Porezne reforme u državama članicama Europske unije 2015. Prof. dr. sc. Nikola Mijatović Porezne reforme u državama članicama Europske unije 2015. Europska komisija, točnije Odjel za ekonomska i financijska pitanja (Economic and Financial Affairs) i Porezna i Carinska unija (Taxation and Customs Union), objavila je potkraj 2015, na 130 stranica i isključivo na engleskom jeziku, publikaciju pod nazivom Porezne reforme u državama članicama EU 2015. (Tax Reforms in EU Member States), institucionalni dokument br. 8. Reproduciranje je dopušteno uz navođenje izvora, pa u nastavku za naše čitatelje donosimo prilagođen prijevod dvaju odabranih poglavlja s tablicama, što prikazuju nedavno provedene reforme poreznih sustava u državama članicama EU-a odnosno obrađuju pitanja fiskalne stabilnosti i poreznog tereta rada. 1. NEDAVNE REFORME POREZNIH SUSTAVA U EU 1.1. UVOD Poglavlje obrađuje glavne trendove u poreznim reformama država članica EU-a u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. Podroban opis reforma može se naći u dijelu što sadrži podatke o njima. Način na koji su te reforme kategorizirane odraz je zapravo glavnih ciljeva iz Godišnjeg istraživanja rasta (Annual Growth Survey) za 2015. stvaranje poreznog sustava kakav će poticati zapošljavanje i ulaganja te se boriti protiv poreznih utaja, prijevara i izbjegavanja plaćanja poreza. 1.2. GLAVNI TRENDOVI U OPOREZIVANJU Posljednjih godina države članice povećale su ukupne porezne prihode. Sve glavne vrste oporezivanja neizravni i izravni porezi te, u manjim razmjerima, doprinosi za socijalno osiguranje zabilježile su rast udjela u BDP-u. Ukupni će se porezni prihodi u 2015. prema očekivanjima smanjivati, ali usporeno, dok se u pogledu neizravnih i izravnih poreza predviđa relativnu stabilnost uza smanjenje prihoda od doprinosa za socijalno osiguranje, 1.3. RAZVITAK POREZNOG SUSTAVA KAKAV ĆE POTICATI ZAPOŠLJAVANJE Porezi na rad općenito su rasli, ali nema jasnih pokazatelja kako je porezni teret prebačen na poreze što su manje štetni po gospodarski rast. POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 89
1.3.1. Oporezivanje rada U razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015, devet država članica ograničile su opću razinu oporezivanja rada. Četiri su države članice smanjile porez na rad za zaposlenike s niskim dohotkom i ostale osobite skupine, dok su povećale osobni porez i porez na rad za skupine s višim dohotkom. Samo tri države povećale su porez na rad: Bugarska je povećala porez na dohodak (Personal Income Tax PIT) uklanjanjem privremenih poreznih olakšica za osobe s najnižim zaradama, te proširila oporezivanje kamata i povećala doprinose za socijalno osiguranje (Social Security Contributions SSC) (uključivši rast najmanje i najveće razine doprinosa). Istodobno su povećani porezni odbici za djecu. Latvija je povećala visinu doprinosa za mirovinsko osiguranje. U Luxembourgu je uveden nov porezni oblik (impôt d équilibrage budgétaire temporaire) privremeni porez radi fiskalnog uravnoteživanja. U osam država članica ograničeni su porezi na rad, usmjereno na određene skupine, uključivši osobe s malom zaradom i radnike s djecom (Belgija, Bugarska, Estonija, Francuska, Hrvatska, Italija, Malta i UK). Osobni odbici te oni na ime članova obitelji, povećani su u Belgiji (širenjem kriterija za moguć odbitak profesionalnih rashoda), Estoniji, Hrvatskoj, Malti i UK-u (povećanje osobnih odbitaka). Bugarska je uvela odbitke u sustavu poreza na dohodak za obitelji s djecom, dok je opći porezni odbitak uveden u Estoniji. Hrvatska i UK dodatno su ograničile doprinose za socijalno osiguranje mladih zaposlenika, kako bi se potaknulo poslodavce na veće zapošljavanje mladih osoba. Hrvatska je smanjila porezni teret za osobe s visokim dohocima, povećavši prag u gornjem razredu gdje se primjenjuje najvišu poreznu stopu. Malta je uklonila jedan porezni razred. Irska je snizila opće stope socijalnih nameta i pomaknula porezni teret na više, u korist osoba s malim dohotkom. Slovačka je uvela odbitke u sustavu socijalnih doprinosa, kako bi se pomoglo osobama s nižim dohotkom. U Italiji je učinjen trajnim porezni odbitak za osobe s malim dohotkom, iako je bilo planirano postupno ukidanje tijekom 2014, dok se troškove rada u cijelosti može odbiti od regionalnog poreza na proizvodnju (IRAP). Istodobno su na razdoblje tri godine odgođeni socijalni doprinosi poslodavaca za nove zaposlenike koji su 2015. zaposleni na neodređeno vrijeme. Francuska je povećala porezne odbitke za stvaranje novih radnih mjesta u 2014, te je u siječnju 2015. uvela prvi stupanj posebnog sporazuma (Responsibility Pact) za osobe s malim dohotkom. U četiri države članice (Španjolska, Francuska, Austrija i Portugal) ciljana smanjenja u sustavu poreza na rad praćena su povećanjem poreza za osobe s visokim dohotkom, što je povećalo progresivnost poreznog sustava. U Austriji je ozakonjena znatna preobrazba oporezivanja rada. Mjere obuhvaćaju sniženje stope poreza na dohodak za najniži porezni razred, rast dječjeg odbitka«, uvođenje privremeno povećane porezne stope za najviši porezni razred i povećanje poreza na prihode od kapitala. Složena reforma poreza na dohodak u Španjolskoj imala je smanjiti porez na rad za osobe i obitelji s niskim dohotkom, te povećati progresivnost poreza na kapitalne prihode. U Portugalu je povećan porezni odbitak za obiteljske rashode, dok se i u 2015. ubire privremeno uveden dodatak za osobe s visokim dohotkom. U Francuskoj su mjere, već uvedene kao dio tekućih napora za smanjenje poreznog tereta na rad, osobito usmjerene na osobe s niskim zaradama te služe prebacivanju poreznog tereta na osobe s visokim zaradama. Tri države članice (Latvija, Mađarska i Rumunjska) koje primjenjuju jednostopni sustav poreza na dohodak, nametnivši time visok porezni teret osobama s niskim zaradama uvele su ili najavljuju smanjenja u sustavu poreza na rad. Socijalni doprinosi u Rumunjskoj u listopadu 2014. sniženi su za čak pet postotnih bodova, s tim da su najav- 90 POREZNI VJESNIK 12/2015.
ljena i znatna sniženja općih poreza na rad u 2015. godini. Latvija je u 2015. snizila stopu poreza na dohodak s 24 na 23%, a Mađarska ozakonila smanjenje stope poreza na dohodak sa 16 na 15% u 2016. 1.3.2. Snaženje porezne osnovice manje štetne po gospodarski rast 1.3.2.1. Porez na dodanu vrijednost U prošlom radoblju provedeno je nekoliko reforma redovne stope PDV-a. Slovačka je učinila trajnim povećanje svoje redovne stope za jedan postotni bod, iako je to najprije bilo učinjeno kao privremena mjera. Rast za dva postotna boda redovne, snižene i tzv. parking stope PDV-a, što ih je Luxembourg najavio 2014, stupio je na snagu u siječnju 2015. Osam država članica (Belgija, Danska, Estonija, Grčka, Španjolska, Francuska, Luxembourg i Austrija) proširilo je osnovicu PDV-a ili povećalo sniženu stopu kakvu se primjenjuje na određena dobra i usluge. Austrija je npr. ozakonila povećanje snižene stope PDV-a s 10 na 13 % za nekoliko predmeta, uključujući hotelske usluge, ulaznice za kazalište i hranu za kućne ljubimce. Jedanaest država članica (Češka, Danska, Grčka, Španjolska, Hrvatska, Litva, Mađarska, Malta, Nizozemska, Portugal i Rumunjska) uvele su nove snižene stope, snizivši već postojeće snižene stope ili su proširile opseg primjene postojećih sniženih stopa. 1.3.2.2. Ekološki i zdravstveni porezi Više od trećine država članica (Bugarska, Francuska, Hrvatska, Latvija, Mađarska, Malta, Nizozemska, Portugal, Finska i Švedska) povećalo je trošarine na energiju. Slovenija je povećala porez na ugljik (carbon tax). Postoje i države članice (Bugarska, Danska, Irska, Mađarska, Rumunjska i Finska) koje su smanjile ili su proširile prethodno uvedene privremene redukcije trošarine. Dvije države članice (Danska i Finska) poduzele su mjere radi poboljšanja sustava oporezivanja motornih vozila. Belgija je uvela porez u vezi sa zagušenjem (prometa), dok je Švedska proširila postojeće mjere na tom području. Postoje države članice (Estonija, Irska, Španjolska, Francuska, Malta, Nizozemska i Portugal) koje su uvele ili iznova osnažile povećane porezne poticaje radi promicanja uporabe izvora obnovljive energije i ohrabrivanja energetske učinkovitosti. Protivno tome, nekoliko država članica (Belgija, Danska, Latvija i Švedska u određenim razmjerima) postupno su ukinule preferencijalni tretman što je prije bio zajamčen ekološki prihvatljivim proizvodima, dok je Malta ukinula eko-doprinose za elektroničku robu. Nekoliko država članica (Mađarska, Malta, Nizozemska, Portugal i Švedska) uvele su ili povećale poreze na zagađenje i izvore. Gotovo trećina država članica povećala je postojeće trošarine na duhan i/ili alkohol. 1.3.2.3. Oporezivanje nepokretne imovine U razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. trinaest država članica reformiralo je ili najavilo reforme imovinskih poreza. Nekoliko država (Litva, Rumunjska, Finska i UK) povećalo je postojeće poreze na imovinu. Rumunjska, npr., namjerava uvesti progresivne porezne stope, kako za rezidencijalne, tako za poslovne nekretnine. Litva širi poreznu osnovicu snižavanjem vrijednosti iznad koje se porez plaća za nepokretnu imovinu što je se rabi za nekomercijalne svrhe. Dvije države članice (Rumunjska i UK) snizile su imovinske poreze. Tri države članice (Njemačka, Španjolska i Austrija) povećale su poreze na prijenos imovine, dok su dvije države članice (Grčka, Malta) smanjile poreze na prijenos imovine. POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 91
1.4. RAZVITAK POREZNOG SUSTAVA ŠTO ĆE POTICATI ULAGANJA Države članice nastavljaju provoditi porezne reforme radi poticanja ulaganja sužavanjem porezne osnovice. Poduzeti su napori i za pojednostavnjenje poslovnog okruženja u vezi s oporezivanjem. 1.4.1. Porez na dobit: porezna stopa naspram porezne osnovice U razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. primjetno je smanjenje zakonske stope poreza na dobit, dok su sniženja uglavnom uvedena u državama koje nisu imale snižene stope prijašnjih godina. Španjolska i Portugal snizile se glavnu stopu, dok je u UK-u 2015. prethodno najavljeno sniženje stope. Jednako kao u prijašnjim godinama, primijećena su dva odvojena trenda u promjenama osnovice poreza na dobit. Države članice suzile su je, na jednoj strani, zbog poticanja ulaganja i tržišnog natjecanja, a na drugoj su je često širile radi smanjenja opsega porezne utaje ili ukidanja neučinkovitih poreznih poticaja (Španjolska je npr. uklonila sniženu stopu za male i srednje poduzetnike). 1.4.2. Poticaji za istraživanje i razvitak U godinama krize poduzete su mnoge reforme na ime poreznog poticanja istraživanja i razvitka. Nekoliko država članica, ipak, uvele su promjene na tom području u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. Pet država (Irska, Španjolska, Italija, Slovačka i UK) uvele su neku vrstu prilagodbe poreznoga sustava u vezi s istraživanjem i razvitkom, dok je Austrija najavila proširenje lepeze poreznih poticaja istraživanju i razvitku. Slovačka je temeljito promijenila dotadašnja ograničenja poticanju istraživanja i razvitka, te je uvela opće super-odbitke«za troškove istraživanja i razvitka u visini 125%. 1.4.3. Poticaji za poduzetništvo i investicije Pet država članica (Španjolska, Francuska, Hrvatska, Portugal i Rumunjska) uvele su porezne poticaje za ulaganja u poljoprivredu i industriju. Porezni poticaji obuhvaćaju porezne bonuse na ime deprecijacije ili nude pogodnosti za reinvestiranje dobiti. Šest država članica (Irska, Francuska, Italija, Luxembourg, Malta i UK) usmjerile su pozornost na pomoć malima i srednjim poduzetnicima. Poticanje socijalne odgovornosti ulaganja također je bila agenda tvoraca porezne politike u određenim državama (Danska, Španjolska, Italija, Malta i UK). U Španjolskoj, Malti i Italiji ozakonjeni su npr. porezni poticaji za humanitarna davanja. 1.4.4. Usluge i pojednostavnjenje Porezne vlasti nastoje izrazito unaprijediti kakvoću vlastitog rada, napose uvođenjem digitalnih i online-usluga. Više od dvije trećine država članica uvele su ili poboljšale online-usluge. Rumunjska je npr. oblikovala virtualni online-prostor za obveznike, radi većega ispunjavanja poreznih obveza i općenito boljih odnosa obveznika i poreznih vlasti koje i drugdje sve češće iskorišćuju društvene medije, u prvome redu zbog bolje obaviještenosti obveznika o rokovima ispunjenja obveza te sprečavanju pokušaja neplaćanja poreza ili zbog odgovora obveznicima. Web-stranice poreznih vlasti postaju sve informativnijima, opsežnijima i transparentnim. UK npr. nastavlja izdavati i redovito aktualizirati online- -vodiče ili stranice što govore o upravljanju pitanjima porezne administracije. Radi pojednostavnjenja postupka ispunjavanja porezne obveze, osobito za male poduzetnike i one u zapošljavanju, porezne vlasti već godinama razvijaju pojednostavnjen sustav za spomenute skupine obveznika. Francuska je npr. uvela pojednostavnjen povrat poreza; Italija stvorila nov, jednostavniji porezni sustav za samozapošljavanje i izmijenila sustav povrata poreza, dostupan online za 20 mil. obveznika; Austrija je nastavila 92 POREZNI VJESNIK 12/2015.
provoditi projekt fair play, nastao radi nadzora i potpore novima malim poduzetnicima, osobito u pitanjima ispunjavanja porezne obveze; Poljska je pojednostavnila računovodstvena potraživanja za mikro-poduzetnike. 1.5. BORBA PROTIV POREZNIH PRIJEVARA, UTAJE I IZBJEGAVANJA PLAĆANJA POREZA Porezne vlasti država članica nastavile su pokazivati odlučnost u borbi protiv poreznih prijevara i porezne utaje. Nekoliko država članica pokrenule su reforme namijenjene adresiranju izbjegavanja plaćanja poreza, kao odgovor na razvitak međunarodne prakse u tome području. 1.5.1. Sprečavanje poreznih prijevara i porezne utaje Porezne vlasti u državama članicama najčešće jačaju suradnju s ostalima nacionalnim agencijama i poreznim vlastima drugih članica. Više od dvije trećine država članica uvode nove mjere radi jačanja suradnje. Belgijske porezne vlasti počele su npr. blisko surađivati s drugim agencijama nacionalnima i prekograničnim, kako bi se pospješilo otkrivanje poreznih dugova. Njemačka provodi zajednički nadzor s Hrvatskom i Nizozemskom. Finska nastavlja provoditi višegodišnje akcijske planove borbe protiv sive ekonomije. Plan se oslanja na blisku suradnju poreznih vlasti, policije i državnih odvjetništava. OECD-ov i Sporazum EU o uzajamnoj administrativnoj suradnji u poreznim stvarima (Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters) stupio je na snagu u nekoliko država članica (Češka, Estonija, Hrvatska, Cipar, Latvija, Litva, Luxembourg, Mađarska, Austrija, Portugal, Rumunjska i Slovačka). Sličan je akt (Foreign Account Tax Compliance) stupio na snagu u Italiji, Latviji, Luxembourgu, Poljskoj, Sloveniji i Švedskoj. Porezne vlasti najvećeg broja članica nastoje obveznicima točnije objašnjavati potraživanja. Danska je npr. povećala očekivanja od trećih država u pogledu prodaje i kupnje dionica, Španjolska postrožila uvjete podnošenja vlastitih poreznih prijava te očitovanja o poreznim informacijama predanima poreznim vlastima, a Hrvatska uvela nova pravila obračuna PDV-a za registrirane prodavatelje nekretnina koji sada poreznoj službi predaju ukupne dokumente u vezi s akvizicijom nekretnina. Pojačani nadzor i provjere ostaju uobičajen način suzbijanja poreznih prijevara i poreznih utaja. Sve države članice povećavaju nadzor ispunjavanja poreznih obveza. Češka npr. nastavlja stavljati u žarište transakcije u vezi s PDV-om. Danska strogo provjerava prekogranične aktivnosti kakve mogu voditi izbjegavanju plaćanja poreza, blisko povezane s transfernim cijenama, poreznim utočištima i prijenosom novca. Mađarska uvodi elektronički sustav kakav poreznim vlastima dopušta nadzor cestovnog prijevoza dobara što podliježu PDV-u. Radi suzbijanja utaja PDV-a, Italija je odobrila raspodijeljen sustav plaćanja za isporuke javne administracije i proširenje mehanizma prijenosa porezne obveze (reverse charge mechanism) za sektore u kojima je visoki rizik utaje. Malta je za svakoga tko obavlja komercijalne aktivnosti uvela obvezu registriranja za potrebe PDV-a, neovisno o godišnjem prometu. Portugal je počeo uvoditi trogodišnji strategijski plan (2015. do 2017) suzbijanja poreznih prijevara i poreznih utaja. Plan obuhvaća četrdeset novih mjera oblikovanih radi odvraćanja ili otkrivanja poreznih utaja. Mjere uglavnom obuhvaćaju prekograničnu provjeru podataka, uz primjenu novih informacijskih tehnologija. Rumunjska je potaknula donošenje novog paketa mjera za borbu protiv porezne utaje. U vezi s tim je provjereno više od 15.000 poduzetnika u prva tri mjeseca 2015, što je omogućilo da se otkrije otprilike milijardu eura neprijavljena poreza. POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 93
1.5.2. Suzbijanje izbjegavanja poreza U EU, ali i na međunarodnoj razini, poduzete su različite mjere kao potpora borbi protiv izbjegavanja plaćanja poreza. Inicijative u posljednje vrijeme najčešće obuhvaćaju paket transparentnosti i akcijski plan za korektan i učinkovit sustav poreza na dobit. Nekoliko je država članica uvelo nove ili osnažilo postojeće opće ili posebne odredbe o izbjegavanju plaćanja poreza. Danska najavljuje uvođenje općih mjera protiv izbjegavanja plaćanja poreza, dok je Irska postrožila opća pravila protiv izbjegavanja plaćanja poreza te uvela sustav objave. Četiri države članice (Češka, Španjolska, Poljska i Slovačka) iznova su osnažile pravila o transfernim cijenama, osobito širenjem obveze izvješćivanja. Poljska je uvela nove propise o provjeri stranih poduzetnika, dok je Španjolska proširila opseg postojećih propisa na tom području te uvela nove propise u vezi s hibridnim nejednakostima, kakve mogu utjecati na dvostruko neoporezivanje. Slovačka je uvela pravila o kapitalizaciji, a nekoliko država članica (uz Španjolsku i Poljsku) postrožile kriterije protiv stjecanja koristi na osnovi mogućeg odbitka kamata. Kao dio šireg nadzora poreznog sustava, Italija je predstavila nacrt zakonodavstva što mijenja koncept zlouporabe i izbjegavanja plaćanja poreza, radi povećanja pravne određenosti za obveznike. U UK-u je najavljeno uvođenje poreza na dobit kakvu multinacionalne kompanije stječu od ekonomske aktivnosti u UK-u, kada se dobit umjetno izvlači iz države. Neke su države članice poduzele i dodatne mjere kako bi uspostavile osobit porezni sustav kakav će biti manje osjetljiv na izbjegavanje plaćanja poreza; bave se zlouporabama na temelju interakcije različitih nacionalnih poreznih pravila. Irska je, pak, najavila poboljšanje vlastitih pravila o korporativnoj rezidentnosti, kako bi spriječila moguću primjenu dvostruke irske porezne sheme«(double Irish Tax Scheme). Brojne su reforme, napokon, poduzete ili najavljene radi poboljšanja transparentnosti. U UK-u 2015. provedene su normativne izmjene što nadležnima financijskim tijelima omogućuju uvođenje paketa mjera za uvođenje sustava izvješćivanja među državama, sukladno smjernicama OEDC-a. Slične reforme poduzela je i Španjolska. Ističu se i mjere država članica u vezi sa strategijom međunarodne optimizacije poreza na dohodak. Cilj je novih propisa stvoriti korektniji porezni sustav. UK najavljuje npr. povećanje stope poreza na dohodak za osobe s nedomicilnim sustavom, a Danska proširenje osnovice poreza na dohodak što ga se plaća na prihode stranih trustova i zaklada, dok je Belgija uvela transaprentni porez«(transparency tax). 2. PROMJENE U VEZI S FISKALNOM STABILNOŠĆU I POREZNIM TROŠKOM RADA Ovo poglavlje obrađuje dva ključna pitanja porezne politike od osobite važnosti za makroekonomske izvedbe država: opseg primjene poreznih mjera radi poboljšanja fiskalne stabilnosti (Sekcija 2.1), potencijalne potrebe (Sekcija 2.2) i opseg (Sekcija 2.3) za porezno rasterećenje rada kakvo bi pospješilo gospodarski rast i povećalo zaposlenost. Sekcija 2.4 raspravlja o tome kako usmjeriti smanjenje poreza na rad radi osiguranja najboljega mogućeg učinka na zaposlenost. Ta su pitanja od velike važnosti za političke prioritete u Godišnjem istraživanju rasta 2015. (Annual Growth Survey), osobito nužnost fiskalne konsolidacije što će ubrzati gospodarski rast i provedbu strukturnih reforma radi snažnijega gospodarskog rasta i stvaranja novih radnih mjesta. Ovo izvješće ne uzima u obzir ukupnu razinu oporezivanja, kakvu uglavnom određuju socijalni izazovi poput razine javnih usluga što ih pojedina društva smatraju prikladnima, ni opseg dohotka za kojeg se u nekim društvima smatra da ga treba raspodijeliti. Ta su pitanja iznad vidokruga ovdje prikazane analize porezne politike. Zato Izvješće u žarište zanimanja stavlja promjene porezne strukture i poboljšanje strukture pojedinih poreza. 94 POREZNI VJESNIK 12/2015.
2.1. ULOGA OPOREZIVANJA RADI OSIGURANJA FISKALNE ODRŽIVOSTI Ovo poglavlje upozoruje na države članice u kojima su očito nužne mjere za osiguranje fiskalne održivosti te istražuje imaju li analizirane države prostora za povećanje poreza, kako bi se potaknulo fiskalnu održivost. Smatra se, naime, kako članice imaju prostora za povećanje poreza, ako je ukupan porezni teret (udjel poreza u BDP-u) relativno nisko utvrđen u usporedbi s prosjekom EU-a. Irsku, Hrvatsku, Portugal i Sloveniju prepoznaje se kao države koje trebaju poboljšati fiskalnu održivost. Smatra se da imaju relativno nisku ukupnu poreznu razinu i moguć prostor za povećanje poreza kakvi dovode do najmanjega tržišnog iskrivljenja ili su prijateljski«u pogledu gospodarskog rasta. UK također mora poboljšati održivost javnih financija jer, iako ima relativno nisku ukupnu poreznu razinu, nema prostora za povećanje poreza kakvi bi najmanje utjecali na tržišno iskrivljenje. Tablica 1 Pregled mogućih doprinosa oporezivanja fiskalnoj održivosti Države Izazov održivosti Niska porezna razina Prostor za povećanje poreza kakav najmanje iskrivljuju tržište Mogući prostor za iskorištenje poreza radi izazova održivosti Belgija x x Bugarska x (x) Češka x x Danska Njemačka x Estonija x (x) Irska x x x x Španjolska x x Francuska x x Hrvatska x x (x) x Italija x Latvija x x Litva x x Luxembourg (x) Mađarska x Malta x (x) Nizozemska (x) Austrija x Poljska x (x) Portugal x x x x Rumunjska x x Slovenija x x (x) x Slovačka x x Finska x (x) Švedska (x) UK x x (x) *X označuje izazove; (x) označuje granični slučaj. Izvor: Europska komisija POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 95
Moguće povećanje poreza ovisi zapravo o brojnim različitostima osobitih činitelja u pojedinim državama, uključivši prethodno povećanje poreza (udjel poreza u BDP-u u Portugalu posljednjih je godina npr. rastao za četiri postotna boda) i rashodovnu stranu proračuna. Zato su navedeni rezultati samo početni pokazatelji. Možda, u isto vrijeme, države koje već imaju relativno velik opći porezni teret i višu razinu poreza s manje tržišnih iskrivljenja i dalje osjećaju potrebu povećanja poreza kao dodatak na kroćenje«javnih rashoda ako je to nužno zbog postizanja nužne razine konsolidacije (kratkoročno do srednjoročno). Bilo koje mjere povećanja poreznih prihoda treba strukturirati vrlo pozorno. Države članice mogu dati prednost proširenju porezne osnovice prije negoli povećanju poreznih stopa, jer na stvaranje dodatnih prihoda može utjecati i poboljšanje porezne discipline. 2.2. POTREBA POREZNOG RASTEREĆENJA RADA Poreze što terete rad smatra se prilično štetnima po gospodarski rast i zaposlenost, jer pritišću isporuke rada i potražnju te povećavaju jaz troškova rada i neto-plaće zaposlenika. Autori Izvješća smatraju kako članice možda imaju potrebu smanjiti opći porezni teret na rad, ako je implicitna porezna stopa na rad relativno visoka u usporedbi s prosjekom EU-a ili je razlika bruto- i neto-plaće relativno visoka usporedbi s prosjekom EU-a (tablica 2). Dijelovi su stanovništva osobito pogođeni izmjenama plaća nakon oporezivanja, npr. osobe s niskim dohotkom ili osobe koje stječu drugi dohodak (honorare). Tablica 2 Nužno ograničenje općega poreznog tereta na rad Države Implicitne stope poreza na rad (2012) Razlika bruto- i netoprosječne plaće (2014) Opća stopa zaposlenosti Potencijalne izmjene Belgija 42,8 55,6 67,3 X Bugarska 24,5 33,6 65,1 Češka 38,8 42,6 73,5 X Danska 34,4 38,1 75,9 Njemačka 37,8 49,3 77,7 (x) Estonija 35,0 40,0 74,3 Irska 28,7 28,2 67,0 Španjolska 33,5 40,7 59,9 Francuska 39,3 48,4 69,8 X Hrvatska 29,2 39,5 59,2 Italija 42,8 48,2 59,9 X Cipar 28,8-67,6 - Latvija 33,0 43,9 70,7 Litva 31,9 41,1 71,8 Luxembourg 32,9 37,6 72,1 Mađarska 39,8 49,0 66,7 X Malta 23,3 25,3 66,3 Nizozemska 38,5 37,7 76,1 (x) Austrija 41,5 49,4 74,2 (x) Poljska 33,9 35,6 66,5 Portugal 25,4 41,2 67,6 Rumunjska 30,4 44,6 65,7 96 POREZNI VJESNIK 12/2015.
Države Implicitne stope poreza na rad (2012) Razlika bruto- i netoprosječne plaće (2014) Opća stopa zaposlenosti Potencijalne izmjene Slovenija 35,6 42,5 67,8 Slovačka 32,3 41,2 65,9 Finska 40,1 43,9 73,1 X Švedska 38,6 42,5 80,0 (x) UK 25,2 31,1 76,2 EU 36,1 43,4 70,9 Euro-zona 38,5 46,5 69,6 * X označuje države članice koje trebaju smanjiti porezni teret na zaposlenike s malim dohotkom. (X) označuje granični slučaj. Izvor: Europska komisija 2.3. PROSTOR ZA POREZNO RASTEREĆENJE RADA Dok se prethodno poglavlje bavilo članicama u kojima je nužno rasterećivati porez na rad, ovo se bavi pitanjima financiranja tih mjera. Najprije uzima u obzir koje države članice imaju prostor za uvođenje djelomično nefinanciranih ograničenja u sustavu poreza na rad, uz ostalo, sniženje poreza na rad bez smanjivanja javnih rashoda ili povećanja ostalih poreza u razmjerima dostatnima za potpunu nadoknadu prihodovnoga gubitka, potom se istražuje koje države članice imaju prostor za prebacivanje poreznog tereta dalje od rada prema porezima kakvi izazivaju manja tržišna iskrivljenja. Rasterećenja poreza na rad što ih se, djelomično ili u cijelosti, financira smanjenjem javnih rashoda također je vrlo relevantna opcija, ali je autore ovoga Izvješća više zanimala prihodovna strana javnih financija. Mogući prostor za rasterećenje poreza na rad ne smije se promatrati kao implicitnu preporuku za uvođenje takvih mjera u prilog ostalima možebitnim iskorištenjima bilo kakva fiskalnog prostora država članica. Broj država u kojima je nužno porezno rasteretiti rad, općenito ili u osobitim skupinama s niskim rizikom u usporedbi sa srednjoročnom održivosti relativno je malen: Njemačka, Estonija, Latvija, Mađarska, Nizozemska i Švedska. Rezultat provedene analize ipak treba uzeti sa zadrškom i promatrati u kontekstu obveza država članica u pogledu osiguranja usklađenosti s Paktom o stabilnosti i rastu (Stability and Growth Pact). Pođe li se od nepovoljna stanja javnih financija u brojnim državama članicama, te od namjere izbjegavanja dovođenja fiskalne održivosti u pitanje, smanjenja poreza na rad treba financirati nižima javnim rashodima ili povećanjem alternativnih prihoda. Poreze na rad smatra se onima što izrazito negativno utječu na gospodarski rast i zaposlenost, dok se određene ostale poreze, načelno, smatra manje iskrivljujućima. Potrošne i ekološke poreze i nanovo oživljene imovinske poreze općenito se smatra manje iskrivljujućima ili prijateljskima prema gospodarskom rastu. Ovisno o motivima ostavštine, porezi na nasljedstva također mogu samo neznatno utjecati na ekonomska ponašanja. Ako su porezi što ih se smatra prijateljskima«prema gospodarskom rastu, trenutno relativno niski, država članica može ih povećati kao način povećanja javnih prihoda, pa se prikupljen dodatni prihod tada može iskoristiti za poboljšanje održivosti javnih financija ili financiranje smanjenja poreza na rad. Smatra se kako bi članice imale prostor za povećanje poreza s manje iskrivljujućim učinkom, jer bi financirale smanjenje poreza na rad u uvjetima kada su im potrošni porezi, porezi na imovinu ili ekološki, relativno niski u usporedbi s prosjekom EU-a. Smatra se kako članice imaju prostor za povećanje potrošnih poreza u sljedećim okolnostima: 1. prihodi od potrošnih poreza, kao postotak BDP-a, relativno su niski u usporedbi s prosjekom EU-a; 2. implicitna stopa poreza na potrošnju relativno je niska; i/ili 3. jaz POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 97
implicitne stope poreza na rad i implicitne stope poreza na potrošnju relativno je visok, dok implicitna stopa poreza na potrošnju nije relativno visoka. Takve pokazatelje donosi tablica 3 koja pokazuje kako neke članice zaista imaju prostor za povećanje potrošnih poreza. Tablica 3 Prostor za preusmjerivanje poreznog tereta na potrošne, ekološke i imovinske poreze (2012) Države Potrošni porezi Ekološki porezi Imovinski po- Prihodi u Implicitna Prihodi % BDP-a porezna u % rezi u stopa BDP-a % BDP-a Jaz implicitne stope na rad i potrošnju Implicitna stopa na energiju Belgija 10,8 21,1 21,7 2,2 131,5 1,3 0,62 Bugarska 14,9 21,5 3,0 2,8 107,7 0,3 0,00 Češka 11,7 22,5 16,4 2,4 139,2 0,2 0,00 Danska 14,9 30,9 3,5 3,9 381,5 2,1 0,21 Njemačka 10,8 19,8 18,0 2,2 219,9 0,5 0,16 Estonija 13,6 26,0 9,0 2.8 148,5 0,3 0,00 Irska 10,0 21,9 6,8 2,5 202,5 0,9 0,17 Grčka 12,3 16,2 21,8 2,9 258,6 1,4 0,05 Španjolska 8,6 14,0 19,6 1,6 157,6 1,2 0,22 Francuska 11,1 19,8 19,8 1,8 197,6 2,4 0,42 Hrvatska 17,5 29,1 0,1 3,2 128,2 0,0 0,00 Italija 10,9 17,7 25,1 3,0 307,5 1,6 0,04 Cipar 13,0 17,6 11,2 2,7 192,2 0,5 0,00 Litva 10,7 17,4 15,6 2,4 105,5 0,8 0,00 Letonija 10,8 17,4 14,5 1,7 106,8 0,3 0,00 Luxembourg 11,0 28,9 4,0 2,4 231,8 0,1 0,17 Mađarska 15,7 28,1 11,7 2,5 124,5 0,4 0,02 Malta 13,1 18,7 4,6 3,0 241,6 0,0 0,00 Nizozemska 11,0 24,5 14,0 3,6 227,4 0,7 0,23 Austrija 11,9 21,3 20,2 2,4 183,3 0,2 0,00 Poljska 11,8 19,3 114,6 2,5 129,1 1,2 0,02 Portugal 12,1 18,1 7,4 2,2 173,5 0,7 0,00 Rumunjska 12,8 20,9 9,5 1,9 99,6 0,6 0,00 Slovenija 14,2 23,4 12,3 3,8 225,6 0,5 0,02 Slovačka 9,5 16,7 15,6 1,8 104,6 0,4 0,00 Finska 14,3 26,4 13,6 3,1 158,7 0,7 0,26 Švedska 12,6 26,5 12,0 1,8 254,8 0,8 0,00 UK 12,0 19,0 6,2 2,6 274,8 3,4 0,20 EU 11,2 19,9 16,3 2,4 222,8 1,5 0,19 Euro zona 10,8 19,3 19,1 2,3 215,8 1,2 0,21 Izvor: Europska komisija, Ernst&Young Porezi na nasljedstvo i darove u % BDP-a Pri razmatranju mogućih povećanja potrošnih poreza, treba istražiti koje bi se osobite vrste poreza moglo povećati (npr. PDV ili trošarine). Širenje porezne osnovice može pritom dobiti prednost, prije negoli povećanje redovne stope PDV-a, kao način povećanja 98 POREZNI VJESNIK 12/2015.
prihoda, jer najmanje utječe na tržišna iskrivljenja. Poboljšanje porezne discipline također se može primijeniti kao učinkovit način povećanja prihoda za nekoliko država članica. Druga vrsta oporezivanja nastrojenoga prijateljski spram gospodarskoga rasta nanovo je oživljen porez na imovinu. Za potrebe ovog Izvješća, smatra se kako je moguć prostor za povećanje poreza na imovinu, ako su sadašnji prihodi nastali na toj osnovi, kao postotak BDP-a, relativno niski u usporedbi s prosjekom EU-a. Tako je u devetnaest država članica. Vrijednost pokazatelja prikazuje tablica 3, dok stanje u pojedinim državama prikazuje tablica 4. Prebacivanje prioriteta s oporezivanja rada na oporezivanje imovine može biti više ili manje jednostavno, ovisno o okolnostima u pojedinim državama. U nekim se državama npr. porez na rad ubire na nacionalnoj razini, dok se porez na imovinu ubire na lokalnim razinama. Prihodi od oporezivanja imovine, uz to, mogu udovoljavati različitim svrhama u pojedinim državama, mogu npr. biti prihod nacionalnih proračuna ili dodijeljeni lokalnim jedinicama za financiranje njihovih usluga. Tablica 4 Pregled potrebe za ograničenje oporezivanja rada i moguć prostor za financiranje smanjenja poreza što opterećuje rad Države Moguća nužna ograničenja oporezivanja rada Općenito Osobe s malom plaćom Moguć prostor za prebacivanje poreza Okoliš Osobe s honorarima Potrošnja Imovina kućanstva Nasljedstvo i darovi Sažetak: Prostor za porezne promjene Belgija x x x x x x Bugarska x x (x) Češka x (x) x x x x Danska (x) Njemačka (x) (x) (x) x x x Estonija (x) x x (x) Irska x x x Grčka x x x Španjolska x x x Francuska x (x) x x x x Hrvatska (x) x x (x) Italija x x x x (x) Cipar x x x x Litva x x x x x x Letonija (x) x x x x x Luxembourg x (x) Mađarska x x x x x x Malta x x (x) Nizozemska (x) (x) x (x) Austrija (x) x (x) x x x x Poljska x x (x) Portugal x x x x x x Rumunjska x x x x x Slovenija x x (x) POREZNE REFORME U DRŽAVAMA ČLANICAMA EUROPSKE UNIJE 2015. 99
Države Moguća nužna ograničenja oporezivanja rada Općenito Osobe s malom plaćom Moguć prostor za prebacivanje poreza Okoliš Osobe s honorarima Potrošnja Imovina kućanstva Nasljedstvo i darovi Sažetak: Prostor za porezne promjene Slovačka x x x x x Finska x (x) x (x) Švedska (x) (x) x x (x) UK Napomena: X označuje države članice u kojima je nužno smanjenje poreznog tereta, imaju prostora za prebacivanje poreznog tereta na manje štetne izvore prihoda i prostor za djelomično nefinancirano rasterećenje oporezivanja rada. (X) označuje granične slučajeve. Smatra se da je u članici vjerojatno nužno sniženje poreza na rad, ako je općenito visoko utvrđen ili za osobitu skupinu. Ako je stopa zaposlenosti, općenito ili za određenu skupinu, relativno visoka, nužno se smanjenje poreznog tereta smatra graničnim. Smatra se da članica ima prostora za prebacivanje poreznog tereta, ako su potrošni porezi, imovinski porezi ili ekološki porezi relativno nisko utvrđeni. Ako su samo imovinski ili ekološki porezi utvrđeni relativno nisko, prostor za prebacivanje poreznog tereta smatra se graničnim slučajem. Iako povećanje poreza na nasljedstva i darove može pridonijeti prebacivanju poreznog tereta, to nije dijelom kriterija za utvrđivanje postoji li prostor za prebacivanje poreznog tereta. Izvor: Europska komisija Treća je vrsta oporezivanja relativno prijateljski naklonjena gospodarskom rastu ekološko oporezivanje, napose u području potrošnje. Ekološki porezi, osim što služe stvaranju prihoda, mogu pomoći i u postizanju ekoloških ciljeva. Smatra se da države članice dobivaju prostor za povećanje ekoloških poreza, ako su prihodi od ekoloških poreza, kao postotak BDP-a, ili implicitne stope poreza na energiju relativno niske u usporedbi s prosjekom EU-a, dok ostali porezi nisu relativno visoki u usporedbi s prosjekom EU-a. Vrijednosti tih pokazatelja prikazuje tablica 4. 3. ZAKLJUČAK Tablica zapravo donosi rezultate istraživanja, pokazujući u kojim je državama članicama možda nužno smanjenje poreznog tereta na rad, što bi omogućilo financiranje prebacivanja poreznog tereta s oporezivanja rada, tako što bi se povećalo poreze kakvi su manje štetni po gospodarski rast te imaju mogući prostor za djelomično nefinancirano ograničenje poreza što terete rad. Belgija, Češka, Francuska, Italija, Latvija, Mađarska, Austrija, Portugal i Rumunjska i, malo manje, Njemačka, Estonija, Hrvatska, Litva, Nizozemska, Finska i Švedska, nameću se kao države u kojima je nužno smanjiti relativno visok porezni teret na rad (općenito ili za određene skupine) te povećati poreze kakvi imaju manje iskrivljujući učinak. Spomenute države članice zato mogu uzeti u obzir prebacivanje poreznog tereta dalje od rada. Dio država, čini se, također imaju prostor za nefinancirano rasterećenj e oporezivanja rada, ali te rezultate, kako je već spomenuto, treba uzeti s velikim oprezom. 100 POREZNI VJESNIK 12/2015.