Prof. dr Milan Jovanović Univerzitet u Beogradu Fakultet političkih nauka UDC 342.4(497.11) (497.11) MIŠLJENJE VENECIJANSKE KOMISIJE O U

Prof. dr Milan Jovanović Univerzitet u Beogradu Fakultet političkih nauka UDC 342.4(497.11) 2006 342.531.2(497.11) MIŠLJENJE VENECIJANSKE KOMISIJE O USTAVU SRBIJE Slučaj slobodni mandat Sažetak Evropska Komisija za demokratiju putem prava - Venecijanska komisija, je na sednici 17-18. marta 2007. godine usvojila Mišljenje o Ustavu Srbije. Taj tekst je pisan više kao politička, a ne pravna analiza aktuelnog Ustava Republike Srbije. Veliki obim analize je u neskladu sa stručnim značajem. Mišljenje je opterećeno brojnim trivijalnim primedbama, često netačnim i nestručnim ocenama bez uporišta u komparativnoj ustavnoj praksi. Jedna od retkih opravdanih primedbi odnosi se na otvorenu nameru ustavopisca da kategoriju slobodnog mandata pretvori u imperativni stranački mandat. Konstituišući mogućnost da poslanik slobodnom voljom mandat može bespogovorno staviti na raspolaganje stranci sa čije je liste izabran, ustavopisac je legalizovao praksu blanko ostavki, raznih ugovora i kaucija, i u nameri da spreči trgovinu mandatom, slobodni mandat pretvorio u vezani mandat. Ustavotvorac je tako slobodni mandat doveo u koliziju sa nizom odredbi o suverenitetu građana, parlamentranom imunitetu i proklamovanoj težnji za poštovanjem evropskih principa. Ova odredba pretvara slobodni mandat u ustavnopravni fosil i zajedno sa insistiranjem na deskriptivnoj reprezentaciji otvara put partokratiji i mogućnostima da se poslanik pretvori u izaslanika i promenljivog delegata. Ključne reči: Ustav Srbije, Venecijanska komisija, slobodan mandat, imperativni mandat, parlamentarizam, demokratija, suverenost građana, reprezentacija. I Malobrojna stručna reagovanja i komentari već su obeležila osnovne manjkavosti pojedinih instituta Ustava Republike Srbije iz 2006. godine (Marković, 2007: 9-57). Katalog kritika aktuelnog ustava po obimu je postao impozantan još u vreme kratke predreferedumske debate, ali je ostao u senci postizanja konsenzusa - za ustavni tekst glasalo je 242 (97 %) poslanika - parlamentarnih stranaka, inače žestoko suprotstavljenih i oko niza manje značajnih pitanja. Već tada je bilo jasno, da naučnoj i stručnoj javnosti tek predstoje produbljenije analize pojedinih ustavnih rešenja, a da će za to biti i prostora

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 243 i potrebe, potrudio se sam ustavotvorac nizom nejasnih, nekonzistentnih i protivrečnih formulacija. Koliko su oni rezultanta političkih prilika, trgovina, ustupaka i ultimatuma da se postigne konsenzus, a koliko nesposobnosti i nestručnosti ustavopisaca, sudiće vreme i nauka. Posle referendumske verifikacije, izmorene decenijskim sporovima oko novog ustava, najava, obećanja, stranačkih sukoba, javnost je brzo zaboravila na Ustav. Apologetska je smatrala da je rasprava o Ustavu okončana referendumom, a kritička je potisnuta na medijske margine. Ali nisu svi zaboravili na novodoneti Ustav. Prvu godinu od usvajanja, novodoneti Ustav Republike Srbije dočekao je sa Mišljenjem Evropske komisije za demokratiju putem prava. S obzirom na manire da se sve što iz sveta dođe, iz Evropske unije posebno, uzima kao aksiom, važno je ne podleći bespogovorno svakoj oceni autoritativne Venecijanske komisije, jer svaka kritika i ne mora biti osnovana, a predlozi korisni i podsticajni za ustavnu reviziju. Upravo je to slučaj sa Mišljenjem Venecijanske komisije o Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine. Pored niza paušalnih, netačnih i nestručnih ocena i komentra o 59 ustavnih članova koji su bili predmet opservacije i ocenjivanja; sa analizom bez uporišta u komparativnom pravu, sa stavovima koji su često saopštavani dikcijom neprimerenom izražavanju stručnog mišljenja, Venecijanska komisija je bila u pravu kad je kritikovala ustavno rešenje o slobodnom mandatu, što se moglo i očekivati, jer je i kratkotrajna javna rasprava u Srbiji to rešenje posebno analizirala i osporavala (Kutlešić, 2007). II Ustav donesen 2006. godine uveo je niz novina u materiju izbornog prava, koja inače spada u najstandardnije oblasti ustavnog teksta. Najbitnije poboljšanje odnosi se na zaštitu izbornog prava od strane Ustavnog suda Srbije. Venecijanska komisija to nije komentarisala, ali je zato u dva navrata kritikovala odredbu «Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima predviđenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji je predlog izabran za narodnog poslanika» (Ustav, čl.102. st. 2). Stav je Venecijanske komisije, da je to «ozbiljno kršenje slobode poslanika na izražavanje svojih pogleda o valjanosti predloga i radnji» jer se tako «koncentriše preterana vlast u rukama stranačkog vođstva». Ugrožena pozicija slobodnog mandata narodnog poslanika, sa ciljem da ga «veže za stranku po svim pitanjima i uvek», za Venecijansku komisiju je «posebno zabrinjavajuće usled preterane uloge Narodne skupštine u imenovanjima na funkcije u pravosuđu uopšte, a posebno u postupku reizbora svih sudija predviđenog ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava», jer smatra da se tako «pojačava rizik stvaranja pravosudnog sistema u kome su sve funkcije podeljene između političkih stranaka» (Mišljenje, Peti deo, tač. 53). Ovo se kao «osnovna zabrinutost» ponovo apostrofira u Zaključku. Venecijanska komisija ističe da će se kumulacijom odredbi Ustava, po kojim stranka bespogovorno kontroliše mandat poslanika, Narodna skupština dominira u izboru Viskog saveta sudstva i sudija, a Ustavni zakon propisuje reizbor sudija, stvoriti «ozbiljna opasnost da političke stranke kontrolišu susdstvo». Na kraju se zaključuje da će biti «potrebno da se

244 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 izmene odgovarajuće odredbe Ustava». Shvatajući da do tih promena neće «doći brzo» Venecijanska komisija ističe da je «izbor Visokog saveta pravosuđa od najveće važnosti» da bi se reizbor sudija «mogao smatrati uopšte prihvatljivim» i da Narodna skupština «treba» da u Savet izabere «nezavisne ličnosti koje uživaju poverenje», a zakonom propiše «jasne kriterijume kojima se rukovodi u postupku reizbora, kao i kriterijume za pravičan postupak i omogućavanje prava na žalbu» (Mišljenje, Zaključak, tač. 106). Mišljenje Venecijanske komisije nije obavezujuće. Ono ima snagu preporuka iza kojih stoji Savet Evrope kao osnivač navedene institucije. Kako je Srbija u procesu pridruživanja Evropskoj uniji, a s obzirom da se intenzivira proces rešavanja»konačnog statusa«kosova i Metohije, ne treba isključiti mogućnost da preporuke iz Mišljenja postanu obavezujući zahtevi. Upravo zato se prema analizi teksta i»mišljenju«o novodonesenom Ustavu Srbije mora odnositi s dužnom pažnjom, posebno u delovima u kojima»kreativnost«ustavotvorca ne može naći uporište u teorijskim premisama i komparativnom iskustvu. III Ustav Republike Srbije iz 2006. godine utvrđuje da suverenost potiče od građana, da je izborno pravo opšte i jednako, izbori slobodni i neposredni, a glasanje tajno i lično i da pravo da bira i bude biran ima svaki državljanin Republike Srbije koji je punoletan i poslovno sposoban (Ustav, čl. 2. stav 1. i čl. 52). Po tome se rešenja u novodonetom Ustavu ne razlikuju od rešenja u Ustavu iz 1990. godine, osim po lošijem stilu i jeziku kojim je ustavna norma definisana i napisana. Novodoneti Ustav, kao ni prethodni, eksplicitno ne konstituiše slobodan mandat izabranih predstavnika i ne određuje metod raspodele mandata većinski ili proporcionalni izborni sistem već to prepušta izbornim zakonima, što inače, komparativno posmatrano, spada u rasprostranjena rešenja u oblasti izbornog prava. Međutim, novodoneti Ustav donosi tri bitne novine koje se direktno ili indirektno odnose na karakter mandata narodnih poslanika. Prva novina se odnosi na ravnopravnost polova i zaštitu nacionalnih manjina. Ova zajemčena prava, proklamovana kao ustavna načela, posebno su razrađena u Petom delu Ustava Uređenje vlasti. U Narodnoj skupštini obezbeđuje se ravnopravnost i zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom (Ustav, čl.14, čl. 15 i čl. 100). Ovom ustavnom normom potvrđuje se postojeća praksa sadržana u izbornom zakonodavstvu. Naime, u izbornim zakonima odredbe o zakonskom izbornom pragu po sadašnjim rešenjima 5% važećih glasova za izbor narodnih poslanika, 3% za izbor odbornika kao uslov za učešće u raspodeli mandata, ne odnose se na liste stranaka koje predstavljaju nacionalne manjine. Za njih praktično važi prirodni izborni prag. Ovaj oblik pozitivne diskriminacije nacionalnih manjina je poznat i komparativno posmatrano različito uređen. Negde se garantuje određen broj mesta u predstavničkom telu strankama nacionalnih manjina, negde se izborne liste stranaka nacionalnih manjina izuzimaju iz dejstva izbornog praga, negde se predstavljenost postiže konstrukcijom izbornih jedinica i slično. Ustav je prepustio zakono-

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 245 davcu da utvrdi način na koji će se ispuniti ova ustavna obaveza, odnosno kakvo će se rešenje primeniti. Način obezbeđivanja zavisiće i od toga da li će se zakonom utvrditi proporcionalni ili većinski izborni sistem ili kombinacija ova dva osnovna izborna modela; ko će određivati koje stranke predstavljaju nacionalne manjine, i slično. Što se tiče ravnopravnosti polova ona je izbornim zakonima obezbeđivana postupkom kandidovanja. Prema postojećim zakonskim rešenjima, ukupno posmatrano, svaki četvrti kandidat na listi mora biti iz reda manje zastupljenog pola na listi. U novodonetom Ustavu nije izričito propisana obaveza obezbeđivanja ravnopravnosti i zastupljenosti polova i nacionalnih manjina u predstavničkim telima pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, mada ona proizlazi iz odredaba Ustava sadržanih u ustavnim načelima i delu o pravima nacionalnih manjina. Druga novina odnosi se na uređivanje postupka izbora izvršnih organa u opštinama. Ustav iz 1990. godine to pitanje nije uređivao. Ta materija je prepuštena zakonima koji uređuju sistem lokalne samouprave i izborni postupak za organe lokalne samouprave. Prema važećem zakonskom rešenju građani su neposredno birali, pored odbornika, i predsednike opština, odnosno gradonačelnike. Zbog mogućnosti lakog pokretanja opoziva, prakse da skupštinska većina i predsednik opštine potiču iz različitih stranaka što je bio povod za stranačka sporenja, često je dolazilo do uzajamne blokade rada organa lokalne samouprave o čemu svedoče česti postupci prevremenih izbora i pokretanja opoziva predsednika opština. U novodonetom Ustavu propisano je da «skupština opštine odlučuje o izboru izvršnih organa opštine, u skladu sa zakonom i statutom» (Ustav, čl. 191. stav 4). Iz ove neprecizne odredbe proizlazi da zakon i statut skupštini opštine moraju ostaviti prostor da odluči kako će birati predsednika opštine da li će to činiti neposredno građani ili posredno odbornici. To u praksi može dovesti do različitih rešenja, jer je pomenuta norma, i pre stupanja Ustava na snagu, različito čitana i tumačena. Srpska radikalna stranka smatra, da se tom odredbom ukida kratkotrajna praksa neposrednih izbora predsednika opština, odnosno gradonačelnika. Nasuprot njima, Demokratska stranka kroz izjave svojih lidera, tumači to kao pravo skupštine opštine da sama odluči kako će birati svoju izvršnu vlast u lokalnoj samoupravi. Ova nedoumica čeka buduće zakonodavce i sudije Ustavnog suda i jedna je oko kojih će se voditi žučne debate. Da je ustavotvorac vodio više računa o jeziku, on je pomenutu normu mogao jasnije napisati skupština opštine bira izvršne organe. Inače, komparativno posmatrano, retki su ustavni sistemi koji izbor organa lokalne samouprave uređuju ustavom. Daleko je rasprostranjenije rešenje da je ta materija uređena zakonom i to fleksibilnim, a ne uniformnim, modelima koji uvažavaju posebnosti demokratije u lokalnim zajednicama. Treća, najbitnija novina je, ona koju je Venecijanska komisija posebno negativno ocenila u svom Mišljenju, da je narodni poslanik «slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za poslanika» (Ustav, čl. 102. stav 2). U sazivima Narodne skupštine, posebno tokom pete i šeste legislature, bilo je niz slučajeva kada su poslanici napuštali stranku sa čije liste su izabrani, prelazili u druge stranke, čak i u one koje nisu imale parlamentarni status ili nisu bile osnovane i

246 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 učestvovale na izborima, kao i primera oduzimanja mandata poslanicima koji se nisu povinovali disciplini stranke ili poslaničke grupe, koji su napuštali koalicione partnere i slično. Nesporno je, da takvi slučajevi deformišu volju birača iskazanu na izborima i menjaju odnos snaga u predstavničkom telu bez izbora. Odlukom Ustavnog suda Republike Srbije (Sl. glasnik RS, br. 57/2003), kao neustavna označena je odredba Zakona o izboru narodnih poslanika, po kojoj poslaniku mandat prestaje, između ostalog, i ako mu iz bilo kojeg razloga prestane članstvo u političkoj stranci sa čije izborne liste je izabran. Ustavni sud je stao na stanovište, da u to vreme važeći Ustav, implicitno utvrđuje slobodan mandat i da stranke ne mogu raspolagati poslaničkim mandatima. Odluka suda je podstakla poslaničke transfere, ohrabrila trgovinu voljom građana, rasplamsala stranačke strasti. U nastojanjima za očuvanjem ili sticanjem parlamentarne većine, čak i parlamentarnim pozicioniranjem stranaka koje nisu ni postojale u vreme izbora, poslanički mandat je postao tražena roba na političko-stranačkoj pijaci. Javnost je osuđivala stranke, a one Ustavni sud. Stranački prvaci su otvoreno govorili da neće poštovati odluku Ustavnog suda i da će obezbediti da stranka «sačuva mandat» od nedisciplinovanih poslanika podložnim ponudama materijalne prirode u raznim oblicima, od različitih, ne uvek i stranačkih subjekata. Već tada je šef poslaničkog kluba jedne vladine stranke izjavio, da će naći «trajno» rešenje za taj problem. Rešenje je nađeno, grubim pretvaranjem slobodnog u imperativni stranački mandat. Ustavotvorac je, nastojeći da nađe obećani «lek» za partijsku nedisciplinu parlamentaraca i zajamči ga Ustavom, «zaboravio» i na uzvišena demokratska načela koja je zapisao na samom početku osnovnog akta. Naime, novodonetim Ustavom je, na samom početku, u definiciji Republike Srbije, pored ostalog utvrđeno da se Srbija zasniva i «... na pripadnosti evropskim principima i vrednostima» (Ustav, čl. 1). Evropske vrednosti karakteriše i slobodan mandat poslanika. Međutim, neskrivenom namerom ustavotvorca slobodni mandat se dovodi pod oštru kontrolu stranaka, čitaj stranačkog lidera, i time u našoj praksi ovaj «evropski» princip pretvara u ustavno-pravni fosil. Tako je ustavotvorac, sve žureći za Evropskom unijom, ispunjavajući predano zahteve i naloge, i koji se ne traže i ne očekuju, pogazio jedan od neupitnih principa parlamentarne reprezentacije koji se u Evropskoj uniji smatra standardom demokratije i parlamentarnog prava. Zatim, ustavotvorac je normu, kojom dovodi u sumnju slobodan mandat doveo u koliziju sa proklamovanim ustavnim načelom, po kome «suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko slobodno izabranih predstavnika» (Ustav, čl. 2. stav 1). Sloboda poslanika u slobodnom mandatu u stvari je nezavisnost poslanika od bilo čije volje, osim volje građana. Slobodan mandat ne daje 'slobodu' poslaniku da izabere način na koji će raspolagati mandatom. On mandat dobija da predstavlja građane, a ne radi ostvarivanja ličnih političkih ciljeva. Mandatni odnos kao relacija građani-predstavnik ne podrazumeva pravo poslanika da svojom voljom menja karakter tog odnosa. Tražeći formulaciju kojom neće reći da je mandat imperativan, ustavotvorac je stranke učinio nosiocima suverenosti, a lišio toga građane. Time je ustavotvorac pomenutu odredbu o 'slobodnoj volji' poslanika da postupa sa mandtatom doveo u suprotnost sa stavom da «Nijedan državni organ, politička organizacija, grupa

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 247 ili pojedinac (dakle, ni poslanik, prim. autora), ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana» (Ustav, čl. 2, stav 2), a još manje je preneti na stranku, bilo onu sa čije je liste izabran, bilo neku drugu. U koliziji je navedena odredba sa još jednim stavom u Načelima ustava «političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi» (Ustav, čl. 5, stav 4). Parlamentarna reprezentacija počiva na tome što građani daju mandat poslanicima i oni donose odluke u zakonodavnom telu koje obavezuje sve građane i političku zajednicu. Ustavotvorac je otvorio prostor da stranke koje inače dominiraju političkim životom, uzurpiraju suverenost, preuzmu ulogu biračkog tela, a time realno potčine vlast sebi. Kako je novodoneti ustav pooštrio uslove za korišćenje narodne inicijative i referenduma, opravdano je sumnjati, da je ustavna odredba o 'suverenosti građana' pre ustavni ukras nego osnovni princip vredan da se zapiše u drugom članu kao ustavno načelo. Ni «klasične» ustavno-pravne odredebe o parlamentarnim privilegijama i imunitetu neodgovornosti i nepovredivosti poslanika neće ostati van domašaja ustavne mogućnosti da poslanik «slobodnom voljom» raspolaže mandatom. Naime, poslanik koji slobodan mandat stavi na raspolaganje svojoj stranci - a to će se izvesno pretvoriti u pravilo, jer nije to ustavom normirano da bi teoretičari vežbali znanje o parlamentarnom pravu, reprezentaciji, parlamentarizmu itd. - izgubiće zaštitu bar imunitet neodgovornosti (Ustav, čl. 103). Naime, iako neće postojati mogućnost da krivično odgovara za izraženo mišljenje ili glasanje prilikom vršenja poslaničke funkcije, lako će dospeti pod političku odgovornost svoje stranke, ako nije zadovoljna njegovim istupanjem ili glasanjem u Narodnoj skupštini. Ta neposlušnost može se lako kazniti oduzimanjem mandata, koji je «slobodnom voljom», čitaj blanko ostavkom, već deponovao kod stranačkog kontrolora u poslaničkoj grupi. Mnoge odredbe poslovničkog karaktera ustavotvorac je uneo u ustavni tekst. Tako je, bespotrebno, postupak potvrđivanja mandata poslanika postao ustavna kategorija. Mandati narodnih poslanika potvrđuju se na konstitutivnoj sednici, a Narodna skupština je konstituisana dakle može početi sa redovnim radom kada se potvrde mandati 2/3 narodnih poslanika, čime istovremeno prestaje mandat poslanika prethodne legislature (čl. 101. st. 3, 4, 5. i 6). Ustavotvorac je u istom članu ostavio mogućnost žalbe Ustavnom sudu na odluku u vezi potvrđivanja mandata koji mora o tome odlučiti u roku od 72 sata. Ne precizirajući razloge zbog kojih se mandat ne može verifikovati, ne upućujući, ali i ne zabranjujući da se oni utvrde zakonom, ustavotvorac ostavlja prostor koji može relativizovati konačne rezultate izbora. U našoj parlamentarnoj praksi mandate je verifikovala tročlana komisija predstavnika tri izborne liste sa najvećim brojem mandata koja je sravnjivala izveštaj Republičke izborne komisije o proglašenju konačnih rezultata izbora sa poslaničkim punomoćjem. Bez određivanja uslova, a konstituišući Narodnu skupštinu sa 2/3 poslanika, ustavotvorac implicira mogućnost da skupštinska većina svojom odlukom odbije verifikaciju mandata nekim poslanicima, uputi ih na spor pred Ustavnim sudom i tako ih, bar na kratko, isključi iz postupka odlučivanja u predstavničkom telu. Ovim odredbama verifikacija mandata je formalno-pravno ojačana, ali je ostala nedorečena i ostavlja prostor za arbitriranje. Ustavni sud može odlukom potvrditi ili poništiti mandate, što za posledicu može imati ponavljanje izbora.

248 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 Ustavotvorci su mislili da su našli elegantno rešenje za disciplinovanje poslanika, a proizilazi da su rešenje koje su osnažili ustavnom normom sistemski doveli u nesaglasnost sa ustavnim načelima o suverenosti građana, delovanja političkih stranaka i poslaničkim imunitetom. To Venecijanska komisija nije primetila u svom Mišljenju. Više ju je zabrinula mogućnost da stranke preko parlamenta utiču na izbor sudija, kritikujući odredbe o izboru sudija i Visokom savetu sudstva, zaboravljajući da identična rešenja postoje u nizu evropskih država sa dugim stažom stabilnih demokratija, odnosno da druge, isto tako demokratske praktikuju postupke koji su blago rečeno otvoreniji za stranački uticaj. IV Radi podsećanja, slobodan mandat podrazumeva odnos predstavnika i birača u kome je predstavnik slobodan u postupanju nezavisno od stava i interesa onih koji su ga birali i zbog toga ne može biti opozvan. On je prethodio imperativnom mandatu u kome je predstavnik bio delegat svog staleža ili lokalne zajednice. Od E. Burkea, koji je prvi osporio ideju vezane reprezentacije, preko Dž. S. Mila koji je takođe bio na stanovištu da reprezentativna vlada ne trpi predstavnike vezane»krutim«instrukcijama birača, do Sjejesa i buržoaske revolucije u Francuskoj 1789. godine, kada postaje ustavna kategorija - slobodan mandat se ustalio kao aksim slobodnog predstavnišva u liberalnoj državi (Prodanović, 1979). Slobodan mandat kao jedan od krucijalnih elemenata liberalne teorije, korišćen i ideološki glorifikovan tokom dvadesetog veka u odnosu na koncept socijalističke demokratije, u savremenoj ustavnoj državi, trpi ozbiljne korekcije (Pejić, 2007: 6). Potpuna sloboda predstavnika kao aksiom više od dva veka prenosi se iz jednog u drugi ustav, mada u potpunosti ne odgovara stvarnosti. Predstavništvo oslobođeno naloga i instrukcija postepeno se potiskuje jačanjem uloge stranaka. Mandat postaje ne odnos građani-predstavnik nego građani-stranka. Kao organizatori, mobilizatori i kreatori političkog života u zajednici političke stranke potpuno dominiraju u postupcima selekcije i kandidovanja, a u zavisnosti od izbornog modela, i dodeljivanja mandata. To su moćni instrumenti, koji zajedno sa pozivanjem na program i obavezu pred biračima, strankama omogućavaju disciplinovanje poslanika. Imperativ disciplinovanja toliko je snažan da ne samo da menja ustavne garancije o slobodnom mandatu nego i samu prirodu parlamenta i parlamentarne reprezentacije. Od skupa uglednika koji slobodno odlučuju pokoravajući se samo svojoj savesti, kako piše Diverže, parlamenti postaju glasačke mašine koje formalizuju odluke donete na drugom mestu - stranačkim odborima, skupštinama, konferencijama i sl. U takvom režimu poslanik postaje «prost delegat, izvršilac naređenja» (Ostrogorski), a parlamentarci «osim nekoliko svojeglavih osoba... dobro disciplinovana glasačka marva» (Veber, 1979: 466). Stranke svojim ulogama, okupirajući sferu politike u potpunosti, menjaju pravni i politički karakter slobodnog mandata tako da se on smatra «ustavnopravnim fosilom» (Marks); da «uopšte nije, kao što je to smatrala državno-pravna doktrina 19. veka, suštinski nužan element parlamentarnog sistema» (Kelzen); te da ga stranke svojim nalozima pretvaraju

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 249 u imperativni mandat pa je potrebno pozitivno ustavno pravo zameniti de lege ferenda normom koja bi bila saglasna sa relnošću (Linder; šire, Prodanović, 1979: 59-77). «Dobro zvuči slaviti, sledeći Berka, nezavisnog predstavnika koji odgovara samo svom sudu... Ali podržavaoci ove teze zaboravljaju da nam kažu kako jedan atomizovan parlament, sav od nezavisnih članova... fragmenarizovan na stotine poslanika koji služe izbornim jedinicama, može biti parlament koji funkcioniše.», pita se Sartori, raspravljajući o potrebi stranke da ostvari disciplinu prilikom glasanja u parlamentu. Analizirajući primer Indije čiji su poslanici postali «veoma stručni u rascepima i masovnim migracijama», Sartori ističe da pretnja gubitka mandata, ako poslanik napusti stranku sa čije je liste izabran, delotvorno deluje samo u individualnim slučajevima. Tamo gde poslanici proglase rascep, otcepljenje od stranke, ulazi se u spor ko je u pravu i sankcija gubitka mandata je manje delotvorna. Za stabilne stranke u dobro struktuiranim stranačkim sistemima, po Sartoriju «kazniti otpadništvo od stranke gubitkom mandata izgleda kao preterana i nenužna kazna», ali istovremeno procese destruiranja stranaka «ne bi trebalo potpomagati niti nagrađivati». On smatra da poslaniku treba dozvoliti napuštanje stranke, ali zabranjivati pristupanje drugoj, odnosno osuditi ga na poziciju nezavisnog poslanika, mada ističe da on može uvek da se «ponaša kao 'zavisan', ali po vlastitom izboru», zaključujući da su prepreke koje se koriste u Indiji «sigurno poučne» za postkomunističke države, i uopšte države sa nestruktuiranim sistemima i nestabilnim strankama (Sartori, 2003: 216-7). Slobodan mandat kao temeljni princip političke reprezentacije, kao odnos birača i predstavnika ne bi trebao da zavisi od tipa izbornog sistema. Međutim, činjenica je da proporcionalni sistem, posebno sa modelom glasanja za liste koji se primenjuje i u našem izbornom pravu, pogoduje većoj ulozi i uticaju stranke, posebno u fazi kandidovanja, nego što je to slučaj u većinskom izbornom sistemu. Ako se tome dodaju rešenja po kome stranke samostalno dodeljuju mandate, koji u okviru proporcionalne raspodele pripadnu njenoj izbornoj listi (koja se praktikuju u našem izbornom pravu), onda je jasno da se krši još jedan aksiom demokratskih izbora - neposrednost. Stranke u ovakvim modelima proporcionalnih izbora postaju mandatari, u mandatni odnos birač-poslanik meša se treći, stranka a i on supstituiše biračko telo u najdelikatnijoj fazi izbornog procesa - dodeljivanju i raspodeli mandata. Zato pojedini teoretičari, zastupnici proporcionalizma smatraju, da ako se strankama već prepušta izbor kandidata koji će dobiti mandate, onda im treba prepustiti i opoziv. Ide se i dalje. Zagovara se mogućnost da za svako pitanje koje je na dnevnom redu zasedanja parlamenta, stranke za poslanike odrede stručnjake, naravno u okviru broja mesta koji im je na izborima pripao, čime se promoviše teorija i tzv. fleksibilnom mandatu i promenljivom poslaniku. Mandat je odnos birača i predstavnika koji ne može biti predmet posredovanja i uslovljavanja, pa su prema tome neustavni svi oblici vezivanja poslanika putem potpisivanja blanko ostavki, ugovora, kaucija i slično. Gotovo sve stranke uzimaju blanko ostavke svojim kandidatima, potpisuju ugovore o finansijskim obavezama poslanika da stranci, ukoliko je napusti, vrati 25.000 evra, koliko je procenjena kampanja, neki su se oslanjali na zakletve u crkvama, i sl.»ukoliko veza izmeću poslanika i političke partije dobije pravni karakter, onda je u pravnom smislu razorena ideja reprezentacije i izbora

250 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 uopšte«(stojanović, 1999: 295). Polazeći od tog stava, ustavni sudovi evropskih država (npr. Austrije i Nemačke), 30-tih godina prošlog veka, takve pokušaje pretvaranja slobodnog u vezani, partijski mandat, proglašavali su neustavnim i suprotnim logici slobodnog mandata i parlamentarne reprezentacije. Zato je danas slobodan mandat ostao ustavni aksiom u državama Evropske unije i Evropskom parlamentu. Prelasci poslanika u drugu stranku događaju se ne samo na našoj parlamentarnoj sceni, već i u državama sa nemerljivo dužom praksom parlamentarizma, ali nikome nije palo na um da suspenduje slobodan mandat. Ali zato jeste bilo pokušaja da se sankcioniše priroda odnosa predstavnika i stranke, posebno u periodima formatizovanja stranačkog sistema i nestruktuiranih stranačkih sistema. Španija je u kratkom intervalu posle Ustava iz 1978. godine, u izbornom zakonu imala odredbu po kojoj je stranka mogla opozvati poslanika. Ustav Portugalije iz 1976. godine još sadrži odredbu (čl. 160) po kojoj je poslanik vezan za poslaničku grupu u parlamentu (Pejić, 2007: 6). U postkomunističkim državama slobodan mandat je ustavna kategorija, a one su se po pravilu takođe, suočavale sa potrebom izgrađivanja stabilnog stranačkog sistema i disciplinovanih stranaka. Samo je Ukrajina u postupku revizije Ustava 2000. godine probala da konstituiše normu po kojoj bi poslaniku prestao mandat u slučaju isključnja ili prestanka članstva u poslaničkoj grupi, stranci ili koaliciji. Venecijanska komisija je ocenila da je to «suprotno principu slobodnog i nezavisnog mandata». Kako slobodan mandat poslanika znači pravo da postupa po vlastitom uverenju, disciplinovanje poslanika zbog napuštanja stranke, koalicije ili poslaničke grupe, ne može se sankcionisati oduzimanjem mandata, bio je stav Venecijanske komisije (www. venice.coe.int). I najveći broj evropskih država, i to onih koji praktikuju proporcionalni izborni sistem, izričito garantuju slobodan mandat, Austrija, Norveška, Švajcarska, Italija, Španija, Mađarska.. ili zabranjuju imperativni mandat, kao Francuska (Pajvančić, 2003: 103). V Kako je sporna odredba, koja slobodni mandat pretvara u imperativni, uneta u tekst Ustava, čitaćemo jednog dana u memoarskoj literaturi aktera tog procesa. Tek tada ćemo saznati kome pripada zasluga za ovu kreaciju koja nema primera u uporednoj ustavno-pravnoj praksi, ali koju su zdušno podržale sve parlamentarne stranke. Neke istina nevoljno, pravdajući se potrebom da se očuva konsenzus u donošenju ustava, spreči trgovina mandatima, obećavajući da će biti ukinuta kada se dostigne potreban nivo političke kulture, i sl. Činjenica je da su svi projekti i predlozi za novi Ustav Srbije, koje su sačinile stranke, stručna udruženja građana i istaknuti pojedinci, izričito predlagali da narodni poslanici raspolažu slobodni mandatom. Tako projekat ustava Foruma Iuris kaže:»mandat je slobodan«. Predlog Ustava Kraljevine Srbije, profesora ustavnog prava Pavla Nikolića, predlagao je da»poslanici uživaju slobodan mandat«. I dva predloga stranaka predlagala su istovetno rešenje: Demokratske stranke,»poslanici uživaju slobodni mandat«, a Demokratske stranke Srbije,»narodni poslanici raspolažu slobodnim

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 251 mandatom«. I kontroverzni predlog Ustavne komisije Narodne skupštine u šestoj legislaturi predviđao je da poslanici «uživaju slobodan mandat», a to nisu osporavala i tri alternativna člana koji su predložili poslanici M. Isakov, D. Jočić i N. Čanak. Ista formulacija sadržana je u predlozima Liberala Srbije, Socijalističke partije Srbije, Predlogu ustava koji je sačinila manjinska vlada Vojislava Koštunice i Modelu koji je sačinila grupa eksperata okupljenih oko predsednika Republike Srbije Borisa Tadića (Predlozi, 2004: 72; 137; 193; 295; 367; Predlozi II, 2005 : 29 i 79). Da su se ustavopisci bar malo oslanjali na navednu lepezu ustavnih predloga ne bi našli inspiraciju da narodne poslanike pretvore u stranačke delegate. Umesto toga, vođeni stranačkim interesom, dodatno inspirisani i uplašeni raširenim virusom prodaje i kupovine narodne volje, oni su parlamentarnu demokratiju u začetku uramili u stranačke feude - narodni poslanik postao je stranački izaslanik. On nije predstavnik koji zna ko ga je birao i koji ima pravo da odlučuje po svojoj volji i savesti kao predstavnik svih. On je vezan nalogom stranke, češće nalogom njenih organa ili samog lidera. VI Ustavopisci osporavaju - da mogućnost da poslanik, slobodnom voljom i neopozivo, stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika - protivreči ustavno-pravnoj prirodi slobodnog mandata, da vodi ukidanju slobodnog i uvođenju imperativnog mandata. Gde to piše u Ustavu? - njihov je argument na kritiku. Ako slobodan mandat podrazumeva slobodu poslanika da napusti stranku na čiji je predlog izabran, da ode u drugu, ili da se opredeli za status tzv. nezavisnog poslanika, zar onda tim pre ne može svojom voljom neopozivo preneti svoj mandat stranci koja ga je kandidovala - pitaju ustavobranioci? Ova argumentacija je na mestu. Ustav nigde ne konstituiše imperativni mandat, on samo ostavlja prostor da se u praksi on primenjuje i to nimalo skriveno i elegantno. Tanka nada da se to neće i dogoditi, jeste zakon koji tek treba da uredi kako će se poslanik»neopozivo«odricati mandata i koliko će tu biti uticajna njegova»slobodna volja«, odnosno kako zakonodavac može sprečiti intenciju ustavopisca da ozbiljnu ustavnu mogućnost ne pretvori u zakonsku normu - pogotovo što su akteri na sceni kad je dogovaran konsenzus o»novom«ustavu isti oni koji imaju zakonodavnu moć u aktuelnom skupštinskom sazivu? Dakle, kako da se slobodni mandat u srpskom parlamentarizmu ne pretvori u ustavnopravni fosil i ne zameni imperativnim mandatom? Vidimo tri rešenja. Prvi, i najbolji je, da se sporna ustavna odredba izostavi iz teksta. On je danas nerealan, bar zbog postupka ustavne revizije, ako ne i stranačkih interesa da sačuvaju monopol i disciplinuju parlamentarce. Nije još vreme, sveže su posledice trgovine mandatima, još ima tajkuna spremnih da kupe, još ima pojedinaca spremnih da prodaju, još ima stranaka koji su spremne da tako oslabe svoje rivale i jačaju svoje parlamentarne pozicije mimo volje građana, mi bi to ukinuli ali neće drugi, ima prečih stvari, to bi destabilizovalo Narodnu skupštinu sada kada je čekaju važne odluke... - glasili bi neki od argumenata.

252 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 Drugo rešenje je, slabije i neizvesnije. Da se demokratija ne izmetne u partokratiju potrebno je štititi slobodan mandat i njegovu deformaciju preduprediti odredbama zakona, na koji inače upućuje i novodoneti Ustav. Zakon bi morao da propiše da se mandati dodeljuju po redosledu na kandidatskoj listi; da se blanko ostavke ne mogu uzimati kandidatima; da su ugovori o kauciji nezakoniti; da ih moraju davati poslanici lično, javno, pred nadležnim skupštinskim odborom; da se ostavke ne mogu aktivirati bez zakonom jasno navedenih razloga i bez prisustva poslanika; da se poslanici mogu odricati mandata samo javno i lično pred Narodnom skupštinom, i slično. Uzimanje blanko ostavki još od kandidata ne bi se moglo smatrati slobodnom voljom poslanika jer u tom momentu njihovi mandati još nisu verifikovani od strane Narodne skupštine, odnosno oni još nisu poslanici. Naime, mandat narodnog poslanika, počinje da teče danom potvrđivanja u Narodnoj skupštini. S druge strane, teško da će stranke, poučene lošim iskustvima, dodeljivati mandat, a onda tražiti neopozivu, «blanko», ostavku jer poslanik, pozivajući se na slobodnu volju, može to i da uskrati. Skloni smo mišljenju da će ova odredba širom otvoriti mogućnost strankama za iznuđivanje «blanko» ostavke još u fazi kandidovanja pojedinac koji se pozove na Ustav i ne potpiše ostavku izvesno neće ni biti kandidat. S obzirom da su se sve stranke oglušile o kritike upućene ovoj ustavnoj odredbi, teško je poverovati da će se ova nakaradna ustavna norma zakonom popravljati. Realnije je očekivati, da će se ona pojačati i proširiti na poslanike pokrajinske skupštine i odbornike u lokalnoj samoupravi. Zakoni o izborima svakog dana treba da uđu u skupštinsku proceduru i to će biti najbolji način da stranke opovrgnu ovakve prognoze. Da nije tako stranke bi našle rešenja primerenija parlamentarnoj tradiciji i političkoj kulturi. Problem slobodnog manadata, odnosno iznošenje mandata na poltičku berzu nisu izmislili građani, poslanici, mediji, tranzicioni kapitalisti - on je produkt stranaka, ogledalo njihove niske svesti o misiji i ulogama koje vrše u parlamentarnoj demokratiji. One su te koje su vrbovale, inspirisale, otimale, ucenjivale, kupovale i prodavale ili su na to pristajale, nadajući se, da će kad dođu u istu poziciju uzvratiti argumentom da rade isto što i drugi. One su te koje nisu uspele da selekcijom i vaspitanjem, smišljenom kadrovskom politikom, stvore odgovorne, časne i lojalne poslanike, šta više one su te koje su odgovorne za nizak rejting narodnih predstavnika u očima onih koji su ih birali. Spektar instrumenata disciplinovanja i obeshrabrivanja poslanika da se upuste u trgovinu mandatom je impozantan i ne mora biti normativno uređen. Poslanike koji napuste svoju poslaničku grupu, druge poslaničke grupe neće primati u svoje redove, gubiće mesta u skupštinskim odborima, imaće otežan pristup skupštinskoj govornici, a kad dođu do reči poslanici mogu bojkotovati njihovo izlaganje, neće primati takve pojedince u članstvo svoje stranke, neće komentarisati njihove postupke, i sl. Većina ovih mera može i zakonski i poslovnički biti uređena, a mogle bi biti i akt međustranačkog sporazuma, dobre parlamentarne prakse, običaja i svaki bi po demokratiju, poziciju stranaka i poslanika, bio primereniji od osporavane ustavne norme. Treće, najlošije, rešenje bilo bi da Evropska unija, arbitar čije se preporuke ne dovode u sumnju i bespogovorno sprovode, upozori na poštovanje «evropskih» principa

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 253 i zatraži da u procesu evropskih integracija ispunimo i uslov slobodnog mandata. To bi po ko zna koji put potrlo pozivanja na ustavne tradicije, suverenost, a dalo za pravo zagovornicima koji tvrde da poznajemo samo imperativ uslova. Stav Venecijanske komisije korak je do toga. VII Pogrešno bi bilo zaključiti da se problem slobodnog mandata završava sa pomenutom ustavnom odredbom. Naime insistiranje na raznim kvotama - nacionalne manjine i žene, za sada (sutra možda mladi, stari, zašto ne i seljaci) - menja samu suštinu tradicionalnog zastupništva u liberalnoj demokratiji. Insistiranje na deskriptivnoj reprezentaciji, predstavljanju manjinskih grupa na osnovu vlastitih identiteta, može lako skliznuti u kvazikorporativističko predstavljanje, udaljiti nas od slobodnog i približiti imperativnom mandatu ( Jovanović, 2005: 84). Nisu retka zapažanja da prava manjinskih kolektiviteta, pa i ona na parlamentarnu zastupljenost, po svom karakteru podsećaju na prava kojima su raspolagali pripadnici feudalnih staleža. Iako su prava kolektiviteta u savremenim demokratskim pluralističkim društvima rezultat evolucije ljudskih prava, to karakter mandata i parlamentarnog predstavništva dodatno komplikuje. Kakva je pozicija takvih poslanika? Oni ne mogu biti reprezenti nacije jer su mandat stekli protežiranjem tako što su pripadali jednom delu te nacije specifičnom po nekom identitetu. Hteli to ili ne, otvara se pitanje da li su oni poslanici sa slobodnim mandatom ili glasnici-delegati posebnih interesa manjine iz koje dolaze? To posledično otvara pitanje ostalih poslanika koji po logici stvari u takvom sistemu postaju delegati većinskih grupa. Dodatno, otvara se pitanje kako izmiriti preslikani parlament i deskriptivno predstavljanje sa potrebom političke odgovornosti državnih organa (Kymlicka, 1995: 139). Tako se menja kod u legitimacionom lancu građani-poslanik-parlament, prvo ubacivanjem stranke birači-stranka-poslanikposlanička grupa-parlament, a zatim ubacivanjem relevantnih manjinskih grupa po različitim identitetima. Kako obezbediti slobodni mandat u takvoj reprezentaciji? Kako obezbediti odgovornost predstavnika? Kako obezbediti funkcionisanje fragmentiranog parlamenta? I na kraju neće li to odvesti slobodan mandat u vezani ili imperativni stranački mandat, a predstavnika u promenljivog delegata. Zašto stranke ne bi po svojoj volji u okviru broja mesta koji im pripada, slali one koji su najupućeniji u pitanja na dnevnom redu skupštine, ako se prihvati takav kriterijum za sticanje mandata i ako se na razne načine relativizuje njegova sloboda kao predstavnika cele nacije? Sa stanovišta klasične koncepcije reprezentacije to jeste jeres, ali izvitoperen sistem na pomenutim osnovama takvo rešenje ne samo da se čini realnijim nego i poštenijim. Ustavno-pravna i politička teorija duguje na ove dileme konzistentne i principijelne odgovore.

254 Fakultet političkih nauka, Godišnjak 2007 LITERATURA Marković, R. (2006), Ustav Republike Srbije - kritički pogled, Zbornik Ustav Srbije - kritička analiza, Beogradski forum, Beograd; Kutlešić, V., Venecijanska komisija o Ustavu Srbije, Nova srpska politička misao, www.nspm.org.yu/debate; Mišljenje o Ustavu Srbije, Evropska komisija za demokratiju putem prava - Venecijanska komisija, Mišljenje br. 405/2006, www.nspm.org.yu; Prodanović, D. (1979), Imperativni i slobodni mandat predstavničkih tela, Svjetlost, Sarajevo; Veber, M. (1976), Privreda i društvo, tom II, Prosveta, Beograd; Stojanović, D. (1999), Pravni položaj poslanika, Pravni fakultet - Centar za publikacije, Niš; Jovanović, A. M. (2005), Parlamentrno prestavljanje manjina i priroda poslaničkog mandata, Zbornik Država i tranzicija, Skupština opštine Kikinda i Narodna biblioteka «Jovan Popović», Kikinda, str. 72-86; Kymlicka, W.(1995), Multicultural Citizenship - A Liberal Theory of Minority Rights, Clarendon Press, Oxford; Pejić, I. (2007), Parlamentarni mandat u Ustavu Srbije, Izbor iz sudske prakse, br. 3, str. 5-11; Consolidate opinion on the Ukraine Constitutional Reform, www.venice.coe.int/docs/2001/cdl- INF(2001)-e.asp; Pajvančić, M. (2003), Ustav je pogažen, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br.3, str. 98-106; Jovanović, M. (2005), Slobodni mandat-ustavnopravni fosil?, Srpska politička misao, br. 1-2; Predlozi za novi ustav, I i II, (2005), Fridrh Ebert, Beograd. Milan Jovanović Opinion of the Venice Commission on the Constitution of Serbia the Case of Free Term of Office Abstract The European Commission for Democracy through Law the Venice Commission adopted its Opinion on the Constitution of Serbia on its session held on March 17 th 18 th, 2007. That text has been written more as political, and not as legal analysis of the present Constitution of the Republic of Serbia. The large volume of the analysis is in nonconformance with its professional importance. The opinion is burdened by numerous trivial remarks, often incorrect and unprofessional assessments ungrounded in comparative constitutional practice. One of a few justified remarks pertains to an open intention of the writer of the Constitution to transform the category of a free term of office to an imperative party term of office. By creating a possibility for a deputy to be free to irrevocably put his/her term of office at the disposal of a political party upon which proposal he or she has been elected, the writer of the Constitu-

M. Jovanović: Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije - slučaj slobodni mandat 255 tion legalized the practice of blank resignations, various contracts and bails, and while intending to prevent trading with terms of office, transformed a free term of office into a tied one. The writer of the Constitution thus brought a free term of office in collision with a serial of provisions on sovereignty of citizens, parliamentary immunity and proclaimed tendency to respect European principles. This provision transforms a free term of office into a constitutional legal fossil and, together with insisting on descriptive presentation, opens a way to partycracy and possibilities for a deputy to become an envoy and a changeable delegate.