Ekspertni tim: prof. dr Slavo Kuki} prof. dr Ne o Mili}evi} prof. dr Zdravko Zlokapa prof. dr Salih Fo~o BOSNA I HERCEGOVINA - PRVIH STOTINU DANA VLASTI BOSNIA AND HERZEGOVINA- THE FIRST HUNDRED DAYS OF RULE Saradnici CPCD-a: mr Dragutin Bo{kovi} Mirjana Sir}o Sarajevo, 2003.
Pripremili: prof. dr Slavo Kuki} prof. dr Ne o Mili}evi} prof. dr Zdravko Zlokapa prof. dr Salih Fo~o Saradnici CPCD-a: mr Dragutin Bo{kovi} Mirjana Sir}o, Sarajevo, Nikole Ka{ikovi}a 7, Bosna i Hercegovina, tel./fax: 033/213-278, 442-018, 216-669, e-mail: cspc@epn.ba Izdava~: Za izdava~a: mr Fadil [ero Recenzenti: prof. dr Nijaz Musabegovi} mr Fadil [ero Tehni~ka priprema i dizajn korica: Semir Korora [tampa: [tamparija "Fojnica", Fojnica Tira`: 500 primjeraka Prevodilac: Merima Erko~evi~ Zahvaljujemo se Ambasadi Sjedinjenih Ameri~kih dr`ava u Sarajevu za finansiranje projekta Monitoring izvr{ne i zakonodavne vlasti u BiH. CIP - Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo 342.51 (497.6) 2002/2003 (047) BOSNA I Hercegovina - prvih stotinu dana vlasti = Bosnia and Herzegovina the first hundred days of rule / Slavo Kuki}...[et al.] ; [prevodilac Merima Erko~evi}]. - Sarajevo :, 2003. - 109 str.; 24 cm Tekst na bos. i engl. jeziku ISBN 9958-793 - 06-7 1. Kuki}, Slavo COBISS. BH - ID 12088838 Copyright 2003 Temeljem mi{ljenja Federalnog ministarstva obrazovanja i nauke Federacije Bosne i Hercegovine broj: od. 2003. godine ova knjiga je proizvod iz ~lana 18. ta~ka 10. Zakona o porezu na promet proizvoda i usluga na ~iji se promet ne pla}a porez na promet proizvoda.
SADR@AJ Uvod...5 I. Stotinu dana nove vlasti - sinteza...7 1.1. Funkcioniranje zakonodavne vlasti...8 1.2. Stotinu dana izvr{ne vlasti...10 II. Konstituisanje i po~etni period rada zakonodavnih i izvr{nih organa Federacije BiH...12 2.1. Uvodne napomene...12 2.2. Parlamenat Federacije BiH...12 2.2.1. Predstavni~ki dom...12 2.2.2. Dom naroda...14 2.3. Vlada Federacije BiH...16 2.4. Dodatne napomene...18 III. Konstituisanje i po~etni period rada zakonodavnih i izvr{nih organa Republike Srpske...19 3.1. Uvodne napomene...19 3.2. Narodna skup{tina Republike Srpske...19 3.2.1. Politi~ko pregrupisavanje...19 3.2.2. Zasjedanja i rad Narodne skup{tine...22 3.3. Vlada Republike Srpske...23 3.3.1. Konstituisanje izvr{ne vlasti...23 3.3.2. Ote`avaju}e okolnosti...24 3.3.3. Aktivnosti Vlade u pojedinim sektorima...26 3.4. Zaklju~ak...28
IV. Konstituisanje i po~etni period rada zakonodavnih i izvr{nih organa BiH...30 4.1. Parlamentarna skup{tina BiH...30 4.1.1. Predstavni~ki/Zastupni~ki dom Parlamentarne skup{tine BiH...30 4.2. Dom naroda Parlamentarne skup{tine BiH...32 4.3. Plenarna sjednica oba doma Parlamentarne skup{tine BiH...33 4.4. Vije}e ministara BiH...34 4.5. Zaklju~ak......37 PRILOZI...39
Uvod Nakon oktobarskih izbora u Bosni i Hercegovini, Centar za promociju civilnoga dru{tva iz Sarajeva formirao je ekspertnu grupu sa ciljem da izvr{i analizu provedenih izbora. Obveza koja mu je stavljena u zadatak je, prije svega, analiza predizborne kampanje politi~kih stranaka, dakako onih koje su osigurale mjesto u jednom od dva entitetska ili, pak, u Parlamentu BiH. Razlog koncentraciji pa`nje na njih je jednostavan. One }e ~initi budu}u zakonodavnu i izvr{nu vlast, koja }e biti predmet analiti~kog pra}enja nakon konstituisanja zakonodavne i izvr{ne vlasti. S druge strane, dobijena obveza je u sebe uklju~ivala i analizu izbornih programa na osnovu kojih su te stranke dobile podr{ku glasa~a. Smisao navedene analize je u tome da ona omogu}i svojevrsnu komparaciju izbornih obe}anja tokom izborne kampanje i ostvarenih rezultata tijekom vr{enja vlasti. Na koncu, ekspertna grupa je imala zadatak utvrditi i metodologiju pra}enja rada nove vlasti. 1 Utvr enom metodologijom predvi eno je da analiza obuhvati zakonodavnu i izvr{nu vlast na entitetskom i dr`avnom nivou nakon stotinu dana rada. Dakako, bosanskohercegova~ke okolnosti onemogu}avaju nam da, barem u slu~aju prvih stotinu dana, budemo do kraja dosljedni. Razlog tome je ~injenica da vlast, zakonodavna i izvr{na, u entitetima i na razini dr`ave nije konstituirana u isto vrijeme. Sukladno tome, kod ve}ine njih u isto vrijeme ne istje~e ni prvih stotinu dana. Naprotiv. Vremenska razlika u konstituciji izme u pojedinih razina zakonodavne i izvr{ne vlasti prema{uje i do {ezdeset dana. To u isto vrijeme pokazuje malu ili gotovo nikakvu sinhronizaciju aktivnosti na konstituiranju zakonodavne i preuzimanju izvr{ne vlasti nakon izbora u BiH. Budu}i smo se na{li u takvoj situaciji, odlu~ili smo da prva analiza 1 objavio je ove rezultate u posebnoj publikaciji : «Izbori 2002. godine-osnov za nadgledanje vlasti» 5
obuhvati vrijeme od konstituiranja svake od razina zakonodavne i izvr{ne vlasti do 24. maja 2003. godine. Opredjeljenjem za navedeni termin se posti`u istodobno dva efekta. 24. maja 2 se navr{ava prvih stotinu dana svih formi manifestacije i zakonodavne i izvr{ne vlasti na razini entiteta i dr`ave. No, kod ve}ine je rok od zacrtanih stotinu dana i zna~ajno prema{en. Primjerice, prvih stotinu dana Narodne skup{tine Republike Srpske navr{eno je ~ak 08. marta, a Predstavni~kog/Zastupni~kog doma Parlamenta Federacije i Predstavni~kog doma Parlamentarne skup{tine BiH 20. marta 2003. godine. {to se ti~e Vlade Republike Srpske, prvih stotinu dana isteklo je 27. aprila 2003. godine, a Vije}a ministara BiH 26.aprila 2003. godine. S druge, pak, strane, markiranjem zajedni~kog termina, u ovom slu~aju 24. maja, posti`e se i ujedna~avanje vremenskoga intervala za sve budu}e analize funkcioniranja nove vlasti. Drugim rije~ima, vremenski interval analize se time potpuno izjedna~ava za sve uklju~ene razine i sve tipove zakonodavne i izvr{ne vlasti. 3 @elimo ista}i da u svijetu nije uobi~ajeno pra}enje rada zakonodavne, ve} samo izvr{ne vlasti, ali mi smo se opredijelili da damo osnovne zna~ajke rada i zakonodavne vlasti. Mi `elimo identificirati one institucije zakonodavne ili izvr{ne vlasti (i prezentirati javnosti rezultate njihovog rada) koje predano rade na rje{avanju onih pitanja koja prevladavaju u `ivotima gra ana, njihovih bira~a koji su za njih glasali na izborima 05. 10. 2003. godine. S druge strane, `elimo identificirati politi~ke elite koje izbjegavaju, ili su nesposobne da rje{avaju klju~ne problema gra ana ove zemlje, ali su istovremeno spremne da u zakonodavnim ili izvr{nim tijelima uklju~uju druga pitanja u javni dnevni red, kao {to je vra}anje starim historijskim sporovima, politi~kom identitetu ili jednostavno optu`ivanju 2 Vlada Federacije BiH konstituirana je 14. februara 2003. godine. Iz tih razloga uzet je 24. 05. 2003. godine kao relevantan datum okon~anja monitoringa i isteka 100 dana rada svih nivoa vlasti na nivou entiteta i dr`ave BiH. 3 Na koncu, metodologijom analiti~kog pra}enja rada nove vlasti, predvi eno je i pra}enje rada Predsjedni{tva BiH. Iskreno `alimo {to je ova institucija u prvom izvje{taju izostavljena. Razlog je, naizgled, banalne prirode. Institucija Predsjedni{tva nam, naime, nije bila voljna ustupiti tra`ene informacije, a bez njih nije mogu}a ni bilo kakva ozbiljna analiza. Iskreno se, dakako, nadamo da je ova reakcija bila samo trenuta~na, te da }emo u budu}nosti, {to se slu`bi Predsjedni{tva BiH ti~e, biti bolje sre}e. 6
svojih politi~kih konkurenata ili protivnika. Sve ovo, ako imamo pravo re}i, radimo u interesu javnosti, odnosno gra ana BiH, koji su isklju~eni iz politi~kog odlu~ivanja u BiH, za one kojima dr`ava ne samo da izgleda ve} je stvarno daleko, otu ena i u velikoj mjeri nezainteresirana za probleme njihovog svakodnevnog `ivota, ali koji jo{ uvijek vjeruju u ideale demokratije, savezni{tva i partnerstva za program bolje budu}nosti. I. Stotinu dana nove vlasti - sinteza Posljednji parlamentarni izbori u BiH odr`ani su 05.10.2002. godine. Prva polovica novembra, prema usvojenim procedurama, ozna~avala je krajnje vrijeme za konstituiranje zakonodavne vlasti i na kantonalnoj, i na entitetskoj i dr`avnoj razini. Proces njezine konstitucije se, me utim, nije odvijao u skladu s propisanom vremenskom procedurom. Do konca novembra uspjela se konstituirati tek Narodna skup{tina Republike Srpske. Predstavni~ki dom Parlamenta BiH, ali i Predstavni~ki /Zastupni~ki dom Parlamenta Federacije BiH, konstituiran je u decembru 2002. godini. S domovima/vije}ima naroda i{lo je jo{ te`e. Tek 17. januara ove godine konstituiran je Dom naroda Parlamenta Federacije BiH, a 31. jauara i Dom naroda Parlamenta BiH. Na koncu, Vije}e naroda Republike Srpske konstituirano je tek tijekom aprila. Pitanje je, me utim, mo`e li se ono jo{ uvijek smatrati konstituiranim budu}i da su, a zbog sumnji u ustavnost procedura izbora njegova predsjednika, odmah nakon navedenog izbora najavljene i tu`be Ustavnom sudu Republike Srpske. O zna~ajnom se ka{njenju, dakako, mo`e govoriti i u slu~aju konstitucije izvr{ne vlasti. Od triju vlada prvo je, naime, konstituirano Vije}e ministara BiH, ~ije je imenovanje potvr eno 03. januara, a primopredaja du`nosti sa starim Vije}em izvr{ena 16. januara ove godine. Dan poslije, 17. januara, imenovana je i Vlada Republike Srpske. Na koncu, sredinom februara (14. februara 2003. godine), od strane Predstavni~kog/Zastupni~kog doma Parlamenta Federacije BiH, potvr eno je imenovanje i druge entitetske vlade, Vlade Federacije BiH. 7
1.1. Funkcioniranje zakonodavne vlasti Po na{em sudu, prvih stotinu dana daju osnova za kriti~ki pristup funkcioniranju institucija zakonodavne vlasti. Pri tome mislimo, prije svega, na predstavni~ke domove Federalnog i Dr`avnog parlamenta, te na Narodnu skup{tinu Republike Srpske. Jedna od zna~ajki koja se mo`e identificirati kod svih navedenih institucija zakonodavne vlasti je, nema sumnje, ~injenica da je veliki broj zakona razmatran po takozvanom hitnom postupku. Podsje}amo da je, primjerice, u periodu za koji je vr{ena analiza rada, Parlamentarna skup{tina BiH razmatrala i usvojila 18 zakona, pri ~emu je ~ak 7 od njih usvojeno po hitnom postupku. U osam slu~ajeva je, dodu{e, nakon provedene rasprave i glasanja o razlozima hitnosti, Predstavni~ki dom odbio dostavljene prijedloge zakona razmatrati po hitnom postupku i stavio ih je u redovitu parlamentarnu proceduru. Ina~e, mogu}nost hitnog postupka je predvi ena ~lanom 105. Poslovnika o radu Predstavni~kog doma Parlamentarne skup{tine, a on, kada je ovaj nivo zakonodavne vlasti u pitanju, zna~i isklju~ivanje takozvane komisijske faze i nemogu}nost ulaganja amandmana na ponu ene prijedloge zakona. Zbog te ~injenice, prilikom rasprava o dnevnom redu i usvajanja procedure po kojoj }e se razmatrati neki zakonski akti, zastupnici su ~esto izra`avali negodovanje, jer im je uskra}ena mogu}nost bilo kakvih izmjena, te su se zakoni razmatrali po principu «uzmi ili ostavi». Pritisci od strane OHR-a naj~e{}e su bili razlog da se ova procedura usvoji (mada je predlaga~ bilo Vije}e ministara BiH), ali su se zastupnici zbog toga osje}ali vi{e «kao servis za usvajenje zakona», a ne kao oni koji donose odluke u jednom zakonodavnom organu vlasti. Najve}i broj zakona je po hitnom postupku usvojen u Parlamentu Federacije BiH, ~ak ~etrdeset jedan (41) od ukupno 49, koliko ih je ovaj parlament u analiziranom periodu usvojio. Dodu{e, procedura hitnog postupka se u ovom parlamentu u nekim detaljima razlikuje u odnosu na onu koja vrijedi u Parlamentarnoj skup{tini BiH. Istina je da hitni postupak i ovdje zna~i obvezu da se na istoj sjednici zakon i razmatra i usvaja. Ali, za razliku od Parlamentarne skup{tine BiH, u kojoj se hitni postupak temelji na principu uzmi ili ostavi, Poslovnik Parlamenta Federacije BiH ne isklju~uje ni mogu}nost ulaganja amandmana na ponu eni prijelog zakona, i to sve do okon~anja rasprave o njemu. Dakako, ni ta ~injenice ne 8
mo`e opravdati pretvaranje procedure, koja bi trebala da se primjenjuje samo u izuzetnim slu~ajevima, i to naj~e{}e zbog pritisaka OHR-a, u praksu federalnog parlamenta. Predstavni~ke domove federalnog i dr`avnog parlamenta, te Narodnu skup{tinu Republike Srpske su, u analiziranom periodu, odlikovali i drugi detalji koji zaslu`uju kriti~ki osvrt. U analizi je, primjerice, nagla{eno odbijanje Predstavni~kog doma Parlamenta Federacije BiH da u dnevni red jedne od svojih sjednica uvrsti usvajanje Amandmana na Ustav Federacije BiH. Taj je postupak te{ko opravdati jer su ti isti amandmani bili pravni osnov za konstituiranje novih zakonodavnih i izvr{nih organa vlasti, a po njima su, na koncu, verificirani mandati i zastupnika koji odbijaju njihovo usvajanje. S druge strane, odbijanje usvajanja navedenih amandmana te{ko da mo`e biti od koristi jer i namjeri da ih se mijenja mora prethoditi njihovo usvajanje u parlamentarnoj proceduri. Drugim rije~ima, usvajanje navedenih amandmana se ne}e mo}i izbje}i. S druge strane, a to je i u analizi istaknuto, dnevni redovi sjednica Narodne skup{tine Republike Srpske su, u pravilu, obilovali velikim brojem to~ki. Ta bi ~injenica kod ponekoga mogla stvoriti i iskrivljenu sliku kako je posrijedi bio period velikog anga`mana, a u pitanju je istina koja je zna~ajno druga~ija, i koja se mo`e svesti na logiku: puno buke malo efekata. Ako, iz uklona zanimljivosti, ne{to i zaslu`uje analiti~ku pa`nju, onda su to parlamentarne rasprave o aferama u Republici Srpskoj i izvje{tajima o provedenim revizijama. Posebice je, u tom smislu, indikativan Izvje{taj specijalnog revizora o poslovanju Elektroprivrede RS, koji je izazvao konsternaciju u redovima opozicije, ali i zbunjenost u vladaju}im partijama i pitanje kako da bez velike politi~ke {tete saniraju situaciju. Nelogi~nosti su zabilje`ene i u radu domova/vije}a naroda. Jo{ i danas su, naime, sporna neka pitanja u vezi s konstituiranjem ovih tijela zakonodavne vlasti. Istina je, prije svega, da je Vije}e naroda Republike Srpske konstituirano tek nedavno, s tim da mu dio njegovih ~lanova, ali i parlamentarnih politi~kih partija, osporava ~ak i to kao nespornu ~injenicu. S druge strane, nije sve nesporno ni u vezi s konstituiranjem Doma naroda Parlamenta Federacije BiH. Naime, Ustavom je predvi eno da ovaj 9
dom ~ini po sedamnaest zastupnika iz triju konstitutivnih naroda, te njih sedam iz reda ostalih. No, stanje je u stvarnosti druga~ije. Jo{ i danas su popunjena samo dva nacionalna kluba, bo{nja~ki i hrvatski. U Domu naroda, me utim, i danas, od predvi enih sedamnaest, nedostaje ~ak osam zastupnika Srba, te jedan iz reda «ostalih». Ta ~injenica izaziva razli~ite dileme. Prva se odnosi na pitanje, ima li Parlament Federacije jo{ uvijek konstituiran Dom naroda? Zvani~ni je odgovor, dodu{e, potvrdan, mada dilema i dalje ostaje. Druga je, me utim, dilema jo{ problemati~nija. Koja je, naime, kvalificirana ve}ina predstavnika pojedinih naroda u Domu naroda Parlamenta Federacije u dono{enju punova`nih odluka? Jo{ preciznije, da li je za punopravno odlu~ivanje Kluba srpskih zastupnika u ovom domu natpolovi~na ve}ina ona koja se dobije u odnosu na Ustavom predvi eni broj zastupnika, ili, pak, ona u odnosu na trenutno stvarno potoje}i broj srpskih zastupnika u ovom domu? No, iako navedene dileme tra`e da ih se, a radi afirmacije principa nacionalne ravnopravnosti, {to je mogu}e prije razrije{i, u odnosu na njih iznena uje pokazani stupanj ravnodu{nosti i doma}ih organa, ali i predstavnika me unarodne zajednice, tim prije {to njihovo nerje{avanje, kako je i u analizi navedeno, prijeti opasno{}u da u jednom momentu blokira rad zakonodavne vlasti u ovom entitetu, ali istodobno hrabri i mnoge druge subjekte da se i sami pona{aju tako {to ne}e po{tovati jasno predvi ene ustavne obaveze. 1.2. Stotinu dana izvr{ne vlasti Prvih stotinu dana izvr{ne vlasti daje pravo na konstataciju da se, u funkcioniranju dviju entitetskih i dr`avne vlade, dakako, mogu identificirati odre ene razlike. Kontinuitet u radu je, po svojim vanjskim manifestacijama, najpotpunije osigurala Vlada Federacije. U prilog tome, me u ostalim, govori i podatak da su sjednice Vlade odr`avane barem jednom tjedno od njezina konstituiranja, {to je, prema raspolo`ivim podacima, znatno ~e{}e nego u slu~aju ostalih dviju vlada. No, iako je i ona, cijeni li se po razmatranim to~kama dnevnog reda, analizirala pitanja iz velikog broja oblasti dru{tvenog `ivota, stje~e se dojam da su i u njezinu radu dominirala pitanja koja su imala teku}u, pa i trenutnu aktuelnost. S druge strane, izostale su ili su u drugom planu ostale aktivnosti koje bi, u datim 10
prilikama, morale imati prioritet. Dojam je, prije svega, da se Vlada vrlo malo bavila programskim i razvojnim pitanjima, naro~ito u oblasti ekonomske i socijalne politike, tako da se nakon stotinu dana njenog rada i ne mo`e sa sigurno{}u zaklju~iti {ta }e biti njeni budu}i prioriteti i, pogotovo, koje mjere i aktivnosti ona predvi a za prevazila`enje sada{njeg izrazito te{kog stanja u tom domenu. Za Vladu Republike Srpske bi se, prema raspolo`ivoj dokumentaciji, mogle izre}i i zna~ajno nepovoljnije ocjene. Kako je i u samoj analizi primije}eno, u prvih se stotinu dana ona, generalno promatrano, pokazala kao vlada bez osobitog autoriteta, bez poleta i energije, bez novih i svje`ih ideja, kao vlada koja je stereotipna i bezvoljna. Na unutarentitetske afere je u pravilu reagirala obrana{ki ili }utanjem. Afere u vezi s Elektro-privredom Republike Srpske, prislu{kivanjem koje je prakticirala Vojska Republike Srpske, slu~aj Dobojske banke i jo{ neki pokazuju da je, i kada je poku{ala da zauzme aktivniju poziciju, to ~inila nevje{to i bez namjere da poduzima mjere koje vode trajnom ozdravljenju. Takva filozofija, pasivan pristup pitanjima mafije i organiziranog kriminala, posebice u situaciji kada se tim pitanjima u Srbiji nakon ubistva premijera in i}a pristupa krajnje radikalno, rezultira time da Republika Srpska ~esto biva optu`ena da predstavlja «igrali{te za kriminalce na svim nivoima». Na koncu, velika mana ove vlade jeste {to ne zra~i optimizmom i {to ne {iri u javnosti uvjerenje da se problemi mogu prevazi}i. Pozitivne ocjene se, {to se prvih stotinu dana ti~e, ne mogu izre}i ni za Vije}e ministara BiH. Komparacija dnevnih redova Vije}a s predizbornim programima upu}uje na zaklju~ak da se u njemu nisu osobito naprezali kako bi ispo{tivali Programska na~ela data u izbornoj kampanji. Naprotiv, sjednice su bile vi{e okrenute formalno proceduralnim i drugim pitanjima, koja nisu izraz ekspozea predsjedavaju}eg Vije}a prilikom povjeravanja mandata od strane Predsjedni{tva i Parlamentarne skup{tine BiH. S druge strane, u prilog navedenoj ocjeni govori i podatak da Vije}e ministara jo{ uvijek nije usvojilo ni Poslovnik o svome radu, a niti Program rada. U njegovu je radu malo inicijativa i svje`ine, koji su neophodni za vladu koja se predstavlja reformskom. Naprotiv, stereotipnost je odlika koja bitno optere}uje i ovo tijelo. 11
II. Konstituisanje i po~etni period rada zakonodavnih i izvr{nih organa Federacije BiH 2.1. Uvodne napomene Proces konstituisanja organa zakonodavne i izvr{ne vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine na podlozi izbornih rezultata iz oktobra 2002. godine trajao je izrazito dugo. U stvari, on jo{ nije ni okon~an, jer jo{ neki od ovih organa nisu formirani (bilo djelimi~no, bilo u cjelini). 4 Takvo stanje, svakako, nema uop{te opravdanja, a njegove {tetne posljedice su vi{estruke. Zakonodavna vlast vi{e mjeseci nije uop{te postojala, a izvr{nu vlast su vr{ili (u Hercegova~ko-neretvanskom kantonu jo{ vr{e) organi starog personalnog sastava, koji su, objektivno, u ovom periodu morali biti bez kreacije i, u najboljem slu~aju, mogli samo izvr{avati teku}e poslove, stalno o~ekuju}i prestanak svog mandata. Razloge za pretjerano odugovla~enje konstituisanja ovih organa vlasti treba prvenstveno tra`iti u nedovoljnoj opredijeljenosti parlamentarnih stranaka u odnosu na to s kim }e i}i u koalicioni partnerski odnos pri formiranju organa izvr{ne vlasti, ~emu su doprinosili i neki predstavnici me unarodne zajednice. Ovi su, naime, nakon dosta pasivnog pona{anja u predizbornom periodu, poku{ali da uti~u na formiranje i personalni (u stvari, partijski) sastav nove vlasti, ali su naknadno od toga odustali (s tim {to je i zbog toga izgubljeno dosta vremena). 2.2. Parlamenat Federacije BiH 2.2.1. Predstavni~ki dom Predstavni~ki dom Parlamenta Federacije BiH konstituisan je po~etkom decembra 2002. godine. S obzirom na to koliko je trajao ukupan proces kostituisanja zakonodavnih i izvr{nih organa u Bosni i 4 Klub Srba u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH ima 8 delegata, umjesto ustavnim amandmanima utvr ene kvote od 17 delegata za sve klubove konstitutivnih naroda. Vlada Hercegova~ko-neretvanskog kantona jo{ uvijek nije formirana. 12
Hercegovini, moglo bi se zaklju~iti da je konstituisanje ovog organa izvr{eno u relativno prihvatljivom vremenskom intervalu nakon odr`anih izbora. No, ovdje treba imati u vidu da je i u ovom slu~aju znatno prekora~en Ustavom predvi eni rok, po{to je u njemu izri~ito odre eno da }e ovaj organ biti prvi put sazvan najkasnije dvadeset dana nakon objavljivanja izbora (~lan IV. A. 1. 5. Ustava Federacije BiH). Ukupne efekte ~ina konstituisanja i dosada{njeg rada ovog zakonodavnog organa treba sagledavati i u svjetlu ~injenice da, prema Ustavu Fedracije Bosne i Hercegovine, sve odluke Parlamenta Federacije BiH zahtijevaju potvrdu oba doma, osim za poslovnike i deklaracije koje domovi samostalno donose (~lan IV. A. 4. 17. Ustava Federacije BiH). Po{to sve do sada nije rije{en problem sastava, pa samim tim ni rada Doma naroda Parlamenta Fedracije BiH, to je direkto limitiralo, pa donekle i blokiralo, rad samog Predstavni~kog doma. Pored odluka o svom organizacionom i personalnom sastavu, Predstavni~ki dom je na svojoj vanrednoj sjednici, odr`anoj 24. januara 2003. godine, izabrao predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, a na svojoj tre}oj sjednici (odr`ana 14. februara 2003. godine) potvrdio imenovanje Vlade Federacije Bosne i Hercegovine. Na svojoj drugoj sjednici, odr`anoj 21. januara 2003. godine, ovaj dom je usvojio izmjene i dopune Poslovnika o svom radu, ~ime su stvorene proceduralne pretpostavke za vr{enje svoje nadle`nosti. Za ~etvrtu sjednicu Predstavni~kog doma Parlamenta Federacije BiH bilo je predlo`eno i usvajanje Amandmana na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, koje je ina~e u toku 2002. godine proglasio visoki predstavnik. Poslanici u ovom domu iz reda HDZ, SDA i BOS-a bili su protiv toga, zbog ~ega ovaj prijedlog nije ni uvr{ten u dnevni red sjednice. Njihovo obrazlo`enje je bilo da Amandmane ne treba razmatrati ni prihvatiti u Parlamentu Federacije BiH dok isti mehanizmi za{tite vitalnih nacionalnih interesa ne budu osigurani i u drugom bh. entitetu. Poslanici koji pripadaju Stranci za Bosnu i Hercegovinu i Socijaldemokratskoj partiji bili su suprotnog mi{ljenja, smatraju}i da je usvajanje ovih amand- 13
mana preduslov za dalje pobolj{anje Ustava Bosne i Hercegovine. Zaista je te{ko na}i opravdanje za odbijanje da se ovi amandmani usvoje, s obzirom da oni va`e ve} godinu dana i da }e va`iti sve dok ih, u neizmijenjenom tekstu, ne usvoje nadle`ni zakonodavni organi vlasti, te {to su upravo oni bili pravni osnov za konstituisanje novih zakonodavnih i izvr{nih organa (o ~emu su odluke donijeli isti ovi zastupnici koji ih nakon toga nisu htjeli usvojiti). Zna~i, oni su prihvatili ove amandmane kad je trebalo odlu~ivati o pitanjima verifikacije svojih mandata i donositi odluke iz nadle`nosti ovih organa, ali istovremeno odbijaju da ih usvoje u predvi enoj parlamentarnoj proceduri. Peta sjednica Predstavni~kog doma odr`ana je 24. aprila ove godine, na kojoj je, po hitnom postupku, usvojeno vi{e od 20 zakona, odnosno njihovih izmjena i dopuna, koje je ranije proglasio visoki predstavnik, odnosno koje je inicirala tzv. «Buldo`er komisija», sa ciljem unapre enja ekonoskih reformi i stvaranja povoljnog poslovnog okru`enja. 2.2.2. Dom naroda Prema Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, Dom naroda Parlamenta Federacije BiH sastoji se od po 17 delegata is sastava svakog konstitutivnog naroda i 7 delegata iz reda ostalih. Prilikom konstituisanja ovog organa, utvr eno je da je u ovaj dom izabran Ustavom predvi eni broj delegata iz sastava bo{nja~kog i hrvatskog naroda, te samo 9 delegata iz sastava srpskog naroda i 6 delegata iz sastava ostalih. Broj nedostaju}ih delegata je posljedica ustavnog zahtjeva da delegate Doma naroda biraju kantonalne skup{tine iz reda svojih delegata (~lan IV. A. 2. 8(1) Ustava Federacije BiH), jer ih, naprosto, u njihovom postoje}em sastavu nema u dovoljnom broju. Konstituiraju}a sjednica Doma naroda odr`ana je 17. januara 2003. godine. S obzirom da je Ustavom predvi eno da se ovaj organ saziva prvi put najkasnije dvadeset dana nakon izbora kantonalnih zakonodavnih organa (~lan IV. A. 2. 10. Ustava Federacije BiH), do prekora~enja ovog 14
roka je najvjerovatnije do{lo zbog navedenog problema u samom broju izabranih delegata u ovaj dom. Ve} na prvoj sjednici Doma naroda formirana je Komisija za iznala`enje rje{enja za popunu Kluba delegata iz reda srpskog naroda, a na njegovoj tre}oj sjednici je usvojen zaklju~ak da je to mogu}e samo promjenom Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Me utim, po{to Parlamenat Federacije BiH jo{ nije usvojio Amandmane XXVII LIV na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (me u kojima je i navedena ustavna odredba o na~inu izbora delegata u ovaj dom), a visoki predstavnik odbija da izvr{i promjenu u odnosnom Amandmanu broj XXXIV (koji je on, ina~e, proglasio), Dom naroda je i dalje ostao nepopunjen, tj. u sastavu koji nije u skladu sa Ustavom. Navedeno stanje sastava Doma naroda Federacije BiH je stvorilo niz problema i samo po sebi proizvodi {tetne posljedice. U pitanju je izrazito va`an novi ustavni kvalitet u nacionalnom sastavu zakonodavne vlasti, koji bi trebalo da doprinosi afirmaciji principa ravnopravnosti u cijeloj Bosni i Hercegovini. Umjesto da se, upravo iz tog razloga, tome pokloni maksimalna pa`nja, na djelu je vidljiva ravnodu{nost i doma}ih organa i predstavnika me unarodne zajednice. Oni jedni drugima adresiraju rje{avanje ovog problema, a on i dalje ostaje nerije{en, sa opasno{}u ne samo da blokira rad zakonodavne vlasti u ovom entitetu nego i da hrabri mnoge druge dru{tvene subjekte da se i oni sami pona{aju tako {to ne}e po{tovati jasno predvi ene ustavne obaveze. Sam rad Doma naroda je zna~ajno optere}en navedenim problemom u njegovom personalnom sastavu. On je, istina, u izvje{tajnom periodu odr`ao vi{e sjednica, na kojima je usvojen ve}i broj odluka, uklju~uju}i i samo dono{enje zakona. Pored izbora svojih organa i radnih tijela, kao i razmatranja Nacrta poslovnika o svom radu, Dom naroda je odlu~io i o izboru predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, te usvojio vi{e zakonskih prijedloga, koje je, tako e, po hitnom postupku, usvojio Predstavni~ki dom, a koje je u toku pro{le godine proglasio visoki predstavnik. No, u situaciji kada u ovom domu klub delegata iz sastava jednog naroda ukupno broji manje od polovine broja koji je predvi en Ustavom, postaje upitna sama pravna valjanost njegovih odluka. 15
2.3. Vlada Federacije BiH 5 Vladu Federacije BiH, imenovanu od strane predsjednika Federacije, uz saglasnost oba potpredsjednika Federacije, potvrdio je Predstavni~ki dom Parlamenta Federacije BiH na svojoj tre}oj sjednici odr`anoj 14. februara 2003. godine. Vlada je svoju prvu sjednicu odr`ala istog dana kada je potvr eno njeno imenovanje. Nakon toga, u pravilu, sjednice ovog organa su odr`avane bar jednom sedmi~no. Broj ta~aka dnevnog reda na svakoj sjednici Vlade bio je veliki (kretao se od 17 do preko 30). Iz toga se mo`e izvesti zaklju~ak da je postojao puni kontinuitet u njenom radu, te da je njeno anga`ovanje bilo vrlo obimno. Iz utvr enih ta~aka dnevnog reda za sjednice Vlade proizlazi da su razmatrana pitanja iz velikog broja oblasti dru{tvenog `ivota, s tim {to se sti~e dojam da su dominirala ona koja su imala teku}u, pa i trenutnu aktuelnost. Istina, u pravilu, na svakoj sjednici Vlade je razmatrano i vi{e zakonskih projekata, me u kojima neki imaju i poseban dru{tveni zna~aj. To se, na samom po~etku rada Vlade, odnosilo na Zakon o Vladi i Zakon o ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave, te na Poslovnik o radu Vlade, kako bi se stvorile potrebne pravne pretpostavke za njen uspje{an rad. Vlada je, tako e, na samom po~etku svog rada razmotrila i Amandmane na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, koje je 2002. godine proglasio visoki predstavnik, predlo`iv{i Parlamentu Federacije BiH njihovo usvajanje. Pri tome se, o~ito, imala u vidu ~injenica da je njihovo usvajanje u 5 obavijestio je dopisom Vladu Federacije BiH da je anga`ovan na realizaciji ovog projekta, pa da su mu radi toga potrebne odgovaraju}e informacije o sazivu sjednica Vlade i o materijalima koji se na njima razmatraju ({to se mo`e postizati bilo uvidom u te materijale, bilo prisustvom predstavnika Centra sjednicama Vlade prema njenom opredjeljenju). Pozivom na Poslovnik o radu Vlade Federacije BiH, sekretar Vlade je, dopisom od 11. marta ove godine, obavijestio Centar da nisu u mogu}nosti udovoljiti navedenom zahtjevu. Sama ova ~injenica je ograni~avaju}i faktor za potpuniju i sigurniju analizu o radu Vlade. 16
odgovaraju}oj parlamentarnoj proceduri potrebno uraditi {to prije, da bi se nakon toga izvr{ile odre ene promjene u samom Ustavu Federacije BiH, s ciljem da se Dom naroda popuni potrebnim brojem delegata i na taj na~in osigura Ustavom predvi eni sastav ovog zakonodavnog organa. No, ovaj prijedlog nije prihva}en ve} u Predstavni~kom domu, pa - nakon takvog ishoda u ovom organu - nije ni razmatran u Domu naroda. Vlada Federacije BiH je razmatrala i vi{e zakona iz oblasti krivi~nog prava, zakone koje je ranije proglasio visoki predstavnik, te program tzv. «Buldo`er komisije» o zakonima koji treba da pospje{e sprovo enje ekonomskih reformi i stvaranje povoljnog poslovnog okru`enja, predlo`iv{i Parlamentu Federacije da ih sve usvoji. Ovdje treba navesti i razmatranje informacije o potrebi dono{enja tzv. seta zakona iz oblasti okoli{a (o za{titi okoli{a, prirode, zraka, voda i postupanja s otpadom). Me utim, na osnovu sagledavanja cjeline pitanja koja je Vlada razmatrala u ovom periodu, mo`e se zaklju~iti da su izostale ili u drugom planu ostale upravo one njene aktivnosti koje bi, u datim prilikama u kojima se bh. dru{tvo nalazi, morale imati veliki prioritet. Naime, ima razloga za ocjenu da se Vlada vrlo malo bavila programskim i razvojnim pitanjima, naro~ito u oblasti ekonomske i socijalne politike, tako da se nakon stotinu dana njenog rada i ne mo`e sa sigurno{}u zaklju~iti {ta }e biti njeni budu}i prioriteti i, pogotovo, koje mjere i aktivnosti ona predvi a za prevazila`enje sada{njeg izrazito te{kog stanja u tom domenu. Pri razmatranju aktivnosti i efekata rada Vlade Federacije Bosne i Hercegovine u ovom periodu, nu`no je imati u vidu ~injenicu da su problemi u radu federalne zakonodavne vlasti, proistekli iz nepostojanja Doma naroda u delegatskom sastavu koji predvi a Ustav, neminovno i objektivno morali imati nepovoljan utjecaj na njen rad. Pri tome treba navesti da je Vlada zaista insistirala u Parlamentu da ovaj zakonodavni organ preduzme mjere koje bi dovele do prevazila`enja takvog stanja, tj. da usvoji ustavne amandmane, ali njeni prijedlozi nisu bili prihva}eni. 17
2.4. Dodatne napomene 1. Za razmatranje funkcionisanja federalnih vlasti u ovom periodu nu`no je uzeti u obzir i ~injenicu da je pri raspodjeli {est klju~nih funkcija u strukturi federalne vlasti odstupljeno od izri~itog ustavnog zahtjeva, {to mo`e imati {ire {tetne posljedice. 6 Konkretno, i pored izri~itog ustavnog odre enja da se najvi{e dvije od tih funkcija mogu popuniti iz reda jednog konstitutivnog naroda ili iz reda ostalih, do sada su na pet tih funkcija imenovani njihovi nosioci, i to 3 Bo{njaka, 1 Hrvat i 1 Srbin. 2. S obzirom na postojanje i odvojene i zajedni~ke nadle`nosti kantona i federalnih vlasti, vr{enje vlasti na nivou kantona zna~ajno uti~e i na vr{enje vlasti na nivou Federacije. U tom smislu treba ukazati na bar dva krupna problema u vr{enju vlasti od strane kantona, koji sa svoje strane djeluju {tetno i na vr{enje vlasti na drugim nivoima njene organizacije. Radi se o sljede}em: a) Od deset kantona u Federaciji BiH, samo su dva kantona (Zapadnohercegova~ki kanton i Unsko-sanski kanton) izvr{ili usagla{avanje svojih ustava sa ustavnim amandmanima na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, koji su doneseni u aprilu pro{le godine. Ovo usagla{avanje je trebalo uraditi do polovine januara 2003. godine. To je, osim povrede izri~ite ustavne obaveze, dovelo i do problema u konstituisanju njihove izvr{ne vlasti, uklju~uju}i i ~injenicu da je ve} vi{e od godinu dana ostalo pravno potpuno nerije{eno pitanje: koji kantonalni organ preuzima nadle`nosti funkcije predsjednika kantona, koja je navedenim amandmanima ukinuta. b) Kantonalne vlade su formirane sa izrazitim (i nedopustivim) zaka{njenjem, s tim {to u Hercegova~ko-neretvanskom kantonu to jo{ nije ura eno (sa dosta neizvjesnosti kad }e to biti). 6 Ovdje je u pitanju sljede}ih {est entitetskih funkcija: predsjednik Vlade; predsjednik Narodne skup{tine Republike Srpske/predsjedavaju}i Zastupni~kog doma;predsjedavaju}i Doma naroda/predsjedavaju}i Vije}a naroda; predsjednik Vrhovnog suda; predsjednik Ustavnog suda i federalni tu`ilac/republi~ki javni tu`ilac. (Amandman 49 Ustava FBiH, odnosno 76. Ustava RS) 18
III. Konstituisanje i po~etni period rada zakonodavnih i izvr{nih organa Republike Srpske 3.1. Uvodne napomene Izbori su u oktobru 2002. god. u RS odr`ani pod izrazitom presijom predstavnika me unarodne zajednice, a implementacija izbornih rezultata tako e. Me unarodna zajednica se zalagala za pobjedu demokratskih, gra anski orijentisanih, nenacionalisti~kih partija a na izborima se desilo upravo obratno. Po{to nijedna partija, ipak, nije osvojila dovoljan broj mandata u Narodnoj skup{tini da sama formira Vladu, me unarodna zajednica je lobirala za koaliciju nenacionalisti~kih partija a desilo se upravo obratno. Prethodne godine Narodna skup{tina je usvojila Amandmane na Ustav RS, kojima je on uskla en sa odlukama Ustavnog suda BiH (tzv. odlukama o konstitutivnosti naroda). Amandmanima su izmijenjene mnoge odredbe Ustava, ali ono {to je ovdje bitno jeste da je modificirana struktura najvi{ih organa i preciziran njihov sastav. Zbog brojnih kriterija koje treba zadovoljiti, zbog brojnih interesa i grupa uklju~enih u proces formiranja vlasti, njeno je postizborno konstituisanje teklo vrlo sporo i bilo je izrazito mu~no. Neki najvi{i organi - Ustavni sud, na primjer - ve} mjesecima se ne popunjavaju novim ~lanovima, pa ~itava dr`avna struktura radi s drasti~no smanjenim kapacitetom i minornim rezultatima. 3.2. Narodna skup{tina Republike Srpske 3.2.1. Politi~ko pregrupisavanje Narodnu skup{tinu Republike Srpske sa~injavaju 83 poslanika, {to zna~i da su za natpolovi~nu ve}inu a po ~lanu 75. Ustava RS «Narodna skup{tina odlu~uje ve}inom glasova svih narodnih poslanika» - potrebna 42 glasa. Na postdejtonskim izborima 96., 98. i 2000. god. sigurna i stabilna ve}ina nije se mogla osigurati samo u okviru jedne partije. Naime, politi~ka scena Republike Srpske je veoma pluralna i sklona podjelama 19
na izbore u ovoj maloj zemlji s bira~kim tijelom od jedva 850.000 glasa~a izlazi i po 50 partija; s druge strane i bira~ko tijelo je sklono da se dijeli, pa mnoge minorne partije ipak opstaju na minimalnom broju glasova. Tako je bilo i na izborima koji su odr`ani 5. oktobra 2002. godine. U Republici Srpskoj se za izbore za Narodnu skup{tinu registrovalo 48 partija i sve su one dobile podr{ku bar jednog, makar i najmanjeg dijela od 434.000 glasa~a, koliko ih je iza{lo na izbore. Kada je 19. oktobra Izborna komisija BiH objavila rezultate izbora, ispostavilo se da je u Narodnu skup{tinu RS u{lo ~ak 15 stranaka. Veliki broj stranaka u predstavni~kom tijelu jedne dr`ave ne smatra se dobrim na {arolikoj i ponekad dubokim razlikama podijeljenoj sceni te{ko je uspostaviti politi~ko jedinstvo i voditi konzistentnu politiku. Razmirice izme u koalicionih partnera su ~este, a to destabilizuje ~itavu zemlju; raskidanje politi~kih saveza i uspostavljanje novih tro{i snagu politi~kih aktera koji se vi{e bave me usobnim obra~unima nego dr`avnim problemima. Me utim, Bosna i Hercegovina je, kao i Republika Srpska unutar nje, specifi~an slu~aj na koji se op{ta pravila politi~ke utakmice malo te`e primjenjuju. Sam Izborni zakon BiH pogoduje politi~kim podjelama. Zakonodavac je usvojio takva izborna rje{enja koja podsti~u partije na mno`enje i koja doprinose pluralizaciji politi~ke scene. To se najo~itije vidi na osnovu osobite primjene raspodjele kompenzacionih mandata na taj su na~in u Narodnu skup{tinu RS uvedene i partije zanemarivog politi~kog uticaja i s minimalnom podr{kom bira~a. Svrha ovako pode{enog izbornog mehanizma jeste u tome da se onemogu}i jednoj partiji da sama sakupi parlamentarnu ve}inu, da obezbijedi podr{ku svojoj vladi i da sigurno i neometano dominira politi~kom i ekonomskom scenom. Drugim rije~ima, namjera je bila svjesno oslabiti uticaj velikih i mo}nih partija, natjerati ih da sara uju sa drugim strankama i da se u~e traganju za kompromisom. Konstelacija uspostavljena poslije 5. oktobra je bila takva da su dvije stranke s najve}im brojem osvojenih mandata mogle same formirati parlamentarnu ve}inu (SDS 26 i SNSD 19). Sljede}a minimalna kombi- 20
nacija podrazumijeva u~e{}e bar ~etiri partije, {to zna~i da bi dominantna partija morala da se odrekne dobrog dijela ministarskih mjesta na koja je ra~unala i da ih ustupi manjim partijama ~iju parlamentarnu podr{ku dobija. Bilo bi, prema tome, logi~no i racionalno da dvije partije s najve}im brojem mandata prevazi u me usobne razlike i stupe u koaliciju. Me utim, po svemu sude}i, do ozbiljnih pregovora izme u ove dvije stranke uop{te nije do{lo toliko su velike razlike me u njima i toliko je velika surevnjivost njihovih vo a. Lider SNSD-a, po snazi druge parlamentarne stranke, odbio je ponu enu koaliciju sa SDS-om, pravdaju}i to razlozima na~elne i koncepcijske prirode. Ili je na ovo odbijanje bio naveden od strane me unarodne zajednice, koja je otvoreno lobirala da se u Republici Srpskoj izvr{na vlast formira bez najve}e i najja~e srpske stranke? Srpska demokratska stranka, naime, i pored izvjesnih internih prilago avanja (odrekla se svog father foundera Radovana Karad`i}a i prihvatila demokratske reforme u BiH i RS), kod predstavnika me unarodne zajednice u`iva ugled nacionalisti~ke i kriminalu sklone partije koja jo{ uvijek `ivi na kapitalu etni~ke mr`nje. Ali svaka kombinacija koja je isklju~ivala SDS morala je da uklju~i PDP, pa je ova partija postala presudna za politi~ku klackalicu u BiH. Ta partija desnog centra je za kratko vrijeme stekla mnogo simpatizera, ali ih isto tako brzo gubi. Njen lider - koji je prethodni dvogodi{nji mandat proveo kao premijer RS i koji je, iako u koaliciji sa SDS-om, u`ivao nesumnjivu podr{ku me unarodne zajednice prenebregao je sugestije svojih me unarodnih mentora i odlu~io se za nastavak koalicione saradnje sa SDS-om, po{to je prethodno osigurao svoj izbor na mjesto ministra vanjskih poslova BiH. Ova partija i njen lider, li~no, nesumnjivo su najbolje iskoristili politi~ku konstelaciju u Republici Srpskoj, iako su se znaci opadanja njihovog ugleda pojavili jo{ prije izbora. SNSD je dao sve od sebe da stvori parlamentarnu ve}inu bez SDS-a; njegov «Program za razvoj i promjene» dobio je podr{ku velikog broja malih partija koje su u{le u parlament. Ipak, klju~ politi~ke situacije je dr`ao PDP, a ne SNSD. Kada su vidjele da PDP-ove simpatije idu na drugu stranu, neke od malih partija su, trude}i se da koliko-toliko iskoriste situaciju, podr`ale uspje{niju politi~ku osovinu. 21
SDS je tako e dao sve od sebe da putem izvr{ne vlasti efektuira mo} koju je dobio na izborima. U uslovima kada mu najuticajniji me unarodni faktori nisu bili naklonjeni i dok su ga potresale unutra{nje borbe za raspodjelu polo`aja, SDS je bio primoran da ~ini goleme ustupke; po instinktu samoodr`anja, on je postupio kao gu{ter koji u ustima neprijatelja ostavi svoj rep da bi spasio glavu i tijelo. PDP je sticajem okolnosti bio u situaciji da trguje i odlu~io se za ponudu koja mu je donijela politi~ki uticaj nesrazmjeran broju mandata kojima je raspolagao. PDP je, naime, od svog koalicionog partnera iskam~io mjesto premijera i skoro sve najva`nije ministarske resore (finansija, unutra{njih poslova, poljoprivrede, zdravlja i saobra}aja). SDA je tako e racionalno procijenila zna~aj svojih {est mandata i vrlo uspje{no ih politi~ki kapitalizirala putem tri veoma zna~ajna ministarska resora (pravde, gra evinarstva i ekonomskih odnosa) i potencijalnim uticajem na jo{ dva resora pokrivena nestrana~kim Bo{njacima. Neke druge manje stranke koje su podr`ale SDS nisu ni tra`ile ni dobile ministarske portfelje, ve} su svoju lojalnost naplatile direktorskim mjestima u dobro stoje}im dr`avnim preduze}ima. 3.2.2. Zasjedanja i rad Narodne skup{tine Tokom prvih stotinu dana Narodna skup{tina je odr`ala tri redovne i tri posebne sjednice (dnevne redove ovih sjednica vidi u prilogu). Iako su dnevni redovi bili obimni i daju naslutiti da iza njih stoji dinami~na aktivnost, realan utisak je druga~iji: mnogo rije~i, mnogo sva e, velika buka minorni rezultati. Prva redovna sjednica NS je bila konstitutivna. Sve~anom dijelu sjednice slijedio je radni dio na kojem su izabrana radna tijela Skup{tine, komisije i odbori kao i delegati u Dom naroda Parlamentarne skup{tine BiH. Druga redovna sjednica je bila posve}ena izboru predsjednika i ~lanova Vlade RS. Tre}a redovna sjednica je bila prva, u pravom smislu rije~i, radna. Najvi{e pa`nje poslanika a i javnosti, koja ima mogu}nost da putem TV 22
u`ivo prati rad Parlamenta privukli su izvje{taji Glavne slu`be za reviziju javnog sektora, koji su (izvje{taji) ukazali na brojne nepravilnosti u raspolaganju sredstvima u dr`avnim organima i preduze}ima. Prve dvije posebne sjednice bile su posve}ene bud`etskim pitanjima (izvr{enje bud`eta u 2002. god., rebalans bud`eta i usvajanje bud`eta za 2003. god.), a na tre}oj je Skup{tina raspravljala o Izvje{taju specijalnog revizora o poslovanju ERS u prethodnoj godini. Izvje{taj je bio porazan i izazvao je pravu konsternaciju u redovima opozicije, a znatnu zbunjenost me u poslanicima iz vladaju}ih partija: prvi su htjeli da politi~ki kapitaliziraju ovo ne~uveno zbivanje, a drugi su tra`ili na~in kako da najbezbolnije i bez velike politi~ke {tete saniraju situaciju. 3.3. Vlada Republike Srpske 3.3.1.Konstituisanje izvr{ne vlasti Dolazak do Vlade Republike Srpske bio je mu~an. Predsjednik Republike je mandat za sastav Vlade povjerio predstavniku PDP-a, koji je potro{io mnogo vremena da bi na{ao odgovaraju}e kandidate. Sastav Vlade se morao uskladiti s ustavnim amandmanom koji odre uje da umjesto ranijih 20 vlada ima 16 ministarstava, da predsjednik i potpredsjednici Vlade ne mogu biti iz istog naroda, da su 8 ministara Srbi, 5 Bo{njaci i 3 Hrvati. Iako je ~etiri ministra preuzeo iz prethodnog saziva, mandatar je o~igledno imao velikih problema da sastavi listu kandidata. Unutarstrana~ka borba za portfelje u srpskim strankama je bila `estoka, toliko `estoka da su na listu dospijevala i imena ljudi za koje }e jedan me unarodni zvani~nik, zanemaruju}i diplomatsku etikeciju, javno izjaviti da su to «ljudi koji predstavljaju kriminal i vra}anje na stanje nasilja i podizanja tenzija». Nesumnjivo je da je sam premijer najmanje uticao na to koga }e dobiti za ministra da je bilo tako ne bi preuzeo sva ~etiri ministra iz prethodnog saziva. Pri izboru ministara presudne su bile odluke politi~kih partija, a one se nisu rukovodile njihovim stru~nim znanjem, organizacionim sposobnostima niti moralnim vrijednostima kandidata. 23
Vlada je, ipak, imenovana u onom sastavu koji je predlo`io mandatar, unato~ tome {to je bilo o~igledno da takav njen sastav nije garancija brzog provo enja reformi i nadokna ivanja onoga {to su prethodne vlade propustile da u~ine. Ali to je mo`da i bila svrha imenovanja ove vlade; ona je, kako prilikom primopredaje du`nosti re~e prethodni premijer, «vlada kontinuiteta». Kancelarija visokog predstavnika je svim kandidatima tako e dala zeleno svjetlo - ~ak i onome kojem }e uskoro sugerisati ostavku. 3.3.2. Ote`avaju}e okolnosti Ve} je prvih stotinu dana pokazalo da ova vlada ima ugra ene neke karakteristike koje nisu prolazne «dje~ije bolesti», ve} njena tipi~na i trajna obilje`ja. Prvo od njih je odsustvo bilo kakvog autoriteta. Ova vlada nije uspjela da se nametne ni snagom svoje hijerarhijske pozicije ni svojim aktivizmom; nije uspjela da svojim poletom i energijom, kojih tako e nema, da nov poticaj posustalim reformama; ona nema novih i svje`ih ideja, ali ni dovoljno ma{te da starim idejama udahne nov {arm i privla~nost. Ukratko, u vrijeme koje tra`i poletne, inventivne i odlu~ne ljude Republika Srpska je dobila stereotipnu i bezvoljnu vladu. Istina je da Vladi nisu naruku i{le unutra{nje i vanjske okolnosti. Na neke od njih ona nije mogla da uti~e, ali je mogla br`e na njih da reaguje i da im se vje{tije prilago ava. Od ustoli~enja Vlade, nicale su unutra{nje afere na koje ona nije znala da reaguje nikako osim odbrana{ki ili }utanjem. ~ak i kada je poku{ala da zauzme aktivniju poziciju, ~inila je to nevje{to i bez namjere da preduzima mjere koje vode trajnom ozdravljenju. Tipi~an je primjer s revizijom EP RS; Vlada je poslije poraznog izvje{taja stranog revizora i tek po{to je visoki predstavnik smijenio glavne krivce za lo{e stanje, smogla snage da se i sama umije{a smijenila je Upravni i Nadzorni odbor ovog preduze}a i imenovala vr{ioca du`nosti generalnog direktora; v.d. je dao ostavku poslije pet dana (a da uop{te nije preuzeo du`nost), a njegovog nasljednika je poslije mjesec dana rada visoki predstavnik optu`io za potpunu neefikasnost jer «novac iz EP i dalje nestaje». Sasvim neprimjereno je Vlada postupila kada je SFOR objelodanio 24
aferu s prislu{kivanjem koje je obavljala Vojska RS: prislu{kivanja je bilo, ali mi za njega nismo znali (i to nas opravdava)!? U aferi s Dobojskom bankom premijer je izvrdavao i pravio se nevje{t ~ak i kada su novine objavile izjavu visokog predstavnika da «raspola`e informacijom da je ministar finansija odlu~io podnijeti ostavku», {to je bio otvoren poziv da se ta mjera i preduzme. Istovremeno, premijer izjavljuje da ostavku nije dobio i da ne zna ho}e li je ministar podnijeti?! Sasvim neumjesno, premijer izjavljuje da u ovom trenutku «to nije toliko ni bitno», ve} je va`no da se okon~a proces privatizacije Dobojske banke!? Najbli`e okru`enje je Vladu posve iznenadilo: Srbija se iz temelja uzdrmala zbog ubistva svog premijera, ali Vlada RS nije na vrijeme osjetila dubinu katarze koja je zahvatila susjednu dr`avu, niti je poku{ala da se i sama podvrgne njenom iscjeljuju}em pro`imanju. I dok je Srbija pobirala pohvale (i nov~anu pomo}) od Evrope i svijeta zbog svog radikalnog politi~kog zahvata u bolesno dr`avno tkivo Republika Srpska je, opet zbog pasivnosti svoje vlade, optu`ena da predstavlja «igrali{te za kriminalce na svim nivoima». U ovom slu~aju Vlada je pokazala ne samo da nema namjeru da se i sama upusti u borbu protiv organizovanog kriminala ve} i potpunu nesposobnost preduzimanja sinhronizovane akcije. O ~emu se radi? Poslije ukidanja vanrednog stanja u Srbiji bilo je logi~no u RS preduzeti posebne mjere za{tite od navale tamo{njih kriminalaca i osumnji~enika. To je u~injeno tek na inicijativu visokog predstavnika, koji je na sastanku sa zvani~nicima zadu`enim za sigurnost u BiH naredio preduzimanje niza operativnih mjera uskla enih sa de{avanjima u Srbiji. Sve su to konkretne mjere za koje bi se normalno o~ekivalo da ih nadle`ni organi preduzmu po slu`benoj du`nosti, a rokovi za njihovu realizaciju su «odmah» i «u roku od 24 sata». To govori da je visoki predstavnik, osim zakonodavne funkcije, u svoje ruke preuzeo i dnevno upravljanje dr`avnim operativnim poslovima toliko su inertne bh. i entitetske vlade i druge institucije. Vlada ima jo{ jednu ote`avaju}u okolnost: ona nije iznutra homogena. Ve} na po~etku njenog rada do{lo je do trzavica zbog preduzimanja nekih 25
mjera koje pojedinim partijama nisu odgovarale i one su poku{ale da ih sprije~e posredstvom svojih ministara. To je Vladu dovelo skoro do rasula; jedinstvo je odr`ano zahvaljuju}i krupnim interesima koji se grupi{u oko Vlade i kojima je stalo da se ova koalicija odr`i. Najvi{i organi SDS-a i PDP-a su u nekoliko navrata odr`avali zajedni~ke sastanke u nastojanju da se problemi prevazi u i da se o~uva bar prividno jedinstvo. Me utim, ova rovita situacija vrlo negativno se odra`ava na rad Vlade, koja sve te`e odr`ava unutra{nju homogenost. 3.3.3. Aktivnosti Vlade u pojedinim sektorima Iako je spisak zakona na kojima je Vlada radila impozantan, rezultati njenog rada nisu tako zna~ajni. Ono {to je bitno jeste to da ova vlada ciljeve svoje politike ne realizuje putem zakonskih prijedloga upu}enih Narodnoj skup{tini. Zapravo je ~ak i broj zakona koje je ona sama kreirala minoran: rad na najzna~ajnijim zakonima (iz krivi~ne i obligacione oblasti) zapo~eo je jo{ prije nekoliko godina i sada je u zavr{noj fazi; neke zakone je nametnuo visoki predstavnik pa oni kroz entitetsku proceduru prolaze samo pro forma; najve}i broj zakona je definitivno uobli~ila tzv. «Buldo`er komisija» i samo ih je proslijedila entitetskim vladama na doradu, {to nije u svakom slu~aju izvr{eno najbolje. Izvanredan napor «Buldo`er komisije» da za 150 dana provede 50 reformi je za svaku pohvalu. Istini za volju, «Komisija» se uglavnom prihvatila manjih i lak{ih zakonskih modifikacija koje se mogu realizovati po skra}enoj zakonskoj proceduri. Njeni prijedlozi su formulisani vrlo precizno, ~ak je naveden i ~lan zakona koji treba promijeniti, pa je na Vladi bilo samo da prona e odgovaraju}a pravna rje{enja i stavi ih umjesto lo{ih postoje}ih. Umjesto da postupi tako, Vlada u nekim slu~ajevima svojim intervencijama ~ini upravo obratno i mijenja samu svrhu reformskog pristupa. Najo~itiji je primjer sa Zakonom o privrednoj komori: izmjene tog zakona, sa~injene u duhu prijedloga «Buldo`er komisije», Vlada upu}uje u proceduru usvajanja po hitnom postupku iako je zadnjim ~lanom predvidjela da on stupa na snagu tek od 2004. god. ~ak i ako zanemarimo ~injenicu {to }e Ured visokog predstavnika primijetiti ovo podmetanje klipova pod to~kove «Buldo`era», postavlja se pitanje za{to Vlada usporava reforme zbog ~ijeg je brzog provo enja izabrana. 26