, ali te odluke su odgovornost kantona i jedinica lokalne samouprave o kojima se radi. U Unsko-sanskom kantonu bivša jedinica za internu reviziju je prestala da radi, iako se rad nastavlja u opštini Bihać.Zakonska osnova za opšte uvođenje interne revizije je na mjestu 124, a potrebne propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor sastavljen od predstavnika CHU iz Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH. U FBiH treba da se ti aranžmani stave na snagu u sklopu zasebnog propisa o financijskom upravljanju i kontroli. Zakon je izrađen u nacrtu i predstavljen vladi FBiH radi razmatranja, prije nego što se zvanično dostavi Parlamentu FBiH na usvajanje.međutim, nikakav napredak nije postignut je u tom pogledu, zbog političkog zastoja koji je uticao na Vladu FBiH gotovo bez prekida od opštih izbora u oktobru godine. Osim toga, CHU FBiH ima samo direktora i nema drugog osoblja, a nikakav napredak nije postignut u razvoju interne revizije od 2011.Međutim, u godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje rada CHU FMF. Pošto je FBiH naslijedila elemente strukture interne revizije koja su uspostavljena davno prije nego što je interna revizija postala tema rasprava kao dio procesa pristupanja BiH EU, sada ima nekih neslaganja 124 Zakon o internoj reviziji javnog sektora u FBiH, koji je usvojen godine:

144 142 vezano za buduću strukturu interne revizije. Tako direktor CHU tvrdi da struktura interne revizije treba da se razvija prema određenim objektivnim standardima - na primjer, da svaka javna institucija sa više od 200 zaposlenih ili sa budžetom većim od 10 miliona KM treba da ima odjeljenje za internu reviziju u svojoj zvaničnoj organizacionoj strukturi. To je postalo pitanje za neka postojeća odjeljenja za internu reviziju - na primjer ona u Tuzlanskom i Sarajevskom kantonu, koji su priključeni kabinetima premijera i koji bi radije imali centralizovanu strukturu interne revizije. Zbog nedovoljnog kapaciteta postoji ograničena pokrivenost interne revizije unutar institucija BiH. Nadalje, glavni fokus izvještaja ostaju revizije usklađenosti, umjesto revizija uspješnosti sistema.međutim, na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i sadržaja izdanih preporuka 125, najmanje 20% vremena osoblja posvećeno je pregledima sistemskih pitanja. Rejting za dimenziju: C (ii) Učestalost i distribucija izvještaja SAI je mišljenja da je proširenje djelotvorne interne revizije na cijelu centralnu vladu i kantone važan element za osiguravanje boljeg finansijskog upravljanja u FBiH, uključujući i smanjenje stepena do kog se propisi ignorišu ili krše. Izvještaji se proizvode tamo gdje jedinice rade, ali MF nema kapaciteta da osigura da se lekcije koje se nauče na jednom mjestu šire promovišu. CHU FBiH je do sada objavila jedan konsolidovan godišnji izveštaj na svojoj internetskoj prezentaciji, za godinu, 126 u kojem je ukazala na određeni napredak u razvoju opštih pravila za jačanje finansijskog upravljanja i kontrole; međutim, na neophodne odluke za implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a CHU nema dovoljan broj osoblja. Sa stanjem iz godine, interna revizija je bila uspostavljena u devet institucija na nivou vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Štaviše, neka vrsta uloge interne revizije je uspostavljena u sedam kantona, iako su u nekim slučajevima potrebne izmjene organizacionih karakteristika da bi se to dovelo u sklad sa zakonskim okvirom za internu reviziju godine sprovedeno je ukupno 66 internih revizija na nivou vlade FBiH, kao i 93 interne revizije na kantonalnom nivou (nema informacija o internim revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Za sad je obuhvat ograničen, a relativno mali broj izvještaja interne revizije je pripremljen. Interne revizije su dale preporuke u oblastima naknada, putnih troškova, troškova za edukacije, ugovorenih usluga, javnih nabavki, te troškova vozila. Prema odredbama Zakona o internoj reviziji, 127 izvještaji interne revizije se dostavljaju subjektima koji su prošli reviziju nakon što je revizija završena. Uz to, ex post pregledi se sprovode prije isteka roka od 6 mjeseci nakon što je izdat izvještaj interne revizije, kako bi se popratile sve mjere i preporuke i kako bi se odredio nivo završenosti takvih mjera na strani subjekta koji je revidiran. Takvi izvještaji dostavljaju se revidiranom subjektu, ali se, međutim, na zahtjev mogu dostaviti svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, kao i SAI FBiH. Konačno, tu je i godišnji izvještaj interne revizije koji FBiH CHU konsoliduje i dostavlja MF FBIH, koji nakon toga dostavlja svaki izvještaj vladi FBiH na razmatranje i usvajanje. Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na zahtjev) SAI Vidjeti Zakon o internoj reviziji u FBiH na adresi: 20javnom%20sektoruFBiH.pdf.

145 143 Nadalje u godini je na prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH: Rejting za dimenziju: B (iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije Prema navodima šefa CHU, mnogi od rukovodilaca o kojima se radi reaguju na izvještaje interne revizije, ali je neophodno šire prepoznavanje važnosti i korisnosti interne revizije. Nikakve detaljne informacije nisu dostupne o odgovorima uprave na konkretne nalaze, za koje se shvata da se uglavnom odnose na nepoštivanje propisa, umjesto na prijedloge za poboljšanjima u sistemima upravljanja i kontrole. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Obuhvat i kvalitet funkcije interne C revizije Obrazloženje Obuhvat interne revizije u centralnoj vladi i kantonima je nizak.na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i sadržaja preporuka koje su izdate, barem 20% radnog vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema. Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije još uvijek nije potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i SAI. Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa C Prema navodima CHU, mnogi rukovodioci reaguju, ali administrativna kultura još uvijek ne cijeni u dovoljnoj mjeri vrijednost rada interne revizije. Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH potrebna je da bi se potvrdili rejtinzi. (i)redovnost sravnjivanja u bankama Prema Konsolidovanom izvještaju SIGMA za godinu, sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora i svih bankarskih evidencija STA. Rejting za dimenziju A (ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa Sravnjivanje i kliring privremenih računa sprovodi se na svakodnevnoj osnovi, a avansi se automatski sravnjuju takođe, bez odlaganja. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa

146 144 Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovodi se svakodnevno sravnjivanje i kliring svih računa Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa A Sravnjivanje i kliring avansa i privremenih računa obavljaju se bez odlaganja. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. U FBiH je obezbjeđivanje obrazovanja u školama (i univerzitetima) odgovornost deset kantona, pri čemu svaki ima svoje ministarstvo obrazovanja. Te jedinice su uključene u kantonalni trezorski sistem i one izvještavaju kanton na redovnoj osnovi, i u smislu gotovinskih resursa, kao i u smislu resursa u robi. Administrativni sistemi u svakom od kantona identifikuju svaku školu zasebno u budžetskim procjenama i izvještajima o ostvarenju potrošnje. Škole se finansiraju direktno iz kantonalnih budžeta (izuzetak je Univerzitet u Sarajevu u Sarajevskom kantonu, koji je izvan trezorskog sistema, ali izvještava Kanton). Prema tome, rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima, i u gotovini i u robi, koje primaju škole. Primarnu zdravstvenu zaštitu obezbeđuju fondovi zdravstvenog osiguranja kojima se upravlja u svakom od kantona, a oni se uglavnom finansiraju iz socijalnih doprinosa koji se plaćaju za svakog zaposlenog (i koje, u principu, plaćaju i samozaposleni). Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja u okviru centralne vlade obezbjeđuje specijalitička liječenja i skupe lijekove, ali ne obezbjeđuje usluge primarne zdravstvene zaštite. Fondovi zdravstvenog osiguranja ugovaraju pružanje usluga za svoje osiguranike sa zdravstvenim ustanovama koje mogu da pripadaju kantonima ili jedinicama lokalne samouprave. Usluge se takođe mogu ugovoriti sa dobrovoljnim organizacijama ili organizacijama iz privatnog sektora, koje u opštem slučaju ne predstavljaju dio bilo kojeg budžeta u javnom sektoru. Dok postoje sistemi koji omogućavaju izvlačenje procjena za svaku školu zasebno,takvi sistemi u zdravstvenom sektoru ne postoje. Prema tome, informacije su rutinski dostupne o resursima koje primaju pojedinačne škole, ali ne i o resursima za klinike primarne zdravstvene zaštite. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Rejting za Obrazloženje Ukupni rejting B Rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima, i u gotovini i u robi, koje primaju škole, ali nema uporedivog obezbjeđivanja informacija o resursima u klinikama primarne zdravstvene zaštite. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,

147 145 ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii) pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija. (i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama Zvanične izvještaje u toku godine izrađuje MF 128 u istom formatu kao i godišnji budžet to jest, po ekonomskoj i administrativnoj klasifikaciji a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i u fazi isplate. 129 Međutim, ako u toku godine dođe do revizije budžeta, izvještaj se odnosi samo na reviziju, umjesto na originalni usvojeni budžet. Izvještaj ne obuhvata EBF-ove, čija potrošnja je dvaput veća od potrošnje centralne vlade. Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja Imajući u vidu da se finansijski izvještaji za protekli dio godine proizvode na svakodnevnoj osnovi u trezorskom sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup; oni su, prema tome, u mogućnosti da proizvedu izvještaje koji se odnose na njihove sopstvene operacije u periodu koji izaberu. Pravilnik o finansijskom izvještavanju zahtijeva da se puni izvještaji pripremaju na kvartalnom nivou; ti izvještaji se izrađuju u roku od mjesec dana nakon isteka svakog kvartala. Mjesečni izvještaji se takođe pripremaju za potrebe ministra financija i MMF-a (izvještaji se ne distribuiraju budžetskim korisnicima). Objavljivanje kvartalnih izvještaja nije bilo konzistentno ili pouzdano. Rejting za dimenziju: A (iii) Kvalitet informacija Zvanični izvještaji koje proizvodi MF izvlače se direktno iz trezorskog sistema, a ne bi trebalo da postoje ikakve sumnje vezano za kompletnost i tačnost informacija o gotovinskim prihodima i potrošnji. Izvještaji sadrže određene korisne komentare i analize vezano za trendove u ključnim kategorijama prihoda i rashoda. Na primjer, u izvještaju koji pokriva prvih devet mjeseci godine navodi se da su sve neplaćene preuzete obaveze koje datiraju iz godine bile pokrivene u toku izvještajnog perioda. Međutim, u izvještaju se ne navode nove preuzete obaveze koje je vlada preuzela u toku izvještajnog perioda, ali nije mogla da plati kada su dospjele. Prema tome, ima određenih sumnji u vezi sa tim da li se sve neophodne informacije o preuzetim obavezama unose u sistem, a postoji u opštem slučaju prepoznata potreba da se unaprijedi finansijsko upravljanje i kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i dostupnost informacija o preuzetim obavezama, kao i plaćanjima A Kvartalni izvještaji su u istom formatu kao i budžet. Potrošnja je pokrivena i u fazi preuzimanja obaveza i u fazi plaćanja. EBF-ovi nisu uključeni. Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi 128 Izvještaji su dostupni na adresi: Vidjeti, na primjer, izvod iz Izvještaja o izvršenju budžeta za period od januara do septembra godine. On je dostupan na adresi: /1_9/Prikaz%20izvrsenja%20rashoda%20po%20korisnicima%20budzeta%20Federacije%20Bosne%20i%20Hercegovine.pd f

148 146 Rejting za (Metod M1) Obrazloženje u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala. Kvalitet informacija C Izvještaji ne predstavljaju poziciju preuzetih obaveza tačno. Izvještaji nisu konsolidovani. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Ovaj indikator razmatra da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama, da li se dostavljaju za reviziju u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine, te da li se oni pripremaju u skladu sa računovodstvenim standardima koji su konzistentni sa standardima IPSAS. (i) Kompletnost godišnjih finansijskih izvještaja Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskim sredstvima i obavezama. Izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade; isključeni su prihodi i rashodi Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u zdravstvenom osiguranju, te preduzeća za održavanje puteva, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je oko dvaput veća od potrošnje centralne vlade, usko definisane, iako su ta tijela u potpunosti pod kontrolom vlade. Pošto kriterijumi ocjene PEFA dozvoljavaju odvojeno izvještavanje takvih tijela, bez obzira na nekompatibilnost te prakse sa standardima IPSAS, rejting za ovu dimenziju je A. Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca nakon kraja svake godine. Rejting za dimenziju: A (iii) Računovodstveni standardi koji se koriste Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom o budžetskom knjigovodstvu u FBiH, koji su dostupni u elektronskom obliku i konzistentno sa predstavljaju iz godine u godinu. Međutim, SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima na temelju toga da oni ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS. Puno poštivanje standarda IPSAS bi, između ostalog, zahtijevalo pripremanje konsolidovane serije izvještaja koji bi obuhvatali EBF-ove, kao i ministarstva vlade i tako dalje. Prema viđenju tima koji je bio zadužen za ocjenu PEFA, neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH, toliko je važno da se standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji odgovaraju standardima IPSAS. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Kompletnost godišnjih finansijskih A izvještaja Obrazloženje Osnovni elementi prihoda i rashoda, te finansijskih sredstava i obaveza su predstavljeni.

149 147 Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Rejting za (Metod M1) A Obrazloženje Izvještaji se dostavljaju na reviziju u roku od šest mjeseci nakon isteka svake godine. Računovodstveni standardi koji se koriste C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku, ali mišljenje SAI je da ima znatnih odstupanja od standarda IPSAS. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama. Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii) pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi SAI. (i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode SAI FBiH je, kao i SAI institucija BiH i RS, imala koristi od podrške švedske SAI. Osoblje je obučeno, a za revizorske aktivnosti je u uzastopnim godišnjim izvještajima SIGMA ocijenjeno da ispunjavaju profesionalne standarde. SAI ima za cilj da postavi pitanja o učinku šta se u stvari postiže programima javne potrošnje pored svog rada na finansijskim revizijama i revizijama usklađenosti. SAI je ukazala na to da većina potrošnje koja je pod kontrolom centralne vlade FBiH ima oblik isplata transfera pojedincima ili subvencija preduzećima, a nijedno od toga ne doprinosi ekonomskom razvoju ili unapređivanju javnih službi. Pored revizije izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI pokriva konsolidovane budžete svakog od 10 kantona, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za zapošljavanje, kao i sva preduzeća u vlasništvu FBiH, kantona i opština. Ima samo 64 člana osoblja za reviziju svih tih različitih tijela, čija godišnja potrošnja u zbiru iznosi preko 7,5 milijardi KM. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona preduzeća u državnom vlasništvu(uključujući i preduzeća u vlasništvu općina i gradova) koja rade na cijeloj teritoriji Federacije i imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). Čak i na centralnom nivou FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake godine. 130 Samo 5 od posljednjih 150 izvještaja uključivalo je nekvalifikovana mišljenja. Godišnji obuhvat revizije iznosio je preko 90% 131 za FG Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima Budžet FBiH i zakoni o SAI propisuju da MF i odgovarajuće ministarstva u kantonima i odjeljenja u fondovima dostavljaju svoje finansijske izvještaje i izvještaje o izvršenju budžeta na reviziju do kraja juna, a zahtijevaju da SAI dostavlja svoje izvještaje Parlamentu do kraja septembra. Ovaj vremenski raspored je poštivan u smislu finansijskih izvještaja i izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade, ali 130 Informacije o tome šta je podvrgnuto reviziji u FBiH u godini dostupne su na adresi: Vidi prethodno, kao i Godišnji izvještaj o poslovanju ureda za reviziju insitutcija u FBiH za godinu, februar 2014.

150 148 kantoni i fondovi nisu uvijek poštivali svoje rokove za dostavljanje finansijskih izvještaja i izvještaja o izvršenju budžeta SAI. Rejting za dimenziju: A (iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije SAI prati preporuke date revidiranim subjektima u naknadnim revizijama i objavljuje bazu podataka nalaza o kojima je izvještavala Parlament od godine, zajedno sa informacijama o stepenu do kog je reagovano na njene preporuke. To uključuje primjere nalaza i preporuka koje su ponavljane iz godine i godinu, a da nikakve mjere nisu poduzete. Ukupno gledano, predstavnici SAI smatraju da su reakcije revidiranih subjekata na njihove nalaze bile neadekvatne, što potvrđuje i daljnji rast broja kvalifikovanih, ili čak negativnih, revizorskih mišljenja. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Postoji dobar spektar aktivnosti revizije koji ispunjava zahtjeve profesionalnih standarda. (2011: iznad 90%) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima A Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne vlade šalju se Parlamentu u roku od 3 mjeseca nakon što SAI primi izvještaje. Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Bez obzira na napore SAI i Parlamenta, revizorske preporuke se često ignorišu. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine FBiH budžeta budžetskih korisnika FBiH za fiskalne godine 2011, 2012, i Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Parlamenta; (ii) stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju; (iii) adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge vlade; i (iv) stepen do kojeg se izmjene u toku godine mogu izvršavati u budžetu na nivou izvršne vlasti bez prethodnog odobrenja Parlamenta. (i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta. I MTEF FBiH (vezano za MTEF, vidjeti razmatranje indikatora PI-11), koji uključuje makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i godišnji budžetski prijedlog, zvanično se dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne parlamentarne procedure predviđaju da relevantni odbori obiju domova Parlamenta Odbor za ekonomske i fiskalne politike Predstavničkog doma i Odbor za ekonomsku i razvojnu politiku, financije i budžet Doma naroda pregledaju godišnji budžetski prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj sjednici Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Budžetska godina Datum dostavljanja nacrta budžetskog prijedloga vladi Datum dostavljanja budžetskog prijedloga Parlamentu Datum usvajanja zakona o budžetu Izvor: MF FBiH i Parlament FBiH

151 149 Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju profesionalno osoblje koje bi im dalo podršku u radu. Rejting za dimenziju: B (ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj skupštini na usvajanje do 5. novembra svake godine, dok se MTEF-ovi usvajaju na vladi do 30. juna svake godine, a dostavljaju Parlamentu radi informisanja u isto vrijeme. Zakon takođe predviđa da će Parlament FBiH da razmatra predloženi budžet i da usvoji godišnji budžet do 31. decembra. U praksi, budžet je u opštem slučaju usvajan mnogo kasnije nego što to zakon propisuje (vidjeti Tabelu ). Iako bi uspostavljene procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u praksi je on nedovoljno opremljen da bi to radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga kao odgovor na parlamentarne diskusije bile veoma male. Rejting za dimenziju: C (iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makrofiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Prema navodima predsjedavajućeg člana Odbora za budžet i financije Predstavničkog doma Parlamenta FBiH, dostavljanje i odobravanje MTEF-a sada je stalna praksa.međutim, on je potvrdio da ni odbori ni Parlament ne poduzimaju detaljnu analizu tehničkih elemenata MTEF-a ili drugih planskih dokumenata, uglavnom zbog toga što zastupnicima u parlamentu nedostaje tehnička i stručna podrška, pa je pregledanje stvarnih budžetskih prijedloga ograničeno. Štaviše, vrijeme koje je na raspolaganju Parlamentu može se skratiti time što vlada koristi hitne postupke: na primjer, budžet za godinu usvojen je u roku od 15 dana, kako bi se ispunili zahtjevi u okviru SBA. Prema tome, Parlamentu nije osiguran ni jedan mjesec za pregledanje prijedloga vlade. Slično tome, revizije budžeta u toku godine se obično usvajaju u veoma ograničenim vremenskim periodima. Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlament FBiH. Članovi 204 i 205 Poslovnika Predstavničkog doma navode da se procedure za razmatranje osnovnih zakonskih alata takođe primjenjuju na razmatranje budžeta. 132 Rejting za dimenziju: D (iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela U članu 33 opšteg Zakona o budžetu predviđene su značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da na zahtjev budžetskog korisnika MF FBiH može da odobri restruktuiranje potrošnje tog budžetskog korisnika, do 10% originalne alokacije. U istom članu je predviđeno da u izuzetnim slučajevima, na prijedlog MF, vlada može da preraspodjeljuje potrošnju između budžetskih korisnika, uz uslov da nema ukupnog povećanja potrošnje. Rejting za dimenziju: B 132 Poslovniku se može pristupiti na adresi:

152 150 Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Obuhvataju makroekonomsku situaciju, kao i budžetske prijedloge, ali stepen razmatranja je ograničen. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela C D B Prijedlozi se primaju kasno, a rad Skupštine pravi malo razlike. Najnoviji budžet je usvojen po hitnom postupku, bez ikakve prilike za djelotvorno razmatranje na strani Parlamenta. Čak i kada bi vlada poštivala vremenski raspored, Skupština bi imala na raspolaganju samo ograničeno vrijeme za svoj rad. Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju široku preraspodjelu potrošnje koju sprovodi izvršna vlast. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Mandat Uredaza reviziju FBiH obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, kao i javna preduzeća i subjekte u vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Uredaza reviziju o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li Parlament završava svoja razmatranja revizorskih izvještaja u razumnom roku nakon što ih primi; (ii) da li se održavaju dubinske rasprave o ključnim nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Parlament preporučuje korektivne mjere koje vlada implementira. (i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Zakon o reviziji institucija u FBiH (član 16) 133 propisuje tajming za dostavljanje izvještaja finansijskih izvještaja FBiH Uredaza reviziju. Poslovnik Zajedničkog odbora Parlamenta FBiH za reviziju i prateće Instrukcije za razmatranje i analizu revizorskih izvještaja, koje su zvanično usvojene u novembru godine, propisuju tajming za svaki korak koji Parlamentarna komisija odgovorna za revizijutreba da poduzme u toku svog razmatranja revizorskih izvještaja. Instrukcije propisuju proces pregleda u četiri koraka; svaki korak traje od dvije do četiri sedmice. Ključni ishod instrukcija je to što su one pomogle Parlamentarnoj komisiji odgovornoj za reviziju da usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući vrijeme koje je potrebno Parlamentarnoj komisiji odgovornoj za revizijuda završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo četiri mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet cijelog procesa. Proces razmatranja bi trebalo da počne 1. jula i da se završi do 31. oktobra. U praksi, međutim, vremenski rasporedi tek treba da se usklade: proces je trajao 18 mjeseci, od jula godine, a šest mjeseci od jula godine, a sa 133 Zakon je dostupan na adresi:

153 151 stanjem iz aprila godine, on još nije zaključen od jula godine. Datumi na koje je Skupština primila izvještaje, te na koje je usvojila svoje zaključke, predstavljeni su u Tabeli Rejting za dimenziju: D Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja juni godine 13. decembar godine juni godine 13. decembar godine juni godine Nije usvojeno zbog političke pat pozicije Izvor: Ured za reviziju institucija u FBiH i Parlament FBiH. (ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela Kao što je već pomenuto, uvođenje novog Poslovnika i relevantnih instrukcija omogućilo je Odboru za reviziju da sprovodi u većoj mjeri dubinske preglede revizorskih izvještaja nego što je to ranije bio slučaj. Tekuća praksa je da odbor usmjeri pažnju na budžetske korisnike koji prime negativno ili kvalifikovano revizorsko mišljenje. Puni efekat novih procedura tek treba da se osjeti. Odlaganja nakon opštih izbora godine i njihove teške političke posljedice dovele su do toga da je novi zajednički odbor uspostavljen i da je počeo sa zvaničnim radom na razmatranju revizorskih izvještaja za i godinu tek u septembru godine. Od službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborom i da odgovaraju na pitanja o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. Javne rasprave sa budžetskim korisnicima organizovane su u novembru godine, nakon sastanka sa vrhovnim revizorom. Isti proces je ponovljen u godini i završen u decembru godine; međutim, zbog tekuće političke pat pozicije, zaključci Odbora za reviziju nisu dostavljeni Parlamentu na usvajanje. Tako je napravljen koristan prvi korak u održavanju rasprava sa određenim subjektima izloženim reviziji koji su primili kvalifikovana mišljenja na svoje finansijske izvještaje, ali bilo bi prerano da se donose zaključci o tome da se rasprave održavaju konzistentno sa predstavnicima većine tijela koja prime kvalifikovano ili negativno mišljenje. Rejting za dimenziju: B (iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Prema navodima SAI, Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena. Iz Uredaza reviziju izražene su žalbe o tome da Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz godine u godinu. Većina članova Odbora za reviziju su manje uticajni članovi političkih stranaka od onih koji imaju pozicije u izvršnoj vlasti, što je činjenica koja dovodi do smanjenja opsega bilo kakvog smislenog dijaloga o mjerama za rješavanje ključnih problema koji su identifikovani u revizorskim izvještajima. Od Uredaza reviziju i budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje sprovode da bi implementirali preporuke. Uredza reviziju pokušava da poprati svoje preporuke; ona sada

154 152 objavljuje preporuke koje je dala u novijem periodu i svoju ocjenu o reakcijama na koje su te preporuke naišle. Prema navodima SAI, ta analiza pokazuje da su mnoge preporuke u više navrata ignorisane. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Pravovremenost pregledanja D revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti B C Obrazloženje Skupština je uspostavila procedure kako bi završila svoja razmatranja u roku od četiri mjeseca nakon primitka revizorskih izvještaja. Međutim, zbog političkih problema koji su uslijedili nakon izbora godine, nije bila u mogućnosti da poštuje svoj vremenski raspored. Nedavno su održane rasprave sa odgovornim službenicima iz tijela koja su bila izložena značajnim kritikama revizije. Iako Skupština uzima u obzir preporuke izvršnih vlasti, one se uglavnom ignorišu.

155 153 IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM REPUBLIKA SRPSKA Sažeti pregled Republika Srpska Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne. I. Integrisana ocjena učinka PFM A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta U tri fiskalne godine koje su obuhvaćene izveštajem (od do godine) ostvarenje skupne potrošnje u poređenju sa originalnim odobrenim budžetima pokazivalo je niske nivoe odstupanja, što ukazuje na to da vlada RS dobro poštuje svoju planiranu ukupnu potrošnju. Struktura ostvarene potrošnje je takođe blisko pratila originalni odobreni budžet, što dodatno naglašava snagu funkcije planiranja u RS. Neznatno slabiji skor za učinak prihoda rezultat je znatnog premašenja ostvarenja prihoda u toku tri godine koje su razmatrane. Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u godini; prije svega kao rezultat neplaćanja poljoprivednih subvencija, zaostalih neizmirenih obaveza Fonda zdravstvenog osiguranja i neplaćanja transfera za boračka prava. Podaci o zaostalim neizmirenim obavezama su nekompletni; nikakve zaostale neizmirene obaveze prema snabdjevačima nisu obuhvaćene, a datumi dospjeća plaćanja ne unose se u trezorski sistem. U februaru godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća. Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire. B. Ključna sveobuhvatan pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost RS je razvila novi kontni okvir u sklopu kog se sakupljaju sve informacije koje su potrebne za ispunjavanje zahtjeva GFS2001 MMF-a i izradila je novi propis o finansijskom izvještavanju koji obezbjeđuje osnove za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru. Formulacija budžeta je zasnovana samo na aministrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Postojeći formulari za izvještavanje u RS već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa konsolidovane vlade u skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija). Međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. Iako MF sakuplja dovoljne informacije za predstavljanje funkcionalne raspodjele i za budžet i za ostvarenja, to se predstavlja samo u izvještajima o izvršenju. Budžetski dokumenti su u razumnoj mjeri sveobuhvatni, iako budžetski prijedlozi ne uključuju: (i) objelodanjivanje finansijske imovine za početak tekuće godine, (ii) budžetsko ostvarenje iz prethodne godine, i (iii) budžete za tekuću godinu (revidirani budžet ili procjene ostvarenja). RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća (public enterpirses - PE) koja predstavljaju odgovornost centralne vlade ili jedinica lokalne samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa javnih investicija (Public Investment Program - PJI) vlade, MF RS osigurava da je ekonomska i finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim, projekti koje

156 154 sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o garancijama za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom MF RS, a javna preduzeća su u obavezi da izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i finansijskim rezultatima ministarstvima koja iz sponzorišu. Fondovi penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, osiguranja od nezaposlenosti, zajedno predstavljaju gotovo 40 procenata prihoda i rashoda vlade, ali se o njima, međutim, izvještava samo u fazi ostvarenja. Novim Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji je usvojen godine, propisano je da javni dug Republike Srpske ne može da premaši 55% BDP-a ostvarenog u toj godini, da ukupni dug Republike Srpske ne može da premaši 60% BDP-a ostvarenog u toj godini, da se jedinice lokalne samouprave mogu dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njihovih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini itd. 134 MF takođe mora da odobri zaduživanje za prosljeđivanje sredstava opštinskim preduzećima, kao što su planovi centralnog grijanja. Mjesečni izvještaji se dostavljaju MF RS, a ono ih konsoliduje sa dugom centralne vlade, u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS kvartalno izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave. Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske izvještaje, kao i informacije o dodjeljivanju ugovora, daju se na uvid javnosti pravovremeno. C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u zakonskom okviru. Budžetski kalendar se poštuje, bez obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu. Detaljne višegodišnje fiskalne projekcije proizvode se kao dio MTEF-a RS, uključujući procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave i EBF-ova, uz korištenje administrativne, ekonomske i funkcionalne klasifikacije. Procjene za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica budžeta za naredne godine. Prema navodima iz MF RS, analiza održivosti duga (debt sustainability analysis DSA) za vanjski i domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a stepen do kog ova DSA ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan. Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH, ali Vlada RS ju nikada nije usvojila. Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove, ali za RS u cjelini nije zvanično razvijena nikakva strategije koja bi uključivala procjene koštanja. RS priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja, ali, međutim, planiranje javnih investicija u RS nije u potpunosti integrisano. MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih ciljeva vlade, ali druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje višegodišnjih procjena u MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih investicija budu odraženi u MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog razvoja sektorskih strategija na nivou vlade, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i kapitalne potrošnje. 134 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, članovi 15, 40, 59, 60 i 61.

157 155 C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta Zakonski okvir i procedure RS za sve najvažnije poreze su sveobuhvatne i jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora u područjima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene. Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za najvažnije poreze, a Poreska uprava RS (Tax Authority TA) to dopunjava aktivnim kampanjama za edukaciju poreskih obveznika. Sistem žalbi vezanih za poreze je funkcionalan, iako se odluke često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi podataka sa vezama sa drugim relevantnim bazama podataka vlade. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji planovi poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim obavezama za posljednje dvije fiskalne godine. Svi poreski prihodi naplaćuju se u bankovne račune koje kontroliše RA RS i na dnevnoj osnovi se prenose u trezor RS. Kompletna sravnjenja računa procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih obaveza i transfera u trezor sprovode se barem na kvartalnom nivou. Vlada RS pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Sektor za trezor MF RS priprema mjesečnu prognozu gotovinskih tokova koja uzima u obzir očekivane profile potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici. Budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih alokacija, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja finansiranja koje u toku godine sprovodi MF. Promjena budžetskih alokacija je malo, a kada se i dešavaju, sprovode se transparentno. RS funkcioniše kao unitarna administracija, sa centralizovanim upravljanjem dugom i izvještavanjem o dugu, te sa strogo ograničenim i kontrolisanim zaduživanjem jedinica lokalne samouprave. Većina vanjskog zaduživanja se sprovodi preko institucija BiH. Servisiranje relevantnog spoljnog duga RS se vrši iz prihoda RS (indirektnih poreza) sa podračuna RS koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se indirektni porezi stave na raspolaganje RS, osim za direktni spoljni dug RS, kada se servisiranje vrši iz prihoda RS (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora RS koji je otvoren kod komercijalnih banaka, i to tako što RS direktno plaća svoje obaveze kreditoru. MF RS mora da bude obaviješteno o svakom novom zaduživanju opština / gradova. Godišnji izvještaji se dostavljaju Narodnoj skupštini RS, a pregled duga se obezbjeđuje u sklopu MTEF-a RS. Pored toga, kvartalni izvještaj o neizmirenom vanjskom i unutrašnjem dugu zahtijeva se kao dio praćenja u okviru SBA MMF-a. Svo zaduživanje vlade i jedinica lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS, koje takođe kontroliše izdavanje garancija za zaduživanje javnih preduzeća. Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz jedinstveni račun trezora (single treasury account - STA), a svi gotovinski bilansi su centralizovani na njemu, osim onih na zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih izvora. Sa stanjem na 1. januar godine, transakcije jedinica lokalne samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, dok su svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje izvan njega. Vlada RS može da ugovara direktna domaća i vanjska zaduženja unutar zakonom propisanih obavezujućih limita. Direktno zaduživanje zahtijeva odobrenje Vlade RS i Narodne skupštine RS.

158 156 Izdavanje garancija za zajmove definisano je istim zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje. Prema tome, svi zajmovi i garancije moraju da budu odobreni na nivou Vlade RS i Narodne skupštine RS. Politika vlade je zasnovana na uspostavljenom zakonskom limitu, međutim, to nije povezano sa fiskalnim ciljnim iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja. Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili rezultatima novijih žalbi. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način. Trezor MF RS sprovodi potrošnju na plate za poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u fondovima penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, i osiguranja od nezaposlenosti, koji nisu podložni centralnim finansijskim kontrolama. Tekuće kontrole u sistemu trezora sprječavaju svako izvršavanje isplata koje bi premašile iznose sredstava koja su otpuštena za relevantnu budžetsku stavku i vezana za potrošnju koja se ne odnosi na plate. Trezor sprovodi izmjene platnih spiskova kao odgovor na obavještenja od organizacija koje zapošljavaju, a to može da uključuje odobravanje ili potvrdu Agencije za državnu upravu, ali sam trezor ne sprovodi nikakve suštinske provjere. Interne i eksterne revizije plaća se obavljaju redovno kao dio rada na finansijskim revizijama. Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne pokrivaju sve rashode na sveobuhvatan način i možda se povremeno krše. Stalni napori se na svim nivoima konsolidovane vlade ulažu u jačanje procedura interne kontrole, ali se ipak u revizorskim izvještajima identifikuju slučajevi nepoštivanja i nekompletnosti pravila i procedura. Pokrivenost funkcijom interne revizije je ograničena, a osoblje koje radi na internoj reviziji provodi malo vremena na posvećenim pregledima sistema. Uprava reaguje na neke, ali ne i na sve preporuke interne revizije. C(iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih evidencija operacija na STA, preko kojeg sada teku gotovo sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a jedinice lokalne samouprave su uključene u STA od 1. januara godine. Avansi i se iščišćavaju bez odlaganja, a privremeni računi se malo koriste. Informacije o resursima koje primaju jedinice za pružanje usluga dostupne su u Ministarstvu prosvjete o resursima koje prima svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite i o prihodima i o rashodima svake zdravstvene ustanove u RS. Škole su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje izvještaje o svim primljenim resursima u gotovini i u robi. Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet - po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se svakodnevno u trezorskom sistemu, a obuhvataju i plaćanja i preuzete obaveze.

159 157 Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom o finansijskom izvještavanju za korisnike prihoda budžeta Republike, opština i gradova i fondova, te Pravilnikom za primjenu Međunarodnih standarda za javni sektor. Oba ta dokumenta su dostupna na internetskoj prezentaciji MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih standarda. Na nivou RS od 1. januara godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne potiču od razmjene (porezi, doprinosi i sl.), tako da se i tzv. javni prihodi u finansijskim izvještajima za godinu iskazuju na obračunskoj osnovi.najnoviji prevod standarda IPSAS je iz godine. C(iv). Vanjska revizija i pregledi U godini obuhvat finansijske revizije iznosio je oko 95% potrošnje i na nivou Vlade RS i na nivou jedinica lokalne samouprave. Svake godine se sprovodi nekoliko revizija učinka, uz finansijske revizije i revizije zakonitosti. Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna, u skladu sa glavnim zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnoj Skupštini RS do kraja septembra svake godine. Taj vremenski raspored se poštuje. SAI prati svoje preporuke, ali je, međutim, primila ograničen stepen podrške od Parlamenta; godine je Parlament odbio da da podršku godišnjem izvještaju o radu SAI RS i preporukama. Takođe je usvojio rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori sa MF o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što bi, ako bi se sprovelo, prijetilo da ugrozi nezavisnost SAI. U skladu sa zakonom, zakonodavno tijelo ima najviše 25 dana na raspolaganju za razmatranje budžetskog prijedloga vlade. Međutim, u praksi ni izvršna vlast ni Narodna skupština RS ne poštuju te vremenske rokove. Kao rezultat toga, Skupština je imala veoma mali broj dana na raspolaganju za razmatranje dva od tri najnovija budžeta. Iako MTEF predstavlja integralni dio procesa planiranja budžeta u RS, njega Narodna skupština RS ne pregleda i ne usvaja zvanično. Takođe, ni operacije EBF-ova nisu uključene u vladino predstavljanje ukupnih fiskalnih izgleda. Zakon o reviziji javnog sektora RS propisuje tajming za dostavljanje revizorskih izvještaja o finansijskim izvještajima budžetskih korisnika. MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje za svaku godinu do 20. maja sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima Narodnoj skupštini u roku od 90 dana od njegovog primitka od vlade. Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke. Odbor razmatra sve izvještaje, a ne samo one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od izvještaja, SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom izvještaj glavnog revizora Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske. Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Narodna skupština obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez ikakvih dodatnih izmjena.

160 158 REPUBLIKA SRPSKA: OCJENA PEFA Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora Indikator Opis Met RS PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 A PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+ PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 B PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C+ PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 A PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA M2 D+ PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+ PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+ PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D+ III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+ PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ M2 M1 B A

161 159 II. Ocjena uticaja slabosti u PFM U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM podržava ciljeve na visokom nivou. To su: Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju skupne fiskalne discipline. Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade (strateško raspodjeljivanje resursa). Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne vrijednosti za potrošeni novac. 1. Skupna fiskalna disciplina Budžetski proces vlade RS je dobro organizovan i uključuje samo manja odstupanja u potrošnji i na skupnom i na sektorskom nivou. Ostvarenje prihoda je pokazalo znatno prekoračenje udvije od tri godine koje se razmatraju,što bi moglo da ukazuje na slabosti u prognoziranju prihoda. Zaostale neizmirene obaveze za potrošnju su rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim obavezama, kao i zakonska definicija za njihovo izračunavanje. Iako su zakonski okvir i procedure za poreze sveobuhvatni i jasni, nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim poreskim obavezama za posljednje dvije godine. Budžetski dokumenti su sveobuhvatni i daju se na uvid javnosti pravovremeno. 2. Strateško raspodjeljivanje resursa MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo, a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strategiju. Ne postoji opšta usaglašena razvojna strategija, a iako detaljan srednjoročni okvir rashoda postoji, procjene za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica budžeta za naredne godine. RS priprema Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine, ali, međutim, planiranje javnih investicija u RS nije u potpunosti integrisano druge investicije se planiraju zasebno, u resornim ministarstvima za sektore. Planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno da svakog razvoja sektorskih strategija koje izvršava vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i kapitalne potrošnje, što bi moglo da dovede do toga da se donose odluke o raspodjeli prihoda koje nisu optimalne. Ograničeno vrijeme koje je na raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama. 3. Efikasno pružanje usluga Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše, a revizorski izvještaji potvrđuju potrebu da se osigura rad snažnijeg sistema pravila i procedura. Interna revizija, kao funkcija, još je u ranim fazama razvoja, a rad revizije treba da se unaprijedi, kao i reakcije uprave na preporuke revizije. Nepoštivanje procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.

162 160 III. Izgledi za reforme PFM Ministarstvo finansija Republike Srpske će razviti Strategiju za upravljanje dugom, a reforme u toj oblasti se planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom. Pripremanje pune analize održivosti duga za dug Republike Srpske planira se za nadolazeći period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom. U RS će biti uspostavljen centralizovani sistem upravljanja platnim fondom za sve zaposlene u javnom sektoru, sa ciljem poboljšavanje evidentiranja, kontrole i planiranja. RS je taj proces otpočela krajem kalendarske godine i planira se da on bude u potpunosti implementiran do jula godine. U februaru godine Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i entiteti. U praksi RS može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona koji je na raspolaganju.

163 161 Ocjena PFM sistema, procesa i institucija Republika Srpska PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Republike Srpske (RS) za posljednje tri fiskalne godine ( godine). Plaćanja kamata i projektna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Što je ostvarenje bliže budžetskoj procjeni, to je viši rejting. Potrošnja koja se analizira uključuje potrošnju fondova za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, zapošljavanje i dječiju zaštitu, koji pokrivaju cijelu teritoriju entiteta i koji se finansiraju iz socijalnih doprinosa. Potrošnja jedinica lokalne samouprave i javnih preduzeća za puteve 135 isključena je iz računa. RS je bila prilično uspješna u održavanju stvarne potrošnje u skladu sa budžetom, pri čemu su razlike između ostvarenja i budžeta iznosile 0,3%, 1,0%, te 6,6% za tri godine perioda Veća razlika u godini između budžeta i ostvarenja prije svega odražava višu potrošnju na davanja za zdravstvo, dječiju zaštitu, obrazovanje, te boračku zaštitu (vidjeti Aneks 4). Troškovi plata su se povećali u cijelom budžetu zbog povećanja stopa doprinosa, čiji jedan dio plaća vlada, kao poslodavac. Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta Ostvarenje (u milionima KM) Procentualna razlika Godina Budžetska procjena , ,5 0,3% , ,5 1,0% , ,2 6,6% Izvor: MF RS Tabela PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod 1) Obrazloženje Ukupni rejting A Razlika je premašila 5% samo u jednoj godini. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je inicijalno planiralo Ministarstvo finansija (MF) i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene budžetske procjene. Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu razliku između budžeta i ostvarenja, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa, izražena u procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za RS predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja. 135 Tim zadužen za evaluaciju nije mogao da dobije neophodne informacije vezane za javna preduzeća za puteve.

164 162 (i) Dodatna varijansa strukture potrošnje nakon prihvatanja ukupne varijanse u indikatoru PI-1 Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta. Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju. Izračunavanja su zasnovana na potrošnji centralne vlade RS i, od sedam vanbudžetskih fondova (extrabudgetary funds - EBFs) Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja, Fonda za zapošljavanje, Fonda dječije zaštite, Preduzeća za obnovu i održavanje puteva, Preduzeća za autoputeve, te Fonda za rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom samo prva četiri, koja se finansiraju iz socijalnih doprinosa. MF RS je dostavilo informacije o potrošnji za svaku jedinicu na konsolidovanoj osnovi (tj, ako su transferi planirani na jednom nivou npr. Vlada RS oni su isključeni iz drugog npr. penzijski fond). U skladu sa kriterijumima za ocjenu PEFA, izračunavanja varijansi su bila zasnovana na 20 najvećih budžetskih linija, pri čemu su fondovi tretirani kao jedna budžetska linija, a preostala potrošnja kao jedinstvena druga linija. U posljednje tri godine ostvarenje budžeta RS bilo je blizu usvojenim rebalansima budžeta, ali, pošto se rebalansi budžeta obično usvajaju svake godine, bilo je izmjena u poređenju sa originalnim budžetskim planovima. Najviša varijansa, u godini, odražava to što je potrošnja na penzije ostala konstantna, dok su drugi vidovi potrošnje, posebno na zdravstvo i obrazovanje, povećani, kako relativno, tako i u apsolutnim iznosima (vidjeti detaljne iznose u Aneksu 4). Pošto je zbir varijansi premašivao 5% ukupnog ostvarenja u samo jednoj od tri godine, rejting za dimenziju je A. Rejting za dimenziju: A Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Godina Ostvarenje potrošnje (u milionima KM) Zbir varijansi (u milionima KM) Varijanse kao procenat ostvarenja ,5 121,3 4,1% ,5 124,9 4,2% ,2 182,8 5,8% Izvor: MF RS (ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje RS uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Rezerva za nepredviđene događaje je ograničena na 2,5% ukupnih planiranih prihoda (minus grantovi), u skladu sa članom 44 Zakona o budžetskom sistemu RS. 136 Budžetska rezerva se (u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS) koristi za sljedeće: nepredviđenu potrošnju koja nije planirana u usvojenim budžetima, za potrošnju za koju se pokažu veće potrebe nego u planiranim budžetima, za privremeno pokrivanje budžetskih obaveza u slučaju da priliv prihoda bude niži od planiranog, te u izuzetnim slučajevima za druge namjene za koje Vlada usvoji neophodne uredbe / odluke. Na primjer, u izvršenju budžeta za godinu, budžetska rezerva je potrošena u iznosu od 6,8 miliona KM, u poređenju sa budžetskim planom od 8,5 miliona KM. Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva planira u budžetu kao jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta, nema konkretnog tipa potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta prikazuju potrošnju iz 136 Zakon je dostupan na adresi: Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20budzetskom%20sistemu%20RS.pdf

165 163 te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom potrošnje (npr. socijalni transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja budžetske rezerve detaljno. 137 Rejting za dimenziju: A Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Dodatna varijansa strukture potrošnje A Dodatna varijansa je premašila 5% u samo jednoj od tri godine od Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje A Nikakva potrošnja nije plaćana iz rezerve za nepredviđene slučajeve. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa budžetom predviđenim domaćim prihodima. Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna nivoa vlasti - Institucije BiH, Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH), RS i Distrikt Brčko (DB) - dok su svi ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno. Tabela prikazuje konsolidovane prihode i primitke RS na nivou konsolidovanog vladinog sektora. Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih prihoda RS (identično kao u FBiH), što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 37% konsolidovanih prihoda RS. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 11% konsolidovanih prihoda RS. Tabela Godišnji izvještaj o operacijama za RS za godinu (u milionima KM) Opis Konsolidovan o za RS Vlada RS Jedinice lokalne samouprave EBF u RS Prihod 3, , ,725.6 Porezi 1, , Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit Porezi na plate i radnu snagu Porezi na imovinu Porezi na robu i usluge i međunarodnu 1, , trgovinu i transakcije Ostali porezi Socijalni doprinosi 1, ,351.0 Grantovi Ostali prihodi Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Uključuje svih sedam EBFova u RS. Ne uključuje projekte finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga RS ovdje nije predstavljeno (predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi kroz državni budžet, a podaci su prikazani u Poglavlju 2). 137 Na primjer, vidjeti stranu 223 u Izvještaju o izvršenju budžeta RS za godinu, dostupno na adresi Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20budzeta- % pdf.

166 164 Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od 3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim prijavama. Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do promjena koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje relevantnog vanjskog duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane vlade. Od sredstava od indirektnog oporezivanja koja preostaju za RS nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (na osnovu broja stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% JP Putevi RS. U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou RS, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima. U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; JP Putevi i JP autoputevi RSprimaju dio prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i druge naknade za puteve. Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH, ministarstva finansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta predstavlja odgovornost odgovarajućih MF tako da je u RS MF odgovorno za projekcije. (i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom budžetu Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. RS ima ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana, oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa. Sistem za raspodjeljivanje prihoda u RS, i za entitetski nivo i za jedinice lokalne samouprave, regulisan je Zakonom o budžetskom sistemu RS. Raspodjela u godini između centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te fondova, prikazana je u Tabeli Porez na dohodak građana se dijeli između centralne vlade i jedinica lokalne samouprave (vlada prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza na kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i naknada i dohotka od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžetu RS. Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz Centralne banke BiH (CBBiH) za izračunavanje za ovaj indikator, zbog toga što su oni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za fazu budžetskih procjena.

167 165 Prema tome, rejting za ovaj indikator zasnovan je na podacima koji su primljeni direktno iz MF. Podaci o prihodima, budžetskim prognozama, te stvarnim ostvarenjima, prikazani su u tabeli Tabela Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period godine (u milionima KM) Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Ukupno poreski prihodi 1.849, , , , , ,6 Primici od direktnog oporezivanja 404,7 321,2 336,1 304,6 312,7 421,7 Primici od indirektnog oporezivanja 1.434, , , , , ,5 Socijalni doprinosi 1.281, , , , , ,7 Ostali prihodi 445,2 550,4 354,8 483,4 340,3 330,8 Ukupni prihodi 3.400, , , , , ,6 Razlika između budžeta i ostvarenja (%) -4,7% 11,9% 6,5% Izvor: MF Republike Srpske. Ako bi se ovaj indikator ocjenjivao na osnovu odstupanja između budžetom predviđenih u ostvarenih ukupnih konsolidovanih prihoda, rejting je B, što bi odražavalo činjenicu da ostvarenja nikad nisu izašla iz intervala 94%-112%, ni u jednoj od tri godine. Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Ostvarenje domaćih prihoda je bilo između 94% i 112% domaćih prihoda planiranih u budžetu u najmanje dvije od poslednje tri godine PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Ovaj indikator razmatra da i ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima, te da li postoji sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima. U RS u trenutku sprovođenja ove ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do 1. jula godine u RS. U skladu sa SBA sa MMF-om, nadležne institucije institucija BiH i entiteta bile su u obavezi da, do oktobra godine, uspostave jedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula godine, procedure za budžetske korisnike tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka godine (radna verzija je da će period od 90 dana biti korišten). U februaru godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire.

168 166 (i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u godini: 138 prema navodima iz MF, iznosi koji nisu namireni povećali su se sa 62,5 miliona KM sa krajem godine na 82,5 miliona KM sa krajem godine. Zaostale neizmirene obaveze iz godine sastojale su se uglavnom od neplaćenih poljoprivrednih subvencija (48 miliona KM) i transfera borcima (18 miliona KM). Nije postojala nikakva konkretna politika u odnosu na zaostale neizmirene obaveze u potrošnji; vlada je donosila ad hoc odluke o odlaganju plaćanja transfera i subvencija. Ukupno, pošto se unutar postojećih trezora ne unosi nikakav datum dospjeća plaćanja sa faktura, tekući podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu sveobuhvatni (tj. ne obuhvataju se nikakve zaostale neizmirene obaveze prema snabdjevačima). Pored toga, zaostale neizmirene obaveze u Fondu zdravstvenog osiguranja rasle su iz godine u godinu, dosežući do oko 200 miliona KM sa krajem godine, prema informacijama koje su primljene iz Fonda zdravstvenog osiguranja. To odražava činjenicu da prihodi iz doprinosa za zdravstveno osiguranje nisu održavali korak sa troškovima obezbjeđivanja liječenja za osigurane pacijente. Imajući u vidu da pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni u proljeće godine za godinu), nije dostupno dovoljno podataka za dodjeljivanje skora za ovu dimenziju ili indikator. Rejting za dimenziju: Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka (ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje RS je prikupila određene procijenjene podatke o zaostalim neizmirenim obavezama konsolidovane vlade, uključujući i za fondove penzijskog i zdravstvenog osiguranja, za SBA. Međutim, kako nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa krajem godine), rejting za ovu dimenziju je D. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje Ukupni rejting Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Rejting za (Metod M1) NR NR D Obrazloženje Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa krajem godine). PI-5: Klasifikacija budžeta Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih 138 Evidencije za zaostale neizmirene obaveze za godinu nisu dostupne, pošto MF RS tvrdi da nije bilo u obavezi da održava takve evidencije u to vrijeme.

169 167 funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija. MF RS je uspostavilo novo odjeljenje u okviru svoje zvanične strukture za superviziju finansijskog izvještavanja i sa tim vezana pitanja koja se odnose na računovodstvene standarde. To odjeljenje je razvilo novi Kontni plan koji sakuplja sve informacije koje su neophodne za ispunjavanje zahtjeva GFS-a, a proizvelo je i nove propise o finansijskom izvještavanju (tabele za premošćavanje koje se izrađene uz pomoć CBBiH i MMF-a koriste se za pretvaranje izvještaja zasnovanih na kontnom okviru u izvještaje prema GFS-u koji se dostavljaju CBBiH i MMF-u). Novi kontni plan je stupio na snagu 1. januara godine. MF RS je implementiralo seriju obuka i seminara za institucije na entitetskom nivou i na nivou jedinica lokalne samouprave, kako bi olakšalo implementaciju novog kontnog okvira i propisa o finansijskom izvještavanju. Taj novi kontni plan za RS bio bi prvi u BiH koji obezbjeđuje inicijalnu osnovu za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru. U smislu Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS), sa stanjem iz godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku osnovu za budžetsko računovodstvo bilo je implementirano, osim IPSAS 23 (porezi i transferi). Do godine, prihodi su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od godine primjenjuje obračunsko računovodstvo. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće se samo za bilanse uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS; ali za budžetsko planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana gotovinska osnova. Vlada RS predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji sve transakcije prolaze ili se evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih bankovnih računa koji su uspostavljeni za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistem RS je u mnogome unapređen u periodu od do godine, te od 1. januara godine, uključuju i transakcije jedinica lokalne samouprave. Ministar finansija RS usvojio je Pravilnik o formi i sadržaju budžeta i izvještaja o izvršenju budžeta kojim je otklonjena neusaglašenost plana i izvještaja, a u smislu prikaza po standardnim budžetskim klasifikacijama, koji uključuje i funkcionalnu klasifikaciju kao obaveznu (Pravilnik usvojen krajem godine). Rejting za (Metod M1) Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Obrazloženje Ukupni rejting C Budžetska formulacija je zasnovana samo na administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji uz korištenje GFS standarda, iako postoji funkcionalna prezentacija ostvarenja. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Ovaj indikator se ocjenjuje u skladu sa stepenom do kog budžetska dokumentacija koja se dostavlja skupštini ispunjava devet odrednica. Tabela Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska) Element Uključeno Komentar

170 168 Element Uključeno Komentar Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne stope. Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim drugim međunarodno priznatim standardom. Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene strukture, domaćih i vanjskih sredstava. Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao minimum za tekuću godinu Finansijska imovina, uključujući detaljne informacije kao minimum za početak tekuće godine. Ostvarenje budžeta iz prethodne godine, predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i za prethodne godine. Objašnjenje implikacija novih inicijativa vezanih za politike, sa procjenama efekata koje na prihode može imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama. D Izjava o ekonomskoj politici se dostavlja Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski prijedlog, koji takođe uključuje te informacije. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. D Detaljna analiza duga koja uključuje nivoe stanja duga proizvodi se redovno i stavlja se na raspolaganje Skupštini zajedno sa budžetskim prijedlozima. N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. N N N D Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za godinu. Uključeno u budžet za godinu (Objašnjenje Budžeta). Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B RS ispunjava pet od devet odrednica. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje. (i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje Procjene za prihode i rashode fondova penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, zapošljavanja i dječije zaštite nisu predstavljene kao dio ili zajedno sa budžetom centralne vlade. 139 O 139 U skladu sa članom 34 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, od EBF-ova se zahtijeva samo da dobiju saglasnost vlade RS vezano za svoje budžetske prijedloge.

171 169 ostvarenjima tih fondova se izvještava u potpunosti, iako ne u formatu koji je konsolidovan sa drugim nivoima sektora konsolidovane vlade u RS; izvještaj o izvršenju budžeta Vlade RS dostavlja se Skupštini zasebno, a ne kao konsolidovani budžetski plan ili izvršenje sektora konsolidovane vlade RS. Socijalni doprinosi koji se naplaćuju zajedno sa porezom na dohodak sada predstavljaju oko 37% ukupnih prihoda centralne vlade, uključujući i fondove. Postoje takođe neki relativno mali rashodi (u rangu veličina od 3% ukupne potrošnje centralne vlade i fondova uzete zajedno) u sektorima zdravstva i obrazovanja koji se finansiraju iz njihovih sopstvenih prihoda, koji se ne uključuju u budžetske procjene, iako se o njima izvještava u izvršenju i oni prolaze kroz STA. O oko 40% prihoda i rashoda koji su pod kontrolom vlade ne izvještava se u potpunosti ni u fazi budžetiranja ni u fazi ostvarenja. Rejting za dimenziju: D (ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih iz vanjskih izvora Samo se element sufinansiranja u projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uključuje u budžetske procjene, iako je ukupna potrošnja uključena u izvještaje o izvršenju kada se projekti izvršavaju pod kontrolom vlade. Drugim riječima, do stepena do kog projekte izvršava centralna vlada RS, iznosi se ne uključuju u fazi budžetiranja, ali se odražavaju u finansijskim izvještajima o ostvarenju. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije D uključen u fiskalne izvještaje Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih iz vanjskih izvora PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa C Obrazloženje Prihodi i rashodi fondova penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, zapošljavanja i dječije zaštite, koji zajedno predstavljaju oko 40% prihoda i rashoda pod kontrolom vlade, uključuju se u izvještaje samo u fazi ostvarenja. Samo se element sufinansiranja uključuje u budžetske procjene, iako je ukupna potrošnja uključena u izvještaje o izvršenju. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama. Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za RS prikazani su za ovaj indikator. Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između četiri glavna nivoa vlasti obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH. Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za RS nakon što se oduzme servisiranje vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (zasnovano na broju stanovnika, površini, te broju učenika), a 4% JP putevi RS.

172 170 Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou u RS, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne samouprave i različitim EBF-ovima. Porez na dohodak građana se dijeli između budžeta RS i jedinica lokalne samouprave (vlada prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza na kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i naknade i dohodak od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžeturs. Porez na imovinu se sastoji iz poreza na upotrebu držanje dobara, tzv. poreza na pokretnu imovinu koji pripada u potpunosti Budzetu RS, i poreza na nepokretnu imovinu koji se sastoji od poreza na naslijeđe i poklone, dok je porez na prenos nepokretnosti i prava stupanjem na snagu Zakona o porezu na nepokretnost ukinut. Oporezivanje nepokretnosti u RS se vrši po tržišnoj vrijednosti. Pored poreskih prihoda, Vlada RS dijeli određene druge prihode sa jedinica lokalne samouprave: 70% naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta; 50% taksi za iznajmljivanje zemljišta koje je u vlasništvu vlade; 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine; prihode iz posebnih vodoprivrednih naknada (sa različitim učešćem za različite tipove; za većinu se 70% dijeli sa jedinicama lokalne samouprave); te 30% prihoda od oduzetih sredstava. Ostali prihodi RS uključuju administrativne takse i naknade za usluge i kazne iz institucija vlasti RS. Jedinice lokalne samouprave u RS imaju, pored poreskih prihoda, opštinske gradske administrativne, servisne, te kaznene takse i prihode iz sredstava ili prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave. U oba entiteta i DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne vlade za neke od fondova; a za javna preduzeća za puteve, dio prihoda od indirektnog oporezivanja i drugih taksi za puteve. (i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Kao što je već navedeno, vezano za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. U RS je tok budžetskih informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne samouprave u ranim fazama planiranja budžeta bolji nego u FBiH (kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga, koje u značajnoj mjeri utiču na mjesečni tok prihoda za niže nivoe), što omogućava budžetsko planiranje na nižim nivoima, što je olakšano iz odjeljenja koje je posvećeno jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima unutar Sektora za budžet u MF RS. Štaviše, budžetskim planiranjem na nižim nivoima u konsolidovanom vladinom sektoru RS prilično dobro se upravlja, u smislu razmjene podataka / informacija o neophodnim parametrima za budžetsko planiranje, pošto RS obično usvaja svoj srednjoročni okvir rashoda (medium-term expenditure framework - MTEF) na vrijeme, bez obzira na to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiHusvojen ili ne. MTEF propisuje ukupne projekcije prihoda, na kojima svi nivoi sektora konsolidovane vlade u RS mogu da zasnivaju svoje sopstvene projekcije prihoda, koristeći koeficijente za dijeljenje koji su propisani zakonskim okvirom. Formule za transfere za poddržavne nivoe (koje se razmatraju u prethodnom dijelu teksta) jasne su i transparentne, te propisane u zakonskom okviru. U smislu indirektnog oporezivanja, 24% prihoda RS (nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga) usmjerava se jedinicama lokalne samouprave (na osnovu broja stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% se usmjerava javnim preduzećima za puteve. U smislu

173 171 direktnog oporezivanja, jedinice lokalne samouprave dobijaju 25% prihoda od poreza na dohodak građana i naknade, te poreza na dohodak iz samostalnih aktivnosti, dok prihodi od poreza na nepokretnosti(uključujući poreze na prenos nekretnina i prava) pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično, za naredni budžet. Zakon o budžetskom sistemu RS propisuje da nakon usvajanja MTEF-a RS na vladi RS, Ministarstvo finansija distribuira MTEF opštinama, gradovima i vanbudžetskim fondovima, 1. jula svake godine. Dalje, opštine i gradovi do 5. novembra dostavljaju nacrt budžeta Ministarstvu finansija (MF RS može da dostavi preporuke opštinama i gradovima za razvoj njihovih budžetskih prijedloga). Do 15. decembra gradovi i opštine usvajaju svoje budžete i dostavljaju ih Ministarstvu finansija; vanbudžetski fondovi usvajaju svoje godišnje finansijske planove. Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog oporezivanja će RS da primi, da je tok informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne samouprave u ranim fazama budžetskog planiranja relativno dobar, te da RS obično usvaja svoj MTEF na vrijeme, bez obzira ne to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiHusvojen ili ne. Prema tome, inicijalne pretpostavke za dijeljenje prihoda su obično raspoložive na vrijeme za sve jedinice konsolidovanog vladinog sektora u RS (do 1. jula), iako kašnjenje odluka o udjelu koji će ići za institucije BiH može takođe da utiče na pretpostavke za dijeljenje prihoda i kasnije u toku procesa budžetskog planiranja. Rejting za dimenziju: B (iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u RS, CBBiH svake godine prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj klasifikaciji, uključujući jedinice lokalne samouprave i sve EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju (nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve funkcionalne sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u RS nije predstavljen prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za svaku administrativnu jedinicu. Postojeći formulari za izvještavanje u RS 140 već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa konsolidovane vlade u skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija); međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno 140

174 172 na nižim nivoima vlasti. MF RS sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke) i koristi ih za pripremanje MTEF-a. Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju nižih nivoa vlasti nisu konsolidovani sa izvještajima vlade RS koji se šalju Skupštini. Drugim riječima, konsolidacija sektora konsolidovane vlade na svim nivoima u RS ne radi se unutar budžetskih planova RS koji se šalju Skupštini (budžet koji se dostavlja na usvajanje Skupštini uključuje samo Vladu RS), ni u izvještajima o izvršenju budžeta koji se šalju Skupštini na usvajanje, iako niži nivoi vlasti dostavljaju Ministarstvu finansija RS svoje budžete, kao i svoje podatke o izvršenju budžeta. Međutim, MF RS sprovodi konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u RS, koju koristi za izvještavanje MMF-a, za pripremanje MTEF-a (iako samo na zbirnom nivou) te za slanje podataka za Globalni okvir (na više skupnom nivou). Rejting za dimenziju: C Ukupni rejting Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među različitim vladama Pravovremenost pouzdanih informacija za različite vlade o njihovim alokacijama Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Rejting za (Metod M2) B B B C Obrazloženje Pretpostavke za raspodjelu prihoda mogu biti odložene zbog nemogućnosti Fiskalnog savjeta da postigne sporazum. Međutim, vlada RS usvaja srednjoročne okvire rashoda na vrijeme, obezbjeđujući inicijalne pretpostavke za raspodjelu prihoda za budžetsko planiranje nižih nivoa konsolidovane vlade u RS. Informacije ne kasne u RS, ali odlaganja mogu biti izazvana kašnjenjem u usvajanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH. Konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke) sprovodi MF RS i ona se koristi za pripremanje MTEF u RS. Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju za niže nivoe vlasti ne konsoliduju se sa izvještajima Vlade RS koji se dostavljaju Skupštini. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim rizicima 141 koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGA) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti vlada na poddržavnom nivou. (i) Stepen monitoringa centralne vlade nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama (AGA) RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća koja predstavljaju odgovornost centralne vlade ili jedinica lokalne samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa javnih investicija (Public Investment Program - PIP) vlade, Odjeljenje za upravljanje investicijama u MF osigurava da je ekonomska i finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim, projekti koje sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o garancijama za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom Resora za upravljanje dugom u MF, a javna preduzeća o kojima se radi su u obavezi da izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i 141 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te nefinansirane penzijske obaveze.

175 173 finansijskim rezultatima resorno nadležna ministarstv; međutim, ne postoji mehanizam koji bi bio uspostavljen da to sve objedinjuje i da daje opšti preged fiskalnih rizika koje bi to moglo da predstavlja za vladu. Fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, fondovi za zapošljavanje i dječiju zaštitu, te preduzeće za održavanje puteva moraju se posmatrati kao AGA. Obaveze fonda penzijskog osiguranja za plaćanja se ispunjavaju, ako je to neophodno, dodatnim finansiranjem iz budžeta, dok javna preduzeća za puteve finansira svoj rad iz svog udjela u prihodima iz indirektnog oporezivanja. Međutim, zaostale neizmirene obaveze Fonda zdravstvenog osiguranja rastu iz godine u godinu: njegove kratkoročne obaveze porasle su sa 87 miliona KM sa krajem godine na 175 miliona sa krajem godine, što je dijelom uravnoteženo smanjivanjem obaveza za dugoročne zajmove od 234 miliona KM sa krajem godine do 203 miliona KM sa krajem godine. Međutim, izgleda da je njegova finansijska pozicija u potpunosti poznata vladi, iako operacije EBF-ova i javna preduzeća za puteve nisu integrisane na jedan STA sa vladom. Rejting za ovu dimenziju odražava nedostatak bilo kakvog konsolidovanog pregleda fiskalnih rizika koji predstavljaju javna preduzeća. Rejting za dimenziju: C (ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou Novi zakon iz godine koji reguliše javni dug (dug centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te fondova socijalnog osiguranja) zahtijeva da se dug konsolidovanog vladinog sektora RS održava ispod nivoa od 55% BDP-a (a ispod 60% BDP-a kada se uključe javna preduzeća, Investiciono-razvojna banka RS i druge javne institucije). Postoji i zaseban limit za garancije od 15% BDP-a. Sa krajem godine javni dug, na nivou od 3770 miliona KM, iznosio je oko 42% BDP-a, dok su garancije predstavljale dodatnih 2,7%. Jedinice lokalne samouprave mogu se dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini. MF RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije jedinica lokalne samouprave (bilo da je u pitanju zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za račun preduzeća koja su u njenom vlasništvu). Jedinice lokalne samouprave dostavljaju MF RS mjesečne i kvartalne podatke o njihovom dugu, a u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS kvartalno izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Stepen monitoringa centralne vlade nad C javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama (AGA) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou A Obrazloženje Ne postoji konsolidovan pregled fiskalnih rizika koje predstavlja znatan broj javnih preduzeća koja su u vlasništvu centralne vlade i jedinica lokalne samouprave. Puni izvještaji se prikupljaju svakog mjeseca.

176 174 PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su prikazane u Tabeli Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Kriterijum Javno dostupno Objašnjenje Budžetska dokumentacija koja se dostavlja Skupštini. Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću od USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem na kvartalnom nivou? Informacije o resursima su dostupne jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou (npr. školama i zdravstvenim klinikama): da li se takve informacije objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja, pacijenata itd? D D D D D Ne Godišnji budžeti i dokumenti o ekonomskoj politici koji se dostavljaju Skupštini su javno dostupni na internetskoj prezentaciji Narodne skupštine RS u vrijeme svog predstavljanja Narodnoj skupštini RS. Kvartalni izvještaji se pripremaju za vladu i javno su dostupni svakih šest mjeseci: Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx Budžetski korisnici ih pripremaju do 28. februara, dostavljaju se Skupštini do 31. maja, dostupni na internetskoj prezentaciji MF RS: Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx Revizorski izvještaji se dostavljaju do 31. avgusta, revizorski izvještaji su dostupni na internetu, a datumi njihovog objavljivanja takođe su dostupni. 142 Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se može pristupiti preko internetske prezentacije PPA: javnenabavke.ba/index.php?id= 04h&jezik=bs Informacije o školama su dostupne, ali za zdravstvene klinike nisu. Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Pet od šest odrednica je ispunjeno. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma 142

177 175 određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade. Konačno, razmatra se i da li se budžet odobrava prije početka svake fiskalne godine. (i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima RS. Budžetski proces za pripremanje budžeta RS počinje u januaru ili februaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih instrukcija br. 1, koje uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog procesa. U praksi, budžetski kalendar se u potpunosti poštuje, bez obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu. U Tabeli predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za godinu, koje su izdate 15. februara godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka u toku budžetskog procesa godine. Treba pomenuti da rokovi iz Tabele odražavaju tekuće rokove iz Zakona o budžetskom sistemu RS, koji je usvojen u decembru godine. Taj zakon nije bio na snazi u toku pripreme budžeta za godinu, a u prethodnom zakonu nije bilo detaljnih rokova za budžetske procedure, tako da su rokovi iz Tabele zasnovani na opštem kalendaru koji je MF RS odredilo u instrukcijama za budžetske korisnike. Tabela : Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za godinu) Zadatak Odgovornost Datum u budžetskom kalendaru (ili zakonu) Stvarni datum za pripremanje budžeta za godinu Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MF 15. februar 15. februar Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika Budžetski korisnici 30. april 30. april MTEF se dostavlja Vladi MF 30. juni 120. juni Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2 (sa MF 1. juli 1. juli budžetskim gornjim granicama) Budžetski korisnici dostavljaju budžetske zahtjeve MF RS. Budžetski korisnici 1. septembar 1. septembar Diskusije sa budžetskim korisnicima MF do 25. septembra do 25. septembra Budžet dostavljen Vladi RS MF 15. oktobar novembar Vlada RS dostavlja budžet Narodnoj skupštini Vlada RS 5. novembar za nacrt budžeta 2. decembar i 1. decembar za budžetski prijedlog Narodna skupština odobrava budžet Narodna skupština RS 15. decembar 15. decembar Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska. Rejting za dimenziju: A (ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Fiskalna godina Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Skupštini Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska.

178 176 korisnika (Budžet User Priority Review Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja odobravanja trogodišnjeg MTEF-a na vladi RS, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u kojima se postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om), zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade RS. Rejting za dimenziju: A (iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Budžet je usvojen pravovremeno u sve četiri posljednje godine. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ukupni rejting Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Rejting za (Metod M2) A A A A Obrazloženje Jasan budžetski kalendar koji se poštuje. Jasne budžetske instrukcije i smjernice se izdaju. Budžeti se odobravaju prije početka svake godine. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH planiraju svoj fiskalni okvir, svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period. (i) Pripremanje višegodišnjih prognoza Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne

179 177 višegodišnje fiskalne projekcije za RS onda se proizvode kao dio MTEF-a RS, 143 uključujući procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave i EBF-ova. Nakon što ih odobri vlada RS, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa ekonomskim i administrativnim klasifikacijama, a ne uključuju procjene za naredne godine (dok budžetski zahtjevi takođe zahtijevaju programe programskog budžeta, te informacije nisu uključene u godišnji budžetski prijedlog). Rejting za dimenziju: C (ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga MF RS održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug jedinica lokalne samouprave. RS redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog pregleda SBA. Sektor za upravljanje dugom u MF RS takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom u MFT BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema navodima iz MF RS, DSA za vanjski i domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a stepen do kog ova DSA ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan. U skladu sa Informacijom o dugu sa stanjem na dan godine, ukupan dug RS je iznosio miliona KM, što predstavlja 54,39% BDP-a, dok je javni dug RS iznosio miliona KM, što predstavlja 44% BDP-a RS za godinu. Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA (izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega je 28,5% vanjski dug. Javni vanjski dug, prema tome, nije posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se povećao tri puta od godine, velikim dijelom zbog zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu velike potrebe zemlje za infrastrukturom; dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija) koji su za sada isključeni; te trend u periodu nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala velike zajmove za podršku budžetu (koji su dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna strukturalna reforma). Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, nema dokaza sa se puna, detaljna DSA sprovodi i da je javno dostupna, osim redovnih DSA koje priprema MMF. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da je Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te 143

180 178 direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), koja treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano. Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru SBA (MMF je u toku perioda od do godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen. Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u decembru godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu strateškog planiranja, ocjena za ovu dimenziju je D Rejting za dimenziju: D (iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške takvim strateškim dokumentima za cijelu zemlju. Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove. Za sada postoje sektorske strategije za pet sektora na primjer, Strategija za razvoj malih i srednjih preduzeća u RS 144 koje ponekad uključuju preliminarne implikacije za troškove, ali ne postoji sveobuhvatno sistematsko procjenjivanje troškova za sve strategije. Nema dokaza o tome da strategije sa prikladno procijenjenim troškovima predstavljaju do 25% primarne potrošnje. Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za RS u cjelini. MTEF uključuju planirane nivoe potrošnje, ali ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za implementaciju strategija. MTEF RS uključuje analizu srednjoročnih budžetskih prioriteta (tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Međutim, budžet i %3A%2F%2Fwww.opstinateslic.com%2Findex.php%2Fde%2Fdokumenti%2Fdoc_download%2F43-strategija-razvoja-msp-u- rs god&ei=rdumupnxkvjnsqtqwocgdw&usg=afqjcnfp_hzwqxvkcrktaqgvo4zqcb- Y8g&sig2=dLUhZTrPpkyiLviXVOEVDQ&bvm=bv ,d.cWc

181 179 procjene za budućnost se pripremaju za svakog budžetskog korisnika. Izjava o ekonomskim politikama koja se dostavlja sa godišnjim budžetskim prijedlogom takođe uključuje glavne najave o prihodnim i rashodnim politikama. Rejting za dimenziju: D (iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost. Sve četiri vlade pripremaju trogodišnji PJI koji se ažurira jednom godišnje. Pored toga, Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćiu MFT BiH priprema konsolidovani PJI za zemlju. Svi prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim investicijama PIMIS. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva., koji održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći. PJI takođe održava bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata sve projekte u BiH koji se finansiraju iz donatorskih izvora. Informacioni sistem PJI je kreiran tako da povezuje prijedloge za javne investicije sa Nacionalnim razvojnim planom, nakon što je usvojen. MTEF RS odražava odobrene i finansirane projekte unutar PIP. Međutim, planiranje javnih investicija u RS nije u potpunosti integrisano: MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih ciljeva vlade, ali druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje višegodišnjih procjena u MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih investicija budu odraženi u MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog razvoja sektorskih strategija na nivou entitetskih vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i kapitalne potrošnje. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting D+ Pripremanje višegodišnjih C prognoza Obuhvat i učestalost analize održivosti duga Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost D D C Obrazloženje MTEF-ovi, ali ne i budžeti, uključuju alokacije za budući period po administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju iznova svake godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine. Nema dokaza da se pune DSA sprovode i da su javno dostupne, osim za redovne DSA koje priprema MMF. Programski ciljevi i indikatori učinka koji su uključeni u budžet ne daju se i u projekcijama za budućnost. Tekući rashodi se uzimaju u obzir. Nema dokaza o tome da strategije sa adekvatnim procjenama troškova predstavljaju do 25% primarne potrošnje. Planiranje javnih investicija je dijelom fragmentirano i nije povezano sa sektorskim razvojnim strategijama, iako se budući troškovi konkretnih investicija uzimaju u obzir u okviru MTEF-a. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Ovaj indikator razmatra sljedeće: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava stepen slobodnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama

182 180 poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup informacijama o poreskim obavezama i postupcima; i (iii) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za žalbe vezano za poreze. (i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima. Rejting za dimenziju: C (ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure ( Postoji mreža regionalnih podružnica u kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije, u kratkom roku. U toku godine poreski obveznici su imali pristup informacijama preko sastanaka sa službenicima, lično (704 sastanka), upita preko elektronske pošte (966), radnih seminara i seminara (6), te medijskih najava (25). 145 Informacioni desk / telefonska linija dostupni su u centralnoj poreskoj kancelariji, a na pitanja poreskih obveznika uglavnom se odgovara na vrijeme i sa prikladnom profesionalnom pažnjom. Zvanična tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti od MF, a obično se izdaju u propisanim rokovima. Rejting za dimenziju: A (iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba na zaposnik poreskog inspektora u kancelariji RA RS; s tim da postoji prigovor na račun poreza na nepokretnost. (b) žalba nezavisnom MF RS; i (c) žalba Okružnom sudu, odjeljenju za upravni spor. Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u poštovanju prava na žalbu. Rejting za dimenziju: C Ukupni rejting Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Rejting za (Metod M2) B C Obrazloženje Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnogodlučivanja poreskih 145 Godišnji izvještaj RS RA za godinu

183 181 Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Rejting za (Metod M2) A C Obrazloženje inspektora u oblastima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene. Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za najvažnije poreze, a RA RS to dopunjava aktivnim kampanjama za edukaciju poreskih obveznika. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: veza između baza podataka o poreskim obveznicima za direktne poreze sa drugim vladinim bazama podataka, uključujući bazu podataka za indirektno oporezivanje i baze podataka za dozvole za rad preduzeća; djelotvornost kazni u osiguravanju da se poreski obveznici registruju za plaćanje poreza i da pripremaju tačne prijave o iznosima svojih obaveza; te planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija. (i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Poreski obveznici se registruju u centralnom sistemu registracije, a proces registracije je automatizovan. Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA RS ( fiskalne kase ), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda. Takođe, postoji i kompletan sistem registracije nepokretnosti (fiskalni registar) za tačno ocjenjivanje poreza na nepokretnosti. Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti stalnoj poslovnoj jedinici nerezidenta ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu. Centralni sistem registracije poreskih obveznika RS vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog osiguranja, kao i sa registrom Privrednog suda RS. U okviru SBA, godine, četiri poreske uprave su potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima. Rejting za dimenziju: B (ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) sekažnjavaju fiksiranom kaznom od KM do KM 146 za kašnjenje u registraciji kao i za kasno dostavljanje poreskih prijava Pojedinačni poreski obveznici (poreski obveznici za porez na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu od 500 KM do KM za kašnjenje registracije, a fiksiranoj kazni od 500 KM do KM za 146 Zakon o poreskom postupku RS, Službeni glasnik RS 102/11 Član 94, Stav 1

184 182 kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava. 147 Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Rejting za dimenziju: B (iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Planovi poreskih inspekcija proizvode se na mjesečnom i na godišnjem nivou 148. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku godine bilo je inspekcija za porez na dobit preduzeća i kontrole poštivanja fiskalnih registracija 149. Za poreske inspekcije i istrage prevara u opštem se slučaju izvještava i one se prate u skladu sa propisanim procedurama za poreske postupke. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ukupni rejting Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Rejting za (Metod M2) B B B B Obrazloženje Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim bazama podataka vlade. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u stvarnoj naplati iznosa koji su procijenjeni, uključujući njenu uspješnost u kontrolisanju nagomilavanja zaostalih neizmirenih potraživanja, prosljeđivanju prihoda koji su naplaćeni do trezora, te nakon toga sprovođenju sravnjenja između računa pojedinačnih poreskih obveznika i ukupnih iznosa koji su plaćeni u trezor. (i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Ukupno naplaćeni porezi vezani za direktno oporezivanje iznosili su miliona KM i u i u 2011, godini. 151 Nema dostupnih podatka o zaostalim neizmirenim potraživanjima vezanim za direktno oporezivanjeza i godinu. 147 Zakon o poreskom postupku RS, Član Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 149 Godišnji izvještaj RA RS za godinu. 150 Navedeni iznos odnosi se samo na direktne poreze i ne uključuje doprinose i ostale javne prihode koje prikuplja PU RS. PU RS je u godini ukupno naplatila KM javnih prihoda koji su u njenoj nadležnosti (2011. godina: KM javnih prihoda) 151 Godišnji izvještaji RA RS (za i godinu)

185 183 Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate koje kasne zaračunavaju se kamate. Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno (ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA RS su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA RS iz banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih obveznika. Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU. RS RA izdaje detaljne godišnje izvještaje svake godine, predstavljajući okvirno analize sravnjenja i podatke vezane za oblasti kao što su naplata poreza, naplata dugova, te procjena poreskih obaveza. Rejting za dimenziju: B Ukupni rejting Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Rejting za (Metod M1) NR NR A B Obrazloženje Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine. Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše RA RS i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor. Kompletno sravnjivanje računa za procjene poreskih obaveza, naplatu, zaostale neizmirene obaveze, te transfere u trezor dešava se barem na kvartalnom nivou. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene. Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima.

186 184 (i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate Sektor za trezor MF RS priprema mjesečniplangotovinskih tokova koji uzima u obzir očekivane profile potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici. Do kraja godine, gotovinskim tokovima vlade RS upravljalo se tako da se izbjegnu sve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju. Izuzetak od toga je Fond zdravstvenog osiguranja, čije zaostale neizmirene obaveze su se stalno povećavale od godine; trezor je bio u potpunosti obaviješten o tome. Rejting za dimenziju: A (ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju Iskustva u RS su bila da budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih alokacija, prema onome što je odobrila Narodna skupština, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih uplata koje u toku godine sprovodi MF. Gotovina se uplaćujena mjesečnom nivou budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (Zakon o budžetskom sistemu) na osnovu finansijskih planova. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima godine je rebalans budžeta usvojen da bi se ispunili uslovi MMF-a u okviru SBA, čime je smanjena potrošnja i na plate i na robu i usluge. Te promjene je morala da odobri Narodna skupština, pa su prema tome sprovedene potpuno transparentno. Transfer sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog u okviru odobrenog ukupnog budžeta može da se izvrši samo uz saglasnost vlade, 152 ali saglasnost Skupštine zahtijeva se samo za ukupna povećanja ili nametanje opštih smanjenja. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ukupni rejting Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima Rejting za (Metod M1) A A A A Obrazloženje Trezor priprema plan gotovinskog toka zasnovanna pretpostavkama budžetskih korisnika i ažurira se na mjesečnom nivou Budžetski korisnici preuzimaju obaveze do nivoa svojih budžetskih alokacija, uz uslov da rezultujuća plaćanja ostanu unutar skupnih uplata od strane MF. Ukupna smanjenja sredstava koja su obezbjeđena zahtijevaju rebalans budžeta koji odobrava Skupština, i tako su potpuno transparentna. 152 U skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. Dostupno na adresi:

187 185 PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije: održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija duga; identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima (uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume. (i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima, osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to da li su entiteti krajnji korisnici). CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug. RS ima centralizovano upravljanje dugom i izvještavanje o dugu, sa zakonski ograničenim i kontrolisanim zaduživanjem. NS RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije Republike Srpske. MF RS redovno prikuplja mjesečne i kvartalne podatke o dugu i garancijama, u svrhu vođenja ažurne evidencije o dugu, garancijama i indirektnom dugu Republike Srpske, dugu i garancijama jedinica lokalne samouprave, te dugu fondova socijalne sigurnosti, izrađuje projekcije o servisiranju duga, vrši analizu osjetljivosti duga, prati zakonske limite zaduženja, te pravi izvještaje o stanju ukupnog duga Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i servisa istog, o kojem godišnje izvještava NS RS. MF RS mora da izda saglasnost za svako zaduženje jedinica lokalne samouprave (bilo da je u pitanju zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za račun preduzeća koje je u njenom vlasništvu), kao i izdavanje garancija jedinica lokalne samouprave.mf RS se mora obavještavati o svakom novom zaduživanju na strani opština / gradova. Kvartalni izvještaj o preostalom nevraćenom vanjskom i domaćem dugu zahtijeva se kao dio nadzora u okviru SBA. Godišnji izvještaji dostavljaju se Narodnoj skupštini RS i javno su dostupni. Kvartalni izvještaji pripremaju se u kontekstu nadzora MMF-a u okviru SBA. Sektor za upravljanje dugom MFT na nivou institucija BiH održava bazu duga za i unutrašnji i vanjski dug, na svim nivoima vlasti u BiH, na osnovu redovne razmjene informacija sa entitetima i DB. MF RS takođe ima bazu podataka koja obuhvata konsolidovani sektor vlade u RS. Ne izgleda da ima kašnjenja u izvještavanju u dugu sa nižih nivoa konsolidovanog sektora vlade u RS. Detaljna analiza ukupnog stanja vanjskog i unutrašnjeg javnog duga i servisiranja duga države i entiteta, koju priprema MFT BiH, daje se i u okviru MTEF-a institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga i projekcije za otplatu duga) 153, kao i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT. 154 Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju vanjskog duga, a godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja vanjskog duga. 153 Vidjeti, na primjer: Vidjeti, na primjer:

188 186 MF RS pravi Informaciju o stanju ukupnog duga Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i servisa istog, u svrhu izvještavanja NS RS, a pregled duga je obezbijeđen i u okviru Konsolidovanog izvještaja o izvršenju budžeta, te Dokumentu okvira budžeta RS za srednjeročni period. 155 Ograničena analiza osjetljivosti duga se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, izrada pune analize održivosti duga Republike Srpske se planira, u narednom periodu, kao sastavni dio procesa unapređenja upravljanja dugom, a koji se sprovodi u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata Rejting za dimenziju: A (ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz STA, a svi gotovinski bilansi, osim onih na zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih izvora centralizovani su u njemu. Sa stanjem na 1. januar godine, transakcije jedinica lokalne samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, ali svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje su izvan njega. Rejting za dimenziju: B (iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija Svo zaduživanje Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave, te izdavanje garancija RS i jedinica lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS-Resora za upravljanje dugom i Resora za budžet i finansije. Resor za upravljanje dugom u MF RS je zadužen za upravljanje dugom u RS, kao i za monitoring i izvještavanje ukupnog duga RS. Osnovne funkcije resora su: učestvovanje u izradi zakonskih i podzakonskih propisa koji regulišu oblast unutrašnjeg i spoljnog zaduživanja i garancija, učestvovanje u pripremi projekata i pregovorima, priprema odluka o zaduživanju, praćenje realizacije međunarodne pomoći; saradnja sa jedinicama za implementaciju projekata, korisnicima kredita, nadležnim ministarstvima, domaćim i međunarodnim institucijama, prikupljanje i sistematizovanje kumulativnih podataka o ugovorenim i realizovanim međunarodnim kreditima i donacijama, priprema i izrada budžeta i trogodišnjeg dokumenta okvirnog budžeta u dijelu koji se odnosi na dug, obavljanje poslova koji se odnose na izdavanje garancija i emisiju hartija od vrijednosti RS, provođenje procedure emisije i prometa hartija od vrijednosti, vođenje evidencije o zaduženju, dugu, garancijama, pripremanje izvještaja i zvanične informacije o zaduživanju, garancijama RS, upravljanje portfeljom duga, s obzirom na izvore, ročnost, valutnu i kamatnu strukturu, te praćenje i sugerisanje mogućnosti zaduženja u skladu sa zakonskim ograničenjima. RS može da ugovara i direktna unutrašnja i spoljna zaduženja, unutar zakonom propisanih obavezujićih limita. Svako zaduženje Republike Srpske zahtijeva odobrenje Vlade RS i NS RS. Izdavanje garancija je definisano istim zakonskim okvirom kao i zaduživanje. Politika vlade 156 je zasnovana na nedavno uspostavljenom zakonskom limitu kojim se ukupni javni dug održava na nivou ispod 55% BDP-a. 157 Međutim, ta politika još uvijek nije povezana sa fiskalnim ciljnim 155 Vidjeti, na primjer vidjeti takođe Analiza javnog duga BiH (koju je izvršilo MF na državnom nivou) dostupnaje na adresihttp:// kao i Informacija o dugu RS na dan ) %D1%98%D0%B0%20%D0%BE%20%D0%B4%D1%83%D0%B3%D1%83%20%D0%A0%D0%B5%D0%BF%D1%83%D0

189 187 iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja, kako se zahtijeva za najviši rejting po ovoj dimenziji. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting B+ Kvalitet evidentiranja podataka o A dugu i izvještavanja o tome Stepen konsolidovanosti B gotovinskih salda vlade Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B Obrazloženje Izvještaji o unutrašnjem i vanjskom dugu su tačni i kompletni. Sve transakcije opština i gradova (uključujući EBF-ove i javna preduzeća) prolaze kroz STA, na kom su gotovo svi gotovinski bilansi konsolidovani. Transakcije jedinica lokalne samouprave su unutar sistema STA od 1. januara godine. MF kontroliše svo zaduživanje centralne vlade i jedinica lokalne samouprave, kao i izdavanje garancija. Međutim, ta politika nije još povezana sa fiskalnim ciljnim iznosima. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta RS. Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste to jest, sve državne službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim službama i EBF-ovima. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje. (i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) je odgovorna za pripremanje užih lista za sva imenovanja u centralnim vladama, uključujući i slobodna radna mjesta za napredovanje u službi, ali konačan izbor je odgovornost same organizacije o kojoj se radi. Trezor MF RS vrši isplatu plata za poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u fondovima penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja,osiguranja od nezaposlenosti i fondu za dječiju zaštitu, koji nisu podložni centralnim finansijskim kontrolama. Trezor vrši centralizovanu isplatu plata no nalogu budžetskih organizacija koji vode platne liste zaposlenih. U toku 2013.godine započela je realizacija projekta centralizovanog obračuna plata čiji se završetak i stavljanje u produkciju očekuje od 1. januara godine. Ukupno gledano, neophodno je znatno poboljšanje. Rejting za dimenziju: D %B1%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B5%20%D0%A1%D1%80%D0%BF%D1%81%D0%BA%D0%B5%2031%D0%B4 %D0%B5%D1%8612.pdf) 157 U skladu sa članom 15 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama RS, dostupnim na adresi:

190 188 (ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista Iz CSA je rečeno da se procedure za imenovanja i napredovanja u službi (uključujući obavještenja poreskim nadležnim institucijama) obično završavaju u roku od mjesec dana, čime se u najvećoj mjeri uklanja svaka potreba da retroaktivnim prilagođavanjem plata. Nikakve detaljne informacije nisu bile dostupne o broju retroaktivnih prilagođavanja mjesečnih isplata plata. Rejting za dimenziju: B (iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste Iako su odgovornosti nadležne institucije za zapošljavanje, CSA, te Trezora, jasne, tako da značajne promjene platnih lista treba da rezultuju tragovima za reviziju, ne izgleda da se pojedinačni iznosi koje institucije koje su poslodavci obezbjeđuju svakog mjeseca za svoje osoblje, uključujući isplate različitih naknada koje se plaćaju povrh plata, adekvatno kontrolišu. Rejting za dimenziju: C (iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne vlade bile predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine. Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne ISA standarde i ISSAI smjernice ( ). Vrsta i veličina uzorka plaća zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti. Minimalno revizori provjeravaju: broj zaposlenih (kroz kadrovske evidencije i evidencije prisustva na poslu, poredeći sve to sa brojem radnika kojima je izvršen obračun plata i spiskovima isplata), obračun i isplate plata (rekapitulacije po svim mjesecima, obračun za najmanje 4 mjeseca, po potrebi i više; pojedinačne obračune po grupama zaposlenih, a za određene mjesece za sve zaposlene), spiskove i račune na koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste liste za provjeru i programe ispitivanja za provjere broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih evidencija i za izvršene isplate. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Stepen integracije i sravnjivanja između D evidencije osoblja i podataka o platnim listama Pravovremenost izmjena evidencija o B osoblju i platnih lista Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste C Obrazloženje Vlada RS prepoznaje potrebu za značajnim aktivnostima na uspostavljanju uniformnih i dobro kontrolisanih platnih lista u javnom sektoru. Procedure se obično završavaju u roku od mjesec dana, čime se uklanja svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Međutim, EBF-ovi nisu obuhvaćeni tim aranžmanima. Iako bi suštinske promjene trebalo da ostave trag za reviziju, kontrole nad iznosima koji se svaki mjesec plaćaju pojedincima smatraju se neadekvatnim.

191 189 Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje Rejting za (Metod M1) B Obrazloženje Revizija plaća koja pokriva centralnu vladu RS se obavlja redovno u sklopu finansijske revizije. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen je kao N/A (nije primjenljivo). PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate, uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii) sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke) ispoštovani. (i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju Postojeći aranžmani sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose sredstava koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju. RS je usvojila novi zakonski okvir koji predviđa zakonsku osnovu za napore na jačanju finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u cijelom entitetu. Informacioni sistem za finansijsko upravljanje omogućava registraciju obaveza preuzetih za potrošnju u trenutku u kojem se one preuzimaju. Zahtjev za potrošačke jedinice da to poštuju primjenjuje se na sve budžetske korisnike u okviru budžeta Vlade RS (Zakonom o budžetskom sistemu propisano je da obaveze ne mogu biti iznad budžetskog plana ili dostupnih resursa). Međutim, izvještaji revizije pominju da je bilo slučajeva u kojima su obaveze bile više od dostupnih sredstava. Prema tome, rejting je C, pošto procedure za kontrolisanje preuzetih obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne, ali one možda ne pokrivaju na sveobuhvatan način svu potrošnju ili povremeno mogu biti prekršene 158. Rejting za dimenziju: C (ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole U novijim godinama, Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) RS je koordinirala stalne napore na unapređivanju discipline u finansijskom upravljanju i kontroli u potrošačkim jedinicama. CHU, koja je odgovorna za koordinaciju finansijskog upravljanja i kontrole, te za razvoj interne revizije u cijeloj vladi i u jedinicama lokalne samouprave, proizvodi godišnji izvještaj o napredovanju. Iz SAI je navedeno da je, prema njenom mišljenju, učinka potrošačkih jedinica unapređen, ali je pomenuto i da implementacija stvarnih aktivnosti još uvijek nije potpuna i da pravila i procedure još uvijek nisu kompletni. 159 Rejting za dimenziju: D 158 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za godinu (strana 61) na adresi: Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za godinu (strana 7) na adresi:

192 190 (iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Sve vladine transakcijeprolaze kroz STA, a od 1. januara godine, to je sada prošireno na jedinice lokalne samouprave. Stalni napori se ulažu u jačanje procedura interne kontrole u cijeloj konsolidovanoj vladi, što koordinira CHU, te uz korištenje pomoći EU u okviru programa IPA. Međutim, iz SAI navode da postoje slučajevi nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske inspekcije) i da pravila i procedure nisu kompletne 160. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Djelotvornost kontrole nad C preuzimanjem obaveza za potrošnju Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija PI-21: Djelotvornost interne revizije D D Obrazloženje Obuhvat kontrola preuzimanja obaveza uglavnom je kompletan, ali postoje slučajevi u kojima su obaveze više od dostupnih sredstava Noviji napori na obukama, ali iz SAI navode da implementacija stvarnih aktivnosti još nije potpuna i da pravila i procedure nisu kompletne Stalni napori, ali iz SAI se navodi da postoje slučajevi nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske inspekcije) i da pravila i procedure nisu kompletne. Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme. Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije. (i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije Iako još revizora treba da se zaposli i obuči, RS je napravila prvi korak na uvođenju interne revizije, a izvještaji se proizvode u većini ministarstava i jedinica lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir, propisi i operativne instrukcije su uspostavljeni i oni obezbjeđuju da se rad obavlja u skladu sa međunarodnim profesionalnim standardima. Obezbjeđuje se obuka za osoblje za internu reviziju. Rukovodioci jedinice za internu reviziju pripremaju, a rukovodioci organizacija odobravaju strateške i godišnje planove kao i godišnje izvještaje o aktivnostima interne revizije. Rukovodilac CHU RS priprema godišnji konsolidovani izvještaj interne revizije koji, nakon saglasnosti ministra finansija, dostavlja Vladi Republike Srpske CHU RS je godine objavila konsolidovani izvještaj o internoj finansijskoj kontroli (uključujući internu reviziju), 162 u kojem je navedeno da je funkcija interne revizije uspostavljena u 18 institucija javnog sektora sa ukupno 27 revizora. U izvještaju se nisu razmatrale konkretne interne revizije koje su sprovedene u toku godine. Međutim, navedeno je da CHU RS smatra da funkcija interne revizije još nije u potpunosti operativna, sve dok standardi koji su za nju propisani nisu u potpunosti ispunjeni. Izvještaj SAI za godinu napominje da su samo dvije interne revizije 160 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za godinu (strana 7) na adresi: Izvor: član 16. i 26. ZakonaointernojrevizijiujavnomsektoruRepublikeSrpske ( SlužbeniglasnikRepublikeSrpske, broj11/ Vidjeti, na primjer Konsolidovani izvještaj CHU godinu

193 191 sprovedene u godini za nivo vlade RS za MF i za Ministarstvo ekonomskih odnosa i regionalne saradnje. Dva izvještaja interne revizije su data na uvid za ovaj pregled, jedan za grad Bijeljinu, a drugi za MF, oba za godinu. Iz tih izvještaja je jasno da je funkcija interne revizije i dalje isključivo fokusirana na usklađenost sa zakonom. Pažnja sada treba da se posveti efikasnosti sistema i dobijanju prave vrijednosti za novac. Iz SAI se navodi da se interna revizija još uvijek ne implementira, pošto se osoblje tek sada obučava za sprovođenje takvih revizija, a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20% radnog vremena osoblja posvećeno pregledima sistema, pa se zato dodjeljuje rejting D. Rejting za dimenziju: D (ii) Učestalost i distribucija izvještaja Izvještaji se izdaju u skladu sa radnim planovima jedinica za internu reviziju, a sažeci se dostavljaju CHU u godišnjimizvještajima. Takođe će obezbijediti više informacija o preporukama koje su date i o reakcijama na njih. Vrijeme koje revizori posvećuju svakoj reviziji izloženo je monitoringu, sa ciljem da se poveća stepen produktivnosti i efikasnosti. Obuhvat je i dalje veoma ograničen, a kapacitet CHU treba da se ojača, tako da se lekcije koje su naučene mogu iskoristiti u cijeloj vladi. Prema odredbama Zakona o internoj reviziji u RS 163, izvještaji interne revizije za revidirane institucije dostavljaju se šefovima revidiranih institucija nakon završetka svake pojedinačne revizije, a godišnji izvještaj se dostavlja i u SAI RS. Izvještaji se na zahtjev SAI RS mogu dostaviti bilo kojem zakonodavnom, izvršnom, ili sudskom organu, takođe. Konsolidovani godišnji izvještaji koje priprema CHU dostavljaju se Vladi RS, nakon odobrenja ministra finansija RS. Takođe se dostavljaju svim zakonodavnim, izvršnim, ili sudskim organima i relevantnom vanjskom revizoru, na njihov zahtjev. Prema tome, iako je obuhvat interne revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu finansija i SAI. Rejting za dimenziju: B (iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore na većinu izvještaja, iako je obuhvat i kvalitet odgovora do sad bio ograničen. Iz SAI se navodi da je kao odgovor na internu reviziju zajmova i potraživanja koju je godine izvršila CJ za internu reviziju Ministarstva finansija, samo dio preporuka uzet u obzir. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-21: Djelotvornost interne revizije Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije D Obuhvat je ograničen, iz SAI navode da se interna revizija i dalje ne implementira, pošto se osoblje tek sada obučava da sprovodi takve revizije a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20% radnog vremena osoblja posvećeno pregledima sistemskih pitanja, pa se zato dodjeljuje rejting D. Učestalost i B Iako je obuhvat interne revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/OM/harmonizacija/Documents/Zakon%20o%20internoj%20reviziji%20u%20javnom%20sektoru%2 0RS.pdf

194 192 distribucija izvještaja Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije Rejting za (Metod M1) C Obrazloženje ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu finansija i SAI. Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore na većinu izvještaja, ali iz SAI se navodi da je u jednom primjeru interne revizije iz godine samo dio preporuka uzet u obzir. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi redovno sravnjuju i čiste. (i) Redovnost sravnjivanja u bankama Prema navodima iz trezora, sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih evidencija operacija na STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a jedinice lokalne samouprave su uvedene u STA sa 1. januarom godine. Rejting za dimenziju: A (ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa Prema navodima iz trezora, avansi za putovanja i slične namjene, kao i za privremene račune, podvrgavaju se kliringu na svakodnevnoj osnovi, a dodatni avansi se ne plaćaju izvođačima dok se prethodni avansi ne podvrgnu kliringu. Štaviše, evidentiranje detaljnijih informacija vezanih za svaku transakciju kao rezultat unapređenja kontnog okvira, trebalo je da smanje svaku moguću potrebu da se transakcije drže na privremenim računima. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih evidencija operacija na STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije. Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa A Avansi i privremeni računi se podvrgavaju kliringu bez odlaganja (na dnevnoj osnovi), a privremeni računi se malo koriste. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. U RS je obezbjeđivanje školskog obrazovanja odgovornost centralne vlade, koja određuje koji resursi bi trebalo da se dodijele svakoj školi u smislu osoblja i sredstava za robu i usluge, uključujući komunalne

195 193 troškove i održavanje. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade za korištenje njihovih objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju. Međutim, zdravstvene usluge se obezbjeđuju kroz Fond zdravstvenog osiguranja, koji naručuje usluge za svoje osiguranike (vlada plaća doprinose u ime nezaposlenih lica) od zdravstvenih ustanova koje mogu da pripadaju jedinicama lokalne samouprave, dobrovoljnim organizacijama, ili privatnom sektoru, a kojima se upravlja zasebno od Fonda zdravstvenog osiguranja. Ipak, informacije o potrošnji zdravstvenih ustanova sakupljaju se na godišnjem nivou u Fondu zdravstvenog osiguranja i stavljaju se na uvid Ministarstvu zdravlja. 164 Pošto su škole i bolnice uključene u trezorski sistem i pripremaju godišnje izvještaje o gotovini i sredstvima primljenim u robi, informacije o resursima koje su primile pojedinačne škole, kao i klinike primarne zdravstvene zaštite, su rutinski dostupne, pa je rejting A. Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting A U Ministarstvu obrazovanja su dostupne informacije o resursima koje je primila svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i Fondu zdravstvenog osiguranja o prihodima i rashodima za svaku zdravstvenu ustanovu u RS. Škole i bolnice su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje izvještaje o sredstvima primljenim u gotovini i robi. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj, ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii) pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija. (i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet to jeste, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji pokrivaju i plaćanja i preuzete obaveze. 165 Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se svakodnevno u trezorskom sistemu. U skladu sa odredbom člana 26 Pravilnika o finansijskom izvještavanju, od ministarstva se zahtijeva da dostavljaju kvartalne izvještaje o izvršenju budžeta u MF 25 dana nakon isteka svakog kvartala. 166 Rejting za dimenziju: A (iii)kvalitet informacija Informacije se izvlače direktno iz trezorskog sistema, sa dovoljnim nivoom detalja koji su prikupljeni preko Kontnog okvira da bi se omogućila pouzdana klasifikacija svake transakcije. 164 Fond zdravstvenog osiguranja RS je obezbijedio timu zaduženom za istraživanje tabelu koja sadrži podatke o potrošnji i prihodima za svaku zdravstvenu ustanovu u RS za godine od do Vidjeti, na primjer Izvještaj o izvršenju budžeta za period od januara do juna godine. Izvještaj o izvršenju budžeta je dostupan kao dio dokumentacije koja je razmatrana u toku 23. sjednice Narodne skupštine RS. Dokumentacija je dostupna na adresi: Pravilnik je dostupan na adresi: Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf

196 194 Rejting za dimenziju: A Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ukupni rejting Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i dostupnost informacija o preuzetim obavezama, kao i plaćanjima Rejting za (Metod M1) A A Obrazloženje Izvještaji su u istom formatu kao i budžet pokrivaju i plaćanja i preuzete obaveze. Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou u roku od četiri sedmice nakon isteka svakog perioda. Kvalitet informacija A Nema materijalnih pitanja vezanih za tačnost podataka. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Ovaj indikator razmatra (i) da li vlada proizvodi godišnje finansijske izvještaje koji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji dostavljaju za reviziju u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se oni pripremaju u skladu sa računovodstvenim standardima koji su u opštim crtama u skladu sa Međunarodnom standardima računovodstva za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS). (i) Kompletnost finansijskih izvještaja Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu RS i sadrže potpune informacije o prihodima i rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama. Detaljne instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju standarda IPSAS. Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Svi finansijski izvještaji budžetskih korisnika se u zakonom utvrđenim rokovima dostavljaju Ministarstvu finansija Republike Srpske, a konsolidovani finansijski izvještaji, pored ovoga, i Agenciji za posredničke, informatičke i finansijske usluge sa sjedištem u Banjoj Luci. Inače, rokovi pripreme i prezentacije pojedinačnih i konsolidovanih finansijskih izvještaja utvrđeni su budžetskim propisima važećim u RS (Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske i relevantna podzakonska akta), kao i Zakonom o računovodstvu i reviziji Republike Srpske.Godišnji finansijski izvještaji predaju se do kraja februara tekuće godine za prethodnu godinu, a konsolidovani izvještaji se dostavljaju najkasnije do kraja aprila tekuće godine za prethodnu godinu. Rejting za dimenziju: A (iii) Računovodstveni standardi koji se koriste Finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom za primjenu Međunarodnih standarda računovodstva za javni sektor. Sva dokumenta su dostupna na internetstranici MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih standarda. Međutim, finansijski izvještaji za javni sektor u RS se pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi. Prema tome, u praksi nisu usvojeni i primijenjeni svi aspekti IPSAS na gotovinskoj

197 195 ili obračunskoj osnovi. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni jezik je iz godine. Sa stanjem iz godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku osnovu za budžetsko računovodstvo su implementirani, osim standarda IPSAS 23 (porezi i transferi). Do godine, prihodi su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od godine obračunsko računovodstvo treba nametnuti i u smislu priznavanja prihoda. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće se samo za bilanse uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS; ali za budžetsko planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana gotovinska osnova. Rejting za dimenziju: C Tabela : PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Kompletnost finansijskih izvještaja A Potpune informacije se obezbjeđuju o prihodima i rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama, u skladu sa zahtjevima iz relevantnih zakona i propisa. Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja na reviziju A Konsolidovani izvještaji se dostavljaju do kraja aprila tekuće godine za prethodnu godinu Računovodstveni standardi koji se koriste C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku, ali ima znatnih odstupanja od standarda IPSAS, pošto se koristi modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, a najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni jezik je iz godine. 167 PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama. Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii) pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi SAI. (i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode Kao i SAI institucija BiH i FBiH, SAI RS je u toku nekoliko godina koristila podršku švedske SAI, uključujući i najnoviju podršku u izvršavanju revizija učinka. Osoblje je dobro obučeno, a aktivnosti se sprovode u skladu sa standardima INTOSAI. SAI koristi priručnik za finansijske revizije koji je razvio Koordinacioni odbor koji sačinjavaju SAI BiH i dvije entitetske SAI, koji implementira te standarde. Svake godine se obavlja nekoliko revizija učinka, uz izvještaje o finansijskim revizijama i revizijama usklađenosti. Mandat revizije pokriva centralnu vladu; fondove za penzijsko i zdravstveno osiguranje, za zapošljavanje i za dječiju zaštitu; preduzeća u državnom vlasništvu; te 70 jedinica lokalne samouprave. Oko 57 članova osoblja pokriva ukupnu godišnju potrošnju od oko 4 milijarde KM. Zbog znatnog broja tijela u kojima treba izvršiti reviziju, godišnji obuhvat je ograničen, a neke manje opštine prolaze reviziju 167

198 196 samo povremeno. Međutim, SAI određuje svoj detaljni obuhvat svake godine u skladu sa svojom ocjenom o rizicima, na osnovu prethodnih iskustava, veličine prometa, te vremena koje je proteklo od prethodne detaljne revizije. Kada postoje poznati problemi sa zaostalim neizmirenim obavezama za potrošnju kao u slučaju Fonda zdravstvenog osiguranja. Međutim konkretno revizija Fonda zdravstvenog osiguranja provodi se redovno svake godine i to neovisno od stepena uočenih problema u njegovom poslovanju. Prema navodima iz SAI RS, u godini je obuhvat finansijske revizije iznosio oko 95% potrošnje i na nivou Vlade RS i na nivou jedinica lokalne samouprave. Pošto se barem 75% subjekata potrošnje centralne vlade revidira na godišnjem nivou, obuhvatajući barem prihode i rashode, te pošto se izvršava široki spektar finansijskih revizija i u opštem slučaju se poštuju standarde revizije, sa fokusom na značajna i sistemska pitanja, rejting je B. Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna u skladu sa glavnim zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnu skupštinu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski okvir se poštuje. Rejting za dimenziju: A (iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije SAI ima za cilj da poprati svoje sopstvene preporuke, a traži i skupštinsku podršku. Međutim, Narodna skupština RS je dala samo ograničen stepen podrške radu SAI, a godine je, suprotno od savjeta svojeg Odbora za reviziju (odbora koji je odgovoran za pregled revizorskih izvještaja) odbila da da podršku izvještaju i preporukama. Štaviše, usvojila je rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori sa MF o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što prijeti da potkopa nezavisnost SAI. Iz SAI je tim za pregled informisao tim za pregled da je došlo do smanjenja broja kvalifikovanih revizorskih mišljenja. Međutim, podrška za rad SAI u zakonodavnoj vlasti mogla bi da bude poboljšana. Takođe, budžetski korisnici u kojima je izvršena revizija imaju na raspolaganju 15 dana nakon izvještaja revizora da ospore nalaze i obezbijede dodatne dokaze, ako je to potrebno. SAI je u obavezi da te zvanične prigovore uzme u razmatranje i da modifikuje svoj izvještaj ako su obrazloženja razumna. Detalji vezani za revizije koje su sprovedene, kao i o broju prigovora koje je primila SAI objavljuju se u godišnjem izvještaju SAI. 168 Rejting za dimenziju: C Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Opseg / priroda revizija koje se B sprovode Obrazloženje Širok spektar revizija se sprovodi u skladu sa dobrim profesionalnim standardima. Obuhvat finansijske revizije je oko 95% potrošnje i na nivou vlade RS i na nivou jedinica lokalne samouprave

199 197 Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima Dokazi o sprovođenju preporuka revizije Rejting za (Metod M1) A C Obrazloženje Revizorski izvještaji dostavljaju se Narodnoj skupštini RS u roku od 3 mjeseca od primitka finansijskih izvještaja od revidiranih subjekata. Iako SAI ima za cilj da prati svoje preporuke, dokazi su nedovoljni da podrže zaključak da se preporuke sprovode u revidiranim subjekatima. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Ovaj indikator bavi se time da li NS RS poduzima sveobuhvatan i pravovremen pregled godišnjeg budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u obzir pregledi budžeta za 2011, i fiskalnu godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine; (ii) da li je su procedure zakonodavnih tijela za razmatranje budžeta dobro uspostavljene i poštovane; (iii) da li Skupština ima dovoljno vremena za pregled budžetskih prijedloga; i (iv) stepen mogućih promjena u toku godine u budžetu bez prethodnog odobrenja Skupštine. (i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta Iako je MTEF sastavni dio budžetskog procesa u RS, Narodna skupština RS ga ne pregleda i ne usvaja zvanično. Samo se godišnji budžet razmatra i usvaja na nivou Narodne skupštine RS. Vlada RS dostavlja dokument Ekonomska politika RS sa ažuriranim makroekonomskim i fiskalnim prognozama, kao i sa konkretnim najavama politika vlade, zajedno sa godišnjim budžetskim prijedlogom. Međutim, operacije EBF-ova nisu uključene u prezentaciju opštih fiskalnih izgleda vlade. Godišnji Budžet RS i Zakon o izvršenju budžeta RS razmatra većina Odbora Narodne skupštine RS, a prije upućivanja istih u skupštinsku proceduru na usvajanje. Predstavnici vlade RS i MF RS obavezni su prisustvovati raspravama na prethodno pomenutim odborima, kao i raspravi na sjednici NS RS pri usvajanju datih dokumenata. 169 Rejting za dimenziju:b (ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Sve relevantne procedure NS RS su propisane u standardnom Poslovniku o radu i Zakonu o budžetskom sistemu RS. U praksi su one dobro uspostavljene i poštuju se, osim što ni izvršna vlast ni NS RS ne poštuju vremenske rokove koji su propisani u Zakonu o budžetskom sistemu. Kao rezultat toga, Skupština je imala veoma mali broj dana na raspolaganju za razmatranje dva od tri najnovija budžeta. Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Godina Datum dostavljanja nacrta budžetskog prijedloga vladi Datum dostavljanja budžetskog prijedloga Skupštini Datum usvajanja zakona o budžetu Novembar 21. decembar a Novembar 23. novembar b Novembar 2. decembar a Prema Zapisniku sa 1. posebne sjednice Narodne skupštine RS: b Prema Zapisniku sa 13. sjednice Narodne skupštine RS : Taj zahtjev je naveden u članu 44 Poslovnika Narodne skupštine RS i odnosi se na rad svih odbora Skupštine, a ne samo Odbora za budžet i finansije:

200 198 Rejting za dimenziju: C (iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makrofiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Vremenski raspored za razmatranje godišnjeg zakona o budžetu na NS RS propisan je u članu 21 Zakona o budžetskom sistemu RS, kako slijedi: vlada do 5. novembra razvija nacrt budžeta i dostavlja ga Narodnoj skupštini RS; Narodna skupština određuje svoj stav vezano za nacrt budžeta do 10. novembra; vlada do 1. decembra razvija budžetski prijedlog za narednu fiskalnu godinu i dostavlja ga Narodnoj skupštini; i Skupština usvaja odluku vezano za budžet za narednu fiskalnu godinu do 15. decembra. U skladu sa ovim vremenskim rasporedom, zakonodavno tijelo ima najmanje 25 dana za razmatranje budžetskog prijedloga vlade. Međutim, kako je objašnjeno u dijelu (ii) u prethodnom dijelu teksta, u praksi je Narodna skupština imala samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga. Rejting za dimenziju: D (iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela Zakon o budžetskom sistemu RS dozvoljava izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez prethodnog odobrenja Narodne skupštine RS. Stepen dozvoljenih preraspodjela određuje se u zakonu o izvršenju budžeta za svaku godinu. Zakon o izvršenju budžeta iz godine dozvoljava da vlada RS preraspodjeli resurse na osnovu preporuke MF u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za svakog pojedinačnog budžetskog korisnika. Preraspodjele između budžetskih korisnika unutar ukupnog odobrenog iznosa takođe zahtijevaju odobrenje vlade: prema odredbi iz člana 13. Zakona o izvršenju budžeta iz godine, ukupni usvojeni budžet svakog budžetskog korisnika može se smanjiti za najviše 5% za izvršavanje takvih preraspodjela. 170 Rejting za dimenziju: B Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Nadzor Skupštine je relativno ograničen, iako on obuhvata makroekonomsku pozadinu, kao i budžetske prijedloge. On ne obuhvata EBF-ove. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju. Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, C D Propisane procedure se prate djelomično. Međutim, zahtjev da se da dovoljno vremena za razmatranje konačnih budžetskih prijedloga često se zanemaruje. Vremenski raspored propisan u Zakonu o budžetskom sistemu dozvoljava najviše 25 dana u toku kojih Narodna skupština RS može da razmatra budžetski prijedlog. U stvarnosti Skupština ima 170 Zakon o izvršenju budžeta za godinu je dostupan na adresi: Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20izvrsenju%20Budzeta%20RS%20za%202013%20%20godi nu.pdf

201 199 Tabela Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu skupštinu RS Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja avgust godine Izvještaj je odbijen (vidjeti PI- 26) avgust godine 13. oktobar godine a avgust godine 24. oktobar godine b Izvor: Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske. a prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela Rejting za (Metod M1) B Obrazloženje samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga. U dvije od tri godine pokrenut je hitni postupak za usvajanje zakona kako bi se ubrzao proces donošenja odluka. Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku godine, a stepen dozvoljenih preraspodjela određen je u zakonu o izvršenju budžeta za svaku godinu PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Izvještaj Glavne službeza reviziju javnog sektora RS (SAI RS) obuhvata cijelu konsolidovanu vladu RS, kao i javna preduzeća i subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Glavne službe za reviziju o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala SAI. (i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Zakon o reviziji javnog sektora RS (član 21) 171 propisuje tajming rokoveza dostavljanje revizorskih izvještaja za budžetske korisnike. U skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu RS (član 58), MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje za svaku godinu do 20. maja sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima NS RS u roku od 90 dana od njegovog primitka od vlade. Datumi za dostavljanje i usvajanje posljednja tri revizorska izvještaja prikazani su u Tabeli Dostupno na adresi:

202 200 Kriterijum za rejting A je da Narodna skupština završi svoj rad u roku od tri mjeseca od primitka revizorskog izvještaja. SAI dostavlja svoj izvještaj do 20. avgusta; pošto je Narodna skupština završavala svoj rad svake godine u roku od dva mjeseca nakon 20. avgusta, rejting je A. Rejting za dimenziju: A (ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke.odbor razmatra sve izvještaje i ne samo one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od izvještaja SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom izvještaj SAI Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske. 172 U Tabeli predstavljene su detaljne informacije o broju izvještaja koji su dostavljeni, o statusu revizorskih mišljenja, te broju rasprava koje su sprovedene sa budžetskim korisnicima. Jasno je da se dubinske rasprave dešavaju tek rijetko, a da nikakve rasprave nisu održane kao odgovor na kvalifikovane izvještaje. Izvještajna godina Tabela Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine Ukupni broj budžetskih korisnika Broj izvještaja bez kvalifikacija Broj izvještaja sa kvalifikacijama Broj negativnih izvještaja Broj budžetskih korisnika koji su prisustvovali raspravama a b a Izvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih izvještaja budžetskih korisnika za godinu, str. 7: b Izvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih izvještaja budžetskih korisnika za godinu, str. 8: Rejting za dimenziju: C rski+izve%c5%a1taj+za godinu.html. b (iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. NS RS obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez izmjena. Odbor za reviziju ne izdaje preporuke za nametanje kazni za budžetske korisnike zbog nepoštivanja preporuka SAI RS. NS RS nije učestvovala u programu tehničke podrške DFID-a u kojem su učestvovale parlamentarne skupštine institucija BiH i FBiH, za unapređivanje kapaciteta za djelotvorno korištenje revizorskih izvještaja i vršenje pritiska sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama. 172 Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpska (Službeni glasnik RS 98/05 i 20/14Član 24. stav 2.)

203 201 Rejting za dimenziju:c Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Pravovremenost pregledanja revizorskih A izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje C sprovode zakonodavna tijela Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa C zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti Obrazloženje Narodna skupština završava svoj rad na revizorskim izvještajima u roku od 3 mjeseca od trenutka njihovog dostavljanja. Rasprave se dešavaju rijetko i uglavnom kada budžetski korisnici prime negativne izvještaje. Skupština obično ne dodaje ništa na preporuke, već usvaja zaključke po izvještaju.

204 202 IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM DISTRIKT BRČKO Sažeti pregled Brčko Distrikt Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne. I. Integrisana ocjena učinka PFM A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta Skupna ostvarenja potrošnje u tri fiskalne godine korištene u ovom Izvještaju (od do godine) u Distriktu Brčko (DB) pokazuju konzistentno trošenje na nivou nižem od planiranih ciljnih iznosa, što predstavlja rezultat odgađanja u izvršavanju kapitalnih projekata. Struktura ostvarenja potrošnje, u poređenju sa originalnim odobrenim budžetom, takođe pokazuje znatna odstupanja u odnosu na originalno odobreni budžet. Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda DB, a njegova naplata je izvan kontrole administracije DB i podložna je odgađanjima. Ipak, ukupno ostvarenje prihoda ima u razumnoj mjeri dobar učinak, u skladu sa odobrenim budžetom; osim u FG09, kada je ostvarenje bilo za 12,8 procenata manje od budžeta. Slično kao i u tri ostale vlade, DB takođe nije uspostavila opštu definiciju zaostalih neizmirenih obaveza, a datumi dospjeća sa faktura se za sada ne unose u računovodstveni sistem. Međutim, prema podacima koje je prikupila Direkcija za finansije, DB nema nagomilanih zaostalih neizmirenih obaveza. B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake administrativne jedinice, kao i raspodjelu na 14 funkcija, na osnovu kojih se 10 glavnih funkcija prema COFOG mogu izvući. Vlada održava trezorski sistem kroz koji prolaze sve transakcije i obezbjeđuje konzistentnost u poređenjima između budžetom predviđenih iznosa i ostvarenja po administrativnoj, funkcionalnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Budžetska dokumentacija DB je u razumnoj mjeri sveobuhvatna kada se poredi sa normativima koji su predstavljeni u okviru metodologije za ocjenu PEFA. Međutim, iz budžetske dokumentacije ispušteno je sljedeće: (i) makroekonomske pretpostavke; (ii) detaljne informacije o dugu; (iii) detaljne informacije o finansijskim sredstvima. Pored toga, budžet za tekuću godinu nije predstavljen u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. DB održava svoj Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za zapošljavanje i Javno preduzeće Putevi Brčko izvan budžeta; međutim, detalji o prihodima i potrošnji tih fondova predstavljaju se Skupštini paralelno sa budžetom. Izvještaji o ostvarenju se takođe objavljuju. Nema drugih značajnih rashoda vlade koji bi bili dio budžeta. U DB je do sada implementiran samo jedan investicioni projekat: Projekat vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH, koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4,96 miliona preko Bank

205 203 Austria Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria Banke a.d, Banja Luka u iznosu od 6,87 miliona KM. U principu, i na osnovu tih primjera, svi investicioni projekti prikazuju se u budžetu, sa svojim izvorima finansiranja, međutim, njihovo izvršavanje je podložno kašnjenjima u procesu nabavke, te pri odobravanju godišnjeg budžeta na Skupštini. U DB javnost ima pristup širokom spektru fiskalnih informacija, uključujući sljedeće: (i) budžetski prijedlozi; (ii) finansijski izvještaji sa krajem godine; (iii) izvještaji eksterne revizije; (iv) dodjeljivanje ugovora, i (v) informacije o resursima koji su dostupni za škole. Za sada javnost nema pristup izvještajima o izvršenju budžeta u toku godine. C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. U praksi je odobravanje budžeta kasnilo od godine; zbog više različitih razloga, uključujući izbore i neuspjeh u postizanju dogovora o gornjim granicama za budžet. Krajnje ograničenje je to da budžet mora biti usvojen do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim nivoima kao i prethodne godine. Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB, uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, procjene za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu. Direkcija za finansije DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje informacije sa MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio redovnog pregleda SBA MMF-a. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT BiH, koja održava Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH. Stanje duga Brčko distrikta na dan godine, uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega se na unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM. Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, DSA se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF. Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. DB ima Razvojnu strategiju za period godine, ali ona ne uključuje procjene koštanja. Iako postoje sektorske strategije, njima nedostaju informacije o troškovima. MTEF DB uključuje analizu srednjoročnih budžetskih prioriteta ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost se, međutim, pripremaju za svakog budžetskog korisnika. C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta Zakonski okvir i procedure za sve glavne poreze su sveobuhvatne i jasne, a pravo slobodnog proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora je prilično ograničeno. Poreski obveznici imaju pristup određenim informacijama o poreskim obavezama, ali dostupnost informacija je ograničena. Poreska uprava DB (Tax Administration - TA) održava internetsku stranicu koja sadrži samo primjerke relevantnih zakona. Poreski obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima, elektronskom poštom, ili telefonskim pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za poreske obveznike rijetko se organizuju. TA DB izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u svakom slučaju tačni.

206 204 Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u TA DB; (b) žalba nezavisnom Upravnom tribunalu za žalbe; i (c) žalba Upravnom sudu DB. Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima. Odluke nisu javno dostupne. Sistem za žalbe vezane za poreze je uspostavljen i funkcionalan; međutim, odluke se često ne izdaju u propisanom roku. Planove poreskih inspekcija proizvode na godišnjem nivou glavni inspektori TA DB i nakon toga ih dostavljaju šefu Odjela za poreske inspekcije. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. Ukupni iznos naplate poreskih prihoda u DB u godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni koeficijent naplate duga u godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog previda vezanih za netačan ručni unos u sistem na strani službenika TA DB, procijenjeni iznos poreza na dohodak građana (na osnovi zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM. Ukupni iznos naplaćenog poreza za godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate poreza bio je iznad 80%. Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe evidentirana u manjem iznosu u godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa godinom: procjena poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4 miliona KM procjena je podbacila za 30%. Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na isplate koje kasne zaračunavaju se kamate. TA DB ne izdaje podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je otežalo naplatu neizmirenih poreskih obaveza. Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredima TA DB su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Međutim, nedostaje potpuno sravnjenje procjena poreskih obaveza, naplate, i zaostalih neizmirenih potraživanja. O malim iznosima duga koje duguje DB objavljuju se svi detalji. Osim za fond zdravstvenog osiguranja i fond za zapošljavanje, gotovinska salda su sva konsolidovana u STA. Zaduživanje po bilo kojim uslovima podvrgava se strogoj kontroli Direkcije za finansije. Međutim, nema veza između zaduživanja i fiskalnih ciljnih iznosa. Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima (Human Resources Management Authority - HRMA), koja radi zasebno izvan Direkcije za finansije. Platne liste su pod kontrolom posebnog odsjeka u Direkciji za finansije. Baze podataka za platne spiskove i evidenciju zaposlenih nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podatka, a i ne ažuriraju i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi. Može da dođe do kašnjenja do tri mjeseca. Podaci o platnim spiskovima se ažuriraju kada se podaci dostavljaju Poreskoj upravi. Ima i slučajeva retroaktivnih prilagođavanja. U novijem periodu nije bilo revizija koje bi bile konkretno fokusirane na potrošnju na plate. Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili rezultatima novijih žalbi.

207 205 Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način. DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, određeni procesi nedostaju, a detaljna proceduralna pravila i procesi nisu dobro definisani. Pravila za interne kontrole se sve više implementiraju, iako su dodatna poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje potrebna u potrošačkim jedinicama. DB još nije preduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije. C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, računi EBF nisu pokriveni u okviru STA. Trezor osigurava da se avansi pročišćavaju bez odlaganja, a postoji samo nekoliko privremenih računa. U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade. U vladi DB sistemi identifikuju resurse koji su raspodjeljeni na svaku školu i u fazi budžeta (planiranja) i u fazi izvršenja. Uplate kojima škole mogu da zarade sredstva kroz naknade koje naplaćuju za korištenje školski objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju, uplaćuju se na jedinstveni račun trezora BD. Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim sredstvima i o sredstvima u robi koja su primile škole. Finansijski resursi za zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda zdravstvenog osiguranja, koji se finansira prije svega preko doprinosa. O prihodima i rashodima Fonda zdravstvenog osiguranja izvještava se Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika ili zdravstvenih ustanova. Iako su rutinski dostupne informacije o resursima koje primaju pojedinačne škole, to nije slučaj za resurse koje primaju objekti zdravstvene zaštite. Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet to jeste, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se pripremaju na gotovinskoj osnovi, ali ne i na osnovi preuzetih obaveza. Kvartalni izvještaji o budžetu se dostavljaju Skupštini Distrikta u roku od četiri sedmice nakon kraja kvartala. Izvještaji se proizvode na radnim listovima, umjesto da se generišu direktno iz trezorskog sistema, ali, međutim, SAI ne izvještava o ikakvim značajnim problemima vezano za tačnost podataka koji su predstavljeni u izvještajima. Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i finansijskim sredstvima i obavezama. Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini Distrikta rezultovala su određenim kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja Direkcije za finansije za reviziju. Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih politika za budžetske korisnike i trezor DB. DB ima za cilj da poštuje standarde IPSAS, ali to ne znači, u svakom slučaju, da se standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, imajući u vidu da se računovodstvo i izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi. Najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS potiče iz godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju.

208 206 C (iv). Vanjska revizija i pregledi DB ima svoju zasebnu SAI (Ured za reviziju javne uprave Brčko distrikta Bosne i Hercegovine). Ona sprovodi spektar finansijskih revizija, revizija zakonitosti, a sprovela je i 4 revizije učinka i obezbjeđuje potpunu pokrivenost revizijom svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda zdravstvenog osiguranja i lokalnih komunalnih preduzeća. Na godišnjem nivou se reviziji podvrgavaju subjekti centralne vlade koji predstavljaju najmanje 75% ukupne potrošnje. SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od primitka izvještaja o izvršenju budžeta iz Direkcije za finansije, u skladu sa Zakonom o SAI DB. SAI je počela sa radom tek 1. marta godine, a preporuke koje je do sada dala bile su relativno ograničenog opsega. Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima posebno poglavlje pod nazivom Osvrt na nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije u kome se navode preporuke iz prethodne godine koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično implementirao. Takođe, nakon objavljivanja Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen implementacije datih preporuka. Pored navedenog, Ured u svojim izvještajima o radu od godine i na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje Realizacija datih preporuka. Direkcija za finansije dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rasporedom koji je propisan zakonom (1. oktobra). Budžet bi skupština trebalo da usvoji do 1. decembra. U praksi, pregovori o budžetu unutar vlade traju nekoliko sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na javne konsultacije koje su se u novijem periodu održavale u toku januara i februara u budžetskoj godini. Tek nakon toga se zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati između trenutka zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se privremeno finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine završava. Zvanično pregledanje prijedloga u Skupštini izgleda prilično ograničeno, iako su zastupnici u Skupštini u potpunosti angažovani u preliminarnim konsultacijama i javnim raspravama vezanim za nacrte prijedloga administracije. SAI DB je u obavezi da dostavi Skupštini DB, vladi DB, te uredu javnog tužioca: (i) revizorski izvještaj o godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o svakom budžetskom korisniku), i (ii) javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je potrebno do osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima SAI. Skupština DB nije sprovodila rasprave sa budžetskim korisnicima; ta praksa tek treba da bude uvedena u DB. Izvještaji revizije predstavljaju preporuke SAI DB o mjerama koje treba da poduzme vlada. Te mjere Skupština DB obično usvaja bez izmjena. Budžetski korisnici se ne bave preporukama DB SAI, ili to rade samo površno. Za razliku od situacije na drugim nivoima vlasti u BiH, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi bio nadležan za bavljenje revizorskim izvještajima.

209 207 U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka. DISTRIKT BRČKO: OCJENA PEFA Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora Indikator Opis Met DB PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 C+ PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR PI-5 Klasifikacija budžeta M1 B PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 A PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C+ PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA M2 D+ PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 D+ PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 B+ PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+ PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+ PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 B+ PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+ PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+ PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ M2 M1 B B

210 208 II. Ocjena uticaja slabosti u PFM U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM podržava ciljeve na visokom nivou. To su: Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju skupne fiskalne discipline. Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade (strateško raspodjeljivanje resursa). Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne vrijednosti za potrošeni novac. 1. Skupna fiskalna disciplina Odlaganja u usaglašavanju gornje granice za budžet i određivanju iznosa ulaznih poreza koji pripadaju DB rezultovali su odlaganjima u odobravanju budžeta i ograničenjima vremenskog perioda koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta na skupštini. Ishodi budžetske potrošnje u znatnoj su mjeri niži u odnosu na odobreni budžet, a znatna odstupanja od strukture budžeta takođe ukazuju na bojazni vezane za kvalitet procesa planiranja budžeta. Ostvarenje prihoda je pokazalo učinak znatno viši od očekivanog u dvije od tri godine koje se razmatraju, što bi moglo da ukazuje na dodatne slabosti u prognoziranju prihoda (u slučaju ulaznih poreza, to je izvan kontrole DB). Zaostale neizmirene obaveze u potrošnji su rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim obavezama, kao i zakonska definicija za njihovo izračunavanje. Iako su poreski zakonski okvir i procedure sveobuhvatni i jasni, nema pouzdanog sravnjivanja ocijenjenih poreskih obaveza, naplate i zaostalih neizmirenih obaveza. Budžetski dokumenti su razumno sveobuhvatni i pravovremeno se daju na uvid javnosti. 2. Strateško raspodjeljivanje resursa MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo, a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strategiju. Iako postoji usaglašena razvojna strategija i srednjoročni okvir rashoda, sektorskim strategijama nedostaju detaljne informacije o troškovima; prioriteti najčešće odražavaju inicijative konkretnih budžetskih korisnika, umjesto da se na njih gleda kao na dio šire sektorske strategije. Ograničen vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama. 3. Efikasno pružanje usluga Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše. Nedostatak funkcije interne revizije u javnom sektoru predstavlja nedostajući element u sistemu provjera i saldiranja DB. Nepoštivanje procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.

211 209 III. Izgledi za reforme PFM DB vidi priliku za povećavanje stepena budžetske discipline kroz revidiranje postojećeg Zakona o budžetu Distrikta Brčko. Glavni zadatak će biti da se pripreme smjernice za novi zakon o budžetu koji će donijeti budžetsku disciplinu i odgovornost, omogućiti institucionalizaciju budžetskih inspekcija i sankcija za nepoštivanje odredbi. Strateško planiranje će biti unaprijeđeno u budućnosti, a programsko budžetiranje treba da bude uvedeno. Planira se obuka kao podrška tim reformama. Program javnih investicija (Public Investments Program - PIP) se takođe predlaže za budućnost.

212 210 Ocjena PFM sistema, procesa i institucija- Distrikt Brčko PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Distrikta Brčko (DB) za posljednje tri fiskalne godine ( godine). Potrošnja koja se uzima u obzir uključuje skupni budžet, iz kojeg su isključene isplate za servisiranje duga (kamate i glavnica) i projektna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Potrošnja u Fondu zdravstvenog osiguranja i Fondu za zapošljavanje, koji su pod kontrolom vlade, takođe je uključena. DB nema svoj sopstveni penzijskifond: stanovnici DB biraju između fondova penzijskog i invalidskog osiguranja dvaju entiteta, Republike Srpske (RS) ifederacije BiH (FBiH). Zbog toga su vanbudžetski fondovi (extra-budgetary funds, EBF) od manjeg značaja u odnosu na budžetsku potrošnju nego što je slučaj u RS i FBiH. DB je u opštem slučaju pažljivo pristupao budžetiranju kako bi izbjegao bilo kakav rizik od premašivanja svojih raspoloživih prihoda (vidjeti indikator PI-3 za DB), pa je stalno trošeno manje od iznosa predviđenog budžetom. Direktor za finansije je navio da je osnovni Tabela Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta razlog za manje trošenje bio Originalni Ostvarenje kašnjenje u izvršavanju kapitalnih budžet(u potrošnje(u Procentualna projekata, koji nisu bili u dovoljnoj Godina milionima KM) milionima KM) razlika mjeri pripremljeni. Budžetom ,0 211,4-14,3% predviđena i stvarna potrošnja za ,0 198,9-13,9% period od do godine ,4 202,2-6,6% prikazane su u Tabeli Zbog Izvor: Direkcija za finansije DB. toga što je manjak potrošnje premašivao 10% u dvije od tri godine, ali nikada nije dosegao 15%, rejting za ovu dimenziju je C. Rejting za dimenziju: C Tabela Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C Razlika između budžeta i ostvarenja premašivala je 10% u dvije od tri godine. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je inicijalno planirala Direkcija za finansije (Directorate of Finance - DoF) i koja je dogovorena na nivou Skupštine Distrikta. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobreni budžet. Svaka od 20 najvećih linija u originalnom budžetu prilagođava se za procentualnu razliku između skupnog budžeta i ostvarenja, kao što se izračunava za indikator PI-1, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa za prvu dimenziju ovog indikatora, izražena u procentu skupnog ostvarenja. Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za vladu DB predstavljene su u Aneksu 4 ovog izvještaja.

213 211 (i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje, nakon uzimanja u obzir ukupne varijanse kao kod PI-1 Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta. Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju. Ukupne varijanse su prikazane kao procenti ukupnog ostvarenja potrošnje, u Tabeli Veoma visoka varijansa u godini uglavnom odražava značajna povećanja u odnosu na originalni budžet i za Fond zdravstvenog osiguranja i za Odjeljenje za zdravstvo. Zbog toga što je ukupna varijansa u potrošnji premašila 15% u jednoj od tri godine, rejting za ovu dimenziju je C. Rejting za dimenziju: C (ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje Prosječni iznos koji se plaćao iz rezerve za nepredviđene slučajeve iznosio je 0,4% ukupne potrošnje, što je daleko ispod praga, koji iznosi 3%. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Dodatna varijansa u strukturi potrošnje C Dodatna varijansa je premašila 15% u samo jednoj od tri godine. Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje Tabela Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta Godina Ostvarenje potrošnje (u milionima KM) Zbir varijansi(u Varijanse kao % milionima KM) potrošnje ,4 30,3 14,3% ,9 28,6 13,9% ,2 58,4 28,9% Izvor: DoF DB A Iznos koji je naplaćen bio je daleko ispod 3% ukupne potrošnje. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima budžetom predviđenim. Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna nivoa vlasti (Institucije BiH, FBiH, RS idb), dok su svi ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno. Konsolidovani prihodi i primici DB za konsolidovani nivo konsolidovanog vladinog sektora (centralna vlada i EBF-ovi), prema izvještajima Centralne banke BiH (CBBiH), prikazani su u Tabeli Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda DB što je značajno viši udio nego u entitetima, dijelom zbog toga što ukupna potrošnja DB ne uključuje penzijski fond. Drugi najvažniji izvor prihoda su socijalni doprinosi, koji predstavljaju 17% konsolidovanih prihoda DB. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda DB.

214 212 Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od 3,55% preostalih sredstava, a ostatak sredstava se dijeli između dva entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim formularima. Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do promjena koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje vanjskog duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane vlade. Za DB je koeficijent (3,55%) fiksiran i u skladu je sa Zakonom u uplatama na Tabela Godišnji izvještaj o operacijama za DB u godini (u milionima KM) Konsolidovano Opis Distrikt Brčko Prihod 237,3 Porezi 169,2 Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit 15,6 Porezi na plate i radnu snagu 0,0 Porezi na imovinu 1,1 Porezi na robu i usluge i međunarodnu trgovinu i transakcije 152,5 Ostali porezi 0,0 Socijalni doprinosi 34,5 Grantovi 0,0 Ostali prihodi 33,5 jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, koji je usvojen godine nakon odluke UredaVisokog predstavnika. U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. Kašnjenja odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja mogu da utiču na DB, pošto udio DB od 3,55% prihoda dolazi iz prihoda koji ostanu raspoloživi nakon što se oduzme dio za institucije BiH. Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou DB, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i sa dva EBF-a (Fond zdravstvenog osiguranja i Fond za zapošljavanje). U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i od drugih naknada za puteve. Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH, ministarstvafinansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta / DB predstavlja odgovornost odgovarajućih MF tako da je u DB DoF odgovorna za projekcije.

215 213 (i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom budžetu Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. DB ima ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana, oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa za fondove za zdravstvo i zapošljavanje. Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz CBBiH za izračunavanje za indikator učinka, zbog toga što su ni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za planove. Prema tome, rejting za ovaj indikator zasnovan je na podacima iz DoF DB. Tabela prikazuje prihode, budžetske prognoze, te stvarna ostvarenja. Iz tabele su isključeni prihodi fondova za zdravstvo i zapošljavanje DB. Pošto stanovnici DB plaćaju svoje penzijske doprinose u onaj od dva entitetska fonda koji izaberu, doprinosi za te fondove su isključeni iz analize. Tabela Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza (u milionima KM) Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Ukupni prihodi % razlike između ostvarenja i -12.8% 4.4% 6.2% budžeta Indirektni poreski prihodi Ukupni prihodi isključujući indirektne prihode % razlike između budžeta i ostvarenja -3.3% -5.3% 1.0% Izvor: Distrikt Brčko, Direkcija za finansije. Tabela PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom Rejting za (Metod M2) Obrazloženje Ukupni rejting B Ukupni prihodi bili na nivou od između 94% i 112% za dvije od posljednje tri godine, što rezultuje rejtingom B. Ako se indirektni poreski prihodi isključe iz razmatranja, pošto su izvan kontrole administracije DB, % razlike između budžeta i ostvarenja se smanji. Međutim, pošto prihodi padaju ispod 97% budžeta u dvije od tri godine, rejting bi i dalje bio B. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza, te da li postoji sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza. U DB u trenutku sprovođenaj ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do kraja godine. U skladu sa SBA, nadležne institucije institucija BiH i entiteta bile su u obavezi da, do oktobra godine, uspostavejedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih neizmirenih obaveza (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula godine, procedure za budžetske korisnike

216 214 tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka godine (radna verzija predviđa da će period od 90 dana biti korišten). U februaru godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koje se opisuju kao svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire. Vjerovatno je da će Distrikt Brčko takođe da to uradi. (i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje DB, prema informacijama primljenim iz DoF,nema zaostalih neizmirenih obaveza. Treba primijetiti da, iako prihodi od indirektnog oporezivanja pokrivaju najveći dio potrošnje DB, činjenica da DB prima fiksirani dio prihoda od indirektnog oporezivanja ne garantuje da se ne mogu akumulirati zaostale neizmirene obaveze: DB takođe ima i svoje sopstvene dodatne prihode i, pored toga, prihodi od indirektnog oporezivanja (na koje se primjenjuje procenat udjela DB) mogu i dalje da fluktuiraju kroz godine. Međutim, politike potrošnje u DB pokazuju visok nivo discipline, koji sprječava akumuliranje zaostalih neizmirenih obaveza. Ali, imajući u vidu da pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu dostupni, nedovoljne informacije su raspoložive za određivanje skora za ovu dimenziju ili indikator. Rejting za dimenziju: NR (ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Iako nema dokaza o tome da je budžet DB ostvario ikakve zaostale neizmirene obaveze, pošto još (sa krajem godine)nisu dostupni nikakvi zvanični podaci u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih obaveza, rejting za ovu dimenziju je D. Tabela PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Ukupni rejting Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje PI-5: Klasifikacija budžeta Rejting za (Metod M1) NR NR D Obrazloženje Prema navodima DB. oni nisu nikad ostvarili zaostale neizmirene obaveze za plaćanja. Međutim, ne postoji definicija zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanju potrošnje i nisu dostupne dovoljne informacije za određivanje skora za ovu dimenziju. Nije ostvareno stanje zaostalih neizmirenih obaveza, ali, međutim, ne postoji pouzdan sistem za monitoring zaostalih neizmirenih obaveza. Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite

217 215 nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija. Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike su i dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna godine, 173 ali napredak još nije evaluiran. Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake administrativne jedinice, kao i funkcionalnu raspodjelu koja slijedi, sa ukupno 14 funkcija (isto kao i u FBiH), na osnovu čega se može izvući 10 glavnih COFOG funkcija. Vlada održava trezorski sistem kroz koji sve transakcije prolaze ili se evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih bankovnih računa koji su uspostavljeni za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistemi su u mnogome unapređeni od godine, a kontni okviri su u opštim crtama slični za sve četiri vlade. Međutim, pošto kontni okviri nisu harmonizovani za sve četiri vlade, nikakva konsolidacija na funkcionalnoj osnovi nije moguća za zemlju u cjelini. Ipak, DB obezbjeđuje konzistentnost poređenja između budžeta i ostvarenja prema administrativnim, funkcionalnim, te ekonomskim klasifikacijama. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-5: Klasifikacija budžeta Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Funkcionalna (ali ne i pod-funkcionalna) raspodjela je obezbjeđena i u fazi budžeta i u fazi ostvarenja, u skladu sa 10 glavnih COFOG funkcija, pored raspodjela po ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Dokazi za ovaj indikator izvučeni su iz budžeta za godinu i iz srednjoročnih okvira potrošnje (medium-term expenditure frameworks - MTEF) za period od do godine Tabela Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(distrikt Brčko) Element Uključeno Komentar N Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne stope. Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim drugim međunarodno priznatim standardom. Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene strukture, domaćih i vanjskih sredstava. Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao minimum za tekuću godinu, tj. godinu D D N Makroekonomske pretpostavke su predstavljene samo u MTEF-u, ali ne i u budžetu (Vidjeti str. 9 MTEF-a za period godine: azni_akti/budzet/ba/dob ba.pdf) Vidjetistr. 3 budžeta za godinu. Vidjetistr.4 budžeta za godinu. Informacije vezane za unutrašnji dug su dostupne u Tabeli na strani 31 MTEF-a za period Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.

218 216 prije one na koju se odnose budžetski prijedlozi. Element Uključeno Komentar Finansijska imovina, uključujući detaljne informacije kao minimum za početak tekuće godine. Ostvarenje budžeta iz prethodne godine, predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i za prethodne godine. Objašnjenjeimplikacija novih inicijativa vezanih za politike, sa procjenama efekata koje na prihode može imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama. N D N D D godine: azni_akti/budzet/ba/dob ba.pdf. Takođe postoje i informacije vezane za obaveze servisiranja duga u Aneksu 8 MTEF-a. Međutim, informacije o nivoima stanja duga nisu dostupne. Rečeno nam je da DB ima oko 100 miliona KM deponovanih u poslovnim bankama. Ta informacija nije dostupna u MTEF-u ili u budžetu. Budžetski dokument za godinu. U budžetskom dokumentu za godinu, iznosi za izvršenja za prvu polovinu tekuće godine su prikazani umjesto budžeta. U budžetskom dokumentu za godinu,zbirni budžet za godinu predstavljen je zajedno sa zbirnim budžetima za i godinu (Vidjeti str. 3). Relativno detaljne informacije dostupne su u MTEFu, a takođe i u budžetu, o tome kako će, na primjer, nove politike koje je uvela UINO da utiču na poreske prihode DB (str budžeta za godinu). Tabela PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Budžetska dokumentacija ispunjava pet od devetodrednica za dokumentaciju. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, finansijski izvještaji sa krajem godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje. (i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje DB održava svoje Fond za zdravstvenog osiguranja, Zavod za zapošljavanje i JP Putevi Brčko izvan budžeta. Isto tako, izvan budžeta je, od godine primarna i sekundarna zdravstvena zaštita i dio javnog zdravstva.međutim, puni detaljni o njihovim prihodima i potrošnji predstavljaju se Skupštini zajedno sa budžetom. Izvještaji o ostvarenju se objavljuju. Ne izgleda da postoji značajna dodatna potrošnja koja bi bila pod kontrolom vlade, a koja nije dio budžeta. Rejting za dimenziju: A

219 217 (ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih iz vanjskih izvora U DB je implementiran samo jedan investicioni projekat:projekat vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH, koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4.96 miliona preko Bank Austria Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja Luka u iznosu od 6,87 miliona KM.U principu, svi investicioni projekti prikazuju se u budžetu, sa svojim izvorima finansiranja, iako je izvršavanje u opštem slučaju bilo izloženo ozbiljnim kašnjenjima, zbog slabe pripreme, odgađanja u procesima nabavke, te prakse Skupštine da odobrava godišnje budžete tek na 31. mart svake godine. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima Ukupni rejting Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih iz vanjskih izvora Rejting za (Metod M1) A A A Obrazloženje Detaljne informacije o fondovima za zdravstvo, zapošljavanje i javnim preduzećima za puteve objavljuju se zajedno sa budžetom vlade, a puni detalji o ostvarenjima takođe se objavljuju. Finansiranje svih investicionih projekata je predstavljeno u budžetu, a to bi, u principu, uključivalo sve što se finansira iz vanjskih izvora. U praksi je do sada bilo malo finansiranja iz vanjskih izvora za projekte u DB. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se prenose između različitih nivoa vlasti. Razmatraju se tri dimenzije: (i) transparentnost i objektivnost u raspodjeli resursa; (ii) pravovremenost pouzdanih informacija za vlade koje su uključene o njihovim alokacijama; i (iii) stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama. Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti odvojeno. Prema tome, jedino su među-vladini odnosi vezani za DB prikazani su za ovaj indikator. Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između četiriju glavna nivoa vlasti obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH. Kao što je već navedeno, DB prima fiksirani udio od 3,55% prihoda od indirektnog oporezivanja, nakon što se oduzme udio institucija BiH. Za direktne poreze, struktura stopa poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa za fondove zdravstva i zapošljavanja određuje se na centralnom nivou u DB, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima. (i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo, DB nema nivo jedinica lokalne samouprave

220 218 (ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama Unutar DB, koji nema podređene nivoe jedinica lokalne samouprave, već samo EBF-ove, nema drugih pitanja u smislu pravovremenosti pouzdanih informacija o raspodjeli. Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave (iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama DB nema podređene jedinice lokalne samouprave, a ima samo dva EBF. DoF prikuplja podatke o funkcionalnoj klasifikaciji za svu svoju potrošnju. Za DB, prema tome, konsolidovane informacije postoje o potrošnji konsolidovane vlade, u skladu sa sektorskim kategorijama u okviru normalnog vremenskog okvira za proizvodnju izvještaja o izvršenju budžeta. Funkcionalna klasifikacija potrošnje je uključena u MTEF DB i u godišnje budžete. U praksi, izvještavanje po funkcijama je vjerovatno zasnovano na širokim aproksimacijama. Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju EBF-ova se dostavljaju Parlamentu, konsolidovani sa izvještajima vlade DB. Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave Tabela PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa Ukupni rejting Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među različitim vladama Pravovremenost pouzdanih informacija za različite vlade o njihovim alokacijama Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim kategorijama Rejting za (Metod M2) NA NA NA NA Obrazloženje DB nema nivo jedinica lokalne samouprave Nije primjenljivodb nema nivo jedinica lokalne samouprave Nije primjenljivodb nema nivo jedinica lokalne samouprave PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim rizicima 174 koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti vlada na poddržavnom nivou (i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim agencijama (AGA)i javnim preduzećima (PE) DB ima tri javna preduzeća, a DoF ne sprovodi djelotvornu superviziju nad istim, mada ima potpune informacije o njihovim poslovnim planovima i rezultatima. Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za zapošljavanje, te JP Putevi Brčko sličnodostavljaju u DoF svoje finansijske planove i izvještaje na godišnjem nivou, a uvodi se prakasa i kvartalnog izvještavanja. Javna preduzeća izvještavaju Skupštinu Brčko Distrikta BiH i dostavljaju svoje završne račune Direkciji za finansijemeđutim, ne proizvode se nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku. 174 Fiskalni rizici su definisani kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za plaćanja potrošnje, te nefinansirane penzijske obaveze.

221 219 Rejting za dimenziju: C (ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou DB nema vlada na nižem nivou. Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo Tabela PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru Ukupni rejting Stepen monitoringa centralne vlade nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama (AGA) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring vlada na nižem nivou Rejting za (Metod M1) C C NA PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Obrazloženje DoFsprovodi djelotvornu superviziju finansija i javnih preduzeća i EBF-ova, ali se ne proizvode nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku U DB nema vlada na nižem nivou. Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su prikazane u Tabeli Tabela Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija Kriterijum Budžetska dokumentacija koja se dostavlja Parlamentu. Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u roku od šest mjeseci nakon završetka revizije? Javno dostupno D N D D Objašnjenje DB održava široke javne konsultacije o budžetskim prijedlozima i preko njih daje relevantnu budžetsku dokumentaciju na uvid opštoj javnosti. U novijim godinama, zbog kašnjenja u vladinim razmatranjima budžeta, konsultacije su se dešavale u toku marta. Na primjer, za prijedlog budžeta za godinu, javne konsultacije su održane između 5. i 16. marta godine. Konsultacije se održavaju na više lokacija na cijeloj teritoriji BD. Nijedna od drugih vlada u BiH ne održava konsultacije o budžetskim prijedlozima. Izvještaji se ne objavljuju na internetu Vlade DB redovno,niti su inače dostupni za opštu javnost, osim ako se ne zatraže konkretno. Izvještaj o izvršenju budžeta za godinu nije objavljen na internetskoj prezentaciji vlade do maja godine. Izvještaj o izvršenju budžeta za godinu objavljen je u aprilu godine. Izvještajima se može pristupiti na adresi: w=documents&path=izvjestaji%2fsr&itemid=16& lang=sr, u roku od 6 mjeseci nakon završetka revizije.

222 220 Kriterijum Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću od USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem na kvartalnom nivou? Informacije o resursima su dostupne jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou (npr. školama i zdravstvenim klinikama): da li se takve informacije objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja, pacijenata itd? Javno dostupno D N Objašnjenje Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se može pristupiti preko internetske prezentacije PPA: zik=bs Informacije o školama su sadržane u budžetu DB, ali nikakve informacije nisu dostupne za zdravstvene klinike. Tabela PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B Ispunjene su četiri od šest odrednica. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li se poštuje fiksiran budžetski kalendar; (ii) da li se budžetskim korisnicima daju jasne gornje granice za potrošnju koje je odobrila vlada, unutar kojih mogu da pripremaju svoje podneske; i (iii) da li se budžet odobrava na Skupštini Distrikta prije početka svake godine. (i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. Budžetski proces počinje u januaru ili februaru svake godine, kada DoF distribuira Budžetske instrukcije br. 1, koje uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog procesa. Budžetski kalendar se u opštem slučaju nije poštovao u toku pripremanja budžeta za godinu, iz nekoliko razloga. Najprije, zbog kašnjenja u usvajanju budžeta za godinu, DoF je izdala instrukcije oko mjesec dana kasnije nego što je to predviđeno kalendarom. Dodatna kašnjenja su uslijedila nakon izbora u jesen godine. Kao rezultat toga, budžet za godinu nije usvojen do 28. marta godine. Međutim, ta kašnjenja nisu jedinstvena za tu budžetsku godinu; umjesto toga, ona predstavljaju upečatljivu odliku procesa pripremanja budžeta od godine. Ta kašnjenja takođe odražavaju praksu Vlade DB da dostavlja svoj nacrt budžeta u proces javnih konsultacija prije dostavljanja konačnih prijedloga Skupštini. U Tabeli predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za godinu, koje su izdate 29. februara godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka u toku budžetskog procesa godine. Sve dok proces zavisi od DoF, odstupanja od kalendara su relativno mala, ali do kašnjenja može doći u trenutku kada konačne političke odluke moraju da se donesu na nivou vlade, kao i u toku procesa rasprava u Skupštini Distrikta. Krajnje ograničenje je to da budžet

223 221 mora biti usvojen do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim nivoima kao i prethodne godine. Tabela Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za godinu) Zadatak Odgovornost Datum u budžetskom kalendaru (ili zakonu) Stvarni datum za pripremanje budžeta za godinu Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 DoF Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih Budžetski korisnika, novih prijedloga za potrošnju, te opcija za uštede korisnici MTEF usvojen Vlada DB MTEF dostavljen Parlamentu Vlada DB Budžetske instrukcije br. 2 se izdaju (sa budžetskim DoF gornjim granicama) Diskusije sa budžetskim korisnicima DoF/Budžetski korisnici Budžet se dostavlja vladi DoF Vlada DBdostavlja budžet Skupštini Distrikta Vlada DB Skupština usvaja budžet Skupština Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko. Rejting za dimenziju: C (ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima vlade DB. Nakon dostavljanja BUPRTS, DoF priprema nacrt MTEF-a, koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika.

224 222 Nakon vladinog odobravanja trogodišnjeg MTEF-a, DoF izdaje budžetske instrukcije br. 2, u kojima se postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om), zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. DoF i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskihgornjih granica na sjednici Vlade DB. Tabela Datum usvajanja Zakona o budžetu Rejting za dimenziju: A (iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) Od godine nijedan od budžeta nije usvojen prije početka budžetske godine. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting C+ Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i C poštivanje tog kalendara Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) A D Obrazloženje Postoji detaljan budžetski kalendar, ali odobravanje na skupštini obično kasni do trenutka koji u velikoj mjeri ulazi u budžetsku godinu. Izdane su jasne budžetske instrukcije i smjernice. Budžeti za posljednje tri godine su kasnili više od dva mjeseca. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH i u ovom slučaju DB planiraju svoj fiskalni okvir, svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga (debt sustainability analysis- DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period. (i) Pripremanje višegodišnjih prognoza Fiskalna godina Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Parlamentu decembar godine mart godine april godine mart godine Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko i Skupština Distrikta Brčko ( Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB, uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu to jest, oni se ne pomijeraju u budućnost; umjesto toga DoF djelotvorno iznova uspostavlja budžet i procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus.

225 223 Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, funkcionalnim i ekonomskim klasifikacijama u skladu sa Kontnim okvirom. Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje procjene za naredne godine. Rejting za dimenziju: C (ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga Stanje duga Brčko distrikta na dan g., uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega se na unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM. DoF DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje informacije sa MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio redovnog pregleda SBA. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT BiH, koja održava Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH. Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, DSA se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano. Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru SBA (MMF je u toku perioda od do godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen. Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u decembru godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT.Direkcija za finansije Brčko distrikta nije upoznata sa metodologijom MMF-a, pošto ne priprema svoj DSA prema navodima iz Direkcije za finansije, nije bilo potrebe za takvom analizom imajući u vidu mali iznos duga i jednostavnu strukturu portfolija duga u DB, ali, međutim, postoje planovi za povećavanje kapaciteta u toj oblasti. Kao i u slučaju drugih nivoa vlasti u BiH, DB ne priprema strategije za dug. Prema tome, imajući u vidu da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno. Rejting za dimenziju: D

226 224 (iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH, RS idb) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministaraili Vlada RS. DBima Razvojnu strategiju za period godine, 175 ali ona ne uključuje procjene koštanja. Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za DB. MTEF ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za implementaciju strategija. MTEF DB uključuje analizu srednjoročnih budžetskih prioriteta (tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost se, međutim, pripremaju za svakog budžetskog korisnika. Rejting za dimenziju: D (iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost Iako ne postoje nikakve u potpunosti razvijene sektorske strategije, administracija DB prepoznaje potrebu da razmotri buduće operativne troškove svih novih investicija i radi na tome da ih uzme u obzir, iako se stvarne odluke o investiranju donose u toku završnih faza rasprava o budžetu i na Skupštini Distrikta uglavnom su određene političkim faktorima. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja Rejting za (Metod M2) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Pripremanje višegodišnjih prognoza C Projekcije se prave ponovo svake godine, umjesto da se obnavljaju za naredni period. GFF za period od godine sadrži sve elemente koji su propisani Zakonom o Fiskalnom savjetu. Obuhvat i učestalost analize održivosti duga Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost D D C Puna DSA se ne sprovodi, osim redovnih DSA koje priprema MMF. DB još nije pokušao da razvije nikakve sektorske strategije. Procjene za budući period u MTEF uzimaju u obzir buduće tekuće troškove investicionih projekata. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup informacijama o 175

227 225 poreskim obavezama i upravnim postupcima; i (iii) da li postoji funkcionalan mehanizam za žalbe vezano za poreze. (i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnogodlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima. Rejting za dimenziju: C (ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Poreska uprava DB (Revenue Authority - RA)vodi internetsku prezentaciju koja sadrži samo primjerke relevantnih zakona. Poreski obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima, elektronskom poštom, ili nezvaničnim telefonskim pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za poreske obveznike rijetko se organizuju. RA DB izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u svakom slučaju tačni. 176 Rejting za dimenziju: C (iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se odsljedećih nivoa: (a)prigovor na zapisnik o inspekcijskoj kontroli; (b)žalba na rješenje upućena Apelacionoj komisiji kao drugostepenom organu; (c) pokretanje upravnog spora kod Osnovnog suda Brčko distrikta; i (d) žalba Apelacionom sudu Brčko distrikta.proces odlučivanja u upravnom postupku je u okvirima zakona dok se sudske odluke čekaju duže vrijeme. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u poštovanju prava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja koja treba da budu riješena su transparentnost (tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje tehničkog razumijevanja principa oporezivanja (npr. uključivanje u proces razmatranja profesionalaca iz privatnog i NVO sektora). Rejting za dimenziju: C Tabela PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike Ukupni rejting Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza Rejting za (Metod M2) 176 Nalazi izvještaja revizije iz godine, koji je izdao Vrhovni revizor Distrikta Brčko C C Obrazloženje Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnogodlučivanja poreskih inspektora u oblastima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene.

228 226 Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za poreske obveznike Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze Rejting za (Metod M2) C C Obrazloženje Poreski obveznici imaju pristup informacijama o poreskim obavezama, ali raspoloživost tih informacija je ograničena. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka. Oblasti za unapređivanje uključuju transparentnost, kapacitet tijela za žalbe i poboljšavanje pravovremenosti. PI 14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i njihovom motivisanju da plaćaju tačne iznose prije isteka odgovarajućih rokova, koristeći tri dimenzije: (i) da li su svi poreski obveznici registrovani u jedinstvenoj bazi podataka, sa vezama sa izdavanjem dozvola za rad preduzeća i drugim relevantnim vladinim bazama podataka; (ii) da li su kazne koje su predviđene zakonom dovoljne da osiguraju da poreski obveznici poštuju svoje obaveze; i (iii) da i je izbor poreskih obveznika za reviziju / inspekciju zasnovan na procjeni rizika od neplaćanja vezanih za svakog od poreskih obveznika. (i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Poreski obveznici se registruju u jedinstvenoj bazi podataka, a proces registracije je automatizovan. Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Centralni sistem registracije poreskih obveznika vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog osiguranja. U okviru SBA su godine četiri poreske uprave potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima,. Rejting za dimenziju: B (ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) kažnjavaju se fiksiranom kaznom od do KM 177 za kašnjenje u registraciji, a za kasno dostavljanje poreskih prijava fiksiranom kaznom u iznosu 150% od zakasnjelog iznosa poreza. 178 Kazne u iznosu od 200 KM i KM izriču se nameću odgovornim licima (direktorima preduzeća). 179 Pojedinačni poreski obveznici (poreski obveznici za porez na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu od 200 KM do KM za kašnjenje registracije, a fiksiranoj kazni od 200 KM do KM za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava. 180 Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Rejting za dimenziju: B 177 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 74 (Zakon o poreznoj upravi DB) 178 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 179 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 180 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB)

229 227 (iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Planove poreskih inspekcija sačinjavaju na godišnjem i mjesečnom nivou nivou 181 glavni inspektori RA DB i nakon toga ih dostavljaju šefu Sektora eksterne kontrole kao i Direktoru Poreske uprave na usaglašavanje. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. Međutim, Izvještaj SAI DB za godinu otkriva da godišnji planovi poreskih inspekcija nisu bili u skladu sa propisanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika; planovi su bili nekompletni (nedostajala su imena poreskih obveznika i njihovi TIN brojevi); kriterijumi za ocjenjivanje rizika nisu bili jasno dokumentovani; a proces odobravanja nije bio u skladu sa procedurama. 182 Rejting za dimenziju: C Tabela PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza Ukupni rejting Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija Rejting za (Metod M2) PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata B B B C Obrazloženje Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim sistemima registracije vlade. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza koje se odnose na registraciju i prijave, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoji kontinualan program poreskih inspekcija i istraga prevara, ali u praksi programi inspekcija nisu zasnovani na jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika. Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u naplati iznosa koji su procijenjeni, održavanju kontrole nad ukupnim neizmirenim obavezama, osiguravanju da prihodi brzo dođu do trezora, te sprovođenju redovnih sravnjenja između detaljne evidencije za svakog poreskog obveznika i ukupnih iznosa koji su plaćeni u trezor. (i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze Ukupni iznos naplate poreskih prihoda 183 u DB u godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni koeficijent naplate duga u godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog previda vezanih za netačan ručni unos u sistem na strani službenika RA DB, procijenjeni iznos poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM (odnosno 93% ukupnog iznosa), što je kompromitovalo pouzdanost podataka o neizmirenim poreskim obavezama. 184 Do razlike između zaduženja i ostvarenja prihoda dohotka građana (na osnovu zaposlenosti) u godini došlo je zbog izmjene zakonskih propisa i neusklađenosti ljudskih i tehničkih resursa obimu poslova, odnosno prijave nije bilo moguće na vrijeme proknjižiti. Međutim te manjkavosti 181 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 182 Revizorski izvještaj za godinu, koji je izdalo Ured vrhovnog revizora Brčko distrikta. Revizor ne daje potvrdu da je RA DB popratila te nalaze nekih aktivnostima. 183 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu. 184 Nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za godinu.

230 228 nisu uticale na stepen naplate te vrste prihoda. Problem je bio najizraženiji u godini ali je u svakoj narednoj godini organizacionim rješenjima isti značajno smanjen. Ukupni iznos naplaćenog poreza za godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate poreza bio je iznad 80%. Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe evidentirana u manjem iznosu u godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa godinom: procjena poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4 miliona KM procjena je podbacila za 30%. 185 Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate koje kasne zaračunavaju se kamate. U Izvještaju SAI DB za godinu navodi se da RA DB ne izdaje podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je usporilo naplatu neizmirenih poreskih obaveza. Rejting za dimenziju: B (ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredimadb RA su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA DB iz banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih obveznika. Međutim, primici (naplata poreza) i procjene poreskih obaveza (evidentirani poreski dug) u godini nisu bili sravnjeni zbog ručnog evidentiranja poreskih prijava. 186 Netačna obrada naplate poreza rezultovala je i netačnim sravnjenjem uplata i odgovarajućih brojeva TIN poreskih obveznika. Procjene poreskih obaveza za FG12 vezano za porez na dobit preduzeća nisu evidentirane u sistem u propisanom roku. Takođe, činjenica da su naplate poreza premašivale procjene poreskih obaveza ukazuje na to da nema efikasnog sravnjivanja između ta dva aspekta. Neizmirene poreske obaveze ne mogu se dodijeliti tačnoj FG, pošto se evidentiraju skupno, a ne sravnjuju se sa odgovarajućim periodima. 187 Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Stepen naplate za bruto neizmirene poreske B Prosječan koeficijent naplate duga u dvije 185 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu, u skladu sa Izvještajem vrhovnog revizora DB za godinu. 186 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za godinu: zbog previda vezanih za netačno ručno unošenje u sistem na strani službenika RA DB, iznos naplate poreza na dohodak građana (poreza na platu) evidentiran je u iznosu manjem za 7,5 miliona KM (ili 93% ukupne naplate poreza), što je otežalo sravnjivanje između neizmirenih poreskih obaveza i naplate poreza. 187 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za godinu.

231 229 Rejting za (Metod M1) Obrazloženje obaveze najnovije fiskalne godine bio je iznad 80% Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše RA DB i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor. Učestalost kompletnog sravnjivanja računa između procjena poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora D Postoji nedostatak kompletnog sravnjivanja procjena poreskih obaveza, naplata i neizmirenih obaveza. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene. (i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate.u DB se rade redovne kvartalne procjene novčanih tokova, koje se također ažuriraju na kvartalnoj osnovi. Uobičajena značajna odstupanja stvarnih podataka u odnosu na planirane se dešavaju u četvrtom kvartalu. Rejting za dimenziju: B (ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju Budžetski korisnici u DB mogu da budu sigurni u raspoloživost gotovine za ispunjavanje preuzetih obaveza za budući period, uz uslov da preuzete obaveze ostanu unutar okvira budžetskih alokacija, a zahtjevi za plaćanje ostanu unutar skupnih mjesečnih oslobađanja sredstava koje obavlja DoF. Oni mogu da unose obaveze za naredni kvartal u skladu sa kvartalnim operativnim planovima, ali mogu da planiraju i obavezuju sredstva šest mjeseci unaprijed u skladu sa usvojenim budžetom. Rejting za dimenziju: A (iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima U DB nije bilo prilika za nametanje smanjenja potrošnje u toku godine. Da je bilo, ta aktivnost bi zahtijevala odobrenje Skupštine, prema odredbama Zakona o budžetu DB, a morala bi da bude u skladu sa transparentnim procedurama, u skladu sa zakonskim okvirom. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting B+ Stepen do kog se gotovinski tokovi B prate i prognoziraju Obrazloženje Prognoza gotovinskih tokova se priprema za svaki kvartal fiskalne godine i ažurira se na kvartalnom nivou.

232 230 Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje obaveza za potrošnju Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću budžetskim korisnicima Rejting za (Metod M1) A A Obrazloženje Budžetski korisniciu DB mogu da preuzmu obaveze do nivoa svojih godišnjih alokacija, pod uslovom da njihovi zahtjevi za plaćanja ostanu unutar skupnih oslobađanja finansiranja koje izvršava DoF. Nikakva smanjenja budžeta u toku godine nisu nametana u DB. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Ovaj kriterijum razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije: Održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija duga; Identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima (uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i Prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume. (i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome Kao što je već navedeno, institucije BiH su odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga zemlje. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to da li su entiteti krajnji korisnici). CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug. Osim obaveza po osnovu računa stare devizne štednje koje bi trebalo da budu izmirene do 2016.godine, DB ima još i sljedeće preostale obaveze po kreditima na dan godine i to: dva kredita koja je DB naslijedio od bivših političkih aranžmana koja su postojala na području DB prije njegove uspostave (Kredit za sanaciju vodovodnog sistema i sistema za sanitaciju i Kredit za sanaciju javnog stambenog fonda opštine Brčko), zatim Kredit za obnovu stambenog fonda izbjeglih i raseljenih lica odobren od strane CEB-Razvojne banke Vijeća Evrope (pet tranši), te dva kredita čija je namjena bila finansiranje Projekta vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH - Fabrika vode (Kredit odobren od strane Bank Austria Creditanstalt AG i Kredit od strane Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja Luka).Informacije o dugu su kompletne i usklađuju se na nivou Distrikta Brčko. Rejting za dimenziju: A (ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Sva gotovinska salda vlade se konsoliduju na jedinstvenom računu trezora (single treasury account - STA), sa izuzetkom salda Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje, čije operacije predstavljaju oko 15% ukupne konsolidovane vladine potrošnje.

233 231 Rejting za dimenziju: B (iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija Kao što je već pomenuto, u DB ima veoma malo iskustava sa ugovaranjem zajmova, a iskustva sa izdavanjem garancija ne postoje. Sve takve transakcije su pod strogom kontrolom DoF. Do sada se nije postavljalo pitanje o bilo kakvoj potrebi da se upravlja zaduživanjem unutar nekog propisanog okvira politika. Međutim, kao i druge vlade BiH, i DB ima politiku za gornje granice za dug. Ta politika je dijelom regulisana u njegovom Zakonu o budžetu, a dijelom u Zakonu o godišnjem izvršenju budžeta. Član 34 Zakona o budžetu 188 propisuje da kratkoročne dužničke obaveze ne smiju da premašuju 5% prihoda iz prethodne fiskalne godine. Direktno zaduživanje i za vanjski i za unutrašnji dug zahtijeva odobrenje vlade i Parlamenta DB. Za sada ciljevi zaduživanja nisu povezani sa srednjoročnim ciljnim fiskalnim iznosima to jest, nema zvanične strategije za upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama Rejting za (Metod M2) Ukupni rejting B+ Kvalitet evidentiranja podataka o A dugu i izvještavanja o tome Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista B B Obrazloženje Svi detalji se objavljuju o malim iznosima duga koji duguje DB.Informacije o dugu su kompletne i usklađuju se na nivou Distrikta Brčko. Osim fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za zapošljavanje, gotovinska salda se sva konsoliduju u STA. Zaduživanje pod bilo kojim uslovima strogo kontroliše DoF. Međutim, ne postoje veze između zaduživanja i fiskalnih ciljnih iznosa Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju oko 35% tekućih troškova konsolidovane vlade u BiH. Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste to jest, sve državne službenike i druge zaposlene pri vladi, kao i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim, obrazovnim, te policijskim službama. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje. (i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima (Human Resources Management Authority - HRMA),koja radi zasebno izvan DoF. Platne liste su pod kontrolom posebnog odsjeka u DoF. Zaposleni u Fondu zdravstvenog osiguranja nisu obuhvaćeni platnom listom DoF. Odsjek za platne liste DoF smatra da su evidencije HRMA manjkave, da su njene procedure ocjenjivanja učinka nedjelotvorne, te da je ona dozvolila velika odstupanja u platama za ekvivalentan rad, bez obzira na odredbe iz Zakona o platama iz godine. Baze podataka za platne 188 Zakon je dostupan na adresi:

234 232 liste i za evidenciju o personalu nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podataka i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi. Rejting za dimenziju: D (ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista Evidencije personala i podaci o platnim listama ne ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da dođe do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca. Podaci o platnim listama ažuriraju se samo kada se podaci dostavljaju Poreskoj upravi. Postoje i slučajevi retroaktivnih prilagođavanja. Rejting za dimenziju: B (iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste Kontrolni dio Trezora DoF testira obrazloženja za isplate pojedinačnih plata, što je procedura koja se ne sprovodi u drugim dijelovima BiH (vidjeti indikator PI-20). To djelimično nadoknađuje primijećene slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće kontrole ne garantuju da će greške biti izbjegnute, uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama personala. Rejting za dimenziju: C (iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Stepen integracije i sravnjivanja D između evidencije osoblja i podataka o platnim listama Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista Interne kontrole nad promjenama evidencija osoblja i platnih lista Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje B C D Obrazloženje Baze podataka za platne liste i za evidenciju personala nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu toga da se podaci ne ažuriraju i ne sravnjuju na mjesečnoj osnovi Evidencije personala i podaci o platnim listama ne ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da dođe do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca Kontrolni dio Trezora testira obrazloženja za isplate pojedinačnih plata, čime djelimično nadoknađuje slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće kontrole ne garantuju da će greške biti izbjegnute, uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama personala. U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste.

235 233 PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, indikator PI za FBiH, RS idbocijenjen je kao N/A (nije primjenljivo). PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Ovaj indikator razmatra djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate, uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii) sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. U nedostatku zakonskog okvira za javnu internu finansijsku kontrolu (Public Internal Financial Control - PIFC) koji bi se odnosio na cijelu teritoriju BiH, DB je instalirao svoj sopstveni sistem finansijskog upravljanja i kontrole, koji predstavlja dio njegovog cjelokupnog programa reforme javne administracije. DoF je prepoznao potrebu da se poduzme akcija na nadoknađivanju slabosti potrošačkih jedinica u oblasti finansijskog upravljanja i kontrole, pa je prema tome uspostavio ex ante kontrolu nad preuzimanjem obaveza i lociranja odgovornosti, plaćanja i ulaznih knjigovodstvenih podataka koji utiču na tačnost, potpunost i realnost finansijskih izvještaja, a koja funkcioniše od početka 2008.g. U tom periodu do danas, radi uspostave efikasnijeg sistema internih kotnrola, urađeno je niz novih internih kontrolnih procedura u Direkciji za finansije koja detaljnije opisuju pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Ove finansijske kontrole primjenuje Direkcija za finansije, a implementirane su kontrolom osnovne pomoćne dokumentacije koju dostavljaju budžetski korisnici u Direkciju na plaćanje i knjigovodstveno evidentiranje. Ovaj sistem kontrole se realizuje preko svake orgnizacione jedinice Trezora sa glavnom koordinacionom jedinicom za kontrolu Ured za kontrolu budžeta. Tako se vrši procjena vlastitog rizika Direkcije za finansije i rizika iz zone odgovornoosti budžetskog kroisnika u vezi usklađenosti postojeće dokumentaicje sa postojećim propisima, pravilima ili standardima. Samo u slučaju procjene vlastitog neprihvatljivog rizika, Direkcija za finansije može suspenzirati transakciju plaćanja ili knjigovodstvenog evidentiranja, ali za procjenu tuđeg rizika može samo privremeno obustaviti transakciju plaćanja i službenom zabilješkom upozoriti budžetskog korisnika na potencijalni ili procijenjeni rizika, sa naznakom o potrebi ponovne kontrole kod budžetskog korisnika, odnosno prijedlogu o povlačenju dokumentacije njenoj dopuni, izmjeni ili kompletiranju. (i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju Postojeći propisi DB zahtijevaju da ugovorni organi prije potpisvanja ugovora, odnosno izrade nacrta ugovora, čiji procijenjeni iznosi su veći od KM, zatraže službeno mišljenje Pravobranilaštva Brčko distrikta kako bi se utvrdilo da su odredbe ugovora u skladu sa osnovnim pravnim propisima Brčko distrikta. U slučaju nedobijanja pozitivnog mišljenja ne može se donijeti odluka od dodjeli ugovora odnosno ne može se potpisati takav ugovor. Svi odobreni ugovori evidentiraju se u finansijskom iznosu u Direkciji za finansije radi kontrole potrošnje odnosno planiranja i raspolaganja budžetskim sredstvima. Moći će se realizovati i ugovri čiji iznosi će premašiti trenutna razploživa budžetska sredsta ukoliko nosilac budžeta procjeni i prihvati rizik da će nedostajuća sredstva biti obezbjeđena naknadnim podešavanjem budžeta ali iz već ostvarenog priliva odosno već realizovanih prihoda. Plaćanje po osnovu ugovora biti će realizovana samo ako postoji dokumet/i o odgovornim ili ovlaštenim licima sa deponovanim potpisima koji učestvuju u svim fazama izvršenja budžeta, ovjereni dokumet/i o potvrđenom prijemu roba, usluga ili radova, ovjereni dokument/i o obezbjeđenju izvršenja i plaćanja (garancija, depoziti) odnosno kompletna, propisana i međusobno usklađena ugovorena osnovna i prateća dokumentacija koja nastaje u vezi izvršenja budžeta.

236 234 Rejting za dimenziju: A (ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, napominju da podjela odgovornosti / ovlaštenja za kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima nedostaju detaljna proceduralna pravila, a određeni procesi nisu jasno definisani. Pravila interne kontrole se implementiraju u rastućoj mjeri. Stalna potreba za pažnjom na strani DoF ukazuje da su poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje potrebna na nivou potrošačkih jedinica. DoF očekuje da će novi zakonski okvir o finansijskom upravljanju i kontroli, uključujući i odredbe za uspostavljanje interne revizije, biti usvojen do sredine godine, što će obezbijediti osnovu za nove napore na poboljšavanju finansijske kontrole u potrošačkim jedinicama. Rejting za dimenziju: D (iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija Pored definisanih propisanih pravila interne kontrole, postoje i interni dokumenti koji obezbjeđuju dodatna uputstva u smislu pravila interne kontrole za glavne oblasti koje nisu definisane ili nisu detaljno definisane u propisima. Pravila interne kontrole sve više se koriste u praksi i jačaju. Napomene eksterne revizije ukazuju na područja koja nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno regulisana u smislu zvaničnih pravila. Rejting za dimenziju: D Tabela PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Djelotvornost kontrole nad A preuzimanjem obaveza za potrošnju Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih pravila / procedura kontrole Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija D D Obrazloženje Preuzete obaveze moraju da budu registrovane kada se ugovori potpisuju, a DB može da suspenduje proces sve dok nije zadovoljan time da se pravila poštuju. Plaćanja se provjeravaju u odnosu na preuzete obaveze. Iako su kontroli aranžmani DB djelotvorni u sprječavanju grešaka, još uvijek postoji potreba za unapređivanjem na nivou potrošačkih jedinica. Rad se nastavlja, ali podjela odgovornosti / ovlaštenja za kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima nedostaju detaljna proceduralna pravila, a određeni procesi nisu jasno definisani. Napomene eksterne revizije ukazuju na područja koja nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno regulisana u smislu zvaničnih pravila PI-21: Djelotvornost interne revizije DB još nije poduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije, pošto je dao prednost opciji čekanja dase pojasni cijela struktura PIFC koja se traži za ispunjavanje uslova za članstvo u EU. Za sada se DB oslanja na širu ex ante kontrolu preuzetih obaveza i isplata, nego što je slučaj u drugim vladama (vidjeti razmatranje za indikator PI-20).

237 235 Prema tome, DBnije uključen u Koordinacioni odbor centralnih jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) i nema uspostavljen odjel za internu reviziju. Smjernice za zakonski okvir za internu reviziju u DB su u fazi razvoja. Očekuje se da će zakonski okvir biti uspostavljen do kraja godine, te da će za DB biti uspostavljena jedna CHU. Pošto ništa još nije urađeno na uspostavljaju interne revizije, skor za svaku od dimenzija, kao i ukupni rejting, iznosi D. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi redovno sravnjuju i čiste. (i) Redovnost sravnjivanja u bankama Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, EBF nisu pokriveni u okviru STA. Rejting za dimenziju: B (ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa Trezor osigurava da se avansi podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a postoji se tek nekoliko privremenih računa. Rejting za dimenziju: A Tabela PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting B+ Redovnost sravnjivanja u bankama B Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA, ali EBF nisu pokriveni u okviru STA. Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa A Avansi se podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a koristi se tek nekoliko privremenih računa. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade, čiji sistemi identifikuju resurse koji su raspodjeljeni na svaku od njih i u fazi budžeta i u fazi izvršenja. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade za korištenje njihovih objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju. Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim i o robnim resursima koje primaju škole. Zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda zdravstvenog osiguranja, koji se finansira prije svega preko doprinosa i koji radi izvan dohvata ruke vlade. Određeni zdravstveni objekti pripadaju vladi, a njihovi zaposleni tretiraju se kao javni službenici, ali se njihova potrošnja ne tretira kao dio budžeta. (Transferi iz budžeta za takve institucije uključeni su u budžet, ali se predstavljaju odvojeno od njihovih prihoda i rashoda). O prihodima i rashodima Fonda zdravstvenog osiguranja izvještava se

238 236 Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika itd. Rutinski su dostupne informacije o resursima koje primaju pojedinačne škole, ali ne i o resursima za zdravstvene objekte. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga Rejting za godinu Obrazloženje Ukupni rejting B Rutinski su dostupne informacije (preko računovodstvenog sistema) o resursima koje primaju škole, ali ne i zdravstvene institucije. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj, ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii) pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija. (i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet to jeste, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se dostavljaju Skupštini Distrikta. Međutim, preuzete obaveze se ne obuhvataju. Rejting za dimenziju: C (ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja Prema odredbama člana 45 Zakona o budžetu, DoF je u obavezi da dostavlja kvartalne izvještaje vladi DB u roku od 60 dana nakon kraja kvartala. U praksi se ti izvještaji popunjavaju i dostavljaju u roku od četiri sedmice nakon kraja kvartala. Rejting za dimenziju A (iii) Kvalitet informacija Izvještaji se proizvode na radnim listovima u Excel-u, umjesto da se dobijaju direktno iz trezorskog sistema. Namjera DB je da razvije Informacioni sistem za upravljanje budžetom koji će biti dostupan potrošačkim jedinicama, kao i trezoru, te da, između ostalog, u velikoj mjeri olakšava izradu takvih izvještaja. Novi nacrt zakona o računovodstvenim standardima, koji je pripremljen prije dvije godine, imao je za cilj da uvede određene aspekte Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS), ali nije usvojen na nivou Skupštine DB. Za sada DB koristi isti Kontni plan kao i FBiH. Vrhovni revizor ne izvještava o bilo kakvim većim problemima sa tačnošću podataka koji su predstavljeni u izvještajima. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Obrazloženje

239 237 Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i dostupnost informacija o preuzetim obavezama, kao i o isplatama Rejting za (Metod M1) C Obrazloženje Izvještaji su u istom formatu kao i budžet, sa i ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Preuzete obaveze se ne prikazuju zasebno. Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od mjesec dana nakon kraja svakog perioda. Kvalitet informacija B Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od mjesec dana od kraja svakog perioda. Kvalitet informacija je prikladan. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Ovaj indikator razmatra (i) da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji dostavljaju za reviziju u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se primjenjuju standardi IPSAS. (i) Kompletnost godišnjih financijskih izvještaja Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i finansijskim sredstvima i obavezama, kao što je potvrdila SAI DB (dostupno na internetskoj prezentaciji SAI). Rejting za dimenziju: A (ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini Distrikta rezultovala su određenim kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja DoF za reviziju. Bilo je takođe i određenih kašnjenja u dostavljanju određenih neophodnih informacija za DoF. Rejting za dimenziju: B (iii) Računovodstveni standardi koji se koriste Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih politika za budžetske korisnike i trezor DB (dostupna na internetskoj prezentaciji DoF). DB ima za cilj da poštuje standarde IPSAS, a SAI nije kritikovala njegove finansijske izvještaje vezano za taj aspekt. Međutim, to ne znači, u svakom slučaju, da se svi standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, posebno imajući u vidu da se računovodstvo i izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi, a da je Kontni okvir zasnovan na kontnom okviru FBiH. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS potiče iz godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju na nijednu od četiri vlade. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting C+ Kompletnost godišnjih financijskih A izvještaja Obrazloženje Potpune informacije daju se o prihodima i rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama.

240 238 Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja Računovodstveni standardi koji se koriste Rejting za (Metod M1) B C Obrazloženje Dostavljanje za reviziju se u određenim slučajevima dešavalo više od šest mjeseci nakon kraja godine na koju se odnose finansijski izvještaji. Računovodstveni standardi se konzistentno primjenjuju svake godine, i najvećim dijelom ispunjavaju zahtjeve IPSAS. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Ovaj indikator razmatra aktivnosti koje sprovodi institucija za eksternu reviziju. DB ima svoju posvećenu revizorsku instituciju, koja je nezavisna od ostalih institucija za reviziju javnog sektora u BiH. Kao i ostale tri SAI u BiH, SAI DB nije uspostavljena Ustavom i nema potpunu nezavisnost od DoF u određivanju svog budžeta. Za ovaj indikator razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizija koje se sprovode, uključujući i poštivanje međunarodnih standarda; (ii) pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja Skupštini Distrikta; i (iii) dokazi o sprovođenju preporuka revizije. (i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode DB ima svoju zasebnu revizorsku instituciju (Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine), koja radi u skladu sa zakonskim okvirom koji je veoma sličan onome koji propisuju rad SAI na nivou institucija BiH i entiteta. Ona ima za cilj da poštuje standarde INTOSAI u sprovođenju svojih aktivnosti. SAI DB radi tek od godine. Pored finansijske revizije, revizije usklađenosti sa zakonskim odredbama, SAI je obavila već 4 revizije učinka i to a) efikasnost u rješavanju imovinskopravnih odnosa u postupku eksproprijacije,b) efikasnost vlade Brčko distrikta BiH u rješavanja žalbi građana na rad javne uprave,c) prepreke učinkovitom upravljanju javnom imovinom u Brčko distriktu BiHid) registrovanje preduzeća u DB. Ona ima 13 članova osoblja, što bi trebalo da bude dovoljno za osiguravanje potpune pokrivenosti svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda zdravstvenog osiguranja i lokalnih javnih preduzeća. Subjekti centralne vlade koji predstavljaju barem 75% ukupne potrošnje podvrgavaju se reviziji na godišnjem nivou. Skupština DB je godine naručila usluge konsultantske firme za pregled rada SAI. Rejting za dimenziju: B (ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini DB svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od primitka izvještaja o izvršenju budžeta iz DoF, u skladu sa Zakonom o SAI DB. Revizorski izvještaji dostavljaju se zakonodavnim tijelima u roku od 3 mjeseca od kraja perioda koji je obuhvaćen izvještajima, a u slučaju finansijskih izvještaja, od njihovog primitka u uredu revizora. Rejting za dimenziju: A (iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije SAI je počela sa radom godine, a preporuke koje je do sad dala bile su relativno ograničenog opsega. Timu za sprovođenje pregleda je objašnjeno da izvještaji SAI ne sadrže mnogo materijala o praćenju izvršenja ranijih preporuka. Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima posebno poglavlje pod nazivom Osvrt na nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije u kome se navode preporuke iz prethodne godine koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično implementirao. Takođe, nakon objavljivanja Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou

241 239 pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen implementacije datih preporuka. Pored navedenog, Ured u svojim izvještajima o radu od godine i na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje Realizacija datih preporuka. Svibudžetski korisnicizvanično reaguju na revizorske izvještaje i nakon što se konačni revizorski izvještaji dostave SAI institucije pripremaju akcione planove za implementaciju preporuka revizije, i oni se dostavljaju SAI, Vladi, te Parlamentu. Prije svake revizije SAI prima izvještaje o implementaciji akcionih planova vezanih za ranije revizije od svake od institucija. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting C+ Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Rad revizije je do sada ograničen na finansijske preglede i preglede usklađenosti sa zakonom, s tim da su obavljene i 4 revizije učinka. Pravovremenost dostavljanja zakonodavnim tijelima A SAI šalje izvještaje o godišnjem izvršenju budžeta skupštini u septembru svake godine, uroku od tri mjeseca nakon primitka izvještaja iz DoF. Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Preporuke su do sada bile ograničenog opsega, tako da je dostupno malo dokaza o odgovoru revidiranih subjekata na te preporuke u izvještajima SAI. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Ovaj indikator bavi se time da li Zakonodavna skupština DB poduzima sveobuhvatan i pravovremen pregled godišnjeg budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u račun pregledi budžeta za 2011, i fiskalnu godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine Distrikta; (ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju; (iii) adekvatnost perioda koji Skupština ima na raspolaganju; i (iv) pravila za izmjene budžeta u toku godine bez prethodnog odobrenja skupštine DB. (i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta I MTEF DB (vidjeti razmatranja zaindikatorepi-11 i 12), koji sadrži makroekonomske i fiskalne prognoze vlade DB, i godišnji budžetski prijedlog, zvanično se dostavljaju Skupštini DB.

242 240 DoF dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rokovima koji su propisani zakonom, na vrijeme za njegovo dostavljanje Skupštini DB 1. oktobra, u skladu sa Zakonom. Budžet bi Skupština DB trebalo da usvoji do 1. decembra. Međutim, nakon što inicijalni prijedlozi dođu do vlade, zakonom propisani vremenski rokovi se zanemaruju. Politička pregovaranja unutar vlade mogu da traju nekoliko sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na javne konsultacije koje su se u novijem periodu održavale u toku januara i februara u toku same budžetske godine. Tek nakon toga se zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati između trenutka zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se privremeno finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine ne može nastaviti. Zvanično pregledanje prijedloga u Skupštini izgleda prilično ograničeno, iako zastupnici u Skupštini mogu biti u potpunosti angažovani i u preliminarnim političkim konsultacijama i u javnim raspravama vezanim za nacrte prijedloga administracije. Ti aranžmani se ne uklapaju u situacije koje se razmatraju u okviru kriterijuma pregleda PEFA, ali, prema informacijama koje su dobijene,konačni budžetski prijedlozi se ne podvrgavaju velikom nivou sistematskog pregleda kada konačno dođu do Skupštine. Rejting za dimenziju:c (ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju U skladu sa Zakonom o budžetima DB, od vlade se zahtijeva da dostavi predloženi budžet Parlamentarnoj skupštini do 1. novembra svake godine. MTEF se u isto vrijeme dostavlja Parlamentu radi informisanja. Zakon predviđa da Skupština DB razmatra predloženi budžet i da ga usvoji do 31. decembra tekuće godine. Međutim, kao što je objašnjeno vezano za dimenziju (i) u prethodnom dijelu teksta, stvarna praksa nije u skladu sa tim zahtjevima, a Skupština ima malo zvaničnog uticaja na konačni rezultat. Rejting za dimenziju: D (iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makrofiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). DB se u maloj mjeri bavi makroekonomskom pozadinom budžeta, pošto njegov garantovani dio prihoda od indirektnog poreza i praksa opreznog budžetiranja znače da pažnja treba da bude usmjerena samo na stvarne prijedloge za potrošnju. Članovi skupštine imaju dovoljno vremena za komentarisanje nacrta prijedloga prije nego što ih administracija zvanično dostavi, iako izgleda da je kolektivno razmatranje na nivou skupštine relativno ograničeno. Rejting za dimenziju: C Tabela Stepen do kog su procedure zakonodavnog tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju Budžetska godina Datum dostavljanja nacrta budžetskog prijedloga vladi Datum dostavljanja budžetskog prijedloga Skupštini (iv)pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela Datum usvajanja zakona o budžetu N/A N/A N/A N/A Izvor: DoF DB Zakon predviđa značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez prethodnog odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da, na zahtjev budžetskog korisnika, DoF DB može da odluči da sprovede restruktuiranje potrošnje u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za konkretnog

243 241 budžetskog korisnika, ako promjena ne premašuje 10% ukupne odobrene potrošnje za tog budžetskog korisnika. Vlada može da preraspodijeli finansiranje između budžetskih korisnika unutar datog budžeta na osnovu prijedloga DoF. Rejting za dimenziju: B Tabela PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Obrazloženje Ukupni rejting D+ Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta C Zvanična uključenost Skupštine je ograničena, iako postoje široke javne konsultacije. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju. Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske prijedloge kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makrofiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusapripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano). Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela D C B Uspostavljeni vremenski raspored za pregled prijedloga administracije na Skupštini se ne poštuje. Skupština se ne bavi mnogo makroekonomskom pozadinom. Malo vremena je na raspolaganju za njene zvanične procedure. Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju široko preraspodjeljivanje od strane izvršne vlasti. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Izvještaj Uredaza reviziju obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, javna preduzeća koja su u vlasništvu vlade ili čiji dugovi imaju garancije vlade, te subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Uredarevizora o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa Skupštine; (ii) stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovodi Skupština; te (iii) izdavanje preporuka za aktivnosti sa Skupštine i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti. (i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) SAI DB je u obavezi da dostavi dva izvještaja Skupštini DB, vladi DB, te uredujavnog tužioca: revizorski izvještaj o godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o svakom budžetskom korisniku), te javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je potrebno do osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima. Datumi dostavljanja izvještaja i usvajanja izvještaja na Skupštini predstavljeni su u Tabeli Rejting za dimenziju: C Tabela Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja juni, godine 9. februar godine a

244 242 Tabela Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja juni, godine 14. decembar 14, godine b juni, godine 13. februar, godine c Izvor: Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine a Odluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za godinu: registar/ba/odluke/2011/358.%2040%20.%20redovita%20sjednica%20-%20odluka%20o%20usvajanju%20javnog% 20izvjes+taja%20Ureda%20za%20reviziju%20javne%20uprave%20i%20institucija%20za% %20godinu%20%20-BOS.pdf. b Odluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za godinu: registar/ba/odluke/2011/999.%20od%20broja%20408/495.%2055.%20%20redovna%20sjednica%20- %20Odluka%20o%20usvajanju%20Izvjes+taja%20revizije%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20% BOS(1).pdf. c Odluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za godinu: registar/ba/odluke/2013/45.%204.%20%20redovna%20sjednica%20-%20odluka%20o% 20usvajanju%20Izvjes+taja%20o%20reviziji%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20%202011%20BOS.pdf. (ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela U Tabeli dati su detalji vezano za broj izvještaja koji su podneseni i status revizorskih mišljenja. Izvještajna godina Tabela Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine Ukupni broj revidiranih izvještaja Broj izvještaja bez kvalifikacija Broj izvještaja sa kvalifikacijama Broj negativnih izvještaja Broj održanih saslušanja revidiranih institucija a NA b NA cd NA a Javni izvještaj SAI DB za godinu, str. 19: H.pdf. b Javni izvještaj SAI DB za godinu, str. 31: c Javni izvještaj SAI DB za godinu, str. 30: d Izvor: Skupština DB nije sprovela saslušanja budžetskih korisnika; ta praksa u DB tek treba da bude uvedena. Rejting za dimenziju: D (iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti U revizorskim izvještajima predstavljaju se preporuke SAI o aktivnostima koje vlada treba da poduzme. Te preporuke Skupština DB obično usvaja bez izmjena. Zakon o reviziji javne uprave i institucija DB omogućava Skupštini da nametne sankcije budžetskim korisnicima samo ako budžetski korisnici ili ne dostave tražene informacije SAI DB ili ako namjerno obezbijede pogrešne informacije (vidjeti članove 49 i 50 Zakona). 189 Ne postoje propisi koji bi dozvolili nametanje sankcija za nepoštivanje preporuka Uredaza reviziju. Opšta ocjena DoF-a je da budžetski korisnici ne sprovode preporuke SAI DB, ili da to rade samo površno. Skupština DB u tom smislu nije bila od pomoći. 189 Zakon je dostupan na adresi: DBbih.ba/cms/images/stories/Doc/Zakon_%20o_%20reviziji_%20javne_%20uprave4008.pdf

245 243 Za razliku od situacije na drugim nivoima vlasti, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi bio nadležan za bavljenje revizorskim izvještajima. Rejting za dimenziju: C Tabela PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela Rejting za (Metod M1) Ukupni rejting D+ Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja C sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje D sprovode zakonodavna tijela Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa C zakonodavnih tijela i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti Obrazloženje Razmatranje revizorskih izvještaja obično je završeno u roku od osam mjeseci nakon što ih Skupština primi. Rasprave se ne održavaju. Skupština jednostavno da podršku preporukama Ureda za reviziju. Ima malo dokaza o bilo kakvoj reakciji izvršne vlasti. IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM Donatorske prakse U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se ugovaraju preko institucija BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije koje se ne moraju u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako Ministarstvo financija i trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima vlasti, ali samo za nekoliko donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u kojima su uspostavljene jedinice za koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje). Štaviše, samo mali dio svih donacija prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom procjenom ukupnih vanjskih donacija koje ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa, na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka koji se prikupljaju direktno od donatora koji su prisutni, vanjskih donacija koje idu kroz budžet predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija). Sve donacije su uključene u Program javnih investicija (PJI), pa i one koje ne prolaze kroz budžet Pored toga, među četiri centralnanivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske vlade u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima ipak uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da samo veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane, samo veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova budžetske podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali dijelovi prolaze kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili uopšte ne planiraju u budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u budžetskom planu (institucije BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući u vidu da se najveći dio donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male vanjske donacije planiraju u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA kojima se mjeri učinak donatora (D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou institucija BiH. Tok informacija o vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog izvještavanja) o finansiranju duga

246 244 nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o institucijama BiH u okviru SBA sa MMF-om, a planira se da će entiteti da unaprijede svoje izvještavanje o projektima. Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj godine usvojio Informaciju o uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi donijelo zaključak na osnovu kojeg svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i kandidovanje projekata obavljaju on-line putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje projekata/programa u PIMIS sistemu. D-1: Predvidljivost direktne budžetske podrške Ovaj indikator razmatra funkcionisanje aranžmana koje su razvojni partneri uspostavili da ciljem obavještavanja vlada primalaca o iznosila direktne budžetske podrške koje bi mogli da očekuju da će primiti svake godine, tako da ih mogu ugraditi u svoje budžetsko planiranje. Dalje postavlja pitanje da li su uplate zaista i izvršene u skladu sa kvartalnim rasporedom o kojem je prethodno obaviješteno. (i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koja je dostavljena najmanje šest sedmica prije dostavljanja zakonodavnoj vlasti Zajmove direktne budžetske podrške za opšte namjene u BiH u toku perioda od do godine obezbijedili su Svjetska banka, Evropska komisija, te MMF. Iako inicijalna procjena rasporeda isplata postoji u svim slučajevima, a ta sredstva su bila uključena u vladine budžetske planove, stvarni tajming isplata za te zajmove budžetske podrške zavisi od ispunjavanja preduslova koji se odnose na politike i kriterijuma, sa strane vlada. Zajmovi direktne budžetske podrške koji su obezbjeđeni BiH u toku perioda od do godine od Svjetske banke bili su u skladu sa sporazumom koji je postignut godine. 42,2 miliona SDR (oko 51 milion USD) plaćeno je godine, a još dodatnih 31,3 miliona USD godine. Nije bilo prethodnog dogovora o tajmingu uplata (samo procjene), a to je zavisilo od toga da lije BiH ispunila preduslove za isplate. Imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjavani na vrijeme, isplate nisu izvršavane u skladu sa inicijalnim procjenama. EU se godine saglasila da će obezbijediti zajam za makro-finansijsku podršku u iznosu od 100 miliona USD (takođe zajam za budžetsku podršku), za koji se očekivalo da će biti isplaćen u tranšama u toku godine, pod uslovom da BiH ispuni preduslove. Nije bilo ranijeg obavještavanja o tajmingu isplata za direktnu budžetsku podršku imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjeni na vrijeme, isplate nisu izvršene u skladu sa inicijalnim procjenama. Konačno, BiH je od godine imala dva SBA sa MMF-om (SBA), u okviru kojih su obezbijeđeni najveći zajmovi za budžetsku podršku u BiH 190. Prvi je odobren 7. jula godine i u okviru njega je isplaćeno ukupno 338,20 miliona SDR. Tekući SBA je odobren 26. septembra godine, u iznosu od 338,2 miliona SDR (oko 508,6 miliona USD). Sa stanjem na 10. decembar godine, miliona SDR 191 je isplaćeno. Svi primici iz SBA upućeni su entitetskim vladama. SBA su takođe uključivali procjenu tajminga isplata, ali imajući u vidu da, u nekim slučajevima, preduslovi vezani za politike nisu ispunjavani na vrijeme, bilo je slučajeva kašnjenja u isplatama u poređenju sa inicijalnim procjenama. 190 Prvi SBA sa MMF-om potpisan je 2. avgusta godine u iznosu od 67,60 miliona SDR, a isplaćen je cijeli iznos. Prvi SBA je istekao 29. februara godine

247 245 Imajući u vidu da za zajmove budžetske podrške nema zvaničnih prognoza o isplatama, pošto su vezani za ispunjavanje preduslova vezanih za politike na strani vlada, a budžetske donacije u suštini uopšte nisu uključene u vladine budžete, rejting je D. Rejting za dimenziju: D (ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine Kao što je objašnjeno u prethodnom dijelu teksta u ocjeni, nikakav zvanični kvartalni raspored nije propisan za isplate direktne budžetske podrške u toku perioda od do godine, tako da se ne postavlja ni pitanje da li su stvarne isplate bile u skladu sa prethodno određenim rasporedom. Rejting za dimenziju: D Ukupni rejting Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze iz prethodnih procjena Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine Tabela D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške Rejting za (Metod M1) Obrazloženje D D D Nikakve prognoze se ne obezbjeđuju za iznose i tajming uplata direktne budžetske podrške. Nikakav kvartalni raspored ne propisuje se za očekivane isplate. D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći U okviru ovog indikatora razmatra se da li razvojni partneri obezbjeđuju procjene isplata projektne i programske pomoći na vrijeme, kako bi se one mogle uzeti u obzir u pripremanju budžeta vlade primaoca, te dali oni naknadno pripremaju kvartalne izvještaje o ukupnim isplatama. (i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu i programsku podršku Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći ministarstva financija i trezora (MFT) Institucija BiH održava evidenciju o svom vanjskom finansiranju u vidu grantova i zajmova koje je obezbjeđeno za svaku od četiri vlade, a priprema i konsolidovani izvještaj. Najnoviji izvještaj o mapiranju donatora, koji je izrađen u drugoj polovini godine, obuhvata ukupne alokacije sve do kraja jula godine. U izvještaju za godinu grantovi su ukupno iznosili 171,3 milion, a zajmovi ukupno 370,1 miliona. Za godinu grantovi su ukupno iznosili 176,3 milion, a zajmovi ukupno 267,4 miliona. EU je najveći obezbjeđivač grantova, sa oko 50 miliona godišnje u i godini, a nakon nje slijede USAID, UNDP, Vlada Njemačke i Vlada Švedske, koji svi obezbjeđuju miliona. Najveći zajmodavci u godini bili su EIB (215,5 miliona ), EBRD (93,6 miliona ), te Svjetska banka (56,1 miliona ). EU je obezbijedila sljedeću tabelu u kojoj je prikazala svoje programirane i stvarne isplate u toku perioda od do godine.

248 246 Tabela Programirane i ostvarene isplate EU, godine (u milionima ) Kategorija Programirano 89,1 105,4 107,4 107,9 Isplaćeno 41,9 70,5 47,0 63,0 Izuzimajući projekte EU (kojima Delegacija Evropske Unije upravlja sa centralnog nivoa), izvršavanje projekata i programa koji se finansiraju iz vanjskih izvora je pod kontrolom četiriju vlada BIH, do tog stepena da donatorsko finansiranje teče kroz vladine budžete, a da donatori ili finansijeri dostavljaju te informacije vladama. Pomoć Svjetske banke je programirana u skladu sa Strategijom partnerstva sa zemljom (tekuća strategija obuhvata period od do godine, a predviđa nova preuzimanja obaveza od oko 350 miliona USD, dok bi se 200 miliona USD povuklo u okviru ranijih sporazuma o zajmovima), ali stvarna povlačenja zavise od stope izvršenja projekta. Vlade FBiH i RS u opštem slučaju u budžetske procjene uključujući samo element sufinansiranja koji se zahtijeva za projekte finansirane iz vanjskih izvora, dok Institucije BiH i DB uključuju i već obvezane donatorske grantove, do onog stepena do kog im donatori ili finansijeri dostavljaju te informacije. MFTInstitucija BiHradi na integraciji vanjskog finansiranja u Program javnih investicija koji obuhvata sve četiri vlade, koji bi onda mogao da se u potpunosti unese u budžetske procjene. Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo (ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za projektnu podršku Pošto je relevantni tok informacija u okviru stvarnih tekućih aranžmana za izvršavanje projekata (osim projekata iz fonda IPA EU, koji su pod direktnom kontrolom EU) iz nadležnih institucija BiH, koje upravljaju izvršavanjem projekata,ka donatorima od kojih se povlači finansiranje, ova dimenzija se takođe smatra neprimjenljivom. Tabela D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći Ukupni rejting Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu podršku Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za projektnu podršku Rejting za (Metod M1) NA NA NA Obrazloženje Tajming povlačenja vanjskog finansiranja kontrolišu nadležne institucije BiH, a ne donatori. Tok informacija vodi od nadležnih institucija BiH ka donatorima, a ne obratno. D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura Ovaj indikator razmatra stepen do kog se pomoć integriše u normalne aranžmane zemlje za pripremanje i izvršavanje budžeta, u skladu sa deklaracijama iz Pariza i Akre, koje predviđaju da će donatori postepeno da povećavaju svoje oslanjanje na domaće sisteme za izvršavanje projekata koje finansiraju. Za iznose koji se primaju kao direktna budžetska podrška po definiciji se koriste domaće procedure za nabavke, bankarstvo plaćanje, računovodstvo, interne kontrole i izvještavanje, te reviziju.

249 247 Za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koriste se, prema tome, određeni elementi državnih procedura, za sada samo vezano za osoblje, što prema konvencijama PEFA povlači da je korištenje domaćih procedura samo 25%. Pošto je direktna budžetska podrška za tri godine od do godine iznosila oko 80 miliona, odnosno samo oko 5% ukupnog vanjskog finansiranja (1,66 milijardi ) u toku tog perioda 192, ukupno korištenje domaćih državnih procedura i dalje je daleko ispod praga od 50% koji se zahtijeva za rejting C. Rejting za indikator: D Tabela D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura Rejting za godinu Obrazloženje Ukupni rejting D Udio kojim se upravlja preko domaćih procedura zemlje i dalje je daleko ispod 50%. 192 Informacija iz mrežne aplikacije Client Connection Svjetske banke

250 248 V. PROCES REFORME A. Novije i tekuće reformske mjere U okviru projekta zajedničkog Ureda za koordinaciju reforme javne uprave, sva četiri osnovna nivoa vlade (institucije BiH, dva entiteta, te DB) u završnim su fazama uvođenja Informacionog sistema za upravljanje budžetom koji bi trebalo da pojednostavi proces planiranja budžeta (uključujući format budžetiranja na osnovu učinka / programsko budžetiranje) i obezbijedi razmjenu podataka između procesa planiranja budžeta i trezora (zasebno na svakom od nivoa; nikakav oblik ukupne konsolidacije neće se omogućavati). Institucije BiH.Zakon o finansiranju institucija BiH izmijenjen je i dopunjen u aprilu godine sa ciljem osiguravanja da se obaveze za servisiranje vanjskog duga mogu nastaviti izvršavati i u situaciji kada vladin budžet nije odobren 193 (postojeća strukturalna odrednica). Međutim, moguće je da će i dalje postojati neriješena pitanja vezano za privremeno finansiranje institucija BiH, za koje zakon predviđa da teoretski može da traje vječno. 194 Federacija Bosne i Hercegovine. Novi Zakon o budžetu je usvojen u decembru godine i on jača opšti proces pripremanja budžeta u FBiH, pojašnjava budžetski kalendar detaljnije, te povećava mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u EBF-ovima, te javnim preduzećima. 195 Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da bude uravnotežen, a ako se ostvari tekući deficit, vlada mora da planira tekući suficit u naredne tri godine. Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri usvajanja u Parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju i dijeljenje prihoda u Kantonu Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što se podaci o popisu stanovništva obrade (popis u BiH je zakazan za oktobar godine), sve formule za raspodjelu prihoda u zakonu opet da budu razmotrene. Republika Srpska.U RS će biti uspostavljen centralizovan sistem za platne spiskove za sve zaposlene u javnom sektoru sa ciljem unapređivanja evidentiranja, kontrole i planiranja. RS planira da pokrene taj proces do kraja kalendarske godine i da ga u potpunosti implementira do jula godine. 196 Svi nivoi. Ostala poboljšanja (koja se predviđaju u skladu sa SBA sa MMF-om uključuju sljedeće: (a) potpisivanje Memoranduma o razumijevanju između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o poreskim obveznicima (sa ciljem omogućavanja stalne, neometane i automatske razmjene evidencija o poreskim obveznicima); (b) planirano dostavljanje novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te usklađivanja procedura nabavke u BiH sa procedurama u EU); (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba entiteta tako da oni obuhvate sve kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove; i (d) uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća faktura unose u trezorski sistem i da se podaci o zaostalim neizmirenim potraživanjima počnu proizvoditi u skladu sa zakonskom definicijom. Projekat koji finansira EC, Izgradnja kapaciteta za objedinjavanje računovodstvenih podataka unutar opsega odgovornosti konsolidovane vlade i statistika o javnim finansijama, pokrenut je sa ciljem uspostavljanja metodologije, odgovornosti i rokova za konsolidaciju fiskalnih podataka i izvještavanje za 193 To je bila jedna od strukturalnih odrednica za BiH u okviru Stand-By aranžmana sa MMF-om. 194 Ibid. 195 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (IMF December 2012, Bosnia and Herzegovina: First Review Under the SBA and Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Kriterijum Staff Report; Press Release; and Statement by the Executive Director MMF, decembar godine, Bosna i Hercegovine: Prvi pregled u okviru SBA i zahtjev za oslobađanje od obaveze praćenja kriterijuma učinka Izvještaj osoblja; Izjava za medije; i Izjava izvršnog direktora). 196 Ibid.

251 249 cijeli sektor konsolidovane vlade u BiH. Predviđa se određena inicijalna obuka za niže nivoe vlasti u FBiH. Još jedan projekat koji finansira EU u oblasti javnih finansija u BiH, Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini, ima za cilj unapređivanje kvaliteta fiskalnih politika i veze između kreiranja politika i procesa planiranja budžeta, kao i jačanje javnog internog sistema finansijske kontrole. B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini 1. Bosna i Hercegovina: Indirektno oporezivanje Stopa kaznenih kamata za kašnjenje u plaćanju indirektnih poreza biće smanjena sa tekućeg nivoa od 0,06% na dan na 0,04% na dan. UINO implementira projekat pod nazivom Daljnja harmonizacija indirektnog oporezivanja u BiH sa zakonskim okvirom EU, projekt udvajanja koji se sprovodi u koordinaciji sa ministarstvima finansija Austrije i Slovenije. Izmjene u zakonskom okviru će vjerovatno biti implementirane u toku naredne dvije godine. Vezano za zakonski okvir za PDV, harmonizacija sa smjernicama OECD-a se očekuje na područjima povrata poreza, mjesta pružanja usluga, elektronskih i internetskih usluga, te drugih. Harmonizacija sa zakonskim okvirom EU će biti implementirana na područjima akciznih dažbina, prenosa robe, prava vezanih za intelektualno vlasništvo, internih procedura i revizija, analize rizika, ljudskih resursa, te razvoja informatičkih sistema. 2. Federacija Bosne i Hercegovine Verzija nacrta Izmjena i dopuna Zakona o porezu na dobit preduzeća FBiH ukazuje na to da će u toku FG 2014 biti izvršeno nekoliko izmjena u zakonskom okviru. Motivacioni faktori za plaćanje poreza na dobit preduzeća. Za sada postoje dva osnovna motivaciona faktora: motivacija vezana za izvoz (potpuno oslobođenje za preduzeća čiji bruto izvozni promet premašuje 30% ukupnog prometa), te motivacija za investicije u proizvodnju (za preduzeća koja investiraju najmanje 20 miliona KM u toku pet uzastopnih godina u proizvodnju). Nakon izmjena zakona, izuzeće vezano za izvoz će postati proporcionalno neto izvoznom prometu, a motivacija za investiranje u proizvodnju će biti ukinuta. Dokumentacija o transfernim cijenama. U novom zakonu uvešće se sveobuhvatnije i detaljnije instrukcije vezane za dokumentovanje transakcija sa povezanim licima. Ta uputstva će biti u skladu sa smjernicama OECD-a. Ogranci preduzeća iz RS i DB u FBiH sada će imati obaveze za porez za dobit preduzeća koji se pripisuje njihovoj dobiti koja je zarađena u FBiH (sada je njihova dobit oslobođena od oporezivanja u FBiH). Uvešće se zakoni za skraćivanje perioda prenošenja poreskih gubitaka, sa sadašnjih pet godina na tri godine. Pored toga, u toku su diskusije o izmjenama poreske stope koja se primjenjuje na oporezivanje ličnih prihoda. Postojeća paušalna stopa od 10% mogla bi da bude zamijenjena rastućim progresivnim stopama. Očekuje se da će biti ukinuto izuzeće od oporezivanja prihoda od dividendi i kapitalnih dobiti od oslobađanja od vlasništva nad dionicama.

252 250 Ustav Bosne i Hercegovine i Amandman br. 1. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine Ustav Republike Srpske Budžet ANEKS 1. LITERATURA I IZVORNI DOKUMENTI Zakon o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 61/04, 49/09 i 42/12 (Opšti zakon o budžetu BiH) Zakon o budžetu u FBiH, Službenenovine FBiH 19/06, 76/08, 5/09, 32/09, 51/09, 9/10, 36/10, 45/10 i 25/12 (Opšti zakon o budžetu FBiH) i Zakon o budžetu BiH, Službenenovine FBiH 102/13, koji je zamijenio postojeći Zakon o budžetu Zakon budžetskom sistemu RS, Službeni glasnik RS, 121/12 ovaj zakon je zamijenio originalni zakon o budžetskom sistemu (Službeni glasnik RS, 96/03) i sve kasnije izmjene i dopune tog zakona (Službeni glasnik RS 14/04, 67/05, 34/06, 128/06 i 117/07, 126/08 i 92/09) (Opšti zakon o budžetu RS) Zakon o budžetu Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik DB 150/08 (Opšti zakon o budžetu DB) Zakon o budžetu institucija Bosne i Hercegovine i servisiranju vanjskog duga Bosne i Hercegovine za 2013, 2012, 2011, 2010 i godinu (Službeni glasnik BiH 100/12, 42/12, 12/12, 103/09 i 07/09) Budžet BiH za 2009, 2010, 2011, i godinu Budžet FBiH za 2009, 2010, 2011, i godinu Budžet RS za 2009, 2010, 2011, i godinu Budžet DB za 2009, 2010, 2011, i godinu Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, Službene novine FBiH 87/08 Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2010, Službene novine FBiH 81/09 Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2011, Službene novine FBiH 42/11 Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2012, Službene novine FBiH 4/12 Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2013, Službene novine FBiH 109/12 Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2009, Službeni glasnik RS 126/08 Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2010, Službeni glasnik RS 115/09 Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2011, Službeni glasnik RS 1/11, 52/11, 116/11 Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2012, Službeni glasnik RS 84/12, 03/12 Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2013, Službeni glasnik RS 116/12 Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2009, Službeni glasnik DB 10/09, 1/10 Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2010, Službeni glasnik DB 01/10, 61/10 Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2011, Službeni glasnik DB 03/11 Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2012, Službeni glasnik DB 08/12 Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2013, Službeni glasnik DB 06/13

253 251 Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza BiH za FG 2009, 2010, i godinu Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, i dostupni samo za period od januara do septembra godine (nisu objavljeni za FG 2011) Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta RS za FG 2009, 2010, i za period od januara do septembra godine Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta DB za FG 2011 i Srednjoročni okviri rashoda Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda RS za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda RS za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda RS za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od do godine Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od do godine Vrhovna revizija Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, 31. januar godine Zakon o reviziji institucija FBiH, 8. maj godine Zakon o reviziji u javnom sektoru Republike Srpske, 6. oktobar godine Zakon o reviziji javne uprave i institucija Distrikta Brčko, 18. septembar godine Interna revizija Godišnji izvještaj o internoj reviziji iz marta godine, pripremila CHU BiH Godišnji konsolidovani izvještaj o internoj reviziji u javnom sektoru u FBiH za FG 2011 Godišnji konsolidovani izvještaj o uspostavljanju i razvoju interne finansijske revizije u javnom sektoru u Republici Srpskoj za FG 2011 Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Republici Srpskoj 30. januar Godine, Službeni glasnik RS 17/08 Ostalo Pravilnik o procedurama u Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 22/03 Zakon o Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08 Zakon o ministarstvima i drugim administrativnim tijelima BiH. Službeni glasnik BiH, 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09

254 252 Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08 CBBiH.(2012). Vladine finansijske statistike za godinu. Sarajevo: Centralna banka Bosne i Hercegovine (CBBiH) Zakon o isplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, Službeni glasnik BiH 55/04, 34/07, 49/09 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 52/05 i 103/09) Zakon o izmerenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH ( Službeni glasnik BiH br. 28/06, 76/06, 72/07, 97/11 i 100/13 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, Službeni glasnik RS 71/12 Zakon o indirektnom oporezivanju, Službeni glasnik BiH 44/03, 52/04, 34/07, 4/08 i 49/09 Zakon o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu, Službeni glasnik BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10 Vlada FBiH (septembar godine) Razvojna strategija FBiH za period od do godine. Sarajevo: Vlada Federacija Bosne i Hercegovine Uredba o procesu strateškog planiranja, godišnjeg planiranja i izvještavanja u federalnim ministarstvima. Službeni glasnik FBiH, 22/11 Zakon o raspodjeli javnih prihoda u FBiH, Službeni glasnik FBiH 22/06, 43/08 i 22/09 Nacrt razvojne strategije BiH za period od do godine, maj godine, Sarajevo: Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP) Nacrt Strategije za socijalnu inkluziju BiH za period od do godine, maj godine, Sarajevo: Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP) Ekonomski i fiskalni program Bosne i Hercegovine za godinu. Mart godine, Sarajevo: Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP) Zakon o carinskoj politici Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 57/04, 51/06, 93/08, 54/10, 76/11 Zakon o akciznim dažbinama BiH, Službeni glasnik BiH 49/09 Zakon o javnim preduzećima u Distriktu Brčko, Službeni glasnik DB 15/06, 05/07, 19/07, 1/08 i 24/08 Zakon o javnim preduzećima u Republici Srpskoj, Službeni glasnik RS 119/2012 Zakon o Upravi za indirektno oporezivanje, Službeni glasnik BiH 89/05 Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 89/05 Zakon o Poreskoj upravi FBiH, Službeni glasnik FBiH 33/02 Zakon o porezu na dobit preduzeća u FBiH, Službeni glasnik FBiH 97/07, 14/08, 39/09 Zakon o porezu za dohodak građana u FBiH, Službeni glasnik FBiH 10/08 Zakon o Poreskoj upravi Republike Srpske (Službeni glasnik RS 51/01, 74/04, 2/05, 96/05, 75/06, 112/07 prečišćeni tekst 22/08 i 34/09) zakon prestao da važi 1.januara 2012 godine Zakon o poreskom postupku Republike Srpske 102/11 Zakon o Poreskoj upravi Distrikta Brčko, Službeni glasnik DB 3/02, 42/04, 08/06, 3/07, 19/07, 2/08, 06/13 Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB, Službeni glasnik DB 60/10, 57/11 i 33/12 Zakon o porezu za dohodak građana u DB, Službeni glasnik DB 60/10

255 253 Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Službeni glasnik RS 91/06, 57/12 Strategija PIFC za institucija BiH (usvojena na Vijeću ministara 30. decembra godine) Strategija za uspostavljanje i izgradnju javne interne finansijske kontrole u Republici Srpskoj, april godine Zakon o porezu za dohodak građana u RS, Službeni glasnik RS 91/06 Zakon doprinosima Republike Srpske, Službeni glasnik RS 116/12 Zakon o porezu na nepokretnostirs, Službeni glasnik RS 110/08, 118/09 Zakon o jedinstvenoj registraciji, kontroli i naplati doprinosa, Službeni glasnik FBiH 42/09, 109/12 Pravilnik o unosu u jedinstveni sistem registracije indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 51/12 Zakon o trezoru institucija BiH, Službeni glasnik BiH 27/00 Zakon o trezoru FBiH, Službeni glasnik FBiH 19/03 i 79/07 Zakon o trezoru DB, Službeni glasnik DB 03/07, 19/07, 02/08, Zakon o trezoru RS, Službeni glasnik RS 16/05 Pravilnik o finansijskom izvještavanju BiH, 31. januar godine Pravilnik o finansijskom izvještavanju i godišnjem budžetiranju FBiH 28. mart godine Pravilnik o finansijskom izvještavanju za budžetske korisnike na nivou Republike, jedinica lokalne samouprave i fondova u RS, 18 februar godine Dijagnostika, studije, izvještaji i drugi relevantni materijali Odjeljenje za međunarodni razvoj (Department for International Development, DFID), Review of Budgetary Management in Bosnia and Herzegovina (Pregled budžetskog upravljanja u Bosni i Hercegovini), februar godine, sproveo PKF (UK) LLP MMF, Bosnia and Herzegovina: Report on the Observance of Standards and Codes Data Module, Response by the Authorities i Detailed Assessment Using the Data Quality Assessment Framework (DQAF) (Bosna i Hercegovina: Izvještaj o poštivanju standarda i kodeksa modul za podatke, odgovor institucija vlasti i detaljna ocjena uz korištenje okvira za ocjenu kvaliteta podataka), februar godine MMF, Bosnia and Herzegovina: 2010 Article IV Consultation, Second and Third Reviews Under the Stand-By Arrangement, Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Criterion and Rephrasing of Purchases (Bosna i Hercegovina: Konsultacije o članu IV za godinu, drugi i treći pregled u okviru Stand-by aranžmana, zahtjev za oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka i preformulisanje kupovine), septembar godine MMF, Bosnia and Herzegovina, September 2010 Selected Issues (Bosna i Hercegovina, septembar godine Izabrana pitanja) MMF, Bosnia and Herzegovina: First Review Under the Stand-By Arrangement and Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Criterion Staff Report; Press Release; and Statement by the Executive Director (Bosna i Hercegovina: Prvi pregled u okviru Stand-by aranžmana zahtjev za oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka Izvještaj osoblja), decembar godine Svjetska banka, Bosnia and Herzegovina Challenges and Directions for Reform, A Public Expenditure and Institutional Review (Bosna i Hercegovina: Izazovi i smijerovi za reformu, Pregled javne potrošnje i institucija), februar godine

256 254 OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Procurement (Ocjena javnih nabavki u Bosni i Hercegovini za godinu) OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Expenditure Management and Control (Ocjena upravljanja i kontrole javnom potrošnjom u Bosni i Hercegovini za godinu) Izvještaj o mapiranju donatora za period godine i Izvještaj o mapiranju donatora za period godine koji je pripremilo Ministarstvo financija i trezora MMF. 2012, april. World Economic Outlook Database (Baza podataka o svjetskim ekonomskim perspektivama). Washington, D.C. International Monetary Fund (IMF) 2013, Fiscal Impact Assessment of Structural Reforms (FIASR) Case Studies on South East Europe (Ocjena fiskalnog uticaja strukturalnih reformi (FIASR) Studije slučaja o jugoistočnoj Evropi), Center of Excellence in Finance (Centar za izuzetnost u finansijama), Ljubljana

257 255 ANEKS 2: UKUPNI PRIHODI I RASHODI KONSOLIDOVANE VLADE NA SVIM NIVOIMA ( GODINE) DRŽAVNI FEDERACIJA BiH Konsolidovano FBiH Vlada FBiH Kantoni Opštine Fondovi REPUBLIKA SRPSKA Konsolidovano RS Vlada RS Opštine Fondovi u milionima KM BiH NIVO Ukupni prihodi 10,863 1,010 6,474 1,399 1, ,957 3,235 1, , Prihodi od direktnih poreza Prihodi od indirektnih poreza 4, ,588 1,091 1, ,331 1, Socijalni doprinosi 3,813-2, ,617 1, , Grantovi Ostali prihodi 1, Ukupna potrošnja 11,474 1,085 6,606 1,405 1, ,982 3,653 1, , Plate i naknade 3, , , Roba i usluge 2, , , Kamate Subvencije Grantovi Socijalna davanja 3, , ,694 1, Ostala potrošnja Kapitalna potrošnja Ukupni prihodi 11, ,571 1,322 1, ,097 3,686 1, , Prihodi od direktnih poreza Prihodi od indirektnih poreza 5, ,726 1,091 1, ,501 1, Socijalni doprinosi 4,036-2, ,651 1, , Grantovi Ostali prihodi 1, Ukupna potrošnja 11,680 1,024 6,788 1,333 1, ,236 3,745 1, , Plate i naknade 3, , , Roba i usluge 2, , , Kamate Subvencije Grantovi Socijalna davanja 4, , ,782 1, , Ostala potrošnja Kapitalna potrošnja Ukupni prihodi 11,460 1,046 6,643 1,417 1, ,171 3,653 1, , Prihodi od direktnih poreza Prihodi od indirektnih poreza 5, ,679 1,143 1, ,478 1, Socijalni doprinosi 4,047-2, ,669 1, , Grantovi Ostali prihodi 1, Ukupna potrošnja 11,987 1,005 7,038 1,388 1, ,399 3,842 1, , Plate i naknade 3, , , Roba i usluge 2, , , Kamate Subvencije Grantovi Socijalna davanja 4, , ,803 1, , Ostala potrošnja Kapitalna potrošnja BRČKO DISTRIKT Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga za oba entiteta i DB prolazi kroz državni budžet).

258 256 ANEKS 3.DODATNE TABELE SA PODACIMA, DIJAGRAMI I GRAFIKONI Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu; Institucije BiH Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara godine) Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1. Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5. Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki od indikatora. Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu Godina 1 = Godina 2 = Godina 3 = Tabela 2. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje Ministarstvo odbrane BiH 371,243, ,373, ,871, ,502, ,502, Uprava za indirektno oporezivanje BiH 98,733, ,750,201 88,262, ,511, ,511, Granična policija Bosne i Hercegovine 75,431, ,061,889 67,431, ,630, ,630, Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 66,563, ,640,700 59,503, ,863, ,863, Ministarstvo vanjskih poslova BiH 56,888, ,814,120 50,854, ,959, ,959, Fond za povratak u BiH 35,586, ,908,981 31,811, ,096, ,096, Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,450, ,050,676 29,902, ,148, ,148, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,628, ,349,085 15,758, ,590, ,590, Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,418, ,900,723 13,782, , , Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,282, ,591,360 13,661, ,069, ,069, Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,748, ,510,035 13,183, , , Ministarstvo pravde BiH 13,907, ,052,988 12,432, ,379, ,379, Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,760, ,456,808 12,300, ,843, ,843, Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,901, ,380,218 9,744, ,364, ,364, Sud Bosne i Hercegovine 10,520, ,633,072 9,404, , , Predsjedništvo BiH 9,390, ,817,128 8,394, , , Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,845, ,219,111 7,906, , , Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,736, ,343,671 7,809, , , Uredtužioca BiH 8,015, ,316,336 7,164, , , Ured za pitanja stranih državljana 7,835,000 7,403,707 7,004, , , (= zbir ostalog) 116,298, ,576, ,964, ,388, ,388, Raspodijeljena potrošnja 1,009,177, ,150, ,150, ,348,095.8 Nepredviđeno 8,570, ,309, Ukupna potrošnja 1,017,747, ,460, Ukupna (PI-1) varijansa 10.4% Kompozitna (PI-2) varijansa 6.6% Udio nepredviđenog u budžetu 0.9% U procenti ma

259 257 Tabela 3. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje Ministarstvo odbrane BiH 334,576, ,758, ,565, ,192, ,192, Uprava za indirektno oporezivanje BiH 95,281, ,972,693 88,443, ,470, ,470, Granična policija Bosne i Hercegovine 75,328, ,030,716 69,922, ,108, ,108, Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 60,368, ,740,059 56,035, ,295, ,295, Ministarstvo vanjskih poslova BiH 60,008, ,254,626 55,701, ,446, ,446, Fond za povratak u BiH 35,591, ,762,601 33,036, ,725, ,725, Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,352, ,252,653 30,958, ,294, ,294, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,818, ,181,371 16,539, , , Ministarstvo civilnih poslova BiH 16,674, ,298,892 15,477, , , Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,671, ,670,067 14,546, ,123, ,123, Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,697, ,826,832 13,642, , , Ministarstvo pravde BiH 13,299, ,982,641 12,344, , , Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,200, ,314,837 12,252, , , Ministarstvo bezbjednosti BiH 12,727, ,779,207 11,813, ,034, ,034, Sud Bosne i Hercegovine 12,220, ,254,389 11,343, , , Predsjedništvo BiH 11,663, ,162,382 10,826, ,663, ,663, Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,773,000 8,121,093 8,143, , , Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,478, ,611,302 7,869, , , Uredtužioca BiH 8,335, ,382,783 7,736, ,354, ,354, Ured za pitanja stranih državljana 8,250, ,912,687 7,657, , , (= zbir ostalog) 137,735, ,437, ,850, ,413, ,413, Raspodijeljena potrošnja 994,044, ,707, ,707, ,042,300.9 Nepredviđeno 16,280, ,487, Ukupna potrošnja 1,010,324, ,195, Ukupna (PI-1) varijansa 8.4% Kompozitna (PI-2) varijansa 7.9% Udio nepredviđenog u budžetu 0.2% U procenti ma

260 258 Tabela 4. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje Ministarstvo odbrane BiH 298,093, ,093, ,093, % Uprava za indirektno oporezivanje BiH 84,200, ,200, ,200, % Granična policija Bosne i Hercegovine 71,791, ,791, ,791, % Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 55,270, ,270, ,270, % Ministarstvo vanjskih poslova BiH 38,920, ,920, ,920, % Fond za povratak u BiH 31,028, ,028, ,028, % Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 29,795, ,795, ,795, % Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 25,161, ,161, ,161, % Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,209, ,209, ,209, % Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 13,646, ,646, ,646, % Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 12,605, ,605, ,605, % Ministarstvo pravde BiH 12,299, ,299, ,299, % Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 11,332, ,332, ,332, % Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,938, ,938, ,938, % Sud Bosne i Hercegovine 10,823, ,823, ,823, % Predsjedništvo BiH 9,826, ,826, ,826, % Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,757, ,757, ,757, % Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,602, ,602, ,602, % Uredtužioca BiH 8,527, ,527, ,527, % Uredza pitanja stranih državljana 8,057,018 8,057,018 8,057, % (= zbir ostalog) 121,951, ,951, ,951, % Raspodijeljena potrošnja 886,840, ,840, ,840, Nepredviđeno 8,516, ,516, Ukupna potrošnja 895,357, ,357, Ukupna (PI-1) varijansa 0.0% Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0% Udio nepredviđenog u budžetu 1.0% U procenti ma Tabela 5.Matrica rezultata za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii) Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog % 6.6% % 7.9% 0.7% % 0.0% Skor za indikator PI-1: B Skor za indikator PI-2 (i) B Skor za indikator PI-2 (ii) A Ukupni skor za indikator PI-2 B+

261 259 Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Federacija BiH Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara godine) Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1. Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5. Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki od indikatora. Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu Godina 1 = Godina 2 = Godina 3 = Tabela 2. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,964,413,908 2,822,537,627 2,866,853, ,316, ,316, % Javno preduzeće Putevi FBiH 117,636,000 73,454, ,764, ,310, ,310, % Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 397,342, ,553, ,265, ,712, ,712, % Ministarstvo rada i socijalne politike 267,118, ,155, ,327, ,171, ,171, % Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 56,929,531 56,743,709 55,055, ,687, ,687, % Vlada FBiH 56,928,478 26,157,506 55,054, ,897, ,897, % Ministarstvo pravde FBiH 45,092,103 53,610,165 43,608, ,002, ,002, % Ministarstvo financija FBiH 42,739, ,540,402 41,333, ,207, ,207, % Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,328,506 41,891,530 40,935, , , % Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 41,565,897 40,115,247 40,197, , , % Poreska uprava 35,904,834 41,167,481 34,723, ,444, ,444, % Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,949,331 24,551,542 29,930, ,379, ,379, % Ministarstvo prometa i komunikacija 30,464,991 28,548,849 29,462, , , % Ministarstvo zdravlja 28,363,361 26,418,882 27,429, ,011, ,011, % Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 26,840,720 30,697,651 25,957, ,740, ,740, % Parlament FBiH 16,544,257 15,170,678 15,999, , , % Ministarstvo okoliša i turizma 14,841,610 12,216,180 14,353, ,136, ,136, % Sudska policija 13,768,400 16,657,436 13,315, ,342, ,342, % Ministarstvo kulture i sporta 10,954,185 8,784,435 10,593, ,809, ,809, % Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,576,985 10,034,763 10,228, , , % 21 (= zbir ostalog) 91,677,643 89,044,900 88,660, , , % Raspodijeljena potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144 4,200, , % Nepredviđeno Ukupna potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144 Ukupna (PI-1) varijansa 3.3% Kompozitna (PI-2) varijansa 7.0% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%

262 260 Tabela 3. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog osiguranja + Fond za zapošljavanje) 3,017,567,033 2,888,737,593 2,918,257, ,520, ,520, % Javno preduzeće Putevi FBiH 85,900,000 56,039,011 83,072, ,033, ,033, % Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 354,261, ,685, ,062, ,622, ,622, % Ministarstvo rada i socijalne politike 266,235, ,462, ,322, ,139, ,139, % Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 159,751,653 74,635, ,603, ,968, ,968, % Vlada FBiH 71,726,170 29,114,563 69,863, ,749, ,749, % Ministarstvo pravde FBiH 68,373,696 58,529,213 66,598, ,069, ,069, % Ministarstvo financija FBiH 62,416,461 62,467,030 60,795, ,671, ,671, % Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 45,727,536 41,515,009 44,540, ,025, ,025, % Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 44,834,938 55,916,747 43,670, ,245, ,245, % Poreska uprava 43,457,993 39,997,165 42,329, ,332, ,332, % Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 29,806,660 33,669,391 29,032, ,636, ,636, % Ministarstvo prometa i komunikacija 28,891,829 33,089,487 28,141, ,947, ,947, % Ministarstvo zdravlja 28,701,867 28,783,354 27,956, , , % Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 18,258,764 19,182,573 17,784, ,397, ,397, % Parlament FBiH 17,149,193 16,597,403 16,703, , , % Ministarstvo okoliša i turizma 14,616,278 14,536,805 14,236, , , % Sudska policija 13,901,339 12,816,101 13,540, , , % Ministarstvo kulture i sporta 12,314,103 46,975,148 11,994, ,980, ,980, % Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 11,127,147 11,333,985 10,838, , , % 21 (= zbir ostalog) 108,742,628 99,737, ,919, ,181, ,181, % Raspodijeljena potrošnja 4,503,761,892 4,386,821,135 4,386,821, , % Nepredviđeno Ukupna potrošnja 4,503,761,892 4,386,821,135 Ukupna (PI-1) varijansa 2.6% Kompozitna (PI-2) varijansa 9.6% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%

263 261 Tabela 4. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,987,519,035 3,088,401,524 2,889,198, ,202, ,202, % Javno preduzeće Putevi FBiH 73,650,000 62,684,064 71,226, ,542, ,542, % Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 343,216, ,148, ,170, ,978, % Ministarstvo rada i socijalne politike 333,608, ,749, ,395, ,354, ,354, % Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 106,332,998 66,131, ,177, ,045, ,045, % Vlada FBiH 61,922,656 58,624,012 62,996, ,372, % Ministarstvo pravde FBiH 60,189,761 49,835,027 61,233, ,398, ,398, % Ministarstvo financija FBiH 44,866,516 45,071,953 45,644, , , % Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,183,286 38,580,781 42,915, ,334, ,334, % Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 36,264,029 35,836,137 36,893, ,056, ,056, % Poreska uprava 35,505,711 26,578,881 36,121, ,542, ,542, % Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,031,698 43,535,114 30,552, ,982, ,982, % Ministarstvo prometa i komunikacija 27,755,115 38,319,539 28,236, ,082, ,082, % Ministarstvo zdravlja 26,056,485 29,157,960 26,508, ,649, ,649, % Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 19,523,481 17,632,886 19,862, ,229, ,229, % Parlament FBiH 17,109,948 13,184,087 17,406, ,222, ,222, % Ministarstvo okoliša i turizma 16,830,838 18,359,626 17,122, ,236, ,236, % Sudska policija 14,186,930 14,323,968 14,433, , % Ministarstvo kulture i sporta 12,369,680 10,527,353 12,584, ,056, % Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,327,869 9,318,509 10,507, ,188, ,188, % 21 (= zbir ostalog) 94,532,428 84,204,225 96,172, ,968, ,968, % Raspodijeljena potrošnja 4,393,983,477 4,470,205,326 4, , , % Nepredviđeno 4,393,983,477 4,470,205,326 Ukupna potrošnja Ukupna (PI-1) varijansa 1.7% Kompozitna (PI-2) varijansa 8.1% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0% Tabela 5.Matrica rezultata za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii) Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog % 7.0% % 9.6% 0.0% % 8.1% Skor za indikator PI-1: A Skor za indikator PI-2 (i) D Skor za indikator PI-2 (ii) NA Ukupni skor za indikator PI-2 D

264 262 Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu Republika Srpska Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara godine) Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1. Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5. Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki od indikatora. Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu Godina 1 = Godina 2 = Godina 3 = Tabela 2. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 904,596, ,397, ,939, ,457, ,457, % Fond zdravstvenog osiguranja 516,000, ,123, ,336, ,786, ,786, % Fond dječije zaštite 51,812,230 66,753,006 51,946, ,806, ,806, % Zavod za zapošljavanje 28,067,008 37,108,617 28,139, ,968, ,968, % Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 380,224, ,815, ,209, ,394, ,394, % Osnovno obrazovanje 190,117, ,572, ,609, , , % Ministarstvo unutrašnjih poslova 151,113, ,881, ,504, , , % Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 87,859,746 86,985,477 88,087, ,101, ,101, % Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 74,804,594 53,838,333 74,998, ,159, ,159, % Srednje obrazovanje 70,390,000 70,923,740 70,572, , , % Ministarstvo saobraćaja i veza 50,238,248 51,009,831 50,368, , , % Univerzitet u Banjoj Luci 32,412,142 34,889,222 32,496, ,393, ,393, % Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 27,971,892 12,828,642 28,044, ,215, ,215, % Vlada Republike Srpske 27,323,632 24,473,935 27,394, ,920, ,920, % Univerzitet u Istočnom Sarajevu 24,378,955 25,316,335 24,442, , , % Poreska uprava Republike Srpske 22,608,000 22,206,304 22,666, , , % Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 21,656,336 28,430,720 21,712, ,718, ,718, % Ministarstvo porodice, mladih i sporta 18,532,090 16,313,990 18,580, ,266, ,266, % Narodna skupština Republike Srpske 12,280,800 10,932,536 12,312, ,380, ,380, % Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,195,982 13,500,221 12,227, ,272, ,272, % 21 (= zbir ostalog) 240,301, ,210, ,923, ,712, ,712, % Raspodijeljena potrošnja 2,944,884,612 2,952,511,642 2,952,511, ,295,912.2 Nepredviđeno Ukupna potrošnja 2,944,884,612 2,952,511,642 Ukupna (PI-1) varijansa 0.3% Kompozitna (PI-2) varijansa 4.1% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%

265 263 Tabela 3. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 955,559, ,971, ,985, ,014, ,014, % Fond zdravstvenog osiguranja 516,000, ,648, ,089, ,558, ,558, % Fond dječije zaštite 50,212,000 68,445,392 50,707, ,738, ,738, % Zavod za zapošljavanje 26,895,000 29,712,091 27,160, ,551, ,551, % Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 390,497, ,914, ,348, ,565, ,565, % Osnovno obrazovanje 189,051, ,034, ,915, , , % Ministarstvo unutrašnjih poslova 149,587, ,814, ,062, ,248, ,248, % Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 6,268,000 3,282,655 6,329, ,047, ,047, % Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 54,368,000 54,722,879 54,904, , , % Srednje obrazovanje 71,601,000 72,414,170 72,307, , , % Ministarstvo saobraćaja i veza 39,269,000 39,600,638 39,656, , , % Univerzitet u Banjoj Luci 33,400,000 33,400,881 33,729, , , % Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 20,207,000 19,871,863 20,406, , , % Vlada Republike Srpske 28,389,000 24,420,176 28,669, ,248, ,248, % Univerzitet u Istočnom Sarajevu 25,078,000 25,277,163 25,325, , , % Poreska uprava Republike Srpske 20,490,000 20,467,684 20,692, , , % Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 30,483,000 30,134,144 30,783, , , % Ministarstvo porodice, mladih i sporta 7,889,000 8,910,507 7,966, , , % Narodna skupština Republike Srpske 10,131,000 9,480,599 10,230, , , % Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,320,000 13,406,399 12,441, , , % 21 (= zbir ostalog) 323,560, ,534, ,751, ,216, ,216, % Raspodijeljena potrošnja 2,961,254,621 2,990,464,979 2,990,464, ,858,323.6 Nepredviđeno Ukupna potrošnja 2,961,254,621 2,990,464,979 Ukupna (PI-1) varijansa 1.0% Kompozitna (PI-2) varijansa 4.2% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%

266 264 Tabela 4. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 952,346, ,254,935 1,014,966, ,711, ,711, % Fond zdravstvenog osiguranja 547,000, ,379, ,967, ,412, ,412, % Fond dječije zaštite 53,600,000 66,241,795 57,124, ,117, ,117, % Zavod za zapošljavanje 27,457,000 29,915,809 29,262, , , % Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 389,855, ,607, ,489, ,882, ,882, % Osnovno obrazovanje 188,802, ,747, ,216, ,530, ,530, % Ministarstvo unutrašnjih poslova 150,550, ,702, ,449, ,252, ,252, % Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 4,240,220 3,958,169 4,519, , , % Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 53,533,730 54,929,182 57,053, ,124, ,124, % Srednje obrazovanje 71,791,130 83,704,274 76,511, ,192, ,192, % Ministarstvo saobraćaja i veza 29,079,800 38,211,200 30,991, ,219, ,219, % Univerzitet u Banjoj Luci 30,227,810 34,992,363 32,215, ,776, ,776, % Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 10,048,850 10,223,928 10,709, , , % Vlada Republike Srpske 17,941,360 12,497,075 19,121, ,623, ,623, % Univerzitet u Istočnom Sarajevu 22,549,000 26,826,997 24,031, ,795, ,795, % Poreska uprava Republike Srpske 21,859,590 23,499,023 23,296, , % Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 23,492,830 23,344,633 25,037, ,692, % Ministarstvo porodice, mladih i sporta 8,117,510 8,842,559 8,651, , % Narodna skupština Republike Srpske 10,264,772 10,606,589 10,939, , % Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,301,590 14,500,546 13,110, ,390, ,390, % 21 (= zbir ostalog) 310,116, ,189, ,507, ,681, ,681, % Raspodijeljena potrošnja 2,935,176,609 3,128,175,142 3,128,175, ,831,183.1 Nepredviđeno Ukupna potrošnja 2,935,176,609 3,128,175,142 Ukupna (PI-1) varijansa 6.6% Kompozitna (PI-2) varijansa 5.8% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0% Tabela 5. Matrica rezultata za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii) Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog % 4.1% % 4.2% 0.0% % 5.8% Skor za indikator PI-1: A Skor za indikator PI-2 (i) A Skor za indikator PI-2 (ii) na Ukupni skor za indikator PI-2 A

267 265 Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Distrikt Brčko Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara godine) Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1. Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom. Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5. Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki od indikatora. Tabela 2. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu Godina 1 = Godina 2 = Godina 3 = Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond zdravstvenog osiguranja 34,344,841 33,052,356 30,258, ,794, ,794, % Fond za zapošljavanje 3,580,000 4,575,480 3,154, ,421, ,421, % Odjeljenje za zdravstvo 56,265,627 50,425,207 49,570, , , % Odjeljenje za obrazovanje 34,405,233 31,077,112 30,311, , , % Odjeljenje za javne službe 18,964,407 11,797,194 16,707, ,910, ,910, % Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 9,992,623 9,128,113 8,803, , , % Policija Brčko Distrikta 9,832,700 9,072,810 8,662, , , % Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,676,554 8,191,704 8,525, , , % Uredza upravljanje javnom imovinom 8,091,414 4,468,355 7,128, ,660, ,660, % Ured gradonačelnika 7,945,173 7,717,461 6,999, , , % Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,122,257 2,350,202 6,274, ,924, ,924, % Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,965,888 7,034,089 6,137, , , % Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,535,989 4,874,138 4,877, , , % Odjeljenje za javne registre 5,169,567 3,957,991 4,554, , , % Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,864,102 4,725,346 4,285, , , % Direkcija za finansije 4,058,978 10,100,526 3,575, ,524, ,524, % Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,006,760 1,785,908 3,529, ,744, ,744, % Skupština Brčko Distrikta 3,762,974 3,047,767 3,315, , , % Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 3,729,512 2,736,033 3,285, , , % Uredza reviziju 988, , , , , % 21 (= zbir ostalog) 593, , , , , % Raspodijeljena potrošnja 239,896, ,351, ,351, ,346.5 Nepredviđeno 1,127,312 30,538 Ukupna potrošnja 241,023, ,381,550 Ukupna (PI-1) varijansa 12.3% Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0% Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%

268 266 Tabela 3. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond zdravstvenog osiguranja 31,434,562 24,787,106 27,694, ,907, ,907, % Fond za zapošljavanje 5,160,000 2,584,121 4,546, ,961, ,961, % Odjeljenje za zdravstvo 55,723,984 52,098,052 47,907, ,190, ,190, % Odjeljenje za obrazovanje 35,844,891 33,443,138 30,817, ,626, ,626, % Odjeljenje za javne službe 11,093,019 6,662,051 9,537, ,874, ,874, % Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 10,507,558 9,488,551 9,033, , , % Policija Brčko Distrikta 10,153,159 8,815,773 8,729, , , % Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,969,517 9,529,071 8,571, , , % Uredza upravljanje javnom imovinom 9,705,611 11,275,323 8,344, ,931, ,931, % Uredgradonačelnika 8,187,817 7,924,535 7,039, , , % Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,175,846 4,873,755 6,169, ,295, ,295, % Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,216,298 2,890,608 5,344, ,453, ,453, % Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,166,089 3,778,202 4,441, , , % Odjeljenje za javne registre 4,243,738 1,466,672 3,648, ,181, ,181, % Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,237,098 3,984,420 3,642, , , % Direkcija za finansije 4,118,854 3,253,697 3,541, , , % Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,048,470 4,588,304 3,480, ,107, ,107, % Skupština Brčko Distrikta 3,564,778 3,271,160 3,064, , , % Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 2,524,003 2,101,941 2,169, , , % Uredza reviziju 795, , , , , % 21 (= zbir ostalog) 596, , , , , % Raspodijeljena potrošnja 230,467, ,140, ,851, ,608.9 Nepredviđeno 517, ,481 Ukupna potrošnja 230,984, ,851,093 Ukupna (PI-1) varijansa 13.9% Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0% Udio nepredviđenog u budžetu 0.3%

269 267 Tabela 4. Podaci za godinu = Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni budžet Odstupanje Apsolutno odstupanje U procenti ma Fond zdravstvenog osiguranja 21,200,900 33,148,314 18,678, ,470, ,470, % Fond za zapošljavanje 3,430,000 3,683,391 3,021, , , % Odjeljenje za zdravstvo 43,901,186 54,275,856 40,782, ,493, ,493, % Odjeljenje za obrazovanje 36,743,244 33,371,819 34,132, , , % Odjeljenje za javne službe 13,260,398 2,682,316 12,318, ,636, ,636, % Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 11,520,497 9,163,437 10,702, ,538, ,538, % Policija Brčko Distrikta 10,708,094 9,403,294 9,947, , % Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 10,661,302 9,488,954 9,903, , , % Uredza upravljanje javnom imovinom 9,983,288 2,065,174 9,274, ,208, ,208, % Uredgradonačelnika 9,799,371 9,458,024 9,103, , , % Odjeljenje za javne komunalne poslove 9,718,000 9,823,602 9,027, , , % Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 5,449,298 2,072,292 5,062, ,989, % Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,027,132 1,404,881 4,670, ,265, ,265, % Odjeljenje za javne registre 4,675,226 4,284,600 4,343, , , % Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,612,267 3,599,329 4,284, , , % Direkcija za finansije 4,203,604 3,202,163 3,904, , , % Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,027,655 3,608,342 3,741, , , % Skupština Brčko Distrikta 3,191,832 2,940,085 2,965, , , % Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 2,923,364 2,055,457 2,715, , , % Uredza reviziju 273, , , , % 21 (= zbir ostalog) 551, , , , , % Raspodijeljena potrošnja 215,861, ,526, ,526, ,428.6 Nepredviđeno 548,927 1,659,488 Ukupna potrošnja 216,410, ,186,351 Ukupna (PI-1) varijansa 6.6% Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0% Udio nepredviđenog u budžetu 0.8% Tabela 5.Matrica rezultata za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii) Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog % 0.0% % 0.0% 0.4% % 0.0% Skor za indikator PI-1: C Skor za indikator PI-2 (i) C Skor za indikator PI-2 (ii) A Ukupni skor za indikator PI-2 C+

270 268 ANEKS 4.DOMAĆI PARTNERI / LICA SA KOJIMA SU ODRŽANI INTERVJUI Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija 1. Dževad Nekić Ured za reviziju institucija BiH Zamjenik 2. Samir Bakić Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za dug 3. Vedad Nezirić Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za zaduživanje 4. Jasna Vukasović Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za analizu i izvještavanje 5. Neven Akšamija Agencija za državnu upravu BiH Direktor 6. Alija Aljović Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za budžet 7. Irena Šotra Delegacija EU u BiH Menadžer tima 8. Omer Vatrić Parlament FBiH, Predstavničko vijeće Predsjedavajući Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku 9. Kemal Kozarić Centralna banka BiH Guverner 10. Šehija Mujkanović Ministarstvo financija i trezora BiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za trezor 11. Miroslav Tomić Ministarstvo financija i trezora BiH Savjetnik ministra 12. Božo Zovko Bosna i Hercegovina, Uprava za Šef kabineta direktora indirektno oporezivanje 13. Sabina Kuršumović Bosna i Hercegovina, Uprava za Stručni saradnik u sektoru za poreze indirektno oporezivanje 14. Milica Vidović Bosna i Hercegovina, Uprava za indirektno oporezivanje Stručni saradnik u sektoru za poreze 15. Filip Vujeva Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i Direktor Hercegovine 16. Dragan Trebojić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i Financijski direktor Hercegovine 17. Amra Smailagić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i Savjetnik za međunarodnu saradnju Hercegovine 18. Amir Hadžiomeragić Centralna banka BiH Šef istraživačkog odjela 19. Ruben Atoyan Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Rezidentni predstavnik 20. Ognjen Đukić Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Savjetnik rezidentnog predstavnika 21. Novka Agić Fond zdravstvenog osiguranja FBiH Direktor 22. Avdo Vajzović Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za ekonomske poslove 23. Vildana Doder Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za implementaciju projekata 24. Aldin Međedović Ministarstvo obrazovanja FBiH Savjetnik ministra 25. Ervin Zolić Centralna banka BiH Šef odsjeka statistike o javnom finansiranju 26. Slavica Buntić Ministarstvo financija FBiH Odjeljenje za budžet Savjetnik 27. Halida Pašić Ministarstvo financija i trezora BiH Odjeljenje za budžet Savjetnik 28. Almedina Madžak Ministarstvo financija FBiH Službenik za izvještavanje 29. Azra Hadžiahmetović Ministarstvo financija FBiH Zvaničnik Odjeljenja za trezor 30. Amela Hadžiabdić Ministarstvo financija FBiH Službenik za budžet 31. Mirsad Bašić ADS FBiH Agencija za državnu upravu Finansijski službenik FBiH 32. Ibrahim Okanović Vrhovna revizorska institucija FBiH Glavni revizor 33. Mithat Arifović Porezna uprava Federacije Bosne i Direktor Hercegovine 34. Vinko Križan Porezna uprava Federacije Bosne Zamjenik direktora

271 269 Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija ihercegovine 35. Džavida Hadžić Porezna uprava Federacije Bosne i Hercegovine Šef odsjeka za pomoć, edukaciju i porezna mišljenja 36. Ranko Šakota MFT BiH, Centralna jedinica za Direktor harmonizaciju 37. Admir Ćebić, Agencija za javne nabavke BiH Zamjenik direktora 38. Mirsad Sirbubalo Agencija za javne nabavke BiH Šef grupe za obuku i analizu 39. Belma Deović Agencija za javne nabavke BiH Šef pravnog odjela 40. Vlatko Dugandžić MFT BiH, Odjeljenje za budžet Pomoćnik ministra 41. Dušanka Basta MFT BiH, Odjeljenje za koordinaciju Pomoćnik ministra međunarodne ekonomske pomoći (planiranje javnih investicija) 42. Amir Pilav Ured za razmatranje žalbi Direktor 43. Željka Stojičić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za Pomoćnik ministra budžet 44. Svjetlana Radovanović Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za Šef odjela budžet 45. Zeljko Ćulum Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za Pomoćnik ministra trezor 46. Nena Crnić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za Šef odsjeka trezor 47. Radmila Milićević Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za trezor Službenik 48. Radmila Mišić Ministarstvo finansija RS, Odjel za javne Pomoćnik ministra investicije 49. Dragana Aleksić Ministarstvo finansija RS Pomoćnik ministra, Upravljanje dugom 50. Darko Tomaš Fond zdravstvenog osiguranja RS Direktor 51. Tatjana Todorović Dorčić Fond zdravstvenog osiguranja RS Šef finansija 52. Gordana Kozomara Fond zdravstvenog osiguranja RS 53. Radmila Trkulja Ministarstvo finansija RS, Interna revizija Direktor, CHU 54. Aleksandar Radeta Agencija za državnu upravu Republike Vršilac dužnosti direktora Srpske 55. Zora Vidović Poreska uprava RS Generalni direktor 56. Velimir Kukobat Poreska uprava RS Šef Odjeljenja za prinudnu naplatu 57. Slađana Rajković Poreska uprava RS Službenik 58. Duško Šnjegota Vrhovna revizorska institucija RS Glavni revizor 59. Gordana Mihajlović Ministarstvo prosvjete i kulture RS Glavni finansijski službenik 60. Ljubo Lepir Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS Pomoćnik ministra za socijalnu zaštitu 61. Zlata Prguda Kanton Sarajevo, Ministarstvo financija Pomoćnik ministra, Odjeljenje za budžet i fiskalni sistem 62. Sadeta Selimović Kanton Sarajevo, Ministarstvo obrazovanja Pomoćnik ministra, Odjeljenje za planiranje i statistike 63. Edina Jakupović Kanton Sarajevo, Ministarstvo za Financijski odjel zapošljavanje, socijalnu politiku, izbjeglice i raseljena lica 64. Mato Lucić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor 65. Osman Osmanović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Trezora 66. Slavica Vujić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Poreske uprave

272 270 Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija 67. Esref Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za platni fond 68. Nedžad Kurtović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za kontrolu plaćanja 69. Anela Ilić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef izvršenja budžeta 70. Velida Mrkaljević Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef Odjeljenja za budžetsko planiranje 71. Tatjana Milišić Deloitte Menadžer, Poreske prakse 72. Haris Jasarević Deloitte Konsultant, Poreske i pravne prakse 73. Lilia Razlog WB DEMPA Research Šef misije DEMPA Research 74. Dinka Antić Jedinica za makroekonomske analize Direktor 75. Samir Musović Projekt USAID-a za podršku Parlamentu Konsultant BiH 76. Dževida Hodžić Distrikt Brčko -Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine Glavni revizor

273 271 ANEKS 5: OBJAVLJIVANJE MEHANIZMA ZA OBEZBJEĐIVANJE KVALITETA Aranžmani opisani u narednom dijelu teksta obezbjeđuju dovoljne i konzistentne informacije o aspektima obezbjeđivanja kvaliteta za izvještaje o ocjenama PEFA. To obuhvata i pitanja koja se pojavljuju prije i poslije pripreme budžeta a za koja program za PEFA smatra da obezbjeđuju okvir za uspješnu implementaciju ocjene. Organizacija za upravljanje ocjenama PEFA Tim za nadzor Predsjedavajući i članovi: Nichola Dyer, Koordinator programa Svjetske banke za zemlju, ECCU4 Menadžer: Soukeyna Kane, Menadžer Sektora za finansijsko upravljanje Svjetske banke Vođa tima za ocjenu i članovi tima: Lamija Marijanović (vođa tima, Stručnjak za finansijsko upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Swami (Savjetnik tima, Viši stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (Stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (Ekonomist za zemlju, Bosna i Hercegovina), Abebe Adugna (Glavni ekonomist, Zapadni Balkan), Simon Davies, (Ekonomist, ECSP2), Nikola Kerleta (Stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (Stručnjak za upravljanje dugom, Sidro za javni sektor), Naida Carsimamovic Vukotic (Konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i Hercegovina), Tatjana Milišić (Stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), i konsultanti iz konsultantske firme PFK (Ujedinjeno Kraljevstvo). Pregled Konceptne note i/ili Opisa projektnih zadataka (Terms of Reference) Datum pregleda nacrta projekta i/ili opisa projektnih zadataka: 11. novembar godine Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj:sekretarijat za PEFA, (Šef Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini), te predstavnici iz BiH Institucija, vlada FBiH i RS i vlade DB. Stručno mišljenje su dostavili: Sekretarijat za PEFA, (Šef Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa) i Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini). Datum(i) završne konceptne note i/ili opisa projektnog zadatka: 20. novembar godine Pregled Izvještaja o Ocjeni Datum(i) pregledanog nacrta (pregledanih nacrta) izvještaja: 27. novembar godine, pregledao Sekretarijat PEFA (Šef Sekretarijata PEFA), 4. decembar godine, pregledaodamir Ćosić (Ekonomist DECPG), 5. decembar godine,pregledao Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), 4. decembar godine, pregledala Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini), 9. maj godine, pregledali predstavnici Institucija BiH, između 16. i 18. aprila godine, pregledali predstavnici Federacije Bosne i Hercegovine, 23. april godine, pregledali predstavnici Republike Srpske, između 11. aprila godine i 5. maja godine pregledali predstavnici Distrikta Brčko.

274 272 Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj: Sekretarijat za PEFA, (Šef Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini) te predstavnici iz BiH Institucija, vlada FBiH, RS i DB. Stručno mišljenje su dostavili: Sve osobe koje su pozvane da dostave svoje stručno mišljenje su dostavili svoje komentare pravovremeno. Pregled konačnog nacrta izvještaja Revidirani konačni izvještaj je proslijeđen do 31. maja godine svim zainteresovanim na stručno mišljenje, te je uključivo tabelu sa odgovorima na sve komentare koji su bili dati na izvještaj. Ova forma opisuje mehanizme osiguranja kvalitete i uključena je u konačni izvještaj. PEFA izvještaj o ocjeni, Bosna i Herzegovina, maj godine. Proces osiguranja kvalitete izvještaja koji je proveden, zadovoljava sve kriterije PEFA sekretarijata i stoga dobija oznaku PEFA CHECK. PEFA sekretarijat, 23. maj godine

275 273 ANEKS 6: POLITIČKA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE BOSNA I HERCEGOVINA POLITIČKA STRUKTURA BOŠNJACI SRBI HRVATI OSTALI PARLAMENTARNA SKUPŠTINA BiH Rotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci PREDSTAVNIČKI DOM DOM NARODA 15 DELEGATA: 5 HRVATA, 5 42 DELEGATA: 28 FBiH, 14 RS BOŠNJAKA, 5 SRBA DENIS BEČIREVIĆ Predsjedavajući MILORAD ŽIVKOVIĆ Zamjenik BOŽO LJUBIĆ Zamjenik SDP SNSD HDZ90 OGNJEN TADIĆ Predsjedavajući DRAGAN ČOVIĆ Zamjenik SULEJMAN TIHIĆ Zamjenik SDS HDZ SDA Odobrava Delegirani iz Doma naroda FBiH (za Hrvate i Bošnjaka) i iz Narodne skupštine RS (za SRbe) TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO BIH Mandat: 4 godine / Rotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci ČLAN ČLAN PREDSJEDAVAJUĆI ŽELJKO KOMŠIĆ SDP NEBOJŠA RADMANOVIĆ SNSD BAKIR IZETBEGOVIĆ SDA VIJEĆE MINISTARA Bih (Ustavom propisani zahtjev-2/3 ministara iz FBiH i 1/3 ministara iz RS) PREDSJEDAVAJUĆI VJEKOSLAV BEVANDA HDZ Imenuje SDP SDA STRANKE IZ FBIH SOCIJALDEMOKRATSKA PARTIJA BiH SNSD (Zlatko Lagumdžija) STRANKA DEMOKRATSKE AKCIJE SDS (Sulejman Tihić) STRANKE IZ RS SAVEZ NEZAVISNIH SOCIJALDEMOKRATA (Milorad Dodik) SRPSKA DEMOKRATSKA STRANKA (Mladen Bosić) SOCIJALISTIČKA PARTIJA (Petar Đokić) HSP HRVATSKA STRANKA PRAVA (Zvonko Jurišić) SP NARODNA PARTIJA NARODNI DEMOKRATSKI SAVEZ NSRB DNS (Mladen Ivanković Lijanović) (Marko Pavić) HRVATSKA DEMOKRATSKA NARODNA DEMOKRATSKA HDZ90 ZAJEDNICA 90 NDS STRANKA (Božo Ljubić) (Krsto Jandrić) HRVATSKA DEMOKRATSKA HDZ ZAJEDNICA (Dragan Čović) SBB SAVEZ ZA BOLJU BUDUĆNOST (Fahrudin Radončić) LIBERALNO DEMOKRATSKA LDS STRANKA (Amir Husarić) BPS PARTIOTSKA STRANKA BiH (Sefer Halilović) FEDERACIJA BiH MINISTARS TVO MINISTAR VANJSKIH POSLOVA (Zamjenik) ZLATKO LAGUMĐIJA FINANCIJA I TREZORA (Zamjenik) SDP NIKOLA SPIRIĆ SNSD CIVILNIH PITANJA SREDOJE NOVIĆ SNSD LJUDSKIH PRAVA I IZBJEGLICA DAMIR LJUBIĆ KOMUNIKACIJA I TRANSPORTA HDZ90 DAMIR HADŽIĆ SDP VANJSKE TRGOVINE I EKONOMSKIH ODNOSA MIRKO ŠAROVIĆ SDS SIGURNOSTI ODBRANE PRAVDE SADIK AHMETOVIĆ SDA MUHAMED IBRAHIMOVIĆ SDA BARIŠA ČOLAK HDZ REPUBLIKA SRPSKA ZAMJENIK ANA TRIŠIĆ-BABIĆ SNSD FUAD KASUMOVIĆ SDA DENISA SARAJLIĆ- MAGLIĆ SDP RADMILA MITROVIC SDS RUDO VIDOVIĆ HDZ ERMINA SALKIČEVIĆ -DIZDAREVIĆ SDP MLADEN ĆAVAR SDP MIRKO OKOLIĆ MARTINA PENDEŠ SDS HDZ SRĐAN RADULJ DNS TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO FBIH 3 konstitutivna naroda/ nema rotacije Imenuje VLADA FBiH (Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara Hrvata i 3 ministra Srbina) VLADA RS (Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara Hrvata i 3 ministra Srbina) TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO RS 3 konstitutivna naroda / nema rotacije / direktni izbori bira ŽIVKO BUDIMIR Predsjednik SVETOZAR PUDARIĆ Potpredsjednik MIRSAD KEBO Potpredsjednik PARLAMENTARNA SKUPŠTINA FBiH Nema rotacije predsjedavajućeg PREDSTAVNIČKI DOM Direktan izbor 98 DELEGATA DENIS ZVIZDIĆ Predsjedavajući MIRA GRGIĆ Zamjenik STANKO PRIMORAC Zamjenik SDA DOMA NARODA HSP SDP SDA 58 DELEGATA: 17 HRVATA, 17 BOŠNJAKA, 17 SRBA, 7 OSTALIH KAROLINA PAVLOVIĆ NSRB Predsjedavajući JASMIN SMAILBEGOVIĆ SDP SDP Zamjenik HSP TBD Zamjenik odobrava Delegiraju ih proporcionaln o skupštine kantona PREMIJER MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA NERMIN NIKŠIĆ PREDRAG KURTEŠ SDP SDP MINISTARSTVO PRAVDE ZORAN MIKULIĆ SDP MINISTARSTVO FINANCIJA ANTE KRAJINA HSP MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I KOMUNIKACIJA MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE POLITIKE MINISTARSTVO RASELJENIH LICA I IZBJEGLICA ERDAL TRHULJ ENVER BIJEDIĆ VJEKOSLAV ČAMBER ADIL OSMANOVIĆ SDA SDP HSP SDA MINISTARSTVO BORAČKIHPITANJA ZUKAN HELEZ SDP MINISTARSTVO ZDRAVLJA RUSMIR MESIHOVIĆ SDP MINISTARSTVO OBRAZOVANJA I NAUKE DAMIR MAŠIĆ SDP MINISTARSTVO KULTURE I SPORTA SALMIR KAPLAN SDA MINISTARSTVO TRGOVINE MILORAD BAHILJ NSRB MINISTARSTVO PROSTORNOG UREĐENJA MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, VODOPRIVRDE I ŠUMARSTVA MINISTARSTVO RAZVOJA, PODUZETNIŠTVA I ZANATSTVA DESNICA RADIVOJEVIĆ (DPM) SDA JERKO IVANKOVIĆ LIJANOVIĆ (DPM) NSRB SANJIN HALIMOVIĆ SDA MINISTARSTVO TURIZMA I OKOLIŠA BRANKA ĐURIĆ SDP PREMIJER MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA ALEKSANDAR DŽOMBIĆ SNSD STANISLAV ČAĐO SNSD MINISTARSTVO PRAVDE TBA (DPM) SNSD MINISTARSTVO FINANCIJA ZORAN TEGELTIJA SNSD MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE ŽELJKO KOVAČEVIĆ SNSD MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I VEZA NEDELJKO ČUBRILOVIĆ DNS MINISTARSTVO RADA I BORAČKO- INVALIDSKE ZAŠTITE MINISTARSTVO IZBJEGLICA I RASELJENIH LICA MINISTARSTVO UPRAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE MINISTARSTVO ZDRAVLJA I SOCIJALNE ZAŠTITE PETAR ĐOKIĆ DAVOR ČORDAŠ LEJLA REŠIĆ RANKO ŠKRBIĆ SP HDZ DNS SNSD MINISTARSTVO PROSVJETE I KULTURE ANTON KASIPOVIĆ (DPM) SNSD MINISTARSTVO NAUKE I TEHNOLOGIJE JASMIN KOMIĆ N/A MINISTARSTVO EKONOMSKIH ODNOSA I REGIONALNE SARADNJE ŽELJKA CVIJANOVIĆ SNSD MINISTARSTVO ZA PROSTORNO UREĐENJE, GRAĐEVINARSTVO I EKOLOGIJU SREBRENKA GOLIĆ SNSD MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, ŠUMARSTVA I VODOPRIVREDE MIROSLAV MILOVANOVIĆ SNSD MINISTARSTVO PORODICE, RADA I SPORTA GORANA ZLATKOVIĆ SP MINISTARSTVO TRGOVINE I TURIZMA NADA TEŠANOVIĆ SNSD imenuje odobrava Delegiraju iz odgovarajući klubovi zastupnika Narodne skupštine NARODNA SKUPŠTINA RS Nema rotacije predsjedavajućeg NARODNA SKUPŠTINA Direktni izbori 83 DELEGATA IGOR RADOJIČIĆ Predsjedavajući SNJEŽANA BOŽIĆ Zamjenik RAMIZ SALKIĆ Zamjenik PREDRAG GLUHAKOVIĆ Zamjenik SNSD SDS SDA SP MILORAD DODIK Predsjednik EMIL VLAJKIN Potpredsjednik ENES SULJKANOVIĆ Potpredsjednik DOM NARODA 28 DELEGATA: 8 SRBA, 8 BOŠNJAKA, 8 HRVATA, 4 OSTALIH MOMIR MALIĆ Predsjedavajući TBA Zamjenik MIROSLAV MIKEŠ Zamjenik TBA Zamjenik SNSD NDS SDP SNSD N/A SNSD