Proba

Kabinet Zaštitnika 020/241-642 Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395 Fax: 020/241-642 E-mail: ombudsman@t-com.me www.ombudsman.co.me Br.346/17 Podgorica, 29. decembar 2017. godine MP/MP Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, u skladu sa odredbom člana 41 stav 1 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br. 42/11 i 32/14) i člana 41 Pravila o radu Zaštitnika/ce ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", broj 53/14), nakon završenog ispitnog postupka po pritužbi XX, iz Splita M i š l j e n j e I Uvod 1. Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore XX, iz Splita, 14. juna 2016. godine, podnijela je pritužbu na rad Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar. U pritužbi je navedeno: da su 2005. godine, Komisiji za povraćaj i obeštećenje shodno Zakonu o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju podnijeti zahtjevi za povraćaj i obeštećenje za oduzetu imovinu bivšeg vlasnika pokojnog XX; da su vještačenja od strane vještaka izvršena, troškovi plaćeni, dokumentacija uredno kompletirana i predata Komisiji na postupanje; da je njoj i ostalim nasljednicima rečeno da će se rasprava održati 2012. godine; da je od tada prošlo pet godina; da nije bilo postupanja niti je ijedna rasprava zakazana; da je svaki razuman rok prošao za odlučivanje; da se 3. juna 2017. godine obratila Komisiji za povraćaj i obeštećenje Bar sa molbom da se njoj i ostalim nasljednicima dostavi odgovor na navedeno ali da Komisija još uvijek nije odgovorila. Uz pritužbu dostavljena je kopija podneska od 3. juna 2017. godine. II Ispitni postupak 2. Povodom pritužbe Zaštitnik je pokrenuo ispitni postupak i aktom br. 346/17 od 22. juna 2017. godine, od Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar zatražio izjašnjenje na navode sadržane u pritužbi. 3. Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar dostavila je Zaštitniku obavještenje br. 03-u1-5-139/05, od 11. jula 2017. godine, o predmetima XX koje je prethodno dostavljeno podnositeljki pritužbe. U predmetnom obavještenju pod broj 1 navedeno je da je u predmetu br. 03 -u1-5-139/05 po zahtjevu XX bilo neophodno izvršiti dopunu vještačenja po vještaku geodetske struke; da je vještak XX preminuo i da je bilo potrebno angažovati novog vještaka što iziskuje troškove podnosioca; da je ta Komisija više puta u telefonskom razgovoru o tome obavijestila punomoćnika - advokata XX. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević 3

U obavještenju pod brojem 2 je navedeno: da je u predmetu br. 03-u1-3-156/05 po zahtjevu XX i dr, zaključkom od 18. februara 2011. godine, određeno vještačenje po vještaku XX i da je zaključak primio punomoćnik advokat XX 21. februara 2012. godine (tadašnji punomoćnik podnosioca zahtjeva po punomoćju u spisima) i da vještaku nikada nije uplaćen predujam za vještačenje i nalaz nije urađen. U obavještenju pod brojem 3 je navedeno: da je u predmetu br. 03-u1-4 75/05 po zahtjevu XX i dr, bila zakazana usmena rasprava za 10. decembar 2012. godine; da je punomoćnik podnosioca zahtjeva advokat XX tražila odlaganje; da je Komisija odložila raspravu, ali da je sprovela neophodne radnje i zatražila dopunu nalaza od vještaka građevinske struke 5. februara 2013. godine; da je uputila urgencije 2. juna 2014 i 17. aprila 2016. godine ali da vještak do danas nije odgovorio. 4. Nakon toga, aktom br. 346/17, od 15. septembra 2017. godine, Zaštitnik je od Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar zatražio da mu dostavi dopunsko izjašnjenje, odnosno da ga obavijesti kada je vještak XX preminuo i da li je Komisija osim telefonskog razgovora sa advokatom XX imala pismenu prepisku sa advokatom i da li su o naprijed navedenom upoznate stranke u postupku i da li su s obzirom da je Komisija za povraćaj i obešećenje navela da je u predmetu br. 03-u1-3-156/05 određeno vještačenje po vještaku XX i da je zaključak primio punomoćnik advokat XX i da vještaku nikada nije uplaćen predujam za vještačenje i nalaz nije urađen, o navedenom upoznate stranke u postupku i da li su stranke u tom predmetu angažovale novog advokata. 5. Kako Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar nije dostavila Zaštitniku traženo izjašnjenje u datom roku, a ni nakon toga, 15. oktobra 2017. godine i 6. decembra 2017. godine, Zaštitnik je ponovo od Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar zatražio da mu dostavi dopunsko izjašnjenje. 6. Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar ni nakon urgencija nije dostavila Zaštitniku dopunsko izjašnjenje. 7. Imajući u vidu navedeno, Zaštitnik je saglasno odredbi člana 35 stav 4 Pravila o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br.53/2014), odlučio da okonča postupanje po pritužbi i da mišljenje na osnovu podataka sa kojima raspolaže, bez dopunskog izjašnjenja Komisije za povraćaj i obeštećenje Bar. II Utvrđene činjenice 8. Na osnovu pritužbe, izjašnjenja i dostavljene dokumentacije, u ispitnom postupku utvrđeno je: - da su XX i dr, na osnovu Zakona o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju 2005. godine podnijeli zahtjeve za povraćaj i obeštećenje za oduzetu imovinu bivšeg vlasnika pokojnog XX; - da je u predmetu br. 03-u1-5-139/05 bilo neophodno izvršiti dopunu veštačenja po vještaku građevinske struke i da je s obzirom da je vještak u međuvremenu preminuo bilo potrebno angažovati novog vještaka; - da je o naprijed navedenom obaviješten punomoćnik advokat XX; - da je u predmetu br. 03-u1-3-156/05 zaključkom određeno vještačenje po vještaku XX; - da vještaku nije uplaćen predujam za vještačenje i nalaz nije urađen; - da je u predmetu br. 03-u1-4-75/05 Komisija zatražila dopunu nalaza od vještaka građevinske struke 5. februara 2013. godine; 2

- da je Komisija s obzirom da nije urađena dopuna nalaza uputila urgencije 2. juna 2014. godine i 17. aprila 2016. godine i da vještak ni po urgencijama do danas nije uradio dopunu nalaza; - da se pred Komisijom za povraćaj i obeštećenje Bar u navedenim predmetima još uvijek vode postupci i da isti nijesu okončani ni nakon 12. godina. IV Relevantni propisi 9.Ustavom Crne Gore («Službeni list CG», br.1/2007) određeno je: "Crna Gora jemči i štiti prava i slobode. Prava i slobode su nepovredivi. Svako je obavezan da poštuje prava i slobode drugih" (član 6). "Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuje način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje i druga pitanja od interesa za Crnu Goru" (član 16 tač. 1 i 5). "Svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava i sloboda" (član 19). "Jamči se pravo svojine i niko ne može biti lišen ili ograničen prava svojine, osim kada to zahtijeva javni interes, uz pravičnu naknadu" (član 58. st. 1 i 2.) 10. Zakonom o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju («Službeni list RCG», broj 21/04, 49/2007 i 60/2007 i («Službeni list CG», 12/07, 73/10, 30/17 i 70/17) propisano je: "Da bivši vlasnici imaju pravo da zahtijevaju povraćaj ili obeštećenje u skladu sa ovim zakonom, ako su njihova imovinska prava oduzeta u korist opštenarodne, državne, društvene ili zadružne imovine, bez pravične ili tržišne nadoknade; da pravo na obeštećenje imaju i bivši vlasnici koji su svoja oduzeta imovinska prava povratili na osnovu pravnog posla uz naknadu prije stupanja na snagu ovog zakona" (član 3.) "Na rješavanje pitanja koja su predmet ovog zakona shodno će se primjenjivati odredbe zakona kojima se uređuju svojinsko-pravni odnosi, obligacioni odnosi, nasljeđivanje, izvršni postupak i drugi zakoni, ako nijesu u suprotnosti sa ovim zakonom (član 4). "Postupke započete po zahtjevima bivših vlasnika nastaviće komisije za povraćaj i obeštećenje, i to: 1) Komisija za povraćaj i obeštećenje u Podgorici za teritoriju opština: Podgorica, Danilovgrad, Nikšić, Šavnik, Plužine i Cetinje; 2) Komisija za povraćaj i obeštećenje u Baru za teritoriju opština: Bar, Budva, Herceg Novi, Tivat, Kotor i Ulcinj; 3) Komisija za povraćaj i obeštećenje u Bijelom Polju za teritoriju opština: Bijelo Polje, Berane, Andrijevica, Plav, Rožaje, Mojkovac, Kolašin, Pljevlja i Žabljak (član 28 stav 1). " U roku od 20 dana od okončanja usmene rasprave Komisija donosi prvostepeno rješenje kojim odlučuje o zahtjevu za povraćaj ili obeštećenje (član 34 stav 1). 11. Zakonom o upravnom postupku ("Službeni list RCG", br. 56/14, 20/15, 40/16 i 37/17) propisano je: " Javnopravni organ odlučuje i postupa u upravnoj stvari na osnovu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 5 stav 1). " Stranka ima pravo na pravnu zaštitu u upravnoj stvari (član 7). " Javnopravni organ je dužan da omogući stranci i drugim učesnicima u upravnom postupku da što lakše i efikasnije ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa javnim interesom. 3

Neznanje ili neukost stranke, odnosno drugog učesnika u upravnom postupku ne može biti na štetu zaštite njihovih prava i pravnih interesa (član 8 st.1 i 3). " Upravni postupak se mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova, ali tako da se pravilno i potpuno utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za uspješno i potpuno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa stranaka, odnosno drugih učesnika u postupku (član 10). " U upravnom postupku moraju se pravilno i potpuno utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pravilno odlučivanje o upravnoj stvari (član 11). "Postupci koji do dana početka primjene ovog zakona nijesu pravosnažno okončani, okončaće se po odredbama Zakona o opštem upravnom postupku" (član 161). 12. Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore ( Sl. list CG, br. 42/11 i 32/14), propisano je: "Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda Zaštitnik daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do povrede ljudskih prava i sloboda. Kad Zaštitnik utvrdi da je došlo do povrede ljudskih prava i sloboda, mišljenje sadrži i preporuku o tome šta treba preduzeti da bi se povreda otklonila, kao i rok za njeno otklanjanje. (član 41). "Starješina/ka, odnosno lice koje rukovodi organom na čiji rad se preporuka odnosi obavezan je da, u ostavljenom roku, dostavi izvještaj o preduzetim radnjama za izvršenje preporuke "(član 42 stav 1). 13. Pravilima o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore ( Službeni list CG, br.53/214) propisano je: "Ako protivna strana u ostavljenom roku ne dostavi pisano izjašnjenje iz stava 1 ovog člana Zaštitnik će uputiti ponovni zahtjev (urgenciju) za dostavljanje tog izjašnjenja. "Ukoliko ni nakon ponovnog zahtjeva protivna strana ne dostavi zatraženo izjašnjenje, Zaštitnik će na osnovu podataka kojima raspolaže zauzeti stav i mišljenje i o tome obavijestiti podnosioca/teljku pritužbe" (član 35 st. 3 i 4). V Zaključna ocjena 14. Polazeći od sadržine pritužbe, izjašnjenja i dostavljene dokumentacije Zaštitnik ocjenjuje da je pritužba XX osnovana i da je podnositeljki pritužbe povrijeđeno pravo na pravično i nepristrasno odlučivanje u pravnim postupcima pred organom vlasti u razumnom roku. 15. Naime, Zaštitnik je utvrdio da Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar ni nakon 12 godina od dana podnošenja zahtjeva za povraćaj i obeštećenje nije okončala postupke u predmetima po zahtjevima XX i dr. 16. Time je, po mišljenju Zaštitnika, Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar onemogućila podnositeljki pritužbe ostvarivanje Ustavom i Zakonom garantovanih prava. 17. Zaštitnik podsjeća da su svi organi koji postupaju u upravnim stvarima dužni da rješavaju na osnovu zakona i drugih propisa, te da su pri vođenju postupka dužni da budu efikasni i da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese. Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar ni u periodu od 12 godina nije preduzela sve potrebne radnje u upravnom postupku kako bi se postupci u odnosnim predmetima okončali. Ovakvo postupanje Komisije nesumnjivo ukazuje na njenu neažurnost u postupanju, a time i na povredu principa dobre uprave. 4

18. Zaštitnik ne može prihvatiti razloge za dugo trajanje postupaka i njihovo neokončanje u odnosnim predmetima koje je Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar iznijela u svom obavještenju naslovljenom podnositeljki pritužbe. Zaštitnik smatra da je Komisija bila dužna da preduzme sve neophodne radnje u upravnim postupcima kako bi se ti postupci okončali i donijela odluka u razumnom roku. Zaštitnik ukazuje da je Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar dužna da se pridržava načela ekonomičnosti i efikasnosti u svom radu. Načelo ekonomičnosti zahtijeva da se postupci moraju voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku. Načelo efikasnosti zahtijeva da se sve radnje u upravnom postupku vrše u najkraćem mogućem roku koji obezbjeđuje pravilno i zakonito, kvalitetno i uspješno ostvarivanje svrhe postupka koji se vodi, odnosno ostvarivanje prava i interesa stranaka. 19. Zaštitnik takođe smatra da je nečinjenje nadležnog organa u situaciji kada je to postupanje propisano i potrebno primjer loše uprave. Akt loše uprave koje za posljedicu ima neostvarivanje prava građana predstavlja i povredu tog prava. 20. Zaštitnik razumije da se zahtjevi za povraćaj oduzetih imovinskih prava i obeštećenje ne mogu okončati istovremeno ili u kratkom vremenskom roku, imajući u vidu broj podnijetih zahtjeva, složenost predmeta, samih radnji koje se moraju preduzeti u postupku i broja stručnih saradnika Komisije. Međutim, postupci ne mogu trajati neograničeno i nerazumno dugo. Komisija je dužna da po podnijetim zahtjevima okonča postupke u razumnom roku. 21. Zaštitnik podsjeća da se dugim trajanjem postupaka za povraćaj imovinskih prava i obeštećenje strankama onemogućava da ostvare svoje Zakonom propisano pravo na povraćaj i obeštećenje. Time se istovremeno strankama koje imaju pravo na povraćaj onemogućava sticanje prava svojine na nepokretnoj imovini koja je predmet povraćaja, pa i korišćenje prava koja čine to pravo (korišćenje, ubiranje plodova i raspolaganje). S druge strane, strankama koje imaju pravo na obeštećenje onemogućava se ostvarivanje prava na obeštećenje u razumnom roku. Konačno, podnosiocima zahtjeva za povraćaj i obeštećenje čiji zahtjevi će biti odbijeni ili odbačeni drže se u pravnoj neizvjesnosti. U pravnoj neizvjesnosti nalaze se svi podnosioci zahtjeva za povraćaj i obeštećenje po čijim zahtjevima postupci neopravdano dugo traju. S toga, donošenjem odgovarajućih odluka u razumnom roku Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar okončaće nesigurnost u kojoj se nalaze u pogledu ostvarivanja svojih prava ne samo podnosioci zahtjeva za povraćaj i obeštećenje, već i obveznici povraćaja i obeštećenja. Komisija bi na taj način obezbijedila i opštu pravnu sigurnost učesnika u postupku. 22. Zaštitnik je kod donošenja ovog mišljenja cijenio praksu i stavove Evropskog suda za ljudska prava shodno kojima se dužina trajanja upravnog postupka ima cijeniti u odnosu na: složenost predmeta, ponašanje podnosioca predstavke i relevantnih organa i važnosti predmeta spora za podnosioca predstavke. 23. S obzirom na činjenicu da postupci u predmetima podnositeljke pritužbe i dr, dugo traju mimo zakonom određenih rokova, a posebno cijeneći važnost prava o kojem se vode postupci i kriterijuma predviđenih u sudskoj praksi Evropskog suda Zaštitnik smatra da dužina postupaka u konkretnim upravnim stvarima ne zadovoljava uslov prava na odlučivanje u razumnim rokovima pred organima 5

javne vlasti (vidjeti predmet Kunić protiv Hrvatske) 1. Kako rješavanje u upravnim stvarima traje od 2005. godine, a imajući vidu važnost predmeta, Zaštitnik nalazi da su konkretne upravne stvari morale biti riješene znatno ranije i u skladu sa osnovnim načelima upravnog postupka i načelom dobre uprave. 24. Pozitivni propisi i načela dobre uprave zahtijevaju od organa uprave da postupaju i preduzimaju mjere u okviru svoje nadležnosti u zakonom propisanom roku. Standard dobre uprave ne dozvoljava nečinjenje i pasivnost, već traži aktivan, angažovan stav organa uprave prema obavljanju poslova iz svog djelokruga i zakonito vršenje tih poslova. Nevršenje poslova i radnji iz djelokruga svoje nadležnostosti ima za posljedicu stvaranje pravne nesigurnosti, otežavanje pravnog položaja građana i kršenje njihovih prava. 25. Komitet ministara Savjeta Evrope usvojio je niz preporuka, koje imaju za cilj postizanje određenih segmenata dobre uprave. Dostignuti standardi u okviru Savjeta Evrope, kao i usvajanje Evropskog kodeksa dobrog administrativnog ponašanja (2001) na nivou Evropske unije, stvorili su uslove za donošenje jedne sveobuhvatne preporuke o dobroj upravi, koja definiše osnovno pravo na dobru upravu i time olakšava njegovu efektivnu primjenu u praksi. 26. Preporuka R. (2007) 7 o dobroj upravi je veoma važan dokument koji postavlja načela i pravila koja organi javne uprave treba da primenjuju u svom odnosu sa građanima, tj. javnošću, kako bi se izgradila dobra uprava. Preporuka sadrži načelo postupanja u okviru razumnog vremenskog roka, koje podrazumijeva da javna uprava vrši svoje dužnosti u razumnom vremenskom roku 2. 27. Zaštitnik takođe ukazuje da je institucija Zaštitnika ustanovljena i u cilju promovisanja dobre uprave i vladavine prava i da su organi u postupku dužni da sarađuju sa Zaštitnikom. Međutim, Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar u konkretnom slučaju ignorisala je zahtjev Zaštitnika za dostavljanje dopunskog izjašnjenja. 28. Imajući u vidu navedeno, Zaštitnik podsjeća da se nepostupanje po zahtjevu Zaštitnika u skladu sa odredbom člana 37. stav 2 Zakona o Zaštitniku smatra ometanjem njegovog rada. 29. Na osnovu utvrđenog stanja i činjenice da je institucija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore ustanovljena u cilju uspostavljanja i promovisanja dobre uprave i vladavine prava, odnosno radi zaštite ljudskih prava i sloboda kada su povrijeđena aktom, radnjom ili nepostupanjem državnih organa, organa državne uprave, organa lokalne samouprave i lokalne uprave, javnih službi i drugih nosilaca javnih ovlašćen, a polazeći od načela pravde i pravičnosti, Zaštitnik daje P R E P O R U K U Ministarstvu finansija - Komisiji za povaćaj i obeštećenje Bar, da bez daljeg odlaganja u skladu sa zakonom preduzme sve potrebne radnje kako bi se postupci u predmetima 03 -u1-5-139/05, 03-u1-3- 156/05, 03-u1-4-75/05 po zahtjevu XX i dr, okončali i donijela odluka. 1 ESLJP, Predmet Kunić protiv Hrvatske (predstavka br. 22344/02), presuda od 11.01.2007. god. stav 55 2 Preporuka R (2007)7 o dobroj upravi. Načelo 6 postupanja u okviru razumnog vremenskog roka 6

Ministarstvo finansija - Komisija za povraćaj i obeštećenje Bar dužna je da, u roku od 30 dana od dana prijema ovog mišljenja, Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore dostavi izvještaj o radnjama i mjerama koje će preduzeti radi izvršenja preporuke. ZAŠTITNIK LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE Šućko Baković Dostavljeno: - Podnositeljki pritužbe - Ministarstvu finansija - Komisiji za povraćaj i obeštećenje Bar 7