Microsoft Word - word hadbook hr.doc

Транскрипт

1 Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru (PIFC) i unutarnja revizija Priručnik za rukovoditelje Zagreb, Cards Project 2002 Development of Public Internal Control & Internal Audit 1/12

2 Razvoj PIFC-a i unutarnje revizije kao kamena temeljca transpozicije acquis communautairea Razvoj unutarnje revizije i financijskog upravljanja i kontrole (FMC) odnosi se na provedbu koncepta PIFC, koji čini transpozicijski proces 28. poglavlja acquis communautairea. Poteškoće se odnose na usvajanje načela u okviru prijenosa najboljih praksi, uz istovremeno izbjegavanje krutosti koja bi nastala u slučaju pukog kopiranja zakonskog okvira umjesto da se temeljito razmisli o lokalnom kontekstu. Ova tematika postaje to složenijom u specifičnom kontekstu Republike Hrvatske, budući da unaprijed postoje neke naznake revizije i kontrole u postojećem zakonskom okviru, uz to da iste ne tvore sveobuhvatni skup i da nisu usmjerene prema istim načelima: Članak 30. Uredbe o sustavu glavne knjige riznice i metodama upravljanja jedinstvenim računom riznice već spominje ulogu unutarnjih revizora koju ima utvrditi ministar financija, Članak 11. iste uredbe ukazuje na uspostavljanje financijske kontrole plaćanja, računovodstva i potraživanja za potrošnju javnih sredstava, Nužna podjela dužnosti spominje se u različitim zakonima, Zakon o proračunu iz dodatno naglašava obvezu provedbe unutarnje revizije na svim razinama javne uprave. Premda nije riječ o cjelovitom popisu, on je ipak trebao stvoriti dostatan zakonski temelj za provedbu koncepta PIFC-a. Neka utanačenja i objavljivanje neophodnih pravilnika i naputaka ministara ili čelnika TDU trebali bi upotpuniti ovaj skup zakonskih i regulatornih alata. Zakon o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru (uključujući unutarnju reviziju i FMC) u skoroj bi budućnosti trebao nadomjestiti različite objavljene dijelove u jednom sveobuhvatnom skupu. Pravilnik o PIFC-u takoñer će nadomjestiti nedavno objavljeni pravilnik o unutarnjoj reviziji. 2/12

3 Načela koja se trebaju usvojiti i proširiti Tri glavna načela održavaju dodanu vrijednost ovog koncepta: Menadžerska odgovornost za ubiranje i potrošnju javnih sredstava uključujući odgovornost za uspostavljanje i održavanje djelotvornih sustava financijskog upravljanja i kontrole (FMC). Uspostavljanje i provedba sustava FMC-a, uključujući postavljanje skupa pravila s ciljem ostvarenja efikasne, djelotvorne i ekonomične uporabe raspoloživih sredstava (uključujući inozemna sredstva) spada pod odgovornost čelnika i linijskog rukovodstva svake institucije (ministarstva ili TDU). Ministar/čelnik nadležan je za funkcioniranje, efikasnost i razvoj sustava financijskog upravljanja i kontrole. Dužnosnici takoñer imaju odgovornost za nadzor nad sustavom financijskog upravljanja i kontrole, njegov razvoj te za financijsku odgovornost. Sustav FMC sastoji se od: neovisnih funkcija ex-ante i ex-post financijske kontrole funkcije računovodstva i financijskog izvještavanja procedura za pripremu, obradu i spremanje financijskih i drugih dokumenata Podjela dužnosti za efikasno funkcioniranje sustava FMC. Neovisna jedinica za unutarnju reviziju u svakom ministarstvu i javnoj instituciji u svrhu osiguranja da ukupni sustav unutarnjih kontrola postoji te da efikasno funkcionira. Primarni ciljevi PIFC-a jesu osigurati: pouzdanost i cjelovitost informacija, osobito financijskih informacija usuglašenost s politikama, planovima, procedurama, zakonima i propisima zaštitu imovine ekonomičnu, efikasnu i djelotvornu uporabu resursa 3/12

4 Kako si FMC i unutarnja revizija meñusobno daju legitimitet FMC se temelji na adekvatnom i transparentnom delegiranju jasno utvrñenih odgovornosti u smislu upravljanja i odgovaranja na svim razinama zapovjednog lanca. FMC predstavlja središnji stup efikasne decentralizacije (nije moguće sve držati pod kontrolom s vrha piramide). * * * S obzirom na to da je FMC decentralizacijom prenesen u ruke linijskog rukovodstva, potrebno je imati centraliziranu i funkcionalno neovisnu unutarnju reviziju u svrhu procjenjivanja efikasnosti procesa koje provode različite hijerarhijske razine radi ostvarivanja ciljeva. Pored toga, unutarnja revizija procjenjuje efikasnost sustava FMC-a i daje preporuke za postizanje njegove najveće efikasnosti uz najniži trošak. Bez FMC-a nema niti razloga za postojanje funkcije unutarnje revizije, ex-post kontrole zakonitosti i proračunski nadzor su dovoljni. Bez unutarnje revizije pak FMC se ne može provesti na prikladan, efikasan i održiv način. Unutarnju reviziju treba koristiti kao pomoć rukovodstvu pri provedbi FMC-a za: utvrñivanje radnih procesa s naglaskom na postojećim mehanizmima unutarnje kontrole i odlučivanja (revizijski tragovi), procjenjivanje prednosti i nedostataka postojećeg sustava unutarnje kontrole, temeljenje funkcioniranja kontrola primjenom pristupa procjene rizika. Meñutim, unutarnji revizori moraju zadržati svoju neovisnost i ne smiju intervenirati u provedbi procesa ili kontrola koje će oni sami kasnije procjenjivati. Meñusobna povezanost prikazana je na shemi na sljedećoj stranici. 4/12

5 Rukovoditelji revizori izrañuju revizijske tragove i Rukovoditelji prilagoñavaju procese i kontrole radi veće efikasnosti, obavljaju trajne ex-ante kontrole i ex-post kontrole Rukovoditelji unapreñuju procese i kontrole Revizori ministru ili čelniku TDU daju osiguranje u smislu odgovarajućeg funkcioniranja i moguće nalaze uz pripadajuće preporuke Kako su FMC i unutarnja revizija meñusobno povezani

6 Glavne konkretne primjene ex-ante kontrola Ex-ante kontrola (sa stvarnom mogućnošću obustavljanja procesa) uvijek će se obavljati prije donošenja odluke za: stvaranje obveza za daljnju ili trenutnu uporabu javnih sredstava, odabir metode nabave, imenovanje članova odbora za procjenu, pokretanje procesa zapošljavanja, zapošljavanje novog osoblja ili prije svih aneksa ugovora, pripisivanje, plaćanje ili povrat naknada. Kontrole će obavljati trajno imenovano osoblje: odgovarajuće imenovano, neovisno o donositeljima odluka i s dozvolom obustavljanja procesa ako je to potrebno, odgovarajuće obučeno, dovoljan broj osoblja za obavljanje dobrih i pravovremenih kontrola. Kontrolama će se istraživati sljedeće: potreba se treba odnositi na godišnji plan ili treba biti odgovarajuće opravdana ako nije predvidiva, iskaz potreba (nabava ili zapošljavanje) mora podnijeti ovlašteno osoblje uz adekvatno opravdanje i prikladan opis buduće uporabe uključujući kriterije koji će se primijeniti na konačni tehnički odabir (neovisno o cijeni), pitanje rentabilnosti treba se sve bolje i bolje opravdavati kada na raspolaganju budu pokazatelji uspješnosti, proračun vezan obvezama ili rezerviran u alatima računovodstva i rizničkog upravljanja (prognoze isplata), metoda zatvorenog natječaja (zapošljavanje ili nabava) treba se opravdati u smislu zakona i ekonomičnosti, imenovanje članova odbora za procjenu treba se opravdati u smislu prilagoñene stručnosti i neovisnosti u odnosu na sve potencijalne sukobe interesa, itd. Premda je potrebno ažurirati zakonski okvir da bi se ovaj pristup učinio obveznim, ništa ne sprečava njegovu progresivnu provedbu, budući da je za to potrebno vremena i energije a ne protivi se zakonodavstvu koje je trenutno na snazi.

7 Glavne konkretne primjene ex-post kontrola Ex-post kontrole obavljat će se u svrhu potvrñivanja zakonitosti, točnosti i efikasnosti radnji nakon što se iste provedu. Cilj ovih kontrola je: pojačati efikasnost ex-ante kontrola provjeravanjem zakonitosti i točnosti radnji od početne točke do kraja, obnašanje odgovornosti ministra ili čelnika zadržavanjem sustava unutarnje kontrole koji su decentralizirali pod trajnom kontrolom, kontroliranjem na terenu onih radnji koje se poduzimaju prema korisnicima koji se nalaze izvan djelokruga ex-ante kontrole, potvrñivanje pouzdanosti računovodstva, odgovarajuća zaštita imovine (zalihe, održavanje, vrijednosti, itd.) Ex-post kontrolori moraju biti odijeljeni od ex-ante kontrolora i donositelja odluka. Oni takoñer moraju biti trajno imenovano osoblje, prikladno obučeno i u dovoljnom broju radi obavljanja dobrih i korisnih kontrola. * * * Njihovi nalazi trebaju prije svega voditi do zahtjeva za ispravljanjem počinjenih šteta, a s druge strane do potencijalnih sankcija ili sudskih postupaka. Može se odlučiti o obavljanju unutarnjih revizija u svrhu utvrñivanja relevantnih nedostataka u procesima i davanja preporuka za unapreñivanje. Pripremit će se godišnji i strateški planovi ex-post kontrole u svrhu fokusiranja iste na područja koja se istaknu primjenom pristupa procjene rizika.

8 FMC se takoñer sastoji od Ex-ante i ex-post kontrole odnose se na aspekte unutarnje financijske kontrole u sklopu FMC-a. Budući da je namjera FMC-a dati ministrima i čelnicima TDU odgovarajuća sredstva da bi mogli u potpunosti odgovarati Vladi i grañanima za uporabu javnih sredstava, skup FMC alata potrebno je nadopuniti: alatima za financijsko izvještavanje, kapacitetom za kontrolu uspješnosti poslovanja, davanjem trajno raspoloživih podatka za komunikaciju o obavljenim radnjama i ostvarenim rezultatima. Alati za financijsko izvještavanje već su dijelom dostupni, ali isti trebaju biti pouzdaniji a njihova uporaba sistematična. SAP i različiti računovodstveni sustavi u primjeni u linijskim institucijama obično daju mogućnosti specifičnih zahtjeva i/ili predloške za izvještavanje, ali rukovoditelji još uvijek ne pokazuju pravi interes u tom pogledu. Potrebno je što prije uvesti kapacitete za kontrolu uspješnosti poslovanja i davanje podataka za komunikaciju zbog toga što će trebati vremena i energije za ostvarenje prvih rezultata. Valja napomenuti da će sav napredak ostvaren u tom pogledu unaprijediti provedbu neizbježne pripreme proračuna po programima. Sve ovo pridonosi gradnji piramide, počevši sa širenjem pojma kontrolnog okružja: (vidi model COSO)

9 Uloga unutarnjih revizora Unutarnja revizija obavlja se na način i na temelju procedura koje se iznose u meñunarodnim standardima za unutarnju reviziju meñunarodnog Instituta unutarnjih revizora (IIA) te u skladu s najboljom praksom Europske unije. Unutarnji revizor razmatra: sustave unutarnje kontrole i usuglašenost istih sa zakonima, propisima, politikama i procedurama, postojanje imovine i adekvatnost zaštite iste, ekonomičnost, djelotvornost i efikasnost uporabe resursa, uključujući ljudske resurse, od strane ministarstva/tdu, ostvarenje ciljeva ministarstva/tdu. Unutarnje revizije obavljaju se u skladu sa strateškim i godišnjim planom koji donosi i usvaja ministar ili čelnik TDU, a koji se podnose Središnjoj harmonizacijskoj jedinici u Ministarstvu financija radi konsolidiranja i prenošenja Vladi. Aktivnost unutarnjih revizora razlikuje se od aktivnosti inspektora u slučaju kada je usredotočena na usuglašenost sustava i procesa sa zakonima, svim vrstama propisa i najboljim praksama za postizanje najveće rentabilnosti upotrijebljenih javnih sredstava. Ta aktivnost vodi do davanja preporuka za potencijalna poboljšanja i informiranja višeg rukovodstva o nepravilnostima u slučaju njihovog otkrivanja. Oni nemaju pravo predlagati individualne ili kolektivne sankcije. Unutarnje revizije obavljaju stručno ovlašteni 1 unutarnji revizori imenovani za rad u jedinicama za unutarnju reviziju, koje su obično smještene na najvišoj razini. Kapaciteti za unutarnju reviziju mogu se uspostaviti na razini samostalnih proračunskih korisnika čiji se rad odnosi na djelokrug šireg TDU, ukoliko to opravdava količina i specifičnost aktivnosti. Kolektivna i individualna funkcionalna neovisnost mora biti zajamčena kada je potrebno osigurati koherentnost izmeñu kapaciteta za unutarnju reviziju proračunskog korisnika i jedinice za unutarnju reviziju TDU. Ovakve složene organizacije trebaju se uspostaviti u bliskoj suradnji sa Središnjom harmonizacijskom jedinicom. 1 Ministar financija daje stručno ovlaštenje unutarnjim revizorima po ispunjenju obveza glede izobrazbe i iskustva.

10 Radnje protiv nepravilnosti Ovaj dio strukture PIFC-a od presudne je važnosti budući da: drži unutarnje revizore neovisnima u odnosu na neophodnu borbu protiv nepravilnosti, stvara odgovarajuću organizaciju za: poduzimanje radnji voñenje evidencija o činjenicama u slučajevima kada nikakve radnje nisu bile potrebne prosljeñivanje problema relevantnom autoritetu. Ova struktura temelji se na sljedećem modelu: na nacionalnoj razini, jasno identificirana jedinica nadležna za: zaprimanje svih slučajeva nepravilnosti ili snažne sumnje koja se dodatno treba istražiti i uvesti u sudski proces. centraliziranje svih informacija vezanih uz nepravilnosti i izvještavanje prema OLAF-u u Bruxellesu kada je riječ o sredstvima EU, održavanje mreže dužnosnika za nepravilnosti efikasnom na razini TDU: dužnosnik za nepravilnosti imenuje se: kao lokalni korespondent gore spomenute jedinice za zaprimanje svih slučajeva nepravilnosti ili snažne sumnje od unutarnjih revizora te bilo kojeg člana osoblja i rukovodstva u svrhu odlučivanja o reagiranju u smislu upravnih sankcija ili podnošenja slučajeva gore spomenutoj jedinici na nacionalnoj razini. Na nacionalnoj je razini potrebno pripremiti zakon za formiranje novog Ureda za sprečavanje prijevare na istoj razini kao i USKOK u Državnom odvjetništvu. Shodno tome, potrebno je pokrenuti konzultacije s različitim interesnim skupinama, a prijedlog zakona treba se podnijeti do sredine U ovom trenutku najvažnije je stvoriti uvjete za postizanje veće neovisnosti unutarnjih revizora i kontrolora tako da isti nemaju problema i mogućih pritisaka koji proizlaze iz posljedica nepravilnosti i prijevara koje su otkrili prilikom obavljanja revizija ili kontrola.

11 Formiranje Vijeća za reviziju Uskoro je potrebno formirati Vijeće za unutarnju reviziju kao savjetodavni odbor za Središnju harmonizacijsku jedinicu. Vijeće bi trebalo biti stalna struktura koju saziva Ministar financija na zahtjev voditelja Središnje harmonizacijske jedinice ili bilo kojeg ministra ili čelnika TDU. Zasjedanje se mora organizirati tijekom mjeseca nakon podnošenja zahtjeva, a dokumenti potrebni za rješavanje dotaknutih pitanja trebaju biti na raspolaganju tjedan dana prije datuma zasjedanja. Vijeće za unutarnju reviziju saziva se najmanje dvaput godišnje radi davanja mišljenja o konsolidiranom godišnjem izvješću revizije prije podnošenja istog predsjedniku Vlade i o konsolidiranom strateškom planu revizije. Potrebno je donijeti odluku o sastavu Vijeća. Uz konzultacije sa SHJ, projektni tim predlaže sljedeće: Ministar financija, predsjednik, Voditelj Središnje harmonizacijske jedinice, 2 ministra, 2 voditelja jedinica za unutarnju reviziju iz ministarstava ili TDU čiji ministar ili čelnik već nije predstavnik u Vijeću, 1 profesor s Ekonomskog fakulteta koji nije aktivni član nekog strukovnog tijela i u potencijalnom sukobu interesa u odnosu na svrhu ovoga Vijeća, 1 član osoblja iz Središnje harmonizacijske jedinice, tajnik Vijeća. Članovi Vijeća trebaju se što prije imenovati Odlukom Vlade.

12 Središnja harmonizacijska jedinica Od Središnje harmonizacijske jedinice očekuje se da: stvori neophodno kontrolno okružje * * * izdaje i ažurira cjelokupni neophodni zakonski okvir potreban na razini državne uprave * * * daje svim ministarstvima i TDU smjernice za izdavanje i ažuriranje njihovih specifičnih, pojedinačno primjenjivih zakonskih okvira procjenjuje kvalitetu i efikasnost PIFC-a u svim ministarstvima i TDU proširuje koncepte i razvoj istih stalnim članstvom u meñunarodnim i europskim strukovnim tijelima * * * bude tijelo za davanje stručnog ovlaštenja državnim unutarnjim revizorima stvori, unaprijedi i prati održivi kapacitet izobrazbe za unutarnju reviziju i unutarnju kontrolu u Hrvatskoj * * * prikuplja i konsolidira podatke o unutarnjoj reviziji i unutarnjoj kontroli obavljenoj u ministarstvima i TDU sastavlja godišnje izvješće za Vladu RH s naznakom: glavnih utvrñenih rizika preporuka koje se imaju provesti na razini Vlade izvršenja strateškog i godišnjeg plana