FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE FEDERALNO TUŽILAŠTVO FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE S A R A J E V O Broj: A-435/12 Sarajevo, 28.01.2013. godine FEDERALNO MINISTARSTVO PRAVDE n/r ministra, gosp. Zorana Mikulića Predmet: Nacrt zakona o suzbijanju korupcije i organizovanog kriminala u FBiH, mišljenje Poštovani, Dopisom tog Ministarstva broj: 01-49-5454/12 od 21.12.2012. godine, s obzirom da ste zaključcima Zastupničkog doma Parlamenta FBiH zaduženi da organizujete i provedete javnu raspravu o Nacrtu zakona o suzbijanju korupcije i organizovanog kriminala u FBiH (u daljem tekstu: Nacrt zakona), zatražili ste od Federalnog tužilaštva FBiH dostavljanje primjedbi i sugestija na tekst pomenutog Nacrta zakona. Kolegij Federalnog tužilaštva FBiH (u daljem tekstu: Kolegij) jednoglasno podržava nastojanja i inicijative na unaprijeñenju efiksanosti procesuiranja svih oblika krivičnih djela, a naročito jačanja kapaciteta pravosuña, posebno tužilaštava u FBiH, kao i svih agencija za sprovoñenje zakona u FBiH, za rad na predmetima organizovanog kriminala i korupcije, uključujući i specijalističko organizovanje unutar tužilaštava i agencija u FBiH. Tim povodom, nakon razmatranja Nacrta zakona, Kolegij ističe slijedeće: MIŠLJENJE, PRIMJEDBE I SUGESTIJE I Imajući u vidu sadržinu Nacrta zakona, ocjenjuje se neophodnim ukazati na nekoliko pitanja načelnog karaktera, a koja je trebalo i treba imati u vidu u daljoj proceduri razmatranja i usvajanja predmetnog Nacrta zakona. Pri tome se prvenstveno misli na: 1
- Prema preporukama Evropske komisije istaknutim u dosadašnjem toku Struktuiranog dijaloga u oblasti pravosuña, neophodno je Evropsku komisiju upoznati sa svim zakonskim projektima kojima se uvode promjene u sistemu pravosuña u BiH, kako bi se obezbijedilo poštivanje evropskih standarda i zaštita ljudskih prava. Ukoliko u dasadašnjoj proceduri izrade i razmatranja Nacrta zakona Evropska komisija nije obaviještena o promjenama koje će uslijediti u pravosudnom sistemu FBiH, Kolegij smatra da je to neophodno učiniti kako bi se pravovremeno obezbjedili ciljevi koji se preporučuju od strane Evropske komisije. - Prema Mišljenju Venecijanske komisije, 1 koje se odnosi na pravnu sigurnost i nezavisnost pravosuña u BiH, neophodno je pristupiti usklañivanju sudskih i tužilačkih sistema u BiH, a kada je u pitanju institucija Specijalnog tužioca (u Republici Srpskoj) potrebno je procijeniti korisnost tih specijalizovanih tijela na način da se ista ili uvedu u FBiH ili ukinu u Republici Srpskoj. U tom kontekstu, kada je u pitanju usklañivanje sudskih i tužilačkih sistema unutar FBiH, Venecijanska komisija ukazuje na potrebu razmatranja i usvajanja jedinstvenog Zakona o tužilaštvima u FBiH, jer bi se time osigurala usklañenost i na jedinstven način regulisao rad i nadležnost tužilaštava u cijeloj FBiH, što bi doprinijelo poboljšanju efikasnosti pravosudnog sistema u FBiH. Iako je VSTV BiH prije skoro tri godine dostavio Vladi FBiH tekst jedinstvenog Nacrta zakona o tužilaštvima u FBiH, činjenica je da Vlada FBiH nikada nije razmotrila taj Nacrt zakona, niti ga uputila u parlamentarnu proceduru! Kolegij, zbog toga, ukazuje na neophodnost razmatranja Mišljenja Venecijanske komisije. Kada je u pitanju procjena korisnosti specijalizovanih tijela, koju sugeriše Venecijanska komisija, Kolegij takoñer podsjeća da je VSTV BiH, postupajući u skladu sa pomenutim Mišljenjem Venecijanske komisije, već pristupilo izradi analize o efektima rada Specijalnog tužilaštva Republike Srpske, uz zakonska rješenja na osnovu kojih je to Tužilaštvo uspostavljeno i funkcioniše, a čiji rezultati će pokazati da li je potrebno uspostavljati nove slične institucije/organizacione jedinice i u FBiH ili se isti ciljevi mogu postići energičnim osposobljavanjem već postojećih. Ujedno, ova analiza bi trebala doprinijeti i odlučivanju o najefikasnijem načinu harmonizacije sudske vlasti u BiH, a time i tužilaštava, što se predloženim Nacrtom zakona, po mišljenju Kolegija, ne ostvaruje, već se pravi dalja fragmentacija, rizikujući nastanak još jedne improvizovane pravosudne institucije, što može imati teške i nesagledive posljedice, te dalja odstupanja od Mišljenja Venecijanske komisije. Pomenuta analiza bi trebala dati i odgovore na pitanje da li se isti ciljevi mogu postići energičnim osposobljavanjem postojećih tužilaštava u FBiH radi uspješne i efikasne borbe protiv svih vidova kriminala, uključujući i organizovani kriminal i korupciju, uz potrebne izmjene i dopune važećih zakona. - Pri tome, Kolegij stoji na stanovištu da se ciljevi Nacrta zakona mogu ostvariti kroz izmjene i dopune Zakona o sudovima u FBiH, izmjene i dopune Zakona o Federalnom tužilaštvu FBiH, odnosno izmjene i dopune Zakona o krivičnom postupku FBiH, s obzirom da Nacrt zakona predstavlja mješavinu rješenja organizacionog i procesnog karaktera, a dok u odreñenom smislu sadrži rješenja protivna Krivičnom zakonu FBiH i Zakonu o krivičnom postupku FBiH, što upućuje i na zaključak o neophodnosti usklañivanja predloženih rješenja u Nacrtu zakona sa važećim rješenjima Krivičnog zakona FBiH i Zakona o krivičnom postupku FBiH. 1 Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija), Mišljenje o pravnoj sigurnosti I nezavisnosti pravosuña u BiH, usvojeno na 91. Plenarnoj sjednici (Venecija, 15-16. juni 2012.), broj: 648/2011 od 18.06.2012. godine. 2
- U kontekstu navedenog, po mišljenju Kolegija, željeni ciljevi bi se mogli naročito ostvariti izmjenama i dopunama Zakona o Federalnom tužilaštvu FBiH u pitanju osnivanja i organizacije Posebnog odjela tužilaštva (član 3 9 Nacrta zakona), zatim u pitanju nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva (član 10 11 Nacrta zakona), načina rada Posebnog odjela tužilaštva (član 12 17 Nacrta zakona), imenovanja posebnog tužioca i njegovih zamjenika (član 26 29 Nacrta zakona) i odgovornost posebnog tužioca i njegovih zamjenika (član 30 Nacrta zakona), čime bi se ova pitanja mogla regulisati na način koji je harmoniziran sa zakonom o Federalnom tužilaštvu FBiH i usklañen sa Zakonom o VSTV, a bio bi u duhu Mišljenja Venecijanske komisije. Osim toga, time bi se u potpunosti ispoštovali osnovni principi ustrojstva tužilaštva i tužilačke organizacije, koji se zasnivaju na načelu jedinstvenosti, hijerarhije i subordinacije, 2 a naročito bi se otklonila dilema sadržana u pitanju da li je Poseban odjel tužilaštva, na način kako je to riješeno u Nacrtu zakona, samostalno tužilaštvo ili je unutrašnja organizaciona jedinica Federalnog tužilaštva FBiH. Ako bi se zakonodavac opredijelio u konačnici da je Poseban odjel tužilaštva samostalno tužilaštvo ili organizaciona jedinica u Federalnom tužilaštvu FBiH koja bi imala visok stepen samostalnosti, bilo bi nužno precizirati u Nacrtu zakona način rješavanja sukoba nadležnosti izmeñu Posebnog odjela tužilaštva i kantonalnih tužilaštava, ali bi u tom slučaju trebalo i dopuniti odredbu člana 51 Zakona o krivičnom postupku FBiH koja se odnosi na sukob nadležnosti. - Kolegij ocjenjuje potrebnim upozoriti na važeći Sporazum o prenošenju odreñenih odgovornosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH 3 kojim su se entitetske vlade, pozivajući se na Ustav BiH, sporazumjele o prenošenju odreñenih odgovornosti za pitanja pravosuña na državu Bosnu i Hercegovinu, s ciljem da se prenošenjem unaprijede mjere reforme pravosuña koje su bitne za unapreñenje vladavine zakona i ljudskih prava, modernizaciju pravosuña prema evropskim i meñunarodnim standardima, te da se time pomogne nepristrasno i efikasno vršenje pravosudne funkcije u cijeloj Bosni i Hercegovini, Federaciji BiH i Republici Srpskoj. Ovaj Sporazum zaključile su Vlada Federacije BiH, Vlada Republike Srpske i Vijeće ministara BiH. Pomenuti Sporazum prethodno je odobrio Parlament FBiH svojom Odlukom 4 i tom Odlukom ovlastio premijera Vlade FBiH da u ime Vlade FBiH potpiše Sporazum. Dosadašnji tok razmatranja Nacrta zakona od strane Vlade FBiH i Parlamenta FBiH mogao bi se smatrati jednostranim kršenjem navedenog Sporazuma, jer nije poznato da su se Vlada Republike Srpske i Vijeće ministara BiH saglasili o stavljanju van snage zaključenog Sporazuma. S obzirom na izneseno, Kolegij zaključuje da Nacrt zakona predstavlja jednostran akt kojim se oduzima nadležnost države Bosne i Hercegovine kroz reduciranje nadležnosti VSTV BiH u odnosu na sva 2 Član 6 Zakona o Federalnom tužilaštvu FBiH: (1) Glavni federalni tužilac predstavlja Federalno tužilaštvo i rukovodi njegovim radom. (2) Zamjenici glavnog federalnog tužioca i federalni tužioci vrše poslove i zadatke koji su im povjereni od strane glavnog federalnog tužioca, i u pogledu izvršavanja tih poslova odgovorni su glavnom federalnom tužiocu. (3) Zamjenici glavnog federalnog tužioca i federalni tužioci mogu vršiti svaku radnju u postupku pred sudom i drugim vladinim tijelima, za koju je po zakonu ovlašten glavni federalni tužilac. Član 47 Zakona o krivičnom postupku FBiH: Tužilac preduzima sve radnje u postupku za koje je po zakonu ovlašten sam ili preko osoba koje su na osnovu zakona obavezne da postupaju po njegovom zahtjevu u krivičnom postupku. 3 Službene novine FBiH, broj: 16/04. 4 Odluka o odobravanju Sporazuma o prenošenju odreñenih nadležnosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH, PF broj 01,02-02-682/03 od 21.01.2004. godine, Službene novine FBiH broj: 16/04. 3
pitanja iz Nacrta zakona koja su u koliziji sa nadležnostima VSTV BiH propisanim važećim Zakonom o VSTV BiH. - Nacrt zakona takoñe sadrži i odreñena rješenja prema kojim bi posebni tužioci primali uvećanu platu u procentu koji odredi Vlada FBiH. U toku 2005. godine izvršena je reforma plata sudija i tužilaca u cijeloj BiH, pa su doneseni Zakoni o platama i naknadama sudija i tužilaca u Federaciji BiH, Republici Srpskoj, Brčko Distriktu BiH i na nivou BiH. Ti zakoni su stupili na snagu i počeli se primjenjivati 1.01.2006. godine. Predložena rješenja, o mogućnostima uvećanja plata posebnih tužilaca, koji bi radili u Posebnom odjelu za suzbijanje organizovanog kriminala i korupcije, po mišljenju Kolegija predstavljaju značajna odstupanja od ciljeva ostvarenih reformom plata i remete uspostavljene odnose u oblasti plata tužilaca. Kako Nacrt zakona predviña da bi u Posebnom odjelu radila samo tri tužioca, Kolegij nalazi da taj broj tužilaca neće moći efikasno savlañivati priliv predmeta koji se očekuje, prema predloženim rješenjima, nakon stupanja ovog Zakona na snagu. Iz toga slijedi i zaključak da bi se na tim predmetima morali angažovati i ostali federalni tužioci i raditi iste poslove kao posebni tužioci, ali sa manjim platama, što bi samo po sebi predstavljalo odreñenu vrstu diskriminacije. Slične diskriminatorske posljedice po federalne tužioce, ali i kantonalne tužioce, mogu nastati i u pogledu predloženih rješenja kojima se predviña da se posebnim tužiocima staž osiguranja za vrijeme vršenja dužnosti posebnog tužioca računa u uvećanom trajanju. Zbog navedenog, Kolegij smatra, da je neophodno ozbiljno preispitati predložena rješenja u Nacrtu zakona, s ciljem utvrñivanja sistemskih rješenja koja će važiti za sve tužioce. - Uspješna i efikasna borba protiv svih vidova kriminala, naročito organizovanog kriminala i korupcije, pretpostavlja visoko sprecijalizovanu kadrovsku osposobljenost i drugih agencija za sprovoñenje zakona, naročito policije, 5 finansijske policije i porezne uprave. Zbog stečenih iskustava u dosadašnjem toku saradnje, Kolegij smatra da je neophodno navedene agencije kadrovski osnažiti stručnim kadrovima različitih i potrebnih stručnih profila, koji će moći uspješno sarañivati sa tužilaštvima. U suprotnom, upitno je da li se željeni ciljevi mogu ostvariti. II Kolegij, u skladu sa članom 3 Zakona o Federalnom tužilaštvu FBiH kojim je utvrñena obaveza Federalnog tužilaštva FBiH da obezbjeñuje ustavnost i zakonitost, ističe da predloženi Nacrt zakona, sadrži, osim već do sada istaknutih primjedbi, i druga rješenja koja nisu u skladu sa Ustavom FBiH, Zakonom o krivičnom postupku FBiH (ZKP FBiH), 6 Krivičnim zakonom FBiH (KZ FBiH), 7 Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH (Zakon o VSTV), 8 Zakonom o Federalnom tužilaštvu FBiH 9 i Zakonom o sudovima u FBiH. 10 5 Prema informacijama kojima raspolaže Federalno tužilaštvo FBiH, u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Hrvatske obrazovan je poseban policijski odjel koji radi za potrebe Posebnog odjela za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije Državnog odvjetništva Republike Hrvatske. 6 Službene novine FBiH, broj: 35/03, 37/03, 56/03, 78/04, 28/05,55/06, 27/07, 53/07, 9/09 i 12/10. 7 Službene novine FBiH, broj: 36/03, 37/03, 21/04, 69/04, 18/05 i 42/10. 8 Službeni glasnik BiH, broj: 25/04, 93/05, 48/07, 15/08. 9 Službene novine FBiH, broj: 42/02 i 19/03. 10 Službene novine FBiH, broj: 38/05, 22/06 i 63/10. 4
U tom smislu, imajući u vidu brojnost primjedbi koje se mogu istaći, Kolegij se fokusira na slijedeće pojedinačne primjedbe i sugestije koje zaslužuju naročitu pažnju: - Predloženi Nacrt zakona, po mišljenju Kolegija, nije u skladu sa Ustavom FBiH, jer nije u potpunosti ostvaren ustavni osnov za donošenje tog Zakona. Naime, Amandmanom VIII stav 1 tačka e) na Ustav FBiH - član II.1 Ustava FBiH propisano je da je suzbijanje terorizma, meñukantonalnog kriminala, neovlaštene trgovine drogom i organizovanog kriminala jedna od isključivih nadležnosti FBiH, iz čega slijedi zaključak da suzbijanje korupcije ne predstavlja isključivu nadležnost FBiH u kontekstu navedene ustavne odredbe. Ovo je naročito značajno za pitanje stvarne nadležnosti Posebnog odjela Vrhovnog suda FBiH, s obzirom da je stvarna nadležnost u pogledu krivičnih djela koja imaju koruptivni karakter, Zakonom o sudovima u FBiH utvrñena prvenstveno kao nadležnost općinskih i kantonalnih sudova, naročito u prvostepenom krivičnom postupku, dok je nadležnost Vrhovnog suda FBiH u odnosu na ta djela utvrñena isključivo kao apelaciona nadležnost (po redovnim i vanrednim pravnim lijekovima). Iz toga slijedi zaključak da bi Poseban odjel Vrhovnog suda FBiH mogao imati prvostepenu nadležnost u oblasti suzbijanja korupcije samo u slučaju prenošenja nadležnosti kantona na FBiH u cilju donošenja ovog Zakona. Članom 8 Nacrta zakona predviñena mogućnost korištenja u službenoj komunikaciji i stranih jezika, te je propisano: Ukoliko je to potrebno za efikasno obvaljanje poslova iz nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva, Posebni odjel tužilaštva može u službenoj komunikaciji koristiti i strane jezike. U tom slučaju će službeni naziv Posebnog odjela tužilaštva biti na engleskom jeziku i glasit će: Federal Organized Crime and Corruption Attorney. Ovakva formulacija je vrlo neprecizna, konfuzna, pa se može tumačiti i na način da je mogućnost korištenja stranih jezika moguća i izmeñu Posebnog odjela tužilaštva i drugih nadležnih organa u BiH, a što bi otvorilo pitanje usklañenosti sa članom I.6 Ustava FBiH, članom 8 ZKP FBiH i članom 13 Zakona o Federalnom tužilaštvu FBiH, koji strane jezike ne predviñaju kao službene jezike u FBiH. Da bi se izbjegle takve dileme i obezbijedila usklañenost sa navedenom ustavnom odredbom i pomenutim zakonskim odredbama, Kolegij smatra da bi ispravna formulacija trebala glasiti: Posebni odjel tužilaštva u postupku saradnje sa nadležnim organima stranih država može koristiti strane jezike. Nije potrebno posebno isticati kako bi u tom slučaju glasio službeni naziv Posebnog odjela tužilaštva, jer bi se on morao navesti na onom stranom jeziku koji se u konkretnom slučaju koristi. - Nacrt zakona, kako je to već naznačeno u načelnim primjedbama, u koliziji je sa Zakonom o VSTV. Konkretno, u članovima 26 do 31 Nacrt zakona propisuje rješenja u vezi postupka imenovanja posebnog tužioca, njegovog zamjenika i tužilaca i njihove odgovornosti, na način koji je u suprotnosti sa odgovarajućim odredbama Zakona o VSTV koje regulišu ova pitanja. Naime, član 17 Zakona o VSTV propisuje da Vijeće imenuje sudije i tužioce na svim nivoima, osim sudija ustavnih sudova, kao i predsjednike sudova, odnosno glavne tužioce i njihove zamjenike, te utvrñuje njihovu odgovornost u disciplinskim postupcima u kojima izriče disciplinske mjere propisane u poglavlju VI tog Zakona. Odgovarajućim odredbama navedenih članova Nacrta zakona moralo bi se predvidjeti da: Posebnog tužioca, njegovog zamjenika i tužioce Posebnog odjela tužilaštva imenuje i razrješava dužnosti VSTV BiH u skladu sa uslovima i postupku propisanim Zakonom o VSTV. Time bi se obezbijedila usklañenost Nacrta zakona sa Zakonom o VSTV u ovom pogledu i istovremeno ispoštovala nadležnost VSTV BiH u odnosu na navedena pitanja. Kada su u pitanju odredbe Nacrta zakona koje se odnose na unutrašnju organizaciju i na postupak donošenja Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji Posebnog odjela 5
tužilaštva, predviñeno rješenje iz člana 39 stav 1 Nacrta zakona nije u skladu sa odredbom člana 17 stav 1 tačka 19 Zakona o VSTV, s obzirom da VSTV BiH daje saglasnost na pravilnike o unutrašnjoj organizaciji tužilaštava. - Kada je u pitanju nadležnost Posebnog odjela tužilaštva (član 10 i 11 Nacrta zakona), primjećuje se da se Nacrt zakona u tim odredbama bavi pitanjem stvarne nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva, dok u odredbi člana 34 Nacrta zakona odreñuje da je Poseban odjel suda nadležan za krivična djela navedena u članu 11 tog zakona. Iz toga slijedi zaključak da se stvarna nadležnost Posebnog odjela suda izvodi iz stvarne nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva. Takvo rješenje, po ocjeni Kolegija, nije u skladu sa članom 46 ZKP FBiH, koji propisuje da nadležnost tužilaštva proizilazi iz stvarne nadležnosti suda pred kojim tužilaštvo postupa. Osim toga, ovakva rješenja nisu ni u skladu sa odredbama člana 27 do 29 Zakona o sudovima u FBiH kojima se propisuje stvarna nadležnost sudova u FBiH. Interesantno je da se u Nacrtu zakona stvarna nadležnost Posebnog odjela tužilaštva, odnosno Posebnog odjela suda odreñuje po osnovu tzv. izberive nadležnosti, jer se korištenjem uopštenih formulacija ostavlja na dispoziciju Posebnom odjelu tužilaštva hoće li ili neće odreñeni predmet, koji se odnosi na organizovani kriminal i korupciju, uzeti u svoju nadležnost (član 11 i 13 Nacrta zakona), bez navoñenja na osnovu kojih kriterija će se donositi odluka o preuzimanju nadležnosti. Kolegij izražava ozbiljnu bojazan da ovakva rješenja mogu stvoriti pravnu nesigurnost, subjektivizam, pa čak i otvoriti mogućnost zloupotreba, tim prije što nisu predviñeni nikakvi procesni mehanizmi u vezi osporavanja pravilnosti odluka Posebnog odjela tužilaštva o preuzimanju ili nepreuzimanju predmeta iz nadležnosti kantonalnih tužilaštava. S tim u vezi podsjeća se i na rasprave koje su se vodile u okviru Struktuiranog dijaloga u vezi sa nadležnošću Suda BiH (član 7 stav 2 Zakona o Sudu BiH), kao i stav, odnosno preporuku, Evropske komisije u pogledu potrebe da se takva izberiva nadležnost Suda BiH konkretizuje. Ovakva zakonska rješenja, koja ne preciziraju kriterije za preuzimanje nadležnosti, po mišljenju Kolegija, mogu dovesti Posebni odjel tužilaštva u vrlo nepovoljnu situaciju, jer će kantonalna tužilaštva nastojati da Posebnom odjelu tužilaštva dostave sve predmete iz svoje nadležnosti za koje smatraju da su predmeti iz nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva. To će odmah, na početku rada, prouzrokovati posljedicu neefikasnog rada Posebnog odjela tužilaštva, kako zbog široko postavljene nadležnosti, tako i zbog mogućeg velikog priliva predmeta, tim prije što iz obrazloženja Nacrta zakona proizilazi da bi poslove iz nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva obavljalo samo troje tužilaca. 11 Kako će krajem januara 2013. godine, biti poznati svi statistički podaci o radu kantonalnih tužilaštava u 2012. godini, bilo bi korisno, na osnovu tih podataka, sačiniti analizu i procjenu broja predmeta koji bi se mogli naći u nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva, a na osnovu toga i procjenu broja potrebnih tužilaca. - Razmatrajući uvodne odredbe Nacrta zakona, posebno član 2 u kojem se objašnjavaju značenja pojedinih izraza, zapaža se da je u stavu 1 tačka a) propisano da se organizovani kriminal odnosi na sve radnje počinjenja krivičnih djela kako je to odreñeno KZ FBiH. U tom kontekstu, u članu 2 KZ FBiH je navedeno šta se smatra da 11 U Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske postoji Poseban odjel za suzbijanje organizovanog kriminala i korupcije (USKOK), kojim rukovodi zamjenik državnog odvjetnika i u kojem na poslovima iz nadležnosti ovog Odjela radi 30 državnih odvjetnika, kojima asistira 10 savjetnika različitih stručnih profila, od ukupno 20 savjetnika koliko je predviñeno sistematizacijom. U Specijalnom tužilaštvu Republike Srpske sistematizovano je 8 tužilaca, s tim da jedno mjesto tužioca nije popunjeno, iz čega proizilazi da u Specijalnom tužilaštvu Republike Srpske radi više nego duplo tužilaca od broja tužilaca koji se predviñaju u Posebnom odjelu tužilaštva prema Nacrtu zakona. 6
je grupa ljudi, organizovana grupa ljudi, te grupa za organizovani kriminal, dok je članom 342 KZ FBiH propisano posebno krivično djelo pod nazivom Organizovani kriminal. 12 S obzirom na navedene odredbe Nacrta zakona, Kolegij smatra da je definicija grupe za organizovani kriminal, kako je definisana u članu 2 stav 1 tačka d), u suprotnosti sa tačkom a) stava 1 istog člana, jer se ukazuje, prije svega, kao nepotrebno ponavljanje. Osim toga, što je još bitnije, definicija grupe za organizovani kriminal iz člana 2 stav 1 tačka d) je u suprotnosti sa odredbom člana 2 stav 18 KZ FBiH, jer je grupa za organizovani kriminal definisana kao organizovana grupa ljudi od najmanje tri osobe, koja postoji neko vrijeme, djelujući u cilju učinjenja jednog ili više krivičnih djela za koja se po zakonu može izreći kazna zatvora preko tri godine ili teža kazna. Iz navedenog slijedi zaključak da je Nacrt zakona navedenom definicijom grupe za organizovani kriminal opseg kažnjivosti u odnosu na grupu za organizovani kriminal, značajno i neopravdano proširio na svako krivično djelo, bez obzira na vrstu i težinu krivičnog djela, što je u koliziji sa navedenom odredbom KZ FBiH. Zbog toga, Kolegij predlaže da se odredba iz člana 2 stav 1 tačka d) briše. Nacrt zakona, pojam korupcije, u članu 2 stav 1 tačka b), definiše na način da se korupcija odnosi na krivična djela iz Glave XXXI KZ FBiH za koji je Posebni odjel tužilaštva preuzeo krivični progon, iz čega bi se dao izvući zaključak da se pod korupcijom iz spomenute Glave KZ FBiH ne smatraju ista djela ukoliko ostanu u nadležnosti kantonalnih tužilaštava, što je neprihvatljivo. Tu nejasnoću bi trebalo svakako otkloniti, jer postoje i druga krivična djela koja se mogu vezati za pojam korupcije ili biti počinjena iz koruptivnih motiva. Nužnost otklanjanja ukazane nejasnoće, ukazuje se još prioritetnijom, jer je pojam korupcije iz člana 2 stav 1 tačka b) u koliziji i sa odredbama člana 11 stav 1 tačka c), d), e) i g), kojima se pojam korupcije proširuje i na druga krivična djela koja nisu sadržana u Glavi XXXI KZ FBiH. Prema stavu Kolegija, ovu odredbu bi trebalo u svakom slučaju pojasniti, naročito i u smislu što u članu 11 stav 1 tačka b) dolazi do nepotrebnog nabrajanja najvećeg broja krivičnih djela propisanih u Glavi XXXI KZ FBiH. Po mišljenju Kolegija i odredba člana 2 stav 1 tačka c) koja se odnosi na pokušaj definisanja meñukantonalnog kriminala je nejasna i podložna preispitivanju, naročito u pogledu odredbi KZ FBiH koje se odnose na mjesto izvršenja krivičnog djela (član 24 KZ FBiH), sticaj krivičnih djela (član 54 KZ FBiH), produženo krivično djelo (član 55 KZ FBiH), ali i odredaba o mjesnoj nadležnosti iz ZKP FBiH (član 26 31 ZKP FBiH). Odredba člana 2 stav 1 tačka c) koja utvrñuje da se meñukantonalni kriminal odnosi i na krivična djela kod kojih počinilac i oštećeni žive u različitim kantonima, očito je suprotna pomenutim odredbama tih Zakona. Osim toga, Kolegij smatra da je potrebno podrobno preispitati i odredbe člana 11 stav 1 tačka b), c), d), e), f) i g), naročito iz razloga utvrñivanja jasnih kriterija na osnovu kojih bi se utvrdila jasna distinkcija izmeñu stvarne nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva i stvarne nadležnosti kantonalnih tužilaštava, što je već prethodno isticano u načelnim primjedbama. - Kako je i ranije ukazivano na potrebu usklañivanja Nacrta zakona sa odredbama ZKP FBiH, i ovom prilikom se ukazuje da odredbe člana 16 stav 1 tačka c) i d), te člana 17 stav 2 Nacrta zakona nisu u skladu sa odredbama člana 65 91 i dr. ZKP FBiH. - Odredbe člana 18 25 Nacrta zakona koje se odnose na saradnika pravosuña, s obzirom da predstavljaju značajnu novinu u krivičnom zakonodavstvu FBiH, neophodno je preispitati u odnosu na važeća rješenja KZ FBiH i ZKP FBiH, jer je 12 Zakon o izmjenama i dopunama KZ FBiH, Službene novine FBiH, broj: 42/10. 7
činjenica da se ovlaštenja tužioca sa aspekta načela oportuniteta značajno proširuju, dok se, s druge strane, značajno sužava načelo legaliteta krivičnog gonjenja. Osim toga, preispitivanje pomenutih odredbi Nacrta zakona nužno je izvršiti i u pogledu Zakona o izvršenju krivičnih i prekršajnih sankcija FBiH i Zakona o pomilovanju FBiH, te u svakom slučaju pristupiti i izmjenama i dopunama pomenutih važećih zakona koji imaju sistemski karakter. Po mišljenju Kolegija, osim istaknutog, u cilju obezbjeñenja pravne sigurnosti i jednakosti grañana pred zakonom, izmjene i dopune sistemskih zakona bilo bi potrebno izvršiti i u odgovarajućim zakonima na državnom nivou, u Republici Srpskoj i Brčko Distriktu BiH. - Odredbe člana 37 Nacrta zakona, koje se odnose na sredstva za rad i sredstva za posebne namjene Posebnog odjela tužilaštva, takoñer je potrebno precizirati i uskladiti sa sistemskim propisima u oblasti finansiranja budžetskih korisnika, ali i predvidjeti donošenje posebnog provedbenog akta, kojim bi se u cilju efikasnog nadzora i kontrole raspolaganja i utroška tih sredstava precizno propisala prava i obaveze ovlaštenih osoba. - Kada su u pitanju prelazne i završne odredbe Nacrta zakona (član 39 43 Nacrta zakona), po mišljenju Kolegija, ove odredbe je potrebno temeljito preispitati. Ovo iz razloga što je u članu 39 stav 1 predviñeno da glavni federalni tužilac, na prijedlog posebnog tužioca, donosi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji Posebnog odjela tužilaštva, ali nije naveden rok u kome je neophodno to učiniti, dok je prema stavu 2 istog člana, tu obavezu predsjednik Vrhovnog suda FBiH dužan izvršiti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu zakona. Osim toga, prema stavu 4 iste odredbe, glavni federalni tužilac je obavezan da u roku od 30 dana, od dana stupanja na snagu zakona, pokrene proceduru imenovanja posebnog tužioca, što je u potpunoj kontradikciji sa stavom 1 ovog člana. Ovo iz razloga što se postavlja pitanje, kako će glavni federalni tužilac u tom roku pokrenuti proceduru imenovanja posebnog tužioca, kada nije donesen Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji Posebnog odjela, a prijedlog tog Pravilnika bi trebao da podnese posebni tužilac, što je sve u očitom vremenskom neskladu i u suštini nemoguće realizovati. Pri tome, Kolegij skreće pažnju na već istaknuto u načelnim primjedbama o nadležnostima VSTV BiH u ovom pogledu. Zabrinjavajuća je okolnost da se u Nacrtu zakona predviña da bi se zakon primjenjivao osmog dana od dana objavljivanja u Službenim novinama FBiH, a ne propisuje se odloženi početak primjene tog zakona od dana njegovog stupanja na snagu (vacatio legis). Složenost ovog zakona, zahtijeva izgradnju pune infrastrukture koja je neophodna da bi se zakon mogao pravilno i efikasno primjenjivati, zbog čega je neophodno propisati odloženu primjenu zakona u vremenu od najmanje godinu dana od dana stupanja na snagu. Napominje se da Federalno tužilaštvo FBiH već ima ozbiljnih problema s prostorom, nepopunjenu sistematizaciju i ne raspolaže uopšte prostorijama u koje bi se smjestili posebni tužioci, istražitelji, stručni saradnici i savjetnici i potrebno administrativno osoblje, niti raspolaže potrebnim materijalnotehničkim sredstvima za zadovoljavanje potreba i Posebnog odjela tužilaštva. Zbog toga bi u vremenu odložene primjene zakona trebalo stvoriti sve potrebne uslove kako bi Poseban odjel mogao efikasno vršiti svoju funkciju, a naročito izvršiti realnu procjenu potrebnih finansijskih sredstava, jer iznos sredstava koji se spominje u obrazloženju Nacrta zakona je apsolutno nedovoljan. Ukoliko se to ne desi, Kolegij upozorava da se neće ostvariti ciljevi zakonodavca kojima je bio motivisan prilikom utvrñivanja Nacrta zakona. 8
III Kolegij ističe da se, u iznesenom Mišljenju, primjedbama i sugestijama, fokusirao na pitanja od interesa za rad tužilaštava, naročito Federalnog tužilaštva FBiH, dok u odnosu na ostale dijelove Nacrta zakona u potpunosti podržava Mišljenje VSTV BiH broj: 08-02-3357-2/2012 od 8.11.2012. godine i Primjedbe Vrhovnog suda FBiH broj: 070-0-Su-12-001887 od 30.10.2012. godine. IV Imajući u vidu sve navedeno, Kolegij Federalnog tužilaštva FBiH stoji na stanovištu da se efikasnije suzbijanje organizovanog kriminala i korupcije mora ostvariti kvalitetnim zakonskim rješenjima uz prethodno stvaranje svih neophodnih uslova za rad tužilaštava. Zbog toga ocjenjuje da je potrebno obaviti sugerisane konsultacije sa Evropskom komisijom, postupiti u skladu sa Mišljenjem Venecijanske komisije, pribaviti analizu Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH o opravdanosti obrazovanja specijalizovanih institucija, procijeniti, na bazi podataka, mogući obim posla koji bi bio u nadležnosti Posebnog odjela tužilaštva, te utvrditi rješenja koja će biti sistemskog karaktera, što uključuje poštivanje nadležnosti Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH, ali i nužne izmjene i dopune strateških zakona u krivično-pravnoj oblasti, uz iniciranje aktivnosti na nivou Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brčko Distrikta BiH, radi izgradnje harmonizovanog pravnog okvira i zaštite jednakosti i pravne sigurnosti grañana pred zakonom. 9