Projekt financira Europska unija, Program Europske inicijative za demokratizaciju i ljudska prava za Hrvatsku PAKET IZBORI Projekt provodi GONG, Hrvatska OKRUGLI STOL IZBORNI ZAKON I DRŽAVNO IZBORNO POVJERENSTVO KAO STALNO TIJELO Zagreb, 2.-3. prosinca 2002. 1
SADRŽAJ: I. UVOD II. III. IV. OBVEZATNE UPUTE (OU) ROKOVI U IZBORNOM POSTUPKU KANDIDIRANJE V. PARLAMENTARNA INKOMPATIBILNOST VI. VII. VIII. IX. IZBORNA PROMIDŽBA ETIČKO POVJERENSTVO I POVREDA PRAVA NA IZBORNU PROMIDŽBU I IZBORNU ŠUTNJU ZAŠTITA BIRAČKOG PRAVA GLASOVANJE POŠTOM X. TIJELA ZA PROVEDBU IZBORA - SASTAV I FUNKCIJE 2
I. UVOD U sklopu projekta «Paket izbori» održan je treći i četvrti okrugli stol na temu Izborni zakon i Državno izborno povjerenstvo kao stalno tijelo. Okrugli stol održan je 2-3. prosinca 2002. a u raspravi su, osim članova radne skupine i predstavnika GONG-a, sudjelovali: Ivica Crnić predsjednik Državnog izbornog povjerenstva Jakob Miletić zamjenik predsjednika Državnog izbornog povjerenstva Teodor Antić pomoćnik ministrice, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Slobodan Ljubišić pomoćnik ministrice, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Nives Kopajtich-Škrlec načelnica, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Ivana Bedeniković vježbenica, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Mario Kapulica Hrvatski blok Jadranka Cigelj Hrvatska demokratska zajednica, članica proširenog sastava Državnog izbornog povjerenstva Štefanija Bosnić-Blagaš Hrvatska narodna stranaka Mišo Zorenić Hrvatska seljačka stranka, član proširenog sastava Državnog izbornog povjerenstva Ivo Fabijanić Socijaldemokratska partija Nenad Stazić Socijaldemokratska partija Zdenka Čuhnil Klub zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru Zrinjka Peruško Čulek Institut za međunarodne odnose, članica Etičkog povjerenstva Mica Mladineo Nacionalni demokratski institut Walter Fend OESS Katarina Grbeša OESS Ankica Kuna - OESS Cilj rasprave bio je prodiskutirati prijedloge radne skupine i donijeti zajedničke preporuke za odredbe o tehničkom provođenju izbora i Državnom izbornom povjerenstvu kao stalnom tijelu. Članovi radne skupine bili su: Boško Picula - dipl. politolog i znanstveni novak na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, apsolvent poslijediplomskog znanstvenog studija Međunarodni odnosi, radi na projektu "Izbori, stranke i parlament u Hrvatskoj 2000-2010" Snježana Vasiljević- dipl. pravnica i znanstvena novakinja na Pravnom fakultetu u Zagrebu, magistrirala na Sveučilištu u Cambridgeu. Jasminka Sakić - apsolventica Fakulteta političkih znanosti, volonterka u Vladinom Uredu za socijalno partnerstvo. Boris Klemen - apsolvent Pravnog fakulteta u Zagrebu, volonter u Hrvatskom saboru. Dragan Zelić - GONG, apsolvent Fakulteta političkih znanosti, član misije OESS/ODIHR-a u Bjelorusiji za predsjedničke izbore 2001. i član misije OESS/ODIHR-a u Slovačkoj za parlamentarne izbore 2002. Aleksandra Kuratko - GONG, dipl. novinarka, poslijediplomski studij Međunarodni odnosi na Fakultetu političkih znanosti, od 1999. do 2001. zadužena za praćenje izbornog zakonodavstva. Navedene preporuke podijeljene su u cjeline, na način da definiraju problem, prezentiraju postojeće stanje na terenu i/ili u zakonu, komparativno navode iskustva drugih europskih zemalja te daju prijedlog preporuke radne skupine. Navedeni su komentari, pitanja i prijedlozi sudionika okruglog stola. 3
U uvodnim napomenama sudionici okruglog stola istaknuli su nekoliko pitanja bitnih za odvijanje rasprave. Ivica Crnić podsjetio je da je Državno izborno povjerenstvo (u daljnjem tekstu DIP) u jesen 2002. uputilo dopis svim državnim institucijama i saborskim odborima, upozoravajući na nepovoljan položaj DIP-a kao ad hoc tijela i na potrebu da se pitanja provedbe izbora uređena Obvezatnim uputama (za svake izbore posebno) urede izbornim zakonom. Upozorio je da je GONG u Hrvatskoj preuzeo ulogu koju u svim demokratskim državama ima DIP u međuizbornom periodu, a to je unapređivanje izbornog procesa. Istaknuo je da je krajnje vrijeme da se sva pitanja provedbe izbora napokon otvore za raspravu jer se svaki put prilikom donošenja izbornih zakona prelazilo preko njih radi žurbe oko donošenja zakona. Sada kada konačno ima dovoljno vremena za njihovo otvaranje, smatra da bi bilo korisno donijeti poseban zakon o pravilima provođenja izbora koji bi bio jednak za sve vrste izbora i dulje trajao od dosadašnjih izbornih zakona. Mišo Zorenić istaknuo je da je Hrvatskoj osim novog izbornog zakona potreban i novi Zakon o popisima birača, s obzirom da je onaj koji je trenutno na snazi zastario. Nives Kopajtich-Škrlec napomenula je da nije optimist u vezi izbornih zakona i upozorila na praksu političkih stranaka koje se uvijek lome oko izbornog modela i izbornih pragova, a njihove zamisli se ne uklapaju uvijek u nomotehničke aspekte pisanja zakona. Istaknula je da bi GONG mogao biti od velike pomoći u tehničkim pitanjima prilikom izrade izbornog zakona te u ime Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave zamolila GONG za pomoć. Član radne skupine GONG-a Boško Picula upozorio je na činjenicu da su izbori trajna i skupa demokratska institucija, ali najjeftinija kad je u pitanju slobodno iskazivanje volje. Podsjetio je da izbori traju cijelu godinu (izbori za mjesne odbore, ponovljeni lokalni izbori) te da oni, nažalost, u Hrvatskoj nisu shvaćeni kao proces, već kao eksces. Naveo je da je potrebno profesionalizirati izbore i prihvatiti shvaćanje da su oni trajna institucija. 4
II. OBVEZATNE UPUTE (OU) Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske (DIP) uputilo je Hrvatskom saboru, Uredu Predsjednika Republike Hrvatske, Vladi Republike Hrvatske i ostalim državnim institucijama inicijativu sa zahtjevom da se sve odredbe koje je DIP propisivao Obvezatnim uputama propišu samim izbornim zakonima. Ivica Crnić dodatno je pojasnio da je previše materije koja uređuje izborni proces prepušteno na regulaciju Obvezatnim uputama. Na taj način DIP zamjenjuje zakonodavca. Smatra da je vrijeme da se u smirenoj atmosferi rasprave pitanja tehničkog provođenja izbora te da se sva ili većina pitanja uređena Obvezatnim uputama urede izbornim zakonom, s obzirom da su izbori ozbiljan posao zakonodavac mora imati pravo urediti pravila igre. Preporuka radne skupine jest da se OU dodatno preciziraju i uvrste u Zakon. Obvezatne upute (za izbor zastupnika u Hrvatski sabor 2000) uključuju: 1. OU o redoslijedu izbornih radnji i tijeku rokova po Zakonu o izborima zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora 2/ 3/ 4. OU o tiskanicama za provedbu izbora za zastupnike u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora Tiskanice za provedbu izbora su: - Prijedlog liste - Prijedlog neovisne liste - Prijedlog kandidata za izbor zastupnika autohtonih nacionalnih manjina - Prijedlog neovisnog kandidata za izbor zastupnika autohtonih nacionalnih manjina - Glasački listići - Izjava o prihvaćanju dužnosti člana stalnog sastava izbornog povjerenstva izborne jedinice, gradskog odnosno općinskog izbornog povjerenstva za provedbu izbora - Izjava o prihvaćanju dužnosti predsjednika - zamjenika predsjednika biračkog odbora za provedbu izbora - Rješenje o određivanju biračkih mjesta - Rješenje o imenovanju biračkog odbora - Zapisnik o radu biračkog odbora - Zapisnik o radu izbornog povjerenstva - Zapisnik o radu izbornog povjerenstva izborne jedinice 5. OU o pravima i dužnostima stranih promatrača u promatranju rada tijela za provedbu izbora 6. OU o izboru zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora koje biraju pripadnici autohtonih nacionalnih manjina 7. OU o glasovanju osoba na službi u oružanim snagama Republike Hrvatske, članova posada pomorskih i riječnih brodova pod hrvatskom zstavom i osoba lišenih slobode 8. OU o načinu glasovanja osoba s tjelesnom manom, nepismenih osoba te osoba koje nisu u mogućnosti pristupiti biračkom mjestu 9. OU o načinu uređivanja prostorija u kojima će se glasovati na biračkom mjestu 10. OU o glasovanju prognanika 11. OU o načinu glasovanja birača privremeno upisanih u popis birača izvan mjesta prebivališta 5
12. OU o načinu glasovanja birača izvan Republike Hrvatske 13. Pravila o pravima i dužnostima promatrača i o načinu promatranja rada tijela za provođenje izbora III. ROKOVI U IZBORNOM POSTUPKU POSTOJEĆE STANJE: Aktualni Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski državni sabor u članku 5, stavak 4. normira da od dana raspisivanja izbora pa do dana održavanja izbora za zastupnike mora proteći najmanje 30 dana. Kako je riječ o inicijalnoj vremenskoj odrednici prema kojoj se ravnaju svi ostali rokovi tijekom izbornog postupka, a koja je i u teorijskom raščlanjivanju i u praktičnoj provedbi ocjenjena prekratkom, nužno je preporučiti drugačije zakonsko rješenje. Osim toga, prema sadašnjim je odredbama i sam izborni postupak u smislu rokova nedovoljno određen, pa se pojavila opravdana potreba da se, imajući u vidu iskustva dosadašnjih izbora u Hrvatskoj i zakonska rješenja u Europi i svijetu, predloži što točniji redoslijed izbornih radnja od trenutka raspisivanja izbora do proglašenja njihovih službenih rezultata. PRIMJERI ZAKONSKIH RJEŠENJA U OSTALIM ZEMLJAMA: Vremenski rok između dana raspisivanja izbora i dana izbora, koji u tijeku i organizaciji samih izbora nesumnjivo ima referentnu ulogu, u različitim se zemljama ili normira u aktima izbornog zakonodavsta ili je unaprijed određen ustavnim odredbama. Primjerice, u Sloveniji je rok između raspisivanja i održavanja izbora ograničen na najviše 90 i najmanje 60 dana, u Poljskoj i Češkoj od dana raspisivanja do dana održavanja izbora mora proteći najmanje 90, a u Bugarskoj 50 dana, dok izborni zakon Ruske Federacije normira da se glasovanje mora održati ne kasnije od 180 i ne ranije od 70 dana od dana raspisivanja izbora. Na posljetku, izborni zakon Bosne i Hercegovine određuje da Izborna komisija BiH obavještava sva nadležna tijela na svim razinama vlasti o datumu održavanja izbora najmanje 170 dana prije dana izbora. PREPORUKE: Predlaže se da novi zakon normira da od dana raspisivanja pa do dana izbora za zastupnike mora proteći najmanje 60 dana. To je optimalni rok koji, ravnajući se prema dosadašnjim iskustvima u Hrvatskoj, omogućuje da se ostale izborne radnje vremenski smjeste u dovoljno širokom rasponu pri čemu se ne ugrožava dinamika i efikasnost samog postupka. 1. DAN (najmanje 60 dana prije dana održavanja izbora) - Predsjednik Republike Hrvatske raspisuje izbore za Hrvatski sabor 6. DAN (5. dan od dana raspisivanja izbora tj. najmanje 55 dana prije dana održavanja izbora) - Ustavni sud Republike Hrvatske imenuje članove stalnog sastava Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske (DIP). Političke stranke predlažu članove proširenog sastava DIP-a 15. DAN (najmanje 46 dana prije dana održavanja izbora) 6
- prispijeće prijedloga kandidatura Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (DIP) 19. DAN (najmanje 44 dana prije dana održavanja izbora) - DIP prihvaća kandidature i objavljuje ih u medijima navedenim u zakonu - početak izborne promidžbe 21. DAN (najmanje 42 dana prije dana održavanja izbora) - krajnji rok za odustajanje od već prihvaćene i objavljene kandidature 22. DAN (najmanje 39 dana prije dana održavanja izbora) - DIP imenuje članove izbornih povjerenstava izbornih jedinica (IPIJ) 23. DAN (najmanje 40 dana prije dana održavanja izbora) - početak tiskanja glasačkih listića i ostalog izbornog materijala 27. DAN (najmanje 34 dana prije dana održavanja izbora) - Izborna povjerenstva izbornih jedinica imenuju članove izbornih povjerenstava gradova (GIP) i općina (OIP) 32. DAN (najmanje 29 dana prije dana održavanja izbora) - Izborna povjerenstva izbornih jedinica određuju biračka mjesta na prijedlog izbornih povjerenstava gradova i općina 34. DAN (najmanje 27 dana prije dana održavanja izbora) - Uredi za opću upravu počinju slati biračima obavijesti o izborima 35. DAN (najmanje 26 dana prije dana održavanja izbora) - početak prijava birača za glasovanje poštom - dostava tiskanih glasačkih listića i ostalog izbornog materijala izbornim povjerenstvima gradova i općina kako bi se moglo pristupiti realizaciji glasovanja poštom - političke stranke predlažu osobe za članove biračkih odbora 37. DAN (najmanje 24 dana prije dana održavanja izbora) - Izborna povjerenstva gradova i općina imenuju članove biračkih odbora 39. DAN (najmanje 22 dana prije dana održavanja izbora) - početak obuke predsjednika i potpredsjednika biračkih odbora* 47. DAN (najmanje 14 dana prije dana održavanja izbora) - završetak prijava birača za glasovanje poštom, zaključivanje popisa birača 54. DAN (najmanje 7 dana prije dana održavanja izbora) - krajnji rok za prijedlog nove kandidature u slučaju smrti jednog od kandidata 7
59. DAN (2 dana prije dana održavanja izbora) - završetak izborne promidžbe (predizborna šutnja traje od ponoći dana koji prethodi danu izbora do 19 sati na dan izbora ILI sat vremena od trenutka zatvaranja birališta) 61. DAN - dan izbora 62. DAN (najkasnije 12 sati od trenutka zatvaranja birališta) - birački odbori dostavljaju zapisnike o svom radu s ostalim izbornim materijalima izbornim povjerenstvima gradova i općina (najkasnije 18 sati od trenutka zatvaranja birališta) - izborna povjerenstva gradova i općina dostavljaju zapisnike o svom radu s ostalim izbornim materijalima izbornim povjerenstvima izbornih jedinica (najkasnije 24 sata od trenutka zatvaranja birališta) - izborna povjerenstva izbornih jedinica zbrajaju rezultate glasovanja na biračkim mjestima na svom području 63. DAN** (najkasnije 42 sata od trenutka zatvaranja birališta) - izborna povjerenstva izbornih jedinica dostavljaju izborne rezultate sa svog područja te zapisnike o svom radu s ostalim izbornim materijalima Državnom izbornom povjerenstvu (najkasnije 96 sati od trenutka zatvaranja birališta) - birački odbori u hrvatskim diplomatsko-konzularnim predstavništvima dostavljaju zapisnike o svom radu s ostalim izbornim materijalima Državnom izbornom povjerenstvu - završetak primitka glasačkih listića putem pošte *S obzirom na veliki broj članova biračkih odbora, smatramo da bi bilo teško organizirati i provesti obuku svih članova biračkih odbora. Stoga se predlaže obvezna obuka predsjednika i zamjenika predsjednika biračkih odbora, a svi ostali članovi biračkih odbora bi prilikom imenovanja dobili detaljan priručnik za rad. Uspostavljanjem DIP-a kao stalnog tijela stvorili bi se uvjeti za edukaciju svih članova biračkih odbora i izbornih povjerenstava. **Predlaže se poštivanje važećih rokova zaštite izbornog prava, tj. da se prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidiranja i u postupku izbora za zastupnike podnosi nadležnom izbornom povjerenstvu u roku od 48 sati od dana kada je izvršena radnja na koju je stavljen prigovor. Također, nadležno izborno povjerenstvo dužno je donijeti rješenje o prigovoru u roku od 48 sati od dana dostavljanja prigovora, odnosno od dana kada su dostavljeni izborni materijali na koje se prigovor odnosi. Pitanja za raspravu: - Treba li uz najmanji broj dana koji mora proteći od dana raspisivanja izbora do dana održavanja izbora, zakonski normirati i najveći broj, kao primjerice u Ruskoj Federaciji? - Je li 15 dana od dana raspisivanja izbora političkim strankama prekratak rok za dostavu kandidatura, s obzirom da do dana održavanja izbora ostaje 46 dana? - Koliko traje obuka predsjednika i zamjenika predsjednika biračkih odbora, tko je i gdje provodi te tko izrađuje i distribuira priručnike za rad članova biračkih odbora? 8
- Je li 14 dana prije dana održavanja izbora predugačak rok za zaključivanje popisa birača? - Može li završetak izborne šutnje u trenutku zatvaranja birališta utjecati na početak i tijek rada članova biračkih odbora? Rasprava: Jakob Miletić upozorio je da je potrebno odrediti osnovno opredjeljenje da li ćemo propisati rokove koji će zadovoljiti krajnji zakonski rok (30 dana, kao u trenutno važećem Zakonu o izborima zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora) od dana raspisivanja do dana održavanja izbora? Istaknuo je da su sadašnji rokovi tako kratko određeni da se jedva uspiju obaviti sve potrebne izborne radnje. Kao najčešće probleme naveo je kratkoću rokova za podnošenje kandidatura, vrijeme utrošeno na promjenu obrazaca (zbog promjena zakona), tiskanje i njihovu dostavu na teren. Smatra da je potrebno produžiti rokove za kandidaturu kako zbog broja potpisa birača koje je potrebno skupiti, tako i zbog potrebe provjere svih potpisa birača. Upozorio je da se glasački listići ne mogu tiskati dok Ustavni sud ne riješi žalbe dakle, do proteka roka za žalbe. Zbog kratkoće rokova, listići su se dosad dostavljali dan prije izbora. Ukoliko bi se dogodio slučaj da se listići otisnu s greškom, ne bi bilo vremena da se isprave, što je posebno problem kada su u pitanju izbori za predstavnike u tijela jedinica lokalne i područne samouprave (za svaku izbornu jednicu grad, općinu, županiju - su listići različiti). Smatra da su rokovi za dostavu izbornog materijala nakon izbora prekratki, pogotovo kod materijala koji pristiže iz inozemstva, jer se rezultati moraju utvrditi po originalima. DIP se koristio uslugama DHL-a, no kako su to veliki tereti (šalje se sav neiskorišteni izborni materijal) troškovi slanja su veliki. Također, zbog kratkoće rokova, dostava izbornog materijala na otoke je problematična. Upozorio je da prilikom tiskanja listića nekoliko tjedana prije izbora treba voditi računa o čuvanju i skladištenju tog materijala. Zauzima se za produljivanje izbornih rokova na 60 dana, ali tek kad DIP bude stalno tijelo i kad izborni proces ne bude toliko opterećivao suce. Smatra da nema potrebe robovati rokovima koji su propisani u zakonu, no da bi bilo pogubno produljiti rokove uz zadržavanje sadašnje strukture izbornih tijela izvlačenje sudaca s njihovih redovitih dužnosti na još duži vremenski period smanjuje njihovu učinkovitost, što je dodatni minus uz postojeće zaostatke u pravosuđu. Nenad Stazić upozorio je na obvezu jednake zastupljenosti svih kandidacijskih lista u sredstvima javnog informiranja koja se povećava produljenjem izbornih rokova. Smatra da je medijski prostor u tom vremenu zatrpan kampanjama pojedinih lista koje nemaju šansu prijeći izborni prag na izborima. Također smatra da je službena izborna kampanja, ovakva kakva je dosad postojala, besmislena te da ju ne bi trebalo produljivati. Slaže se da bi trebalo produljiti rokove koji su potrebni za tehničke radnje, uz DIP kao stalno tijelo. Što se tiče skraćivanja roka za izbornu šutnju (prestanak izborne šutnje u 19 h na dan izbora) smatra da bi to išlo na štetu onih birača koji se u 19 h zateknu na biralištu a nisu još glasovali. Predložio je da se taj rok pomakne za pola sata, na 19.30. Teodor Antić napomenuo je da bi se sve ili neke od izbornih radnji trebale vezati u odnosu na rok do dana održavanja izbora umjesto za rok od dana raspisivanja izbora. Mišo Zorenić mišljenja je da je produljenje rokova izbornih radnji potrebno, pogotovo ako će se donijeti novi izborni zakon. 9
Radna skupina: Promjene u rokovima uzrokuju najveću konfuziju birača i kandidata na izborni dan - sukladno različitim izbornim zakonima biračka mjesta se za svake izbore različito imenuju: 5 dana prije izbora, 10 dana prije izbora..., birački odbori se različito imenuju: 5 dana prije izbora, 8 dana prije izbora..., ponekad u biračke odbore ulaze predstavnici političkih stranaka, ponekad ne... Takve pravne norme uzrokuju pravnu nesigurnost kod birača i gubljenje povjerenja javnosti u izbore, DIP i niža izborna povjerenstva. Stoga bi izborne rokove i tehničke aspekte provođenja izbora trebalo ujednačiti za sve izbore, na dobrobit svih birača i kandidata u Hrvatskoj. IV. KANDIDIRANJE POSTOJEĆE STANJE: Pravo predlaganja lista prema odredbama Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor (čl. 20 i 21) imaju političke stranke i birači koji predlažu kandidacijske liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa (potrebno je prikupiti najmanje 500 potpisa birača). Kandidatom se može biti samo na jednoj listi i u jednoj izbornoj jedinici. Kandidati mogu odustati od kandidiranja najkasnije 48 sati od prihvaćanja kandidacijske ili stranačke liste, odustanak jednog ili više kandidata s liste nije dopušten nakon prihvaćanja liste (čl. 25). Ako neki od kandidata na listama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Sabora umre u vremenu od dana objave liste kandidata, politička stranka, odnosno stranke ili udruge nacionalnih manjina koje su kandidirale dotičnog zastupnika mogu umjesto njega predložiti novog kandidata, odnosno zamjenika, sve do 10 dana prije održavanja izbora (čl. 27). PREPORUKA: Nakon analize izbornih zakona drugih zemalja te međunarodnih dokumenata preporuča se da se odredbe Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor po pitanju pravila kandidiranja dopune i izmijene. 1. Preporuča se da se izmijeni članak 21. tako da sve kandidacijske liste trebaju za pravovaljanu kandidaturu prikupiti minimalan isti broj potpisa, po uzoru na rješenja u ruskom izbornom zakonu 1 pa se stoga preporuča da broj potrebnih potpisa za pravovaljanost kandidature bude 0.1% ukupnog broja birača u izbornoj jedinici. Da bi podržao listu kandidata birač mora imati prebivalište u izbornoj jedinici u kojoj se natječe kandidat kojeg želi podržati. Birač može podržati samo jednu listu kandidata, ukoliko podrži više od jedne liste kandidata preporuča se da se ime birača briše s obje liste. Preporuča se obveza kandidacijskih lista da predaju prikupljene potpise na elektronskom mediju radi brže i preciznije provjere od strane nadležnog izbornog povjerenstva. 2. Što se tiče samog procesa prikupljanja potpisa potrebno je zakonom urediti mjesta na kojima je dopušteno prikupljati potpise i ona na kojima to nije dopušteno kako bi se izbjeglo 1 Čl.31, st.1: '' Potpisi birača u korist kandidata (lista kandidata) nominiranih od strane birača, stranačke liste i liste koalicija će se sakupljati prema proceduri i u broju određenom federalnim zakonima. Najviši broj potrebnih potpisa za kandidate ( kandidacijske liste) ne smije prelaziti 2% ukupnog broja birača u određenoj izbornoj jedinici.'' 10
zloupotrebljavanje službene funkcije i vršenje pritisaka na podređene zaposlenike, te trošenje sredstava javnog dobra za osobnu kampanju. Stoga bi trebalo specificirati mjesta na kojima to nije dozvoljeno: - prostorije državnih tijela ili tijela lokalne i područne samouprave te svih javnih ustanova, posebno ako prikupljanje potpisa uključuje korištenje opreme i informacijskih usluga (telefon, fax, itd.) u vlasništvu državnih ili lokalnih tijela te javnih ustanova, što ujedno daje privilegirani status u odnosu na druge kandidate, a čime se također krše prava na jednako tretiranje kandidata, - trebalo bi definirati što znači prikupljanje potpisa iskorištavanjem položaja nadređene osobe te isto zabraniti. 3. Izborni zakon bi trebao regulirati i verifikaciju potpisa koja bi trebala obuhvatiti ili sve potpise ili nasumično odabrane potpise, ali ne manje od 5% od ukupnog broja prikupljenih potpisa. Preporuča se obveza kandidacijskih lista za predaju prikupljenih potpisa na elektronskom mediju radi brže i preciznije provjere od strane nadležnog izbornog povjerenstva. 4. Prema odredbama sadašnjeg izbornog zakona (čl.22) kandidatom se može biti samo na jednoj kandidacijskoj listi i samo u jednoj izbornoj jedinici. Stoga je preporuka da se članak nadopuni odredbom da kandidati moraju imati prebivalište u izbornoj jedinici u kojoj se natječu, s obzirom na ukidanje Županijskog doma kao predstavništva regionalne raznolikosti Republike Hrvatske. 5. Preporuča se također da se uvedu odredbe koje uređuju dostupnost informacijama o imovinskom stanju svakog zastupnika: a) da se te odredbe uvrste u izborni zakon po uzoru na rješenja u francuskom izbornom zakonu te da svaki zastupnik u roku od dva mjeseca od početka mandata te jednom godišnje obznani informacije o vlastitom imovinskom stanju (imovinska kartica ili kopija porezne prijave za poreznu godinu koja prethodi godini u kojoj se održavaju izbori) koje će se javno objavljivati. b) da se dostupnost informacijama o imovinskom stanju zastupnika regulira nekim drugim zakonom ili pravilnikom (npr. Zakon o pravima i dužnostima državnih službenika) koji će zajamčiti poštivanje odredbi te javno objavljivanje informacija o imovinskom stanju pojedinog zastupnika, kao i propisivanje sankcija za neobjavljivanje istih. 6. Preporuča se dopuna i izmjena članka 27. tako da do izmjena na listi kandidata, osim u slučaju smrti kandidata, može doći i u slučaju odustanka kandidata, te da se novi kandidati, odnosno zamjenici mogu predložiti umjesto dosadašnjih 10 dana, 48 sati prije tiskanja lista za biračka mjesta. Pitanja za raspravu: - Trebaju li stranačke kandidacijske liste prikupljati isti ili manji broj potpisa birača od nezavisnih lista? - Treba li kandidat određene izborne jedinice imati prebivalište u toj izbornoj jedinici i koliko dugo najmanje godinu dana? - Ukoliko se na izborima kandidiraju javni dužnosnici ili predsjednik države, trebaju li oni koristiti neplaćeni dopust? Rasprava: Ivo Fabijanić naveo je da je ideja o određenom broju potpisa koji je potrebno prikupiti za kandidaturu na izborima stara nekoliko godina. Smatra da je potrebno svakome omogućiti da dobije potporu iz svoje izborne jedinice, ravnopravno za svaku izbornu jedinicu, po 11
određenom postotku. Nelogično mu je da u Ličko-senjskoj županiji kandidacijske liste prikupljaju isti broj potpisa kao u Zagrebu. Smatra da u slučaju razmjernog izbornog modela kandidat treba imati prebivalište u svojoj izbornoj jedinici za koju se kandidira, jer bi izborni zakon trebao reflektirati raznolikost cijele Hrvatske. Mišljenja je da bi bilo korisno za Hrvatsku da u Sabor budu izabrani ljudi s različitih područja Hrvatske, s obzirom na regionalnu i povijesnu raznolikost. Slaže se s idejom da javni djelatnici uzimaju dopust prilikom uključivanja u izbornu kampanju, uz pismenu obvezu kandidata da će, u slučaju da bude izabran, prestati obnašati dotadašnju dužnost. Smatra da bi trebalo uvesti liječničke potvrde za kandidate koji se kandidiraju za Hrvatski sabor i ostala predstavnička tijela, s obzirom da je to odgovoran posao za koji je potrebno psihofizičko zdravlje. Pritom želi naglasiti da je potrebno voditi računa o tome da se nikoga ne diskriminira, ali i da zastupnici budu zdravstveno sposobni. Nenad Stazić sugerirao je da se dozvoli promjena kandidata na kandidacijskoj listi, ne samo u slučaju smrti ili teške bolesti kandidata, nego općenito, u slučaju svojevoljnog odustanka kandidata. U tom slučaju odustanak bi se trebao verificirati kod javnog bilježnika. Slaže se s prijedlogom preporuke o broju, tj. postotku prikupljenih potpisa potrebnih za kandidaturu. Smatra da bi se time spriječio neozbiljan pristup izborima te je stoga potrebno da svaka lista prikupi barem minimalan broj potpisa. Postotak od 0,1 % smatra primjerenim postotkom. Na taj način bi se izbacili iz izborne utrke oni koji ionako nemaju nikakvu šansu osvojiti mandat, niti im je namjera osvojiti mandat, već im je cilj osobna promidžba na teret državnog proračuna. Nije se složio s idejom o obvezi kandidata da ima prebivalište u izbornoj jedinici za koju se kandidira jer smatra da će se time natjerati stranke da pojedine kandidate šalju u izborne jedinice kako bi iznajmili ili kupili stan u svrhu formalne prijave prebivalište. Smatra da bi tu odluku trebalo prepustiti biračima - koliko će oni vrednovati činjenicu da kandidat ima prebivalište u njihovoj izbornoj jedinici, ako će to vrednovati negativno, onda neće dati povjerenje toj listi. Napominje da se može dogoditi da stranke nemaju dovoljno kvalitetnih ljudi za pojedinu izbornu jedinicu. Što se tiče preporuke da državni dužnosnici uzimaju dopust tijekom izborne kampanje, smatra da to nije dobra ideja. Postavio je pitanje njihove zamjene tko bi obavljao njihove dužnosti? Dogodila bi se situacija da bi cijela Vlada trebala uzeti dopust, što u praksi ne bi funkcioniralo. Predložio je riješiti takvu situaciju etičkim kodeksom kojim bi se državni dužnosnici obvezali na to da neće iskorištavati svoju funkciju u predizborne svrhe i za izbornu kampanju. Štefanija Bosnić Blagaš se složila da bi odustanak od kandidature trebao biti bez ograničenja. Također se složila da bi kandidati za Hrvatski sabor trebali imati liječničku potvrdu. Smatra da je o prikupljanju potpisa za kandidature teško raspravljati dok se ne zna kakav će biti izborni model (jedna, pet, deset izbornih jedinica...). Mišljenja je da bi se javnim dužnosnicima trebalo sugerirati da uzmu plaćeni dopust ukoliko ga zatraže. Jadranka Cigelj suglasila se s prijedlogom koji se tiče prikupljanja potpisa i odustanka od kandidature. Napomenula je da postoji priličan broj zastupnika koji po zakonu trebaju ići u mirovinu te da bi se to pitanje trebalo urediti sukladno zakonima koji reguliraju odlazak u mirovinu. Ivo Fabijanić nadodao je da neki državni dužnosnici ne mogu istovremeno biti i kandidati na izborima. Ukoliko se radi o nespojivim dužnostima, mogu se kandidirati, ali trebaju uzeti dopust. Ponovio je važnost prebivališta za kandidata iz pojedine izborne jedinice jer želi da sve regije Hrvatske ostanu prepoznatljive po svojim specifičnostima. 12
Nives Kopajtich Škrlec napomenula je da demokracija košta te da se ne može priječiti malim strankama kandidiranje ako im se ne priječi registracija. Prikupljanje potpisa za nezavisne liste je teže jer se one tek moraju profilirati, doprijeti do birača. Politička stranka ima vremena 4 godine dopirati do birača. Upozorila je da je Zakon o državnim službenicima izbacio opću zdravstvenu sposobnost kao jedan od općih uvjeta za zapošljavanje te da Hrvatska kao zemlja izašla iz rata ne može diskriminirati osobe prilikom zapošljavanja koji su npr. ostali invalidi smatra da bi uvođenje obveze izdavanja liječničke potvrde stvorilo probleme i diskriminaciju u praksi. Nenad Stazić napomenuo je da je pravo svih stranaka da uđu u izborni proces, ali on mora biti uređen ne može početi s presumpcijom kandidature za svakoga. Smatra da tko ne može skupiti 0,1 % potpisa po logici stvari neće skupiti 0,1% potpore birača na izborima. Upozorio je na zlouporabu demokracije, prvenstveno izborne promidžbe za vlastite potrebe (promidžba radi promocije, ne radi dobivanja glasova). Smatra da je jedno od prava birača i da budu zaštićeni od zlouporabe demokracije. Mišo Zorenić mišljenja je da bi za prikupljanje potpisa potpore listama bio prigodniji apsolutni, a ne postotni broj. Slaže se da bi kandidati, u slučaju razmjernog modela, trebali imati prebivalište u izbornoj jedinici za koju se kandidiraju. Radna skupina upozorila je na podatak da više od 50 % zastupnika u Hrvatskom saboru trenutno ima adresu prebivališta u Zagrebu. S obzirom da ne postoji Županijski dom, birači iz ostalih regija Hrvatske smatraju da su podzastupljeni. Napomenuli su da će većina sadašnjih ministara provoditi izbornu kampanju (oni su najviši predstavnici političkih stranaka), čime je ugroženo pravo na ravnopravnost kandidata. Postavilo se pitanje: zašto bi porezni obveznici plaćali kampanju javnih dužnosnika? Zaključeno je da GONG nema idealno rješenje za taj problem, ali da želi ukazati na njega. V. PARLAMENTARNA INKOMPATIBILNOST POSTOJEĆE STANJE: Prema aktualnom Zakonu, zastupnik istodobno s obnašanjem zastupničke dužnosti ne može biti: sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske, sudac, državni odvjetnik, zamjenik državnog odvjetnika, državni pravobranitelj, zamjenik državnog pravobranitelja, pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja, predsjednik ili potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministar ili drugi član Vlade Republike Hrvatske, zamjenik ministra, državni tajnik, pomoćnik ministra, ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik i pomoćnik ravnatelja državne upravne organizacije, tajnik Vlade Republike Hrvatske, tajnik ministarstva, predstojnik ureda i ravnatelj agencije Vlade Republike Hrvatske, predstojnik Ureda Predsjednika Republike, predstojnik Ureda za nacionalnu sigurnost, veleposlanik, generalni konzul, župan ili podžupan, gradonačelnik ili zamjenik gradonačelnika Grada Zagreba, djelatni časnik i dočasnik oružanih snaga koje kao vojne zapovjednike Hrvatske vojske imenuje i razrješuje Predsjednik Republike Hrvatske ili ministar obrane, član uprave trgovačkog društva, ustanove i izvanproračunskog fonda u pretežitom državnom vlasništvu te čelnik pravne osobe koja je Hrvatskom državnom saboru obvezna po zakonu podnositi izvješće. 13
PRIMJERI ZAKONSKIH RJEŠENJA U OSTALIM ZEMLJAMA: Relevantan primjer za nadopunu postojećih zakonskih normi može se pronaći u francuskom zakonodavstvu, točnije zakonskom aktu iz 1985. koji proširujući dotadašnje odredbe o parlamentarnoj inkompatibilnosti, navodi da je zastupnički mandat u Nacionalnoj skupštini nespojiv i s funkcijom vijećnika u Vijećima departmana, regija i Gradskom vijeću Pariza te s mjestom načelnika općina/gradova brojnijih od 20.000 stanovnika, odnosno s mjestom donačelnika općina brojnijih od 100.000 stanovnika. PREPORUKA: Navedeni popis nespojivih dužnosti u Republici Hrvatskoj proširuje se sljedećim dužnostima koje u sebi uključuju izbornost, odnosno činjenicu da je osoba izabrana na općim izborima, kao i nemogućnost istodobnog obnašanja predstavničke i izvršne vlasti neovisno o vertikalnoj udaljenosti: - vijećnici gradskih i općinskih vijeća u gradovima i općinama brojnijim od 10.000 stanovnika, - vijećnici županijskih skupština i skupštine Grada Zagreba - gradonačelnici i načelnici općina. - u svakom slučaju, kada kandidat već sudjeluje u izvršnoj vlasti, neovisno o kojoj razini vlasti se radi. Pitanja za raspravu: - Zbog čega je (ne)spojiva dužnost župana, gradonačelnika i općinskih načelnika s parlamentarnim mandatom? - Zbog čega je (ne)spojiva dužnost vijećnika županijskih skupština i skupštine Grada Zagreba s parlamentarnim mandatom? - Trebaju li vijećnici gradskih i općinskih vijeća u manjim gradovima i općinama ipak imati mogućnost obnašanja dužnosti saborskog zastupnika i zašto? - Treba li usvojiti zakonsku odredbu da budući premijer mora prethodno osvojiti parlamentarni mandat, kao primjerice u Velikoj Britaniji? Rasprava: Štefanija Blagaš Bosnić izrazila je mišljenje da gradonačelnik ili općinski načelnik ne bi trebao biti zastupnik u Hrvatskom saboru. Napomenula je da i oni gradonačelnici koji su se odrekli plaće dobivaju naknadu, koja ima manji koeficijent od plaće (dakle, primaju određenu svotu novaca). Dodatno je upozorila da birači nemaju uvida u kojim su sve vijećima ili nadzornim odborima zastupnici ili gradonačelnici/općinski načelnici smatra da bi i to trebalo zabraniti jer može dovesti do zlouporabe položaja. Nenad Stazić složio se da su predstavničke i izvršne funkcije nespojive. Postavio je pitanje kako pravdati inkompatibilnost dviju funkcija u predstavničkom tijelu? Smatra da obveze vijećnika nisu velike, pogotovo kod malih vijeća. U malim sredinama jedna osoba koja je politički aktivna i kvalitetno radi, ukoliko bude izabrana na listu za Hrvatski sabor, mora birati hoće li biti vijećnik i pomoći svom vijeću u radu, ili zastupnik (jedno predstavničko tijelo gubi kvalitetan kadar). Radna skupina upozorila je da se dužnosti vijećnika u vijećima i skupštinama temelje na izbornosti te da bi član vijeća ili skupštine trebao sav svoj angažman uključiti u rješavanje problema tog predstavničkog tijela. Time se proširuje baza politički aktivnih osoba koje rješavaju konkretne probleme. 14
Mica Mladineo upozorila je da postoje dvije različite verzije rada vijećnika: s jedne strane njihov rad nije toliko obiman pa dopušta zastupnicima u Hrvatskom saboru da sudjeluju i u radu vijeća, a s druge strane je toliko važan da je šteta izgubiti dobrog vijećnika i dobrog zastupnika. Napomenula je da načelo sudjelovanja podrazumijeva da treba dati mogućnost većem broju ljudi da sudjeluju u upravljanju na bilo kojoj razini time se jača povjerenje birača jer smatra da koncentriranje nekoliko različitih funkcija u jednoj osobi nije korisno. VI. IZBORNA PROMIDŽBA Čl. 23. (st.1). Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor Dosadašnja odredba: Državno izborno povjerenstvo će u roku od 48 sati od predaje lista izbornih jedinica za izbor zastupnika u Zastupnički dom Sabora prihvatiti i u svim dnevnim novinama u RH i na HRT objaviti sve pravovaljano predložene liste za svaku izbornu jedinicu. Preporuka: Državno izborno povjerenstvo će u roku od 48 sati od predaje lista izbornih jedinica za izbor zastupnika u Zastupnički dom Sabora prihvatiti i u svim dnevnim novinama i elektronskim medijima s nacionalnom koncesijom objaviti sve pravovaljano predložene liste za svaku izbornu jedinicu. Čl. 28. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor Dosadašnja odredba: Izborna promidžba počinje danom objave zbirnih lista izbornih jedinica, odnosno županijskih lista, a završava 24 sata prije dana održavanja izbora. Na dan održavanja izbora kao i 24 sata prije dana održavanja izbora zabranjuje se svaka izborna promidžba, objavljivanje procjene izbornih rezultata, kao i objavljivanje prethodnih, neslužbenih rezultata izbora, objavljivanje fotografija u sredstvima javnog priopćavanja, izjava i intervjua nositelja lista, odnosno kandidata te navođenje njihovih izjava ili pisanih djela. Preporuka: - Postojeća odredba o početku i završetku izborne promidžbe (st.1) je zadovoljavajuća - Što se tiče razdoblja izborne šutnje, početak od 24 sata prije održavanja izbora može ostati, no predlaže se da se završetak izborne šutnje označi «do zatvaranja biračkih mjesta» (primjer BiH i Kanade). S obzirom da su postojala kršenja izborne šutnje (na direktan ili indirektan način) u razdoblju nakon zatvaranja biračkih mjesta pa do isteka roka za izbornu šutnju (ponoć), smatramo da bi se ova odredba mogla izmijeniti u skladu s preporukom. Osim toga, potrebno je izričito odrediti razdoblje do kojeg je zabranjena izborna promidžba (predlaže se do završetka glasovanja odnosno zatvaranja biračkih mjesta), objavljivanje procjene izbornih rezultata, kao i objavljivanje prethodnih, neslužbenih rezultata izbora, objavljivanje fotografija u sredstvima javnog priopćavanja, izjava i intervjua nositelja lista, odnosno kandidata, te navođenje njihovih izjava ili pisanih djela. Možda bi cijeli ovaj članak mogao preformulirati prema primjeru čl. 5. Pravila o medijskom predstavljanju političkih subjekata u izbornom periodu BiH (iz 2002. koji je izrađen u skladu s međunarodnim standardima (OESS): «U cijeloj BiH, u periodu od 24 sata prije otvaranja biračkih mjesta, neće biti nikakavog medijskog pokrivanja bilo kakave političke aktivnosti. Period izborne šutnje traje do zatvaranja biračkih mjesta. 15
U periodu od 72 sata prije otvaranja biračkih mjesta, pa do završetka glasanja, mediji neće objavljivati rezultate ispitivanja javnog mnijenja u vezi s glasanjem i izborima». Čl. 29. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor Dosadašnja odredba: U vrijeme izborne promidžbe sve političke stranke koje su predložile kandidacijske liste imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje i obrazlaganje svojih izbornih programa te izbornu promidžbu. Sva sredstva javnog priopćavanja dužna su u svom djelovanju omogućiti ostvarivanje prava političkih stranaka iz st. 1. ovog čl. Preporuka: U ovoj odredbi sporan je termin «sve političke stranke koje su predložile kandidacijske liste». Njime se pravo inkorporirano u navedenoj odredbi jamči samo političkim strankama koje su predložile kandidacijske liste čime se izričito ne jamči to isto pravo i koalicijama stranaka i listama nezavisnih kandidata. U većini europskih zemalja, svi su izričito navedeni. Spomenuta odredba trebala bi npr. glasiti: «Sve političke stranke koalicije, liste nezavisnih kandidata (odnosno svi sudionici na izborima) imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje i obrazlaganje svojih izbornih programa te izbornu promidžbu.» Čl. 30. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor Dosadašnja odredba: Radi ostvarenja jednakosti svih političkih stranaka koje su istakle liste i jednake mogućnosti predstavljanja programa i promidžbe političkih stranaka na HRT, Zastupnički dom Sabora donijet će u roku od15 dana od donošenja ovog Zakona, Pravila o postupanju HRT kojima će razraditi način rada HRT tijekom izborne promidžbe. Preporuka: - Ovdje se također predlaže da se poimence navedu svi (misli se na sudionike izborne promidžbe) kojima se jamči jednakost mogućnosti predstavljanja programa i promidžbe, a to su političke stranke, koalicije stranaka, liste nezavisnih kandidata. - Nadalje, ovim člankom regulira se daljnja provedba pravila izborne promidžbe putem Pravila o postupanju HRT kojima će se razraditi način rada HRT tijekom izborne promidžbe. Kritika: HRT nije jedini medij javnog priopćavanja u RH. Prema Zakonu o javnom priopćavanju, čl. 2. (1996.) slijedi da: (1) Djelatnosti javnoga priopćavanja, u smislu ovoga Zakona, su djelatnosti izdavanja novina i drugih povremenih izdanja, djelatnosti proizvodnje i emitiranja radijskoga i televizijskoga programa i djelatnost novinskih agencija. (2) Javno priopćavanje ostvaruje se posredstvom javnih glasila. (3) Javna glasila su tisak, radio, televizija, programi novinskih agencija i druga javna glasila te elektronički mediji. Komentar: U čl. 2. nigdje izričito ne stoji da je djelatnost javnog priopćavanja isključivo djelatnost HRT-a, niti da se javno priopćavanje ostvaruje jedino putem tog medija, kao ni da je HRT jedino javno glasilo u Hrvatskoj. To je ujedno potvrđeno i člankom 3. st. 3. Osim toga, sve i da jest tako, Pravila o postupanju HRT-a ne mogu detaljno uređivati cijelo područje izborne promidžbe i šutnje. U drugim državama to je riješeno na način da se osnovne odredbe o pravilima ponašanja tijekom izborne promidžbe i pravila o izbornoj šutnji (uključujući i povrede istih) inkorporiraju u postojeći Zakon o izboru zastupnika (čime je Zakon o izborima zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora ocijenjen kao 16
apsolutno manjkav jer ne pokriva sve segmente izborne promidžbe niti sankcionira sve povrede prava na jednake mogućnosti sudionika u izbornoj promidžbi, kao ni kršenja izborne šutnje). Nadalje, neke države su (u skladu s međunarodnim standardima i preporukama) usvojile i posebna Pravila o medijskom predstavljanju političkih subjekata u izbornom periodu što se odnosi na sva javna glasila uključujući i privatne medije (Bosna i Hercegovina). U Velikoj Britaniji se primjenjuje poseban Broadcasting Act. U Slovačkoj, Rusiji i Kanadi to pitanje je također mnogo detaljnije razrađeno. Članak 3. Zakona o javnom priopćavanju (1) Jamči se sloboda javnog priopćavanja. (2) Sloboda javnog priopćavanja obuhvaća osobito slobodu izražavanja misli, slobodu prikupljanja, istraživanja, objavljivanja i širenja informacija, slobodu tiskanja i raspačavanja tiska i drugih javnih glasila te proizvodnje i emitiranja radijskog i televizijskog programa, slobodu primanja ideja i informacija, kao i slobodu osnivanja pravnih osoba za obavljanje djelatnosti javnoga priopćavanja. (3) Izdavanjem tiska, proizvodnjom i emitiranjem radijskog i televizijskog programa te izdavanjem drugih javnih glasila mogu se baviti fizičke i pravne osobe, sukladno uvjetima propisanim Zakonom o telekomunikacijama ("Narodne novine" br. 53/94.), Zakonom o Hrvatskoj radioteleviziji ("Narodne novine", br. 43/92. i 24/96.) i Zakonom o izdavačkoj djelatnosti ("Narodne novine", br. 28/83. i 26/93.). Problem razgraničenja medija u privatnom i državnom vlasništvu da li ih je potrebno razgraničiti? Svi su mediji tijekom izborne promidžbe dužni na jednak način jamčiti jednake mogućnosti svim političkim strankama, koalicijama stranaka, listama nezavisnih kandidata i nezavisnim kandidatima. To su obvezni i prema Preporuci Vijeća ministara EU br. (99) 15 o mjerama koje se odnose na medijsko praćenje izborne kampanje kojom su jednako obvezni javni i privatni mediji. Poštujući neovisnost uređivanja u medijima, pravila o izbornoj promidžbi trebala bi također osigurati obvezu provođenja poštene, jednake i neovisne izborne promidžbe u svim programskim djelatnostima medija. Ta obaveza će se na jednak način primijeniti kako na javne, tako i na privatne medije u njihovim programima. Venecijanska komisija (Pravila o provođenju izbora, 2002): U skladu s pravom na slobodu izražavanja, svim sudionicima u izborima mora se osigurati mogućnost predstavljanja u svim privatnim medijima tijekom izborne promidžbe i oglašavanja. Pravila o medijskom predstavljanju političkih subjekata u izbornom periodu BiH (čl.3.): «Svi elektronski mediji, i javni, i komercijalni, dužni su osigurati pokrivanje predizbornih aktivnosti političkih subjekata u skladu s ovim Pravilima.» Od te odredbe izuzeti su samo komercijalni elektronski mediji koji ne emitiraju političke programe. NAČINI REGULIRANJA ODNOSA IZMEĐU MEDIJA U PRIVATNOM I DRŽAVNOM VLASNIŠTVU TIJEKOM IZBORNE PROMIDŽBE Prema međunarodnim standardima postoje tri načina reguliranja ponašanja i razgraničenja odnosa između medija u većinskom vlasništvu države i medija u privatnom vlasništvu. 17
1. PRIMJENA DRUGAČIJEG SUSTAVA ZA MEDIJE U PRIVATNOM VLASNIŠTVU Na medije u privatnom vlasništvu odnose se potpuno drugačija pravila od onih koja se primjenjuju na medije u većinskom vlasništvu države. Ovaj način reguliranja primjenjuje se u državama gdje postoji izravan pristup medijima i političkom oglašavanju. Kad je u Italiji prvi put predstavljen sustav medija u privatnom vlasništvu, državni medij RAI nastavio je s izravnim emitiranjem, dok su mediji u privatnom vlasništvu bili dužni plaćati oglašavanje. Mediji u privatnom vlasništvu su, osim toga, postupali po potpuno drukčijim pravilima. Sličan sustav primjenjuje se i u skandinavskim zemljama. Primjer: Italija Zakon o ponašanju sudionika tijekom izborne promidžbe (1993) Uređen je pristup sudionika izbora medijima, kao i različiti postupci za reguliranje ponašanja medija u privatnom i državnom vlasništvu. Tzv. Nadzorna komisija sastavljena od po 20 članova iz svakog doma parlamenta objavila je pravila o postupanju RAI koja jamče jednake mogućnosti sudjelovanja u izbornoj promidžbi Postoji centar za monitoring medija Talijanski zakon o informiranju postavio je regulatorno tijelo - Guarantor for Radio, Television and Press (bira ga predsjednik Republike na prijedlog parlamenta). Njegove glavne ovlasti su: osigurati jednak pristup sudionika kako javnim, tako i privatnim medijima; osigurati maksimalnu i minimalnu cijenu za političko oglašavanje; dužan propisati pravila o ponašanju sudionika tijekom izborne promidžbe Sličan sustav primjenjuje se i u Bosni i Hercegovini gdje postoji tzv. stručna komisija za medije. 2. OBAVEZA JAVNOG PRIOPĆAVANJA ZA MEDIJE U PRIVATNOM VLASNIŠTVU KAO UVJET STJECANJA PROGRAMSKE DOZVOLE EMITIRANJA Medijima u privatnom vlasništvu će se jamčiti izravan pristup emitiranju, pod uvjetom da prihvate javne obveze u nekim područjima koje su dužni poštivati i mediji u državnom vlasništvu. Ponašanje medija u privatnom i državnom vlasništvu regulirano je posebnim zakonima, odnosno pravilima. Primjena ovog modela karakteristična je za Veliku Britaniju - pravila o postupanju medija uređena su tzv. Broadcasting Actom. Za nadzor medija u privatnom vlasništvu su prema Broadcasting Actu (1990), nadopunjenom novim Zakonom o emitiranju 1996, osnovana dva tijela koja uređuju pravila privatnog emitiranja kako radija (Radio Authority), tako i televizije (Television Commission, ITC). Navedena tijela donose pravilnike o ponašanju medija te propisuju sankcije. 3. SLOBODA MEDIJA U PRIVATNOM VLASNIŠTVU U ODABIRU NAČINA EMITIRANJA Nepostojanje javne obveze za medije u privatnom vlasništvu. Ukoliko izaberu mogućnost izravnog pristupa emitiranju, iako nemaju dužnost preuzimanja javnih obveza, mediji u privatnom vlasništvu moraju se ponašati prema pravilima određenim za medije u državnom vlasništvu. Medijima u privatnom vlasništvu ostavljena je potpuna sloboda odabira. VAŽNO!!!!! U sva tri slučaja postoji posebno regulatorno tijelo koje će pratiti ponašanje sudionika tijekom izborne promidžbe i propisivati sankcije u slučaju povrede istih ili uputiti slučaj na rješavanje nadležnom tijelu 18
Rasprava: Mišo Zorenić iznio je stajalište da su svi mediji podjednako važni, ali da je najvažnija televizija. Smatra da je prezentacija političkih stranaka tijekom izborne promidžbe ispod svake razine. Mišljenja je da bi trebalo pustiti strankama da režiraju svoje nastupe - svaka stranka bi trebala imati pravo da se prezentira kako želi, sa svojim novinarima. Napomenuo je da o tome ovisi i uspjeh na izborima jer televiziju gleda najveći broj ljudi, naročito u udarnim terminima te da nema smisla predstavljanje kandidata u noći ili ujutro jer je tada mala gledanost. Štefanija Blagaš Bosnić izrazila je neslaganje s takvim stavom navodeći da su novinari slobodna profesija te da ne može svaka politička stranka imati svoje novinare u predizborne svrhe. Posebno je istaknula pitanje utvrđivanja kriterija i vremena kada će biti pojedine emisije emitirane. Također je zabrinjava situacija kad su političari koji participiraju u vlasti, a koji su ujedno i kandidati na izborima, u medijima po svojoj funkciji smatra da u tim slučajevima dolazi do zlouporaba položaja. Napomenula je da kriteriji predstavljanja kandidata trebaju biti zajednički za privatnu i državnu televiziju. Jadranka Cigelj upozorila je da bi svi trebali imati mogućnosti predstavljanja tijekom izborne promidžbe pod istim uvjetima. Složila se s idejom g. Zorenića da se vrijeme koje bude na raspolaganju strankama za prezentaciju njima ostavi na slobodno korištenje u smislu da imaju svoju režiju, scenu, slobodu istupa, cjelokupnu prezentaciju, koju može osmisliti samo novinar koji je sklon toj političkoj stranci ili kojeg stranka izabere. Štefanija Blagaš Bosnić upozorila je da politička stranka ima mogućnost predstavljanja kroz promidžbeni materijal (pressica, javna tribina, spotovi...), no da televizija ne može svakoj stranci to omogućiti - to je uskraćivanje slobode medija, ne može se odrediti posebnog novinara za pojedinu stranku jer bi svi novinari trebali biti neovisni od političkih stranaka i raditi svoj posao profesionalno. Smatra da bi se političke stranke trebale fokusirati na to da osmisle svoju promidžbu što atraktivnijom i što zanimljivijom. Nenad Stazić napomenuo je da prilikom izborne promidžbe u elektronskim medijima uredničke ekipe nemaju drugu mogućnost nego zbrojiti vrijeme koje imaju na raspolaganju, te onaj dan kad od Državnog izbornog povjerenstva dobiju kandidacijske liste, rasporediti to vrijeme na liste i u termine (žrijebom). Što se tiče postavljanja istih pitanja svim političkim strankama i nezavisnim listama, smatra da na taj način novinari izbjegavaju prigovor da svi sudionici u izborima nisu ravnopravno tretirani da ne dođe do situacije da jednoj listi postavljaju «zgodna», a drugoj «nezgodna» pitanja. Upozorio je na propust u zakonu da svi sudionici izbora imaju jednako pravo predstavljanja (jedna koalicija - jedna lista - jedno vrijeme), a ne sve političke stranke. Smatra da je televizijsko predstavljanje kandidata pomalo i namjerno napravljeno na način da brzo dosadi gledateljima kako bi obeshrabrilo birače da izađu na birališta. Kada je riječ o privatnim TV postajama, smatra da bi trebalo proširiti pravila o predstavljanju kandidata na sve koji imaju nacionalnu koncesiju, te da bi trebalo provjeriti koncesionarske ugovore ako netko ima koncesiju na državnoj razini, tko kontrolira ispunjavanje javnih obaveza, tko može ispuniti te obveze u trenutku kad počinju izbori? Može li netko tko nije u stanju ispuniti te obveze uopće dobiti koncesiju (npr. dobije koncesiju 10 dana prije izbora)? Napomenuo je da izbornu promidžbu treba promatrati sa stanovišta birača da ne budu zagušeni mnoštvom i besmislenošću. Sugerirao je da se izborna promidžba vodi isključivo kroz sučeljavanja i forume, kako bi se izbjegla dosada i jednoličnost. Primjer: novinarima bi bilo dano da odrede 5 bitnih tema o kojima će se raspravljati, a ravnopravnost bi se očitovala na način da bi svi sudionici na izborima bili pozvani na sučeljavanja. Time bi se izbjeglo da se stalno postavljaju ista pitanja koja nakon nekog vremena svima dosade, te bi se zaštitilo 19