РЕПУБЛИКА СРПСКА МИНИСТАРСТВО ЗА ЕКОНОМСКЕ ОДНОСЕ И РЕГИОНАЛНУ САРАДЊУ Процјена утицаја прописа-пуп Бања Лука, децембар 2013. године
ОПРЕДЈЕЉЕЊЕ ВЛАДЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ЗА РЕГУЛАТОРНУ РЕФОРМУ Преузимање праксе Европске уније Увођење процеса за провјеру квалитета и процјену утицаја прописа (ПУП) Увођење свеобухватног процеса консултација са нагласком на спољни аспект (транспарентне јавне консултације) 2
ОЧЕКИВАЊА ОД ОБУКЕ...стећи знања и вјештине како би препознали: принципе доброг регулисања административне баријере које коче пословање потребу примјене методологије ПУП потребе реалног сектора економије потребу заштите друштвеног интереса 3
На крају ове обуке учесници би требали одговорити на ова питања 1. Шта је процјена утицаја прописа? 2. Како дефинисати проблем? 3. Како поставити циљеве? 4. Кога треба консултовати у процесу анализе прописа/јавне политике? 5. Како утврдити опције за рјешавање проблема? 6. На који начин извршити компарацију опција и по којим критеријумима? 7. На који начин презентовати резултате ПУП? 1. Шта подразумијева анализа трошкова и користи? 2. Шта обухвата економски утицај? 3. Шта подразумијева социјални утицај? 4. Шта подразумијева утицај на животну средину? 5. Шта обухватају директни трошкови? 6. Шта обухватају индиректни трошкови? 7. Која је сврха економске анализе?
Шта се дешава у пракси? Нови прописи, односно регулаторне промјене у пракси често: Стварају непотребне административне трошкове и тиме смањују конкурентност привреде Стварају правну несигурност Стављају приватни интерес испред јавног и тако иду у прилог одређеним интересним групама Нису примјењиви нпр. нису предвиђена адекватна средства за њихово спровођење или не одговарају новим условима тржишта и технолошких промјена 5
Начела добре регулативе Неопходност (Да ли постоји неки други механизам владиног дјеловања?) Ефикасност (Да ли користи од регулативе оправдавају трошкове поштивања?) Конзистентност (досљедност, предвидивост и правна сигурност) Пропорционалност (баланс између предности регулативе и ограничења која она намеће и да оптерећења која она намеће буду пропорцинална ризику) Одговорност (фундаментално начело када је у питању постављање дистинкције између оних који предлажу регулативу и оних који је требају примјењивати) Транспарентност (повећава квалитет прописа јер омогућава непосредно прикупљање информација) 6
Положај ПУП у законодавном процесу ПУП треба да заузима централно мјесто у систему одлучивања и израде прописа ПУП објашњава потребу за интервенцијом владе ради регулисања одређених друштвених односа ПУП представља облик одлучивања заснован на чињеницама и доказима и тиме осигурава квалитет прописа ПУП показује транспарентност у доношењу одлука, јер омогућава укљученост свих заинтересованих лица у овај процес 7
Стратегијa регулаторне реформе Усвајање јасне стратегије је од кључног значаја у смислу да оне државе које имају експлицитну регулаторну стратегију остварују бржи одрживи развој од оних које је немају. РС је усвојила ову стратегију регулаторне реформе и увођење процеса ПУП у правни систем у марту мјесецу 2012. Општи циљ Стратегије је... стварање повољнијег пословног окружења, повећање квалитета регулативе, обезбијеђење правне сигурности и повећање конкурентности домаће привреде на европском и свјетском тржишту. Оперативни циљеви Уклањање административних препрека и поједностављење процедура потребних за инвестирање и пословање Смањење административних трошкова пословања Институционализација процеса процјене утицаја прописа у РС 8
Како институционализовати ПУП? ПУП је процес и због тога је потребно обезбиједити: Доношење акта којим ће се прописати и дати упутства обрађивачима за примјену методологије ПУП Систематичне обуке државних службеника о ПУП у органима управе РС Упознавање са процесом ПУП и пословне заједнице, односно оних на које прописи могу највише утицати ХРОНОЛОГИЈА РЕГУЛАТОРНЕ РЕФОРМЕ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ГИЉОТИНА ПРОПИСА 9
Увод у процјену утицаја прописа (ПУП) Regulatorу Impact Assessment (RIA) ПУП је алат за рјешавање друштвених проблема, јер омогућава избјегавање тзв. нормативног оптимизма, односно увјерења да само доношење прописа може ријешити јавни проблем То је процес који се базира на доказима Мијења улогу владе од покретача до управљача у процесу доношења одлука Утиче на праведнију прерасподјелу трошкова поштивања прописа и тиме обезбјеђује боље поштивање саме регулативе Утиче на већу оспособљеност институција извршне власти да примјењује прописе 10
Шта је ПУП? Процјена утицаја прописа - ПУП (енгл. Regulatory Impact Assesѕment RIА) је сет логичних корака у припреми приједлога прописа, а који подразумијева процес анализе ефеката регулативе. Овај инструмент дефинише да предлагач закона има обавезу да анализира потенцијалне ефекте прописа, прецизира који конкретно проблем рјешава, објасни да ли ће корист приликом примјене рјешења које нуди бити већа од трошкова и убиједи заинтересоване да ће нови пропис утицати на улазак и излазак са тржишта и на тржишну конкуренцију. ПУП је инструмент који осигурава да се легислатива припрема на бази транспарентности, свеобухватности и на бази избалансираних доказа, јер нуди потребне информације о могућим посљедицама увођења нових прописа. 11
Процјена утицаја прописа није супститут за доношење одлука, већ помаже доносиоцима одлука и омогућава да се одлуке доносе на основу адекватних информација уз јасно преузимање одговорности за тако донијете одлуке. 12
10 кључних OECD питања 1. Да ли је проблем тачно дефинисан? 2. Да ли је дјеловање владе оправдано? 3. Да ли је пропис најбољи вид владиног дјеловања? 4. Постоји ли правна основа за пропис? 5. Који је одговарајући ниво (или нивои) власти за ову активност? 6. Да ли користи од прописа оправдавају трошкове? 7. Да ли је подјела утицаја на друштво транспарентна? 8. Да ли је пропис јасан, досљедан, разумљив и приступачан корисницима? 9. Да ли су све заинтересоване стране имале прилику да изнесу свој став? 10. Како ће се обезбиједити поштовање? 13
Европска унија (прва ПУП САД прије 25 година) Извјештај тзв. Манделкернове групе из 2001. године Акциони план за унапређење регулативе из 2002. године (Better Regulation Action Plan) Прва верзија Приручника за RIA (ПУП) из 2002. године Ревидиран Акциони план и Приручник за RIA из 2005. године Независно тијело (Impact Assessment Board), успостављено 2006. године Ревидиран Приручник за RIA у 2009. години 14
И поред координираних напора, и даље не постоји јединствена (и најбоља) методологија примјене ПУП, разлике се огледају у: Употреби методологије Обавези примјене Обухвату примјене Обавези објављивања Начину доношења одлуке о примјени детаљне анализе 15
Користи од ПУП ПУП омогућава да влада интервенише само када је то неопходно тако што доприноси ефикасности управљања на пет начина: Побољшава разумијевање ефеката владиних одлука (анализа) Повећава ефикасност и дјелотворност државне управе (рационалност) Подупире обједињавање вишеструких циљева политика и повећава одговорност владе (координација) Осигурава у најранијим фазама израде прописа бољу непосредну сарадњу са свим кључним актерима остварујући већи степен комуникације (консултације) Узима у обзир инпуте од стране свих заинтересованих у процесу и спремност владе да реагује (транспарентност) 16
Како примјењивати ПУП? Планирање процјене утицаја на годишњем нивоу Близак рад са ПУП јединицом Успоставити радну групу за сваку појединачну ПУП и укључити их у све фазе ПУП Консултовати све заинтересоване стране, експерте одређених области и анализирати резултате Извршити пуну анализу Презентовати анализу са препорукама у завршном извјештају Презентованти нацрт завршног ПУП извјештаја Финализирати завршни ПУП извјештај и упутити га Влади РС на усвајање Након усвајања објавити га на сајту Министарства, Регистра или Владе Пратити примјену усвојених препорука 17
Формалне консултације Неформалне консултације Разматрање потребе за регулаторном промјеном Размишљање о могућим утицајима Постоје ли значајни утицаји? Не Да Одлука Владе за пуну ПУП Не Да Кратка ПУП Пуна ПУП ПУП Одлука Упитник за ПУП ПУП приручник Завршни извјештај ПУП 18
Важећа регулатива што се тиче ПУП у РС је о спровођењу процјене утицаја прописа у поступку израде закона, објављена у Службеном гласнику РС бр. 2/2013, а Методолошки приручник за ПУП је објављен марта 2013. године од стране Агенције за државну управу РС. 19
Осигурати овај процес у раној фази, како би се могле идентификовати области на којима би се концентрисали ресурси и анализа; Осигурати укључивање ex post процјене резултата примјене регулативе како би се провјерило испуњење жељених циљева који су се поставили у ex ante анализи; Одредити у контексту политике потрошача и политике конкуренције, адекватну методологију ex ante и ex post процјене; Осигурати способност и надлежност институције да промовише процјену утицаја и да се обезбиједи одговарајућа експертиза Обезбиједити обуке у сврху јачања аналитичких вјештина, као и вјештина у процесу одлучивања 20
Развијати свијест добре праксе у оквиру тима одређеног да ради на предметном задатку и осигурати минимум стандарда који ће се досљедно примјењивати; Утврдити јасне и одређене критеријуме када је у питању утицај на конкуренцију и утицај на мала и средња предузећа, као и утицај на буџет, те утврдити праг да ли ће се ићи у пуну процедуру ПУП; Успоставити подршку и систем вођења за бољу регулативу, тако да одговара свим осталим институцијама и да је лако проводив, те да је адекватна политици одрживог развоја Републике Српске; Дати посебан значај питању институционалне поставке RIA тако да буде основа за процес одлучивања и боље регулативе. 21
Процес ПУП почива на: Постављању правих питања Прикупљању потребних података Организацији процеса анализе Примјени одговарајућих метода Размјени информација 22
Кад је ПУП неопходна? Скоро сва законска регулатива има непланиране трошкове. ПУП је неопходна на нацрте закона који у раним фазама откривају и упућују на јак могући економски, социјални утицај и утицај на животну средину и они који указују на случајеве примјене одређених мјера које вјероватно могу изазвати значајан утицај. ПУП се користи у правилу за све прописе који укључују административна оптерећења. ПУП неће бити обавезана у случају када промјене регулативе не доводе до трошкова или уштеда за привредне субјекте, јавни сектор или друштво. 23
ТРОШКОВИ КОЈЕ УЗРОКУЈЕ ЗАКОНСКА РЕГУЛАТИВА ЈАВНИ СЕКТОР (ИЗРАДА, АДМИНИСТРИРАЊЕ, ИМПЛЕМЕНТАЦИЈА) ПРИВАТНИ СЕКТОР (ПОШТИВАЊЕ ЗАКОНСКИХ ОДРЕДБИ) ФИСКАЛНИ УТИЦАЈ ПОСЛОВНА ЗАЈЕДНИЦА ГРАЂАНСТВО АДМИНИСТАРТИВНИ ТРОШКОВИ ПОШТИВАЊА ЗАКОНСКИХ ОДРЕДБИ СТРУКТУРНИ (КАПИТАЛНИ) ТРОШКОВИ ФИНАНСИЈСКИ ТРОШКОВИ ИНТЕРНИ ЕКСТЕРНИ 24
Кључни кораци ПУП 1. Утврдити и дефинисати проблем, узрок и посљедицу 2. Дефинисати циљеве 3. Утврдити полазну основу (опис садашњег стања - 0 опција) 4. Утврђивање алтернативних опција 5. Процес консултација (пожељно је да теку током читавог процеса) 6. Одабрати могуће опције које ће се разматрати и анализирати 7. Изабрати дубину анализе ex ante 8. Процјенити утицај одабраних опција 9. Извршити компаративну анализу опција и оцијенити могућности примјене 10. Представити резултате поређења опција и у складу са истима дати препоруке за најповољнију опцију, односно рјешење проблема 11. Израдити завршни извјештај са препорукама ПУП и упутити га Влади на усвајање 12. Извршити евалуацију и надзор над спровођењем 25
Процес консултација и прикупљање података теку током читавог процеса ПУП. 26
ПРОБЛЕМ ПУП ИЗВЈЕШТАЈ ЦИЉЕВИ ПОРЕЂЕЊЕ ОПЦИЈА АНАЛИЗА ОПЦИЈА ОПЦИЈЕ 27
Корак 1: Утврдити проблем, узрок и посљедицу Немогуће је рјешити проблем уколико се правилно исти не препозна. Понекад се чини да су проблем и рјешење очити, али помније размишљање о узроцима проблема може довести до сасвим другачијих резултата. Важно је детаљно описати основне узроке проблема. Тиме се олакшава циљано дјеловање нове политике.
1. Зашто постојећа ситуација није задовољавајућа? (индентификовати промјене које је изазвао проблем) 2. Кад је и како проблем настао и колико је велик? 3. Који су основни узроци проблема и ко су покретачи проблема? 4. Какав ће проблем бити у будућности (већи, мањи, једнак) ако се ништа не предузме? 5. Да ли је проблем трајан или се јавља с времена на вријеме? 6. Кога погађа проблем, на који начин и у којој мјери? 7. Идентификовати препреке и ризике. 8. Објаснити зашто постојећа ситуација није више одржива и зашто је интервенција владе неопходна. 9. Који је историјски, законски, политички, друштвени и економски контекст проблема? 10. Који инструменти ријеши проблем? се користе/су се користили у покушају да се 11. Који су били резултати тих инструмената? Шта не ваља у тренутном приступу рјешавања проблема? 12. Како је проблем привукао пажњу јавности? 13. Која све различита мишљења постоје о проблему и тренутном приступу проблему? 29
Дефиниција проблема у суштини даје base line/основни сценарио као полазну основу са којом ће бити упоређена сва могућа рјешења проблема. Погрешно дефинисан проблем, без обзира на каснију анализу, доводи до неодговарајућег рјешења и избора неефикасног/штетног инструмента за његово рјешавање. Избјегавајте сувише уско дефинисање проблема, јер се тиме намеће одређено рјешење и занемарују одређене алтернативе. Избјегавајте дефинисање проблема као недостатак нечега. Посебно настојати што прецизније идентификовати узрок и покретаче проблема. Не мјешајте симптоме са проблемом! 30
Корак 2: Дефинисати циљеве Други корак у процесу ПУП је јасно дефинисање циља који се жели постићи предложеним мјерама. Ово значи да циљеви морају бити јасно постављени, те политички и економски могући. Сврха рјешења проблема је постизање пожељног резултата. Циљеви су оно што владе земаља настоје постићи својом интервенцијом. Без јасно дефинисаног циља тешко је одредити најбољу могућу политику и схватити сврху одређене политичке мјере. 31
Поставити циљеве који одговарају проблему и његовом основном узроку, али водити рачуна о начелу пропорционалности и политичким приоритетима, Утврдити прво општи циљ, затим појединачне и на крају разрадити оперативне циљеве уз утврђену хијерархију циљева, Осигурати да постављени циљеви буду кохерентни са ЕУ политикама и стратегијама, поштовати основна људска права, основне приоритете и приједлоге ЕК, као и политике и стратегије РС, Циљеви би требалo да буду у складу са стратегијама и Програмом рада Владе РС. 32
Циљеви треба да задовољавају тзв. SMART критерије: Прецизни - тако да их није могуће интерпретирати на различите начине Мјерљиви - тако да описују будуће жељено стање које је могуће квантитативно измјерити и потврдити да ли је жељени циљ испуњен или не Прихватљиви - тако да буду прихваћени од свих којих преузимају одговорност за њихово спровођење Реални - амбициозно постављени, али тако да их је могуће остварити са расположивим ресурсима Временски одређени - са фиксним роком испуњења (одређени датум или временски период) 33
Врсте циљева Општи циљеви - ово су политички циљеви и због тога мора постојати веза између њих и постојеће политике. Они изазивају одговорност доносилаца одлука о аспекту постојеће политике у вези са индикаторима утицаја. Посебни (специфични) циљеви - они узимају у обзир просуђивање посебне природе политичке интервенције и дефинисање ових циљева је најзначајнији корак у оцјењивању шта се жели постићи овом политичком интервенцијом. Оперативни циљеви - ови циљеви су везани за посебне акције и они морају имати блиску везу са излазним (продуктивним) индикаторима. 34
Корак 3. Развити опције... алтернативна рјешења утврђеног проблема у складу са могућностима политике Након што су проблем и циљеви дефинисани, сљедећа фаза јесте разматрање алтернативних опција. 35
Како развити опције: Препорука је да се увијек разматра већи број опција којима се могу постићи жељени циљеви, јер одговор да измјена или увођење новог прописа нема алтернативу, често није тачан. Процес консултација је од кључног значаја за идентификовање релевантних опција. 36
Алтернативе се рађају из размишљања о проблему, консултацијама с владиним и невладиним стручњацима, те упоређивањем са другим земљама које се налазе у сличној ситуацији. Ово се односи и на промјене до којих долази због усклађивања домаћег законодавства са ЕУ acquis. Приликом разматрања регулаторних промјена, скоро увијек постоји више од једног начина како да се постигне одређени циљ. Ради сагледавања опција потребно је проћи кроз три фазе: 1. идентификовање релевантних опција, 2. одбацивање оних које није могуће примјенити, 3. формирање листе пожељних и могућих опција. 37
Приликом одабира опција треба имати у виду сљедеће: Опције морају јасно да зависе од циљева уз поштовање принципа пропорционалности, Почните разматрајаћи шире, али вјероватније опције, Избјегавајте жељене и екстремне опције или презентовање допунских акција. Постављање опција треба да укључи: опцију без промјене (тзв. base line сценарио) и предлагање новог прописа. Дубински анализирати сваку опцију, објаснити јасно разлоге евентуалног искључења неке опције, Поштовати принцип пропорционалности тако да ниједна акција не би требала ићи изнад оног што је неопходно да задовољи остварење постављених циљева. 38