NIKOLA N. KOVAČEVIĆ PRIRUČNIK REVIZIJA GODIŠNJIH KONSOLIDOVANIH FINANSIJSKIH IZVJEŠTAJA POLITIČKIH SUBJEKATA I REVIZIJA JAVNIH NABAVKI LITERATURA ZA POLAGANJE ISPITA ZA DRŽAVNOG REVIZORA PODGORICA, 2018. GODINE
Autor Izdavač Državna revizorska institucija Recenzent dr Milan Dabović Lektor Katarina Milonjić Tiraž 100 primjeraka Štampa GOLBI D.O.O. CIP Katalogizacija u publikaciji Nacionalna biblioteka Crne Gore, Cetinje ISBN... COBISS.CG-ID...
Recenzija za reviziju godišnjih konsolidovanih finansijskih izvještaja političkih subjekata i reviziju javnih nabavki, senator Nikola Kovačević pripremio je u formi koja je namijenjena pripremi kandidata za polaganje ispita za zvanje državni revizor. je sistematizovan u dva poglavlja sa pisanim tekstom na 65 strana, literaturom i korektnim navođenjem citiranog materijala u fusnotama. Strukturom a obezbijeđen je sadržaj, koji na dosljedan način prezentuje formu i suštinu znanja koji se zahtijevaju od kandidata za državne revizore. Autor je u ugradio empirijsko revizorsko iskustvo, i kroz jasne i precizne komentare otklanja dileme u vezi sa tumačenjima propisa. Na nedvosmislen način iznosi svoje mišljenje koje je potkrijepljeno članovima Zakona i konkretnim revizijama koje su u najvažnijim segmentima finansiranja obrađivale predmetnu temu. Samim tim autor izbjegava uhodane stereotipske materijale, značajno ih osvježava i čini ih atraktivnim za čitaoca. Prvo poglavlje nosi naslov REVIZIJA GODIŠNJIH FINANSIJSKIH IZVJEŠTAJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA i obuhvata dvanaest naslova, koji su sistematizovani na 33 strane. Poglavlje je usklađeno sa formom i strukturom Zakona, tako da je autor u potpunosti obradio relevantne elemente kojima se predmetna materija interpretira na svrsishodan, analitičan i dosljedan teorijski koncept, namijenjen formi predmetnog naslova. Ovim poglavljem su obrađene osnovne pojmovne kategorije, izvori finansiranja i način korišćenja sredstava političkih partija, kako za redovan rad, tako i za vrijeme izborne kampanje. Autor om posebno apostrofira najčešće nepravilnosti ustanovljene revizijom i time ovaj pored edukativne ima i formu praktikuma koji može poslužiti kao osnova za proces pripremanja i izvođenja revizije. Drugo poglavlje nosi naslov REVIZIJA JAVNIH NABAVKI i obuhvata sedam naslova, koji su sistematizovani na 29 strana. Kao i prethodno, ovo poglavlje je usklađeno sa formom i strukturom Zakona, pri čemu je autor posebno detaljno obradio uslove i način sprovođenja postupka javne nabavke. Ovakav pristup daje poseban značaj ovom poglavlju, jer autor, kroz stilizovane komentare obezbjeđuje čitaocu bazična znanja u kompleksnoj materiji javnih nabavki. Sama činjenica, da postoji veliki broj dilema u vezi 3
sa primjenom ovog Zakona i da je autor svoje komentare upodobio sa višegodišnjim iskustvom u procesu revizije, ovo se poglavlje može posmatrati kao svojevrsna ekspertiza jedne zahtjevne oblasti. Autor je u dijelu literature isključivo koristio Službene listove i podzakonska akta, tako da su komentari i analize u priručniku rezultanta autorskih istraživanja i zapažanja. je metodološki prilagođen svojoj namjeni te se kao takav preporučuje za javnu upotrebu i korišćenje. Podgorica, 19. 10. 2018. godine Recezent: dr Milan Dabović 4
SADRŽAJ: RECENZIJA 3 UVOD 7 I REVIZIJA GODIŠNJIH FINANSIJSKIH IZVJEŠTAJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA 9 II REGISTRACIJA, UDRUŽIVANJE I PRESTANAK PARTIJE 12 III IZVORI FINANSIRANJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA 14 IV FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE ZA IZBOR ODBORNIKA I POSLANIKA 18 V FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE ZA IZBOR PREDSJEDNIKA CRNE GORE 22 VI ZABRANE I OGRANIČENJA 24 VII FINANSIJSKO POSLOVANJE POLITIČKOG SUBJEKTA 29 VIII PODNOŠENJE I OBJAVLJIVANJE IZVJEŠTAJA 30 IX NADZOR 31 X REVIZIJA 34 XI NAJČEŠĆE NEPRAVILNOSTI KOD POLITIČKIH SUBJEKATA UTVRĐENE PRILIKOM REVIZIJE 44 XII SARADNJA DRI SA DRUGIM DRŽAVNIM ORGANIMA 45 REVIZIJA JAVNIH NABAVKI 47 I OSNOVNE ODREDBE 47 1. PREDMET, PRIMJENA, IZUZEĆA 47 2. NAČELA JAVNIH NABAVKI 48 3. JEZIK U POSTUPKU JAVNE NABAVKE 49 4. ANTIKORUPCIJSKO PRAVILO I SPREČAVANJE SUKOBA INTERESA 49 II USLOVI I NAČIN SPROVOĐENJA POSTUPAKA JAVNE NABAVKE 52 1. PREDTENDERSKA FAZA 52 2. VRSTE POSTUPAKA 55 3. USLOVI ZA UČEŠĆE U POSTUPKU JAVNE NABAVKE 60 4. TENDERSKA FAZA 61 5. PONUDA 62 6. RAČUNANJE ROKOVA 65 7. VRSTE KRITERIJUMA ZA IZBOR NAJPOVOLJNIJE PONUDE 65 8. ISPRAVNA PONUDA 67 9. NEISPRAVNA PONUDA 67 10. ODLUKA O OBUSTAVLJANJU POSTUPKA JAVNE NABAVKE 67 11. ODLUKA O IZBORU NAJPOVOLJNIJE PONUDE 68 12. UGOVOR O JAVNOJ NABAVCI 68 13. POSTTENDERSKA FAZA 69 III EVIDENCIJE I IZVJEŠTAVANJE U JAVNIM NABAVKAMA 70 1. EVIDENCIJE O JAVNIM NABAVKAMA I IZVJEŠTAVANJE 70 2. IZVJEŠTAVANJE I ČUVANJE DOKUMENTACIJE 70 IV ZAŠTITA PRAVA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE 71 1. POSTUPAK ZAŠTITE PRAVA 71 2. OVLAŠĆENJA NARUČIOCA U VEZI IZJAVLJENE ŽALBE 72 3. ODLUČIVANJE DRŽAVNE KOMISIJE 72 4. BITNE POVREDE ZAKONA 73 V NAJČEŠĆE NEPRAVILNOSTI U JAVNIM NABAVKAMA 75 1. REVIZIJOM UTVRĐENE NEPRAVILNOSTI 75 2. MOGUĆE GREŠKE U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI 75 VI SARADNJA DRI SA DRUGIM INSTITUCIJAMA 76 LITERATURA 77 5
UVOD Transparentno finansiranje političkih subjekata i izbornih kampanja je važan preduslov za politički sistem i razvoj demokratije u zemlji. Političke partije su neprofitne organizacije. Izvori finansiranja i način trošenja sredstava političkih subjekata treba da budu zasnovani na Zakonu, tj. podliježu kontroli državnih organa. Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja su uređeni izvori finansiranja, prihodi i rashodi političkih subjekta i izbornih kampanja kao i nadzor i revizija istih. Državna revizorska institucija već sedam godina vrši reviziju godišnjih konsolidovanih finansijskih izvještaja političkih subjekata. Iz godine u godinu je vidan pomak u izvještavanju. Revizija konsolidovanih finansijskih izvještaja političkih subjekata se vrši svake godine za prethodnu godinu kao i provjeravanje realizacije preporuka. Politički subjekti se finansiraju iz javnih i privatnih izvora u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. Revizijom konsolidovanih finansijskih izvještaja političkih subjekata, Državna revizorska institucija (DRI) vrši finansijsku reviziju i reviziju pravilnosti. Finansijskom revizijom se izražava mišljenje da li su finansijski izvještaji u svim materijalnim aspektima pripremljeni u skladu sa okvirom finansijskog izvještavanja i da li su prezentovani na fer i objektivan način i u skladu sa datim okvirom. Revizijom pravilnosti se izražava mišljenje o tome da li su finansijske i druge radnje subjekta revizije u svim materijalnim aspektima usaglašeni sa relevantnim zakonskim i drugim propisima koji su identifikovani kao kriterijumi. U vršenju finansijske revizije godišnjeg konsolidovanog finansijskog izvještaja i revizije pravilnosti poslovanja političkih subjekata, primjenjuje se ista metodologija i postupci kao i kod revizije drugih subjekata revizije i iste smjernice za kontrolu kvaliteta vršenja revizije. Zato sam se opredijelio da Zakon o političkim partijama i Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja prilagodim potrebama kandidata za polaganje revizorskog ispita. Javna nabavka predstavlja skup radnji i aktivnosti koje preduzima naručilac obveznik primjene propisa o javnim nabavkama u cilju nabavke roba, izvršenja usluga ili izvođenja radova, za koje izdvaja obezbijeđena sredstva. Suština javnih nabavki je dobiti željeni proizvod (robu, uslugu ili izvođenje radova) za što manje novca. Da bi se navedeni cilj postigao neophodno je analitički pristupiti svakom koraku u javnim nabavkama. Revizija javnih nabavki podrazumijeva kontrolu primjene odredbi Zakona o javnim nabavkama i podzakonskih akata, kontrolu realizacije zaključenih ugovora kao i da li je evidentiranje i transakcija u vezi sa sprovedenim javnim nabavkama prikazana na istinit i objektivan način u poslovnim knjigama i finansijskim izvještajima. 7
Ovaj treba da pomogne budućem državnom revizoru da na efikasan način vrši kontrolu javnih nabavki kod subjekata revizije. Sadržajniji će biti urađen nakon predviđenih izmjena Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja i Zakona o javnim nabavkama. 8
I. REVIZIJA GODIŠNJIH FINANSIJSKIH IZVJEŠTAJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA Zakonom o političkim partijama uređeni su uslovi i način osnivanja, organizovanja, registracije, udruživanja i prestanka rada političkih partija. Pojam partije Zakonom o političkim partijama je propisano da je partija organizacija slobodnih i dobrovoljno udruženih građana radi ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim i mirnim sredstvima. Partija se organizuje i djeluje isključivo na teritorijalnom principu i stiče svojstvo pravnog lica danom upisa u Registar političkih partija. Partija počinje sa radom danom upisa u Registar. 1 Partiju može osnovati udruženje 200 građana sa biračkim pravom u Crnoj Gori, koji dobrovoljno potpišu izjavu o osnivanju partije. Senatori DRI, nosioci sudijske i tužilačke funkcije, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, profesionalni pripadnici policije i vojske ne mogu biti osnivači partije. Sadržaj i ovjera izjave Zakon o političkim partijama je propisao sadržaj Izjave o osnivanju političke partije, obrazac Izjave kao i ovjeru iste. Izjava o osnivanju političke partije sadrži sljedeće podatke: Ime i prezime osnivača partije; Datum i mjesto rođenja osnivača partije; Prebivalište osnivača partije; Naziv partije; Pravilnik, Statut i program partije; Datum potpisivanja; Potpis osnivača partije. Izjava mora biti ovjerena kod notara ili nadležnog suda. Obrazac Izjave utvrđuje organ nadležan za vođenje registra. 2 1 Član 6 stav 2 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 2 Član 8 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 9
Osnivačka skupština Za osnivanje partije neophodno je održavanje osnivačke skupštine na kojoj se donosi Odluka o osnivanju partije, Statut, program i biraju lica za zastupanje partije. Odluka o osnivanju Zakonom o političkim partijama je propisan sadržaj Odluke o osnivanju partije. Odluka o osnivanju partije sadrži: naziv, skraćeni naziv, sjedište i adresu partije, osnovne ciljeve partije i podatke o licu ovlašćenom za zastupanje partije. Sastavni dio odluke o osnivanju čine izjave osnivača o osnivanju partije. 3 Statut i program partije Partija je dužna da donese Statut i program. Statut partije sadrži: Zakonodavac se opredijelio da propiše minimalni sadržaj Statuta, kao osnovnog pravnog akta političke partije. Zakonom je propisano šta mora da sadrži Statut partije: 4 naziv, skraćeni naziv, oznaku i sjedište partije; osnovne programske ciljeve partije; sastav, ovlašćenja, način odlučivanja i mandat organa partije; proceduru odlučivanja o kandidovanju i načinu izbora organa partije, teritorijalnu i unutrašnju organizaciju partije; način prijema i isključenja članova partije; prava i obaveze članova partije; proceduru utvrđivanja kandidata u postupku izbora organa vlasti; način obezbjeđenja afirmativne akcije radi ostvarenja ravnopravnosti polova u postupku izbora organa partije; odgovornost za materijalno i finansijsko poslovanje partije; postupak odlučivanja u slučaju spajanja partije; postupak donošenja odluke o udruživanju u saveze partija (koalicije); postupak donošenja odluke o učlanjenju u međunarodne organizacije; postupak odlučivanja o prestanku rada partije; postupak odlučivanja o imovini partije u slučaju prestanka rada partije ili spajanja partije; 3 Član 10 stav 2 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 4 Član 11 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 10
postupak promjene Statuta; način ostvarivanja javnosti rada partije. Program partije treba da sadrži opis političkih ciljeva, vrijednosti i načela za koje se partija zalaže. Naziv i oznaka partije Zakonom je propisano šta sadrži naziv partije, jezik upisa i pravo na autentičnu oznaku. Takođe je propisana zaštita naziva i oznake partije. Naziv partije se upisuje na jeziku koji je u službenoj upotrebi u Crnoj Gori. Naziv partije se može upisati i na jeziku nacionalnih i etničkih grupa, s tim što naziv na jeziku u službenoj upotrebi mora biti upisan na prvom mjestu. U međunarodnoj komunikaciji partije može se koristiti naziv preveden na strani jezik. Naziv partije obuhvata širi naziv i skraćeni naziv partije. Partija ima pravo na svoje zajedničke oznake. U pravnom prometu, partija može upotrebljavati svoj registracioni naziv, skraćeni naziv i oznaku. Naziv partije ne smije sadržati ime strane države, stranog pravnog ili fizičkog lica. 5 Zaštita naziva i oznake partije Naziv, skraćeni naziv i oznaka novonastale partije mora se razlikovati od naziva, skraćenog naziva i oznake druge registrovane partije ili partije koja je prestala sa radom, pod uslovom da od dana prestanka nije prošlo manje od četiri godine i ne smiju biti takvi da građane dovode u zabunu ili povređuju njihova moralna osjećanja. Politička partija koja je nastala, spajanjem dvije ili više partija ima pravo na trajnu zaštitu naziva, skraćenih naziva, oznaka i obilježja partija koje su izvršile proces spajanja. Partija koja smatra da se njen naziv, skraćeni naziv i oznaka suštinski ne razlikuje od naziva, skraćenog naziva i oznake kasnije upisane partije, što nedvosmisleno izaziva zabunu u javnosti, ima pravo da, pred nadležnim sudom, tužbom zahtijeva brisanje iz Registra spornog naziva, skraćenog naziva i oznake. 6 5 Član 12 stav 7 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 6 Član 13 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 11
II REGISTRACIJA, UDRUŽIVANJE I PRESTANAK PARTIJE Zakonodavac je propisao koji državni organ je nadležan za Registar političkih partija, ko podnosi prijavu za upis i akta koja treba priložiti uz prijavu, način predaje prijave i postupak u slučaju predaje nekompletne dokumentacije. Propisan je rok za donošenje rješenja kao i obaveza objavljivanja u Službenom listu Crne Gore. Zakonodavac je propisao i mogućnost udruživanja partija u šire političke saveze, kao i spajanje partija radi stvaranja nove. Ministarstvo nadležno za poslove uprave vodi Registar političkih partija. Ministarstvo svojim propisom uređuje sadržinu i način vođenja Registra. Prijavu za upis u Registar podnosi lice ovlašćeno za zastupanje partije. Uz prijavu za upis u Registar potrebno je priložiti: Odluku o osnivanju partije; Statut partije; Program partije. Prijava se može predati lično ili putem pošte. U slučaju da na prijavu za upis nijesu priložena potrebna dokumenta, nadležni organ će u roku od 10 dana od dana prijema prijave, tražiti kompletiranu dokumentaciju. Ako partija u roku od 30 dana od dana prijema obavještenja nadležnog organa ne kompletira dokumentaciju za registraciju, smatraće se da je partija povukla prijavu za upis u Registar. Nadležni organ je dužan da ovlašćenom licu za zastupanje partije izda potvrdu o prijemu prijave. Registar je javna knjiga. Rješenje o upisu u Registar Partija počinje sa radom od dana upisa u Registar. Upis u Registar će se izvršiti u roku od 15 dana od dana podnošenja prijave za upis. Rješenje o upisu partije u Registar donosi nadležni organ. Ukoliko nadležni organ ne izvrši upis u roku od 15 dana smatraće se da je upis izvršen prvog radnog dana po isteku roka. 12
Rješenje o upisu partije u Registar, nadležni organ objavljuje u Službenom listu Crne Gore. Partija se može udruživati u šire političke saveze u zemlji i inostranstvu, pri čemu zadržava svoj pravni subjektivitet. Partija se može spojiti sa drugom ili drugim partijama koje se vode u Registru radi stvaranja nove partije i u tom slučaju gubi svoj pravni subjektivitet, a novi pravni subjektivitet postaje partija koja je nastala spajanjem dvije ili više partija. Partija koja je nastala spajanjem partija upisuje se u Registar i uz prijavu za upis prilaže: 7 Odluku o spajanju partija; Bilans stanja; Statut; Program; Podatke o licu ovlašćenom za zastupanje. Prestanak partije Zakonom su propisani razlozi za brisanje partije iz Registra, pokretanje postupka nadležnog organa po službenoj dužnosti za brisanje partije, akt nadležnog državnog organa i rok za njegovo donošenje kao i pokretanje upravnog spora. Partija prestaje da postoji brisanjem iz Registra. Nadležni organ će rješenjem izbrisati partiju iz Registra, ukoliko: Ustavni sud odluči da akti partije nijesu saglasni sa Ustavom i Zakonom; nadležni sud odluči da se naziv, skraćeni naziv ili oznaka suštinski ne razlikuju od naziva, skraćenog naziva ili oznake partije koja je ranije upisana u Registar; nadležni sud odluči da su naziv, skraćeni naziv ili oznaka partije jednaki ili slični nazivima ili simbolima institucija; se partija spoji sa drugom ili drugim partijama. Odmah nakon brisanja partije nadležni organ će obavijestiti partiju. Nadležni organ će pokrenuti postupak za brisanje partije iz Registra: ako organ utvrđen Statutom donese odluku o prestanku rada partije; ako ustanovi da je upis partije bio obavljen na osnovu neistinitih podataka; ako ustanovi da, u roku od jedne godine od isteka mandata utvrđenog Statutom, partija još uvijek nije izabrala svoje statutarne organe; ako partija samostalno ili u koaliciji šest godina nije učestvovala na parlamentarnim ili lokalnim izborima. 7 Član 17 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 13
O početku postupka brisanja iz Registra nadležni organ će obavijestiti partiju i pozvati je da se u roku od 15 dana od dana prijema obavještenja o tome izjasni. Nadležni organ donosi rješenje o brisanju partije iz Registra, u roku od 15 dana od dana isteka roka za izjašnjavanje. Rješenje o brisanju iz Registra se objavljuje u Službenom listu Crne Gore. Protiv rješenja o brisanju može se pokrenuti upravni spor. U slučaju brisanja iz Registra, sredstva koja pripadaju partiji iz državnog budžeta vraćaju se budžetu. 8 Djelovanje partije je javno. Nadzor nad primjenom Zakona o političkim partijama obavlja Ministarstvo nadležno za poslove uprave. III IZVORI FINANSIRANJA POLITIČKIH SUBJEKATA I IZBORNIH KAMPANJA Zakonom o finansiranju političkih subjekata uređuje se način sticanja i obezbjeđivanja finansijskih sredstava za redovan rad i izbornu kampanju političkih subjekata, zabrane i ograničenja raspolaganja državnom imovinom, fondovima i javnim ovlašćenjima u toku kampanje i kontrola, nadzor i revizija finansiranja i finansijskog poslovanja političkih subjekata u cilju ostvarivanja zakonitosti i javnosti njihovog poslovanja. 9 Shodno Zakonu politički subjekti su: političke partije, koalicije, grupe birača i kandidati za izbor predsjednika Crne Gore. 10 Zakonom nije riješen pravni status Grupe birača i NVO, iako je NVO dozvoljeno učešće na izborima. Izborna kampanja shodno Zakonu predstavlja skup aktivnosti političkih subjekata od dana raspisivanja izbora do dana proglašenja konačnih rezultata izbora. 11 8 Član 18 Zakona o političkim partijama ( Službeni list Republike Crne Gore, br. 021/04, Službeni list Crne Gore, br. 073/10, 040/11, 059/11). 9 Član 1 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 10 Član 2 stav 1 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 11 Član 2 stav 2 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 14
Izvori finansiranja Politički subjekti, shodno Zakonu, sredstva za redovan rad i izbornu kampanju ostvaraju iz javnih i privatnih izvora. Zakonom je utvrđeno koji su to javni i privatni izvori. Javni izvori su sredstva koja se izdvajaju iz Budžeta Crne Gore i Budžeta lokalne samouprave. Za razliku od ranijih rješenja zakonodavac se opredijelio za izdvajanje dodatnih sredstava iz javnih izvora za finansiranje zaposlenih u poslaničkim klubovima i obezbjeđenje poslovnih prostora za potrebe poslaničkih i odborničkih klubova. Privatni izvori su: članarine, prilozi, prihodi od djelovanja političkih subjekata, prihodi od imovine, legati i zaduživanja kod banaka i drugih finansijskih institucija Crne Gore. 12 Članarina je novčani iznos koji član političkog subjekta redovno plaća, na način i pod uslovima utvrđenim Statutom ili drugim aktom političke partije. Odluku o visini i obavezi plaćanja (oslobađanje od plaćanja) donosi nadležni organ političke partije. Visina članarine na mjesečnom nivou ne može preći iznos od 10% prosječne neto zarade u Crnoj Gori. Prilozi mogu biti novčani i nenovčani. Novčani prilozi su uplate koje fizičko i pravno lice, privredna društva i preduzetnici dobrovoljno daju političkom subjektu. Organ upravljanja pravnog lica, odnosno privrednog društva dužan je da o prilogu donese odluku i dostavi je primaocu priloga. Nenovčani prilozi su pružanje usluga ili proizvodi dati političkom subjektu bez naknade lli pod uslovima kojima se taj politički subjekt stavlja u povlašćeniji položaj u odnosu na druge potrošače, zaduživanje kod banaka i drugih finansijskih institucija i organizacija pod uslovima koji odstupaju od tržišnih, kao i otpis dijela dugova. Nenovčani prilozi se obračunavaju prema tržišnim vrijednostima i prijavljuju se kao prihod. Dobrovoljni rad volontera za potrebe političkog subjekta, koji ne zahtijeva posebne kvalifikacije, ne smatra se prilogom. Prihod od djelovanja je prihod koji politički subjekat ostvari od izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala i organizovanja manifestacija. Prihod od imovine čine prihodi koje politički subjekat ostvaruje od prodaje i davanja u zakup imovine u svojini političkog subjekta ili prihodi po osnovu svojinskog udjela u drugim pravnim licima, odnosno privrednim društvima. Legat je poklon koji se sastoji od novca ili pokretnih 12 Član 6 stav 1 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 15
dobara umjetničke, kulturne ili istorijske vrijednosti ili nepokretnosti koji se političkom subjektu stavlja na raspolaganje i korišćenje. Zaduživanje kod banaka i drugih finansijskih institucija u Crnoj Gori su krediti, zajmovi i ostale usluge banaka i drugih finansijskih institucija, u skladu sa Zakonom. Sredstva iz privatnih izvora se mogu prikupljati samo preko odgovarajućeg žiro računa i mogu se koristiti za finansiranje rada i troškova izborne kampanje. Kontrola finansiranja Kontrolu finansiranja političkih subjekata izbornih kampanja vrši Agencija za sprečavanje korupcije. Korišćenje budžetskih sredstava Budžetska sredstva se mogu koristiti za finansiranje redovnog rada političkog subjekta i troškova izborne kampanje za izbor odbornika i poslanika i izbor predsjenika Crne Gore. Sredstva za finansiranje zaposlenih u poslaničkim klubovima i obezbjeđenje poslovnih prostorija za potrebe poslaničkih klubova obezbjeđuje Skupština Crne Gore, a za obezbjeđenje poslovnih prostorija za potrebe odborničkih klubova skupština jedinice lokalne samouprave, odnosno organ zadužen za poslove imovine. 13 Pravo na budžetska sredstva ima politički subjekat koji učestvuje na izborima i osvoji jedan poslanički odnosno odbornički mandat, kao i podnosilac izborne liste, odnosno kandidat za izbor predsjednika Crne Gore. Za finansiranje redovnog rada i troškova izborne kampanje mogu se koristiti sredstva iz privatnih izvora, u skladu sa Zakonom. Finansiranje redovnog rada političkog subjekta Zakonodavac se opredijelio na razdvajanje budžetskih sredstava (sredstva iz javnih izvora), na sredstva potrebna za redovan rad političkog subjekta i sredstva za pokriće dijela troškova izborne kampanje za izbor poslanika i odbornika i izbor predsjednika države. Zakonom je definisano šta spada u troškove za redovan rad političkog subjekta. U troškove za redovan rad političkih subjekata spadaju: troškovi zarada zaposlenih i troškovi angažovanja stručnjaka i saradnika; porezi i doprinosi; troškovi organizacije sastanaka i događaja, troškovi promocije rada i ciljeva političkih subjekata između 13 Član 7 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 16
izbora, administrativni i kancelarijski troškovi, uključujući troškove zakupa prostorija za rad, režijski troškovi, troškovi međunarodnih aktivnosti političkih subjekata, troškovi organizovanja obuka za članove i aktiviste političkih subjekata, troškovi istraživanja javnog mnjenja, troškovi za nabavku i održavanje opreme, provizije banaka i slični troškovi svojstveni redovnom radu političkih subjekata. 14 Raspodjela budžetskih sredstava Zakonom je regulisano da pravo na budžetska sredstva za redovan rad imaju samo politički subjekti koji obezbijede parlamentarni status. Planirana sredstva su utvrđena u iznosu od 0,5% tekućeg budžeta na državnom nivou i 1,1% do 3% tekućeg budžeta na lokalnom nivou, što je najveći procenat izdvajanja za te svrhe u regionu. Budžetska sredstva čine 95 97% prihoda političkog subjekta u godinama kada nema izbora. Budžetska sredstva u visini od 20% raspodjeljuju se u jednakim iznosima političkim subjektima u Skupštini, odnosno skupštinama opština, a ostalih 80% sredstava srazmjerno ukupnom broju poslaničkih, odnosno odborničkih mandata koja imaju u trenutku raspodjele. Pripadajuća kvota od 80% budžetskih sredstava za političke subjekte koji na izborima nastupe kao koalicija, odnosno grupa birača, raspoređuju se u skladu sa sporazumom, odnosno aktom o obrazovanju tih političkih subjekata. 15 Ukoliko poslanik ili poslanici, odbornik ili odbornici nakon konstituisanja skupštine u koju su izabrani napuste ili promijene članstvo u političkom subjektu, finansijska sredstva koja se raspoređuju iz Budžeta ostaju političkom subjektu kojem je poslanik, odnosno odbornik pripadao u trenutku konstituisanja skupštine. 16 Ova mjera je ugrađena u Zakon na zahtjev opozicije zbog čestog napuštanja liste na koji su izabrani od strane poslanika odnosno odbornika. Zakonom je predviđeno da se prenos budžetkih sredstava vrši do 5-og u mjesecu za prethodni mjesec od strane organa državne uprave nadležnog za poslove finansija, odnosno organa lokalne samouprave. Iako su Zakonom predviđene kaznene mjere, ova se norma ne primjenjuje ili se selektivno primjenjuje. Ministarstvo, odnosno organ lokalane samouprave obustaviće uplatu budžetskih sredstava političkom subjektu koji do 31. marta tekuće godine ne podnese godišnji konsolidovani finansijski izvještaj za prethodnu godinu. 14 Član 10 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 15 Član 11 stav 5 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 16 Član 11 stav 6 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 17
Finansiranje iz privatnih izvora Politički subjekt može prikupljati sredstva za redovan rad iz privatnih izvora. Za partije koje imaju parlamentarni status visina prikupljenih sredstava iz privatnih izvora ne može preći iznos 100% sredstava koja mu pripadaju iz budžeta u tekućoj kalendarskoj godini. Politički subjekti koji nemaju parlamentarni status mogu prikupljati sredstva u visini od 10% ukupnih sredstava tekućeg budžeta. Za finansiranje političkog subjekta fizičko lice može da uplati najviše 2.000 eura, a pravno lice najviše 10.000 eura na godišnjem nivou. 17 Odluku o visini budžetskih sredstava donosi Ministarstvo, odnosno organ lokalne uprave, najkasnije do 31. januara tekuće godine i objavljuje je na svojoj internet stranici u roku od sedam dana od dana donošenja odluke. 18 IV FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE ZA IZBOR ODBORNIKA I POSLANIKA Zakonodavac je precizno propisao šta spada u troškove izborne kampanje kao i vrijeme u kome se sredstva za izbornu kampanju mogu trošiti. I pored precizno definisane norme prisutne su zloupotrebe u tumačenju i primjeni zakona. Takođe, zakonodavac je propisao obavezu političkog subjekta i subjekta koji pruža usluge medijskog oglašavanja tokom izborne kampanje kao i obavezu Agencije za sprečavanje korupcije u tom dijelu. Zakonom je propisan maksimalan iznos troškova za finansiranje izborne kampanje. Troškovi izborne kampanje su troškovi koji se odnose na: predizborne skupove, reklamne spotove i reklamni materijal, medijsko predstavljanje, oglase i publikacije, istraživanja javnog mnjenja, angažovanje opunomoćenih predstavnika političkog subjekta u prošireni sastav organa za sprovođenje izbora, režijske troškove i opštu administraciju, kao i troškove prevoza u periodu izborne kampanje. Politički subjekat je dužan da dostavi Agenciji i objavi iznos cijene i iznos eventualno ostvarenog popusta u cijeni za medijsko oglašavanje izborne kampanje. 17 Član 12 stav 4 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 18 Član 12 stav 5 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 18
Subjekti koji pružaju usluge medijskog oglašavanja izborne kampanje dužni su da Agenciji dostave cjenovnik izbornog oglašavanja u roku od deset dana od dana raspisivanja izbora. 19 Agencija je dužna da cjenovnik subjekta koji pruža usluge medijskog oglašavanja objavi na svojoj internet stranici u roku od sedam dana od dana prijema. Troškovi izborne kampanje političkih subjekata ne smiju preći iznos prikupljenih sredstava u skladu sa Zakonom. Sredstva od kvote 20% budžetskih sredstava (tekući bužet) se dijele na jednake iznose političkim subjektima čije su izborne liste potvrđene kod nadležne izborne komisije. Iznos dodijeljenih sredstava zavisi od broja potvrđenih lista. Sredstva od kvote 80% budžetskih sredstava tekućeg budžeta se dijele srazmjerno broju osvojenih mandata. Visina sredstava prikupljena iz privatnih izvora ne može preći tridesetostruki iznos sredstava, koja političkom subjektu pripada iz kvote 20% budžetskih sredstava (tekući budžet) opredijeljenih za izdatke. Raspodjela budžetskih sredstava Budžetska sredstva za finansiranje troškova izborne kampanje, za izbor poslanika i odbornika, obezbjeđuju se u godini u kojoj se održavaju izbori i to u iznosu od 0,25% planiranih ukupnih budžetskih sredstava, umanjene za sredstva kapitalnog budžeta i budžeta državnih fondova (tekući budžet), za godinu na koju se budžet donosi. Opredijeljena budžetska sredstva (0,25% tekućeg budžeta) raspodjeljuju se u visini od 20% u jednakim iznosima političkim subjektima u roku od 8 dana od isteka roka za dostavljanje izbornih lista, dok se sredstva u visini od 80% raspodjeljuju političkim subjektima koji su osvojili mandate, srazmjerno broju osvojenih mandata u roku od 10 dana od dana kada politički subjekti dostave Agenciji izvještaj o sredstvima prikupljenim i utrošenim za izbornu kampanju sa propratnom dokumentacijom. 20 Sredstva od 80% tekućeg budžeta opredijeljena za izbore, Ministarstvo finansija, odnosno organ lokalne uprave prenosi političkim subjektima, nakon obavještenja od nadležne izborne komisije o broju osvojenih mandata i obavještenja Agencije da je politički subjekt podnio Izvještaj o sredstvima prikupljnim i utrošenim za izbornu kampanju sa propratnom dokumentacijom. Akt o prenosu sredstava političkim subjektima po osnovu osvojenih mandata sa odgovarajućom dokumentacijom objavljuje se na internet stranici Ministarstva, odnosno opštine u roku od 7 dana od dana njegovog donošenja. 19 Član 13 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 20 Član 14 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 19
Ovakvim rješenjem zakonodavac je stavio u ravnopravan položaj sve učesnike u izbornoj utakmici, a ukupan iznos sredstava zavisi od podrške birača. Vanredni izbori U slučaju održavanja vanrednih izbora potrebna sredstva za finansiranje troškova izborne kampanje se određuju i raspoređuju iz tekuće budžetske rezerve na isti način kao i za redovne izbore. 21 Sredstva iz privatnih izvora Politički subjekat može prikupljati sredstva za finansiranje troškova izborne kampanje iz privatnih izvora samo u vrijeme trajanja izborne kampanje. Visina sredstava iz privatnih izvora, koja politički subjekat prikupi za finansiranje troškova izborne kampanje za izbor poslanika i odbornika; ne može preći tridesetostruki iznos sredstava koja se političkom subjektu raspodjeljuju u visini od 20% u jednakim iznosima iz budžeta. 22 Česta je praksa da politički subjekti uplaćuju sredstva sa računa za redovno poslovanje (sopstvena sredstva) na izborni račun po završetku izborne kampanje, jer u izbornoj kampanji potroše više sredstava nego što su prikupili, sredstva za redovno finansiranje (sopstvena sredstva) nijesu predviđena kao izvor finansiranja izbornih kampanja. Obaveza otvaranja posebnog žiro računa Zbog evidentnih zloupotreba od strane političkih subjekata i otežane mogućnosti prepoznavanja troškova izborne kampanje u ukupnim troškovima političkog subjekta, zakonodavac je propisao obavezu otvaranja posebnog žiro računa za izborne svrhe. Na posebnom žiro računu se prikupljaju sva zakonom propisana sredstva za finansiranje izborne kampanje i sva plaćanja troškova izborne kampanje politički subjekat vrši sa tog računa, čime je omogućena pojačana kontrola od strane nadležnog državnog organa. Poseban žiro račun za izborne svrhe politički subjekt otvara kod institucije ovlašćene za poslove platnog prometa, narednog dana od dana potvrđivanja izborne liste o čemu, u roku od tri dana od dana otvaranja posebnog žiro računa, obavještava Agenciju, i taj račun se ne može koristiti u druge svrhe. Izuzetno, u slučaju da politički subjekat započne izbornu kampanju prije potvrđivanja izborne liste dužan je da, prije početka izborne kampanje, otvori poseban žiro račun. Sva sredstva namijenjena za finansiranje izborne kampanje uplaćuju se na poseban račun i sva plaćanja troškova izborne kampanje politički subjekat vrši sa tog računa. 21 Član 16 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 22 Član 17 stav 2 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 20
Kada dva ili više političkih subjekata podnesu zajedničku listu, sredstva namijenjena za finansiranje izborne kampanje tih političkih subjekata uplaćuju se na poseban žiro račun jednog od političkih subjekata, kojeg ti politički subjekti sporazumno odrede, o čemu obavještavaju Agenciju. Ako sredstva za finansiranje izborne kampanje prikupljena iz privatnih izvora pređu Zakonom predviđeni limit (tridesetostruki iznos od 20% pripadajućih budžetskih sredstava), višak sredstava se prebacuje na stalni žiro račun političkog subjekta ili političkih subjekata u skladu sa međusobnim sporazumom. Ako ukupan iznos sredstava na stalnom žiro računu političkog subjekta pređe iznos predviđen Zakonom vrši se povraćaj sredstava u Budžet Crne Gore, odnosno Budžet lokalne samouprave. 23 Politički subjekt je obavezan da posebni žiro račun namijenjen za finansiranje izborne kampanje, zatvori u roku od 90 dana od dana objavljivanja konačnih rezultata izbora o čemu u roku od 3 dana od dana zatvaranja posebnog žiro računa obavještava Agenciju za sprječavanje korupcije. 24 Odgovorno lice Politički subjekat određuje lice odgovorno za namjensko trošenje sredstava u izbornoj kampanji i za podnošenje Izvještaja. Potpis odgovornog lica deponuje se kod institucije ovlašćene za poslove platnog prometa. Politički subjekat obavještava Agenciju i Državnu revizorsku instituciju u roku od tri dana od dana određivanja lica kao i o svakoj promjeni koja se odnosi na status tog lica. 25 Grupa građana koja nema status pravnog lica, nije u mogućnosti da otvori poseban žiro račun za potrebe izborne kampanje, pa sredstva namijenjena za te svrhe prikuplja i troši preko žiro računa privatnog lica (grupe građana), što stvara dodatnu mogućnost za nenamjensko trošenje i zloupotrebu sredstava. Takođe, zbog neriješenog pravnog statusa nevladine organizacije (NVO) koje učestvuju na izborima vrše finansijske transakcije za redovan rad i tokom izborne kampanje, preko žiro računa NVO, što je u suprotnosti sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. 23 Član 18 stav 6 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 24 Član 18a Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 25 Član 19 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 21
V FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE ZA IZBOR PREDSJEDNIKA CRNE GORE Raspodjela budžetskih sredstava Budžetska sredstva za finansiranje dijela troškova izborne kampanje kandidata za izbor predsjednika Crne Gore obezbjeđuju se u iznosu od 0,07% planiranih ukupnih budžetskih sredstava, umanjenih za sredstva kapitalnog budžeta i budžeta državnih fondova (tekući budžet), za godinu za koju se budžet donosi. U slučaju održavanja samo jednog izbornog kruga, sredstva u iznosu od 0,07% tekućeg budžeta raspodjeljuju se na sljedeći način: 20% svim kandidatima kojima je utvrđena kandidatura, u jednakim iznosima, u roku od 10 dana od dana utvrđivanja liste kandidata; 80% kandidatima koji su osvojili preko 3% glasova, proporcionalno procentu osvojenih glasova. U slučaju održavanja dva izborna kruga, sredstva u iznosu od 0,07% tekućeg budžeta raspodjeljuju se na sljedeći način: 20% svim kandidatima kojima je utvrđena kandidatura, u jednakim iznosima, u roku od 10 dana od dana utvrđivanja liste kandidata; 40% kandidatima koji su osvojili preko 3% glasova, proporcionalno procentu osvojenih glasova; 40% obojici kandidata proporcionalno procentu osvojenih glasova. Raspodjela sredstava u slučaju održavanja samo jednog izbornog kruga, kandidatima koji su osvojili preko 3% glasova kao i raspodjela sredstava u slučaju održavanja dva izborna kruga, kandidatima koji su osvojili preko 3% glasova i kandidatima koji su ušli u drugi izborni krug (2 kandidata) izvršiće se nakon objavljivanja konačnih rezultata izbora, u roku od sedam dana od dana dostavljanja Agenciji izvještaja o sredstvima prikupljenim i utrošenim za izbornu kampanju sa propratnom dokumentacijom i izvodima iz banke koji prikazuju sve prihode i rashode sa tekućeg računa u periodu od njegovog otvaranja do dana podnošenja izvještaja. U slučaju održavanja vanrednih izbora, potrebna sredstva za pokriće troškova izborne kampanje određuju se i raspodjeljuju isto kao kod redovnih izbora za predsjednika države. 26 26 Član 20 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 22
Sredstva iz privatnih izvora Kandidati za izbor predsjednika Crne Gore mogu prikupljati sredstva iz privatnih izvora samo u vrijeme trajanja izborne kampanje. Visina sredstava iz privatnih izvora koja kandidat prikupi za finansiranje izborne kampanje ne može preći iznos od 0,07% sredstava tekućeg budžeta, za godinu na koju se budžet odnosi. Ukupna vrijednost uplate i priloga fizičkog lica, odnosno preduzetnika za finansiranje izborne kampanje ne može preći iznos od 2.000 eura, a ukupna vrijednost uplate i priloga pravnog lica, odnosno privrednog društva za finansiranje izborne kampanje ne može preći iznos od 10.000 eura. 27 Obaveza otvaranja posebnog žiro računa U svrhu prikupljanja sredstava za finansiranje troškova izborne kampanje kandidat otvara poseban žiro račun kod institucije ovlašćene za poslove platnog prometa narednog dana od dana potvrđivanja kandidature, odnosno utvrđivanja liste kandidata o čemu, u roku od tri dana od dana otvaranja posebnog žiro računa, obavještava Agenciju, i taj račun se ne može koristiti u druge svrhe. Sva sredstva namijenjena za finansiranje izborne kampanje uplaćuju se na poseban žiro račun i sva plaćanja troškova izborne kampanje vrše se sa tog računa. Ako sredstva za finansiranje izborne kampanje prikupljena iz privatnih izvora pređu iznos od 0,07% sredstava tekućeg budžeta, iz godine u kojoj se održavaju predsjednički izbori vrši se povraćaj sredstava u Budžet Crne Gore. Troškovi izborne kampanje političkog subjekta ne smiju preći iznos sredstava od 0,07% tekućeg budžeta i uplate i prilozi iz privatnih izvora iznos od 0,07% tekućeg budžeta. 28 Kandidat za izbor predsjednika Crne Gore je dužan da poseban žiro račun za potrebe izborne kampanje zatvori u roku od 90 dana od dana objavljivanja konačnih rezultata izbora, o čemu, u roku od tri dana od dana zatvaranja posebnog žiro računa, obavještava Agenciju. 29 Odgovorno lice Kandidat za izbor predsjednika Crne Gore je dužan da odredi odgovorno lice za namjensko trošenje sredstava i za podnošenje izvještaja. 27 Član 21 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 28 Član 22 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 29 Član 22a Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 23
Potpis odgovornog lica deponuje se kod institucije ovlašćene za poslove platnog prometa. Kandidat za izbor predsjednika Crne Gore odnosno podnosilac predloga kandidata, obavještava Agenciju u roku od tri dana od dana određivanja lica za namjensko trošenje sredstava, kao i o svakoj promjeni koja se odnosi na status tog lica. 30 VI ZABRANE I OGRANIČENJA Zabrana finansiranja Zakonom su definisana nedozvoljena finansiranja, a slična rješenja imamo i u zakonodavnoj praksi zemalja u okruženju koja regulišu ovu oblast. Na ovaj način se sprječava nelegalno finansiranje i umanjuje mogućnost eventualne političke korupcije. Takođe ovim zakonskim rješenjem se umanjuje mogućnost uticaja na rezultate izbora od strane raznih interesnih grupa, kako spolja tako i iz Crne Gore. Političkim subjektima je zabranjeno primanje materijalne, finansijske pomoći i nenovčanih priloga od: drugih država, privrednih društava i pravnih lica van teritorije Crne Gore, fizičkih lica i preduzetnika koji nemaju biračko pravo u Crnoj Gori, anonimnih darodavaca, javnih ustanova, pravnih lica i privrednih društava sa učešćem državnog kapitala, sindikata, vjerskih zajednica i organizacija, nevladinih organizacija, kazina, kladionica i drugih priređivača igara na sreću. Zabranjeno je licu koje je pravosnažno osuđeno za krivično djelo sa elementima korupcije i organizovanog kriminala da finansira političkog subjekta. U periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora zabranjeno je vođenje medijskih i javnih kampanja u ime ili za potrebe političkih subjekata od drugih država, privrednih društava i pravnih lica van Crne Gore, javnih ustanova, pravnih lica i privrednih društava sa učešćem državnog kapitala, sindikata, vjerskih zajednica i organizacija, nevladinih organizacija, kazina, kladionica i drugih priređivača igara na sreću, kao i fizičkim licima i preduzetnicima koji nemaju biračko pravo u Crnoj Gori, anonimnim darodavcima i licima koja su pravosnažno osuđena za krivično djelo sa elementima korupcije i organizovanog kriminala. Politički subjekti ne mogu se zaduživati kod fizičkih lica. DRI je kroz postupak revizije utvrdila da su neki politički subjekti finansirani od fizičkih lica i preduzetnika koji nemaju biračko pravo u Crnoj Gori kao i zaduživanje političkih subjekata kod fizičkih lica. 30 Član 23 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 24
Pravna lica, privredna društva i preduzetnici i sa njima povezana pravna i fizička lica, koji su, na osnovu ugovora sa nadležnim organima, u skladu sa zakonom, vršili poslove od javnog interesa ili su zaključili ugovor u postupku javnih nabavki, u periodu od dvije godine koji prethodi zaključivanju ugovora, za vrijeme trajanja tog poslovnog odnosa, kao i dvije godine nakon prestanka tog poslovnog odnosa, ne mogu davati priloge političkim subjektima. Fizičko i pravno lice u odnosu na koje je poreski organ pokrenuo postupak prinudne naplate, donošenjem zaključka o prinudnoj naplati poreske obaveze, ne može davati priloge političkim subjektima. Pravno lice koje u trajanju od tri mjeseca nije izmirilo dospjele obaveze prema zaposlenima ne može davati priloge političkim subjektima. 31 Zabrana vršenja pritisaka Zakonodavac je predvidio finansiranje izbornih kampanja i iz privatnih izvora, a zbog mogućih zloupotreba zabranjeno je političkim subjektima, pravnim i fizičkim licima vršenje pritiska na pravna lica, privredna društva i fizička lica prilikom prikupljanja priloga ili bilo koje druge aktivnosti vezane za izbornu kampanju i finansiranje političkih subjekata. Zabrana upotrebe državnih sredstava i distribucije propagandnog materijala Radi obezbjeđenja ravnopravnih uslova svim učesnicima u izbornom procesu, zakonodavac je propisao zabranu korišćenja prostorija državnih organa, organa državne uprave, organa lokalne samouprave i organa lokalne uprave, javnih preduzeća, javnih ustanova, državnih fondova i privrednih društava čiji je osnivač većinski ili djelimični vlasnik država ili jedinica lokalne samouprave za pripremu i realizaciju aktivnosti kampanje, ukoliko se isti uslovi ne obezbijede svim učesnicima u izbornom procesu. Zakonodavac je zabranio distribuciju propagandnog materijala političkog subjekta u državnim organima, organima državne uprave, organima lokalne samouprave, organima lokalne uprave, javnim preduzećima, javnim ustanovama, državnim fondovima i privrednim društvima čiji je osnivač ili većinski ili djelimični vlasnik država ili jedinica lokalne samouprave. 32 Takođe je zabranjeno plaćeno reklamiranje u Crnoj Gori državnih organa i organa lokalne samouprave, javnih preduzeća, javnih ustanova i državnih fondova koje na bilo koji način može favorizovati političke subjekte ili njihove predstavnike u toku izborne kampanje. 33 31 Član 24 stav 7 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 32 Član 26 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 33 Član 27 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 25
Ograničenje upotrebe državnih sredstava Radi sprečavanja prikrivenog uticaja na birače, državnim i lokalnim budžetskim potrošačkim jedinicama, osim Državnoj izbornoj komisiji i opštinskim izbornim komisijama, zabranjena je mjesečna potrošnja veća od prosječne mjesečne potrošnje u prethodnih šest mjeseci od dana raspisivanja do dana održavanja izbora, osim u slučajevima vanrednog stanja, u skladu sa Zakonom. Izuzetno, ukoliko se izbori održavaju u prvoj polovini godine zabranjena je mjesečna potrošnja budžetskim potrošačkim jedinicama veća od iznosa određenih mjesečnim planom potrošnje koji utvrdi Ministarstvo ili organ lokalne uprave na početku fiskalne godine. Sve budžetske potrošačke jedinice, na državnom i lokalnom nivou, su dužne od dana raspisivanja do dana održavanja izbora, kao i mjesec dana nakon održavanja izbora, da sedmodnevno na svojoj internet stranici objavljuju analitičke kartice sa svih računa koje imaju u svom posjedu i dostavljaju ih radnom tijelu Skupštine nadležnom za praćenje primjene zakona i drugih propisa od značaja za izgrađivanje povjerenja u izborni proces (Privremeni odbor). 34 Transparentnost socijalnih davanja Zbog prigovora opozicije i NVO sektora o korišćenju socijalnih fondova za pridobijanje glasača, Zakonom je predviđeno da Ministarstvo nadležno za poslove rada i socijalnog staranja prikuplja analitičke kartice koje sadrže podatke o iznosu i broju korisnika svih oblika socijalne pomoći u toku izborne kampanje, kao i podatke o vrstama i primaocima socijalne pomoći. Opštine su dužne da prikupljaju podatke o raspodjeli svih oblika socijalne pomoći na lokalnom nivou u toku izborne kampanje, uključujući i podatke o vrstama, iznosima i primaocima socijalne pomoći. Navedeni podaci se objavljuju na internet stranicama institucija koje ih prikupljaju, vodeći računa o zaštiti ličnih podataka, i dostavljaju se na petnaestodnevnom nivou Privremenom odboru i Agenciji. 35 Transparentnost budžetskih rashoda Radi transparentnosti trošenja budžetskih sredstava Ministarstvo finansija petnaestodnevno na svojoj internet stranici objavljuje izvode iz Državnog trezora kao i analitičku karticu o potrošnji sredstava iz budžetske rezerve u periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora. 34 Član 28 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 35 Član 29 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 26
Takođe, organ lokalne uprave petnaestodnevno na internet stranici opštine, objavljuje izvode iz lokalnog trezora kao i analitičku karticu o potrošnji sredstava iz budžetske rezerve u periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora. Navedene podatke Ministarstvo finansija i organi lokalne samouprave petnaestodnevno dostavljaju Privremenom odboru i Agenciji, vodeći računa o zaštiti ličnih podataka. 36 Zabrana otpisa dugova Da bi se izbjegle zloupotrebe, zabranjeno je pravnim licima čiji je osnivač, djelimični ili većinski vlasnik država ili jedinica lokalne samouprave da, u periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora, kao i mjesec dana nakon izbora, vrše otpis dugova građanima, uključujući račune za utrošenu električnu energiju, vodu, kao i račune za sve vrste javnih usluga. 37 Korišćenje službenih automobila Da bi se preduprijedile zloupotrebe, zabranjeno je javnim funkcionerima korišćenje službenih automobila u periodu izborne kampanje, osim u slučajevima službene potrebe. Zabrana nije predviđena za štićene ličnosti. Zakonodavac je propisao da su svi državni organi, organi državne uprave, organi lokalne samouprave, organi lokalne uprave, javna preduzeća, javne ustanove, državni fondovi i privredna društva čiji je osnivač većinski ili djelimični vlasnik država ili jedinica lokalne samouprave dužni da na svojoj internet stranici, objavljuju sedmodnevno sve izdate putne naloge za upravljanje službenim vozilima od dana raspisivanja do dana održavanja izbora. Putni nalozi se dostavljaju Agenciji na nedjeljnom nivou, koja ih nakon prijema odmah dostavlja Privremenom odboru. 38 Zapošljavanje i angažovanje zaposlenih lica Najbolji način za pridobijanje birača u periodu ekonomske krize je zapošljavanje. U državnim organima, organima državne uprave, organima lokalne samouprave, organima lokalne uprave, javnim preduzećima, javnim ustanovama i državnim fondovima, u periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora, mogu se izuzetno zaposliti lica na određeno vrijeme, odnosno zaključiti ugovor za obavljanje privremenih 36 Član 30 stav 3 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 37 Član 31 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 38 Član 32 stav 4 Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ( Službeni list Crne Gore, br. 54/14, 76/15, 83/16, 92/17). 27