OSNOVE UPRAVNOG POSTUPKA CRNE GORE (Zakon o upravnom postupku Crne Gore) Project funded by the European Union Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures EuropeAid/134253/C/SER/ME
OSNOVE UPRAVNOG POSTUPKA CRNE GORE (Zakon o upravnom postupku Crne Gore) Izdavač Fakultet za državne i evropske studije - Podgorica E-mail: info@fdes.me Za izdavača: Dekan Urednik: Aleksandar Saša Samardžić Lektura i korektura: Mr Slobodan Martinović Recenzenti: Prof. dr Predrag Dimitrijević Doc. dr Zoran Lončar Štampa: Artgrafika - Podgorica, 2015. Tiraž 300 primjeraka Sva prava su zadržana. Nijedan dio knjige ne može biti reprodukovan u bilo kom obliku (elektronski, mehanički, fotokopiranjem ili na drugi način) bez pisane dozvole autora.
OSNOVE UPRAVNOG POSTUPKA CRNE GORE (Zakon o upravnom postupku Crne Gore) Podgorica, oktobar 2015.
Osnove upravnog postupka Crne Gore AUTORSKE NAPOMENE Knjiga, koja zbog trenutnih potreba crnogorskog upravnog kadra ima sa razlogom elemenata i priručnika, koju dajemo široj, a naročito stručnoj javnosti, nastala je kao rezultat višedecenijskog teorijskog izučavanja upravnoprocesnog prava, operativnog rada na primjeni Zakona o opštem upravnom postupku u funkciji pomoćnika ministra pravde Crne Gore od 1993. do 2002. godine, ali i kao plod višegodišnje saradnje i timskog rada sa kolegama kao ekspert na projektima Evropske unije u reformi ZUP-a Crne Gore u periodima 2002-2009. i 2014-2015. godine. Obrađena materija predstavlja pregled osnovnih instituta novog Zakona o upravnom postupku Crne Gore koji je Skupština Crne Gore usvojila u decembru 2014. godine i tumačenja instituta novog ZUP-a, uz pokušaj da se novi Zakon, koji je inače modernizovan i prilagođen novim standardima savremene dobre uprave i upravnih procedura, koji su obuhvaćeni ne malim brojem relevantnih međunarodnih dokumenata, prije svega dokumenata Savjeta Evrope i Evropske unije, ali i drugih međunarodnih organizacija, predstavi na što kvalitetniji način. Zbog potrebe da se crnogorski budući i postojeći upravni kadar blagovremeno pripremi za njegovu primjenu, ali i da se studenti pravnih nauka upoznaju sa osnovama novih upravnih postupka, ova sažeta publikacija nema pretenziju da odgovori na sva, inače veoma kompleksna i često diskutabilna pitanja upravne procedure. Njome se želi, prije svega, dati presjek nužnih teorijskih, međunarodno-pravnih i pozitivno pravnih aspekata, uvesti čitaoca u osnovne novine i institute upravnih procedura u novom Zakonu o upravnom postupku i makar u nužnoj mjeri približiti zainteresovanoj javnosti njegovu primjenu i razumijevanje ciljeva i svrhe ZUP-a. Radi rasterećenja čitaoca, knjiga sadrži samo nužne fusnote koje ciljno upućuju na korišćenu teorijsku literaturu radi jasnijeg razumijevanja pojedinih instituta. Ovom prilikom želimo posebno da zahvalimo prof. dr Zoranu Tomiću, redovnom profesoru Pravnog Fakulteta Univerziteta u Beogradu, koji je svojim ekspertskim znanjem značajno doprinio koncipiranju i sadržini materijala koji objavljujemo. Posebna zahvalnost i uvaženom kolegi mr Borivoju Kosu, koji je svojim ekspertskim znanjem kroz projekat Evropske Unije u Crnoj Gori Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures značajno obogatio jasnoću pojedinih instituta i procedura primjene novog ZUP-a. Značajnu tehničku i stručnu pomoć u izdavanju publikacije dugujemo kolegi specijalisti državno-pravnih studija Saši Samardžiću i asistentima Fakulteta za državne i evropske studije, mr Slobodanu Martinoviću i mr Igoru Strikoviću, koji su svestrano stručno i tehnički pomogli izdavanje publikacije. 5
Takođe, zahvalnost i našim mladim kolegama-pripravnicima i studentima specijalističkih studija Fakulteta za državne i evropske studije Teodori Andrijašević, Marini Cimbaljević, Bojani Furtuli i Aleksandru Bulatoviću koji su uložili poseban napor u pripremi teksta koji stavljamo na korišćenje javnosti. Autor 6
Osnove upravnog postupka Crne Gore SADRŽAJ PRVI DIO...15 OPŠTI OSVRT NA UPRAVNI POSTUPAK...15 I. UPRAVNO I PROCESNO UPRAVNO PRAVO...15 1. Materijalno i procesno upravno pravo...15 2. Upravno procesno pravo u upravnom sistemu Crne Gore...16 II. UPRAVNI POSTUPAK U KONTEKSTU EVROPSKIH STANDARDA DOBRE JAVNE UPRAVE...17 III. O UPRAVNOM POSTUPKU UOPŠTE...20 1. Pojam, opšti i posebni upravni postupci...20 2. Ustavni okvir upravnog postupka u Crnoj Gori...22 3. Strateške novine i ciljevi novog upravnog postupka...23 IV. POLAZIŠTA I STRUKTURA NOVOG UPRAVNOG POSTUPKA CRNE GORE...24 V. PREDMET I PRIMJENA UPRAVNOG POSTUPKA...26 VI. CILJEVI UPRAVNOG POSTUPKA...26 VII. NOVINE UPRAVNOG POSTUPKA...27 Opšti osvrt...27 VIII. SHODNA PRIMJENA DRUGIH ZAKONA I UPRAVNI POSTUPAK...29 IX. NOVINE ZUP-a KOJE UTIČU NA POSEBNE UPRAVNE POSTUPKE...30 1. Primjena osnovnih načela ZUP-a i njihov uticaj na posebne postupke...30 2. Uticaj ZUP-a na subjekte primjene (javnopravni organi)...31 3. Predmet primjene ZUP-a i njihov uticaj na posebne postupke...31 4. Upravne aktivnosti i njihov uticaj na posebne postupke...32 5. Uticaj pružanja usluga na jednom mjestu na posebne postupke...33 6. Odstupanje posebnih postupaka od ZUP-a...33 7. Novi instituti ZUP-a koje je potrebno propisati posebnim zakonima...34 6. Instituti postojećeg ZUP-a koje treba brisati iz posebnih zakona i usaglasiti sa redefinisanim institutima...35 7. Novi ZUP i dozvoljena odstupanja posebnim zakonima...36 XI. VRSTE PODNESAKA, UPRAVNIH AKATA I UPRAVNIH AKTIVNOSTI ORGANA I STRANAKA...40 XI. HARMONIZACIJA ZAKONA SA NOVIM ZUP-om...41 Uvodni osvrt...41 1. Ocjena potrebe i stepena harmonizacije posebnih zakona...42 2. Struktura zakona i harmonizacija...42 3. Struktura radnih grupa za izradu zakona i harmonizacija...43 4. Organizacija postupka harmonizacije...43 DRUGI DIO...45 INSTITUTI OPŠTEG UPRAVNOG POSTUPKA...45 I. JAVNA UPRAVA, DRŽAVNA I NEDRŽAVNA UPRAVA...45 7
8 II. UPRAVNA STVAR...45 III. UPRAVNE AKTIVNOSTI...46 IV. POSEBAN UPRAVNI POSTUPAK...46 V. NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA...47 I. Pojam, značaj i vrste načela...47 1. Načelo zakonitosti i opravdanih očekivanja stranaka...49 2. Načelo srazmjernosti...50 3. Pravo stranke na pravnu zaštitu...50 4. Načelo aktivne pomoći stranci...51 5. Upotreba jezika i pisma u postupku...51 6. Načelo ekonomičnosti i efikasnosti postupka...51 7. Načelo utvrđivanja istine...52 8. Načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza...52 9. Načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti...53 10. Pravo stranke na izjašnjavanje...53 11. Zabrana zloupotrebe prava...54 12. Pravo na razgledanje spisa...54 VI. JAVNOPRAVNI ORGANI U PRIMJENI ZUP-a...55 1. Javna uprava državna uprava i nedržavna uprava...55 VII. OSNOVNI INSTITUTI ZUP-a...55 1. Upravna stvar...55 2. Upravne aktivnosti...56 2.1. Upravni akt...56 2.2. Upravni ugovor...58 2.3. Usluge od opšteg interesa...59 2.4. Druge upravne aktivnosti...60 2.4.1. Upravna radnja...60 2.4.2. Izdavanje uvjerenja i drugih javnih isprava...61 VIII. NADLEŽNOST...63 1. Pojam nadležnosti...63 2. Stvarna nadležnost...64 3. Mjesna nadležnost...64 4. Nadležnost u hitnim upravnim stvarima...65 5. Sukob nadležnosti...65 IX. SARADNJA I POMOĆ...66 1. Sprovođenje aktivnosti na jednom mjestu...66 2. Pravna pomoć...67 3. Međunarodna pravna pomoć...68 4. Ovlašćeno službeno lice...68 5. Izuzeće...68 X. UČESNICI UPRAVNOG POSTUPKA...70 1. Javnopravni organ...70 2. Stranka u upravnom postupku...70 2.1. Uslovi sticanja svojstva stranke...71 2.1.1. Stranačka sposobnost...71 2.1.2. Procesna sposobnost (legitimatio ad processum)...72 2.1.3. Stranačka legitimacija (legitimatio ad causam)...72 3. Drugi učesnici u postupku...72
Osnove upravnog postupka Crne Gore 3.1. Svjedok...73 3.2. Vještak...73 3.3. Tumač...73 3.4. Zakonski zastupnik...74 3.5. Privremeni zastupnik...74 3.6. Punomoćnik...75 3.7. Zajednički predstavnik - zajednički punomoćnik...75 3.8. Stručni pomagač...76 XI. KOMUNIKACIJA ORGANA I STRANAKA...76 1. Pojam i vrste komunikacije...76 2. Podnesak...77 2.1. Neuredan podnesak...77 2.2. Podnesak u elektronskom obliku...78 2.3. Podnošenje podneska...79 2.4. Postupanje nenadležnog javnopravnog organa po podnesku...79 2.5. Evidentiranje i ovjera primljenih podnesaka...79 3. Zapisnik u upravnom postupku...80 3.1. Pojam zapisnika...80 3.2. Sačinjavanje i sadržaj zapisnika...81 3.3. Zapisnik kao javna isprava...82 3.4. Zapisnik kolegijalnog organa...82 4. Razgledanje spisa i obavještavanje o toku upravnog postupka...83 4.1. Pravo na razgledanje spisa...83 4.2. Pravo na obavještavanje o toku postupka...84 5. Pozivanje stranaka i drugih učesnika u postupku i dostavljanje...84 5.1. Pojam pozivanja i dostavljanja...84 5.2. Nаčin pozivanja i dostavljanja...85 5.3. Mjesta na kojima se vrši dostavljanje...85 5.4. Vrijeme dostаvljаnjа...86 6. Dostavljanje...86 6.1. Lično dostavljanje...86 6.2. Obaveza i način ličnog dostаvljаnja...87 6.2.1. Punomoćnik zа prijem pismena...87 6.2.2. Zаjednički punomoćnik zа prijem pismena...88 6.2.3. Dostavljanje zakonskom zastupniku ili punomoćniku...89 6.2.4. Dostavljanje putem poštanskog operatora...90 6.2.5. Dostavljanje elektronskim putem...90 6.2.6. Posredno dostаvljаnje...90 6.2.7. Jаvno dostаvljаnje...91 7. Obavještavanje, dostavnica i greške u dostavljanju...91 7.1. Međunаrodno obаvještаvаnje...91 7.2. Obаvještаvаnje u posebnim slučаjevimа...92 7.3. Promjenа prebivаlištа, borаvištа ili sjedištа...92 7.4. Greške u obаvještаvаnju...92 7.5. Dostаvnicа...93 XII. ROKOVI...94 1. Pojam i vrste rokova...94 2. Određivаnje i produženje rokovа...95 3. Način rаčunаnja rokova...96 9
4. Način računanja roka kod podnošenja podnesaka...96 XIII. POVRAĆAJ U PREĐAŠNJE STANJE...97 1. Pojam povraćaja u pređašnje stanje...97 2. Rok zа podnošenje predlogа za povraćaj u pređašnje stanje...99 3. Rješenje o povrаćаju u pređаšnje stаnje i njegove posljedice...99 XIV. TROŠKOVI POSTUPKA...100 1. Troškovi javnopravnog organa i stranaka...100 2. Nаknаde troškovа i nаgrаde drugim učesnicimа u upravnom postupku...101 3. Oslobаđаnje od plаćаnjа troškovа...101 DIO TREĆI...103 POKRETANJE, VOĐENJE I OKONČANJE UPRAVNOG POSTUPKA...103 I. POKRETANJE UPRAVNOG POSTUPKA...103 1. Pokretanje postupka po zahtjevu stranke...103 2. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti...104 3. Izmjena i odustanak od zahtjeva...104 3.1. Izmjena zahtjeva...104 3.2. Odustanak od zahtjeva...105 4. Prethodno pitanje...105 4.1. Rješavanje prethodnog pitanja...105 5. Ispitni i skraćeni postupak...107 5.1. Ispitni postupak...107 5.1.1. Utvrđivanje činjeničnog stanja...107 5.2. Skraćeni postupak...108 6. Dokаzni postupak i obezbjeđenje dokaza...108 6.1. Dokazni postupak...108 6.2. Izvođenje dokаzа pred drugim orgаnom ili sudom...109 6.3. Obezbjeđenje dokaza... 110 7. Održavanje reda u postupku... 110 8. Izjаšnjаvаnje strаnke o rezultаtimа postupkа... 111 8.1. Prаvo strаnke nа izjаšnjаvаnje... 111 8.2. Nаčini izjаšnjаvаnjа strаnke... 111 8.3. Izuzeci od prаvа nа izjаšnjаvаnje strаnke... 111 9. Okončаnje postupkа... 112 9.1. Rok za okončanje postupka... 112 9.2. Oprаvdаno produženje rokа... 112 10. Odlučivanje po zahtjevu stranke... 113 10.1. Odbijanje zahtijeva stranke iz procesnih razloga... 113 10.2. Obustavljanje postupka... 113 10.3. Poravnanje u postupku... 115 10.4. Okončаnje postupkа u slučаju ćutаnjа uprаve... 117 II. RJEŠENJE... 118 1. Pojam i karakteristike rješenja... 118 2. Vrste rješenja...121 2.1. Djelimično, dopunsko i privremeno rješenje...121 2.1.1. Djelimično rješenje...121 2.1.2. Dopunsko rješenje...121 2.1.3. Privremeno rješenje...122 2.2. Pisano i usmeno rješenje...122 10
Osnove upravnog postupka Crne Gore 2.2.1. Pisano rješenje...123 2.2.2. Usmeno rješenje...123 2.3. Zajedničko rješenje...123 2.3.1. Rješenje uz prethodnu saglasnost...123 2.3.2. Rješenje uz potvrdu ili odobrenje drugog organa...124 2.3.3. Rješenje uz mišljenje drugog organa...124 2.3.4. Rokovi donošenja zajedničkih rješenja...124 2.4. Garantni akt...124 2.5. Rješenje sa skraćenim obrazloženjem...125 2.6. Rješenje u formi zabilješke na spisu...125 2.7. Pravosnažno i izvršno rješenje...126 2.7.1. Pravosnažno rješenje...126 2.7.2. Izvršno rješenje...126 2.8. Rješenje o izvršenju...127 2.9. Rješenje o novčanoj kazni...127 2.10. Rješenje o obezbjeđenju...127 3. Ispravka očiglednih grešaka u rješenju...127 4. Oblik i sastavni djelovi pisanog rješenja...128 4.1. Sadržaj pisanog rješenja...128 III. PRAVNI LJEKOVI...130 1. Pravo stranke na pravni lijek...130 2. Žalba...131 2.1. Pravo na žalbu...131 2.2. Predmet žalbenog postupka...132 2.3. Sadržaj i rok žalbe...134 2.4. Odricanje od prava na žalbu i odustajanje od žalbe...135 2.5. Predavanje žalbe...136 2.6. Odložno (suspenzivno) dejstvo žalbe...136 3. Ponavljanje postupka...137 3.1. Pojam ponavljanja postupka...137 3.2. Razlozi i rok za ponavljanje postupka...138 3.3. Zаhtjev zа ponаvljаnje postupkа...140 3.4. Nadležni orgаn za ponavljanje postupka...140 3.5. Odluka o ponаvljаnju postupkа...140 3.6. Rješenje u ponovljenom postupku...141 4. Prigovor...142 4.1. Postupanje po prigovoru...142 4.2. Shodna primjena odredbi o žalbi na prigovor...143 DIO ČETVRTI...145 POSTUPAK PO PRAVNOM SREDSTVU...145 I. POSTUPAK PRVOSTEPENOG ORGANA PO ŽALBI...145 1. Postupak, uslovi i odlučivanje po žalbi...145 II. POSTUPAK DRUGOSTEPENOG ORGANA PO ŽALBI...147 1. Izmjenа rješenjа...150 2. Drugostepeno rješenje...150 3. Žalba u slučaju ćutanja uprave...150 4. Rok za donošenje rješenja po žalbi...152 5. Dostavljanje drugostepenog rješenja...152 11
12 III. PONIŠTAVANJE I UKIDANJE RJEŠENJA...152 1. Obavezno poništavanje rješenja...152 2. Poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja...155 2.1. Pojam poništavanja i ukidanja...155 2.2. Ukidanje zakonitog rješenja...156 2.3. Pravne posljedice poništavanja i ukidanja...157 3. Mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom...159 4. Obustаvljаnje postupkа...159 DIO PETI...161 POSTUPAK IZVRŠENJA...161 1. Pojam izvršenja...161 2. Izvršnost rješenja...162 3. Predmet izvršenja...165 4. Izvršenik i trаžilаc izvršenjа...166 5. Vrijeme izvršenjа...167 6. Nаdležnost zа sprovođenje upravnog izvršenjа...168 7. Rješenje o izvršenju...171 8. Žalba na rješenje o izvršenju...172 9.1. Izvršenje preko drugih licа...173 9.2. Izvršenje putem novčаnih kаzni...174 9.3. Izvršenje neposrednom prinudom...176 9.4. Izvršenje usmenog rješenja...177 10. Obustаvljаnje i odlаgаnje izvršenjа...178 11. Protivizvršenje...180 12. Obezbjeđenje izvršenjа...181 DIO ŠESTI...185 NADZOR I PRIMJENA ZAKONA...185 I. NADZOR NAD PRIMJENOM ZAKONA...185 II. PRIMJENA ZAKONA...186 PRILOZI...187 DIO PRVI...188 AKTI-RADNJE JAVNOPRAVNIH ORGANA...188 I. UPRAVNI AKTI JAVNOPRAVNIH ORGANA - RJEŠENJA...188 RJEŠENJA PRVOSTEPENIH ORGANA...188 RJEŠENJA DRUGOSTEPENOG ORGANA...193 Prvostepena rješenja drugostepenog organa...193 Drugostepena rješenja drugostepenog organa...195 II. DRUGI AKTI RADNJE JAVNOPRAVNIH ORGANA...200 Obavještenja...200 Predlozi...200 Zahtjevi (zamolnice)...201 Uvjerenja...201 Zapisnici...201 Upravni ugovori...201 Pozivanje stranke...201
Osnove upravnog postupka Crne Gore Opomene...201 Zabilješke...201 Ovlašćenja...202 Dostavljanje...202 Upozorenje...202 Inicijativa...202 Odobrenje...202 Mišljenje...202 Saglasnost...202 Potvrde...202 Evidencije...202 III. UPRAVNE AKTIVNOSTI JAVNOPRAVNIH ORGANA...203 Dužnosti javnopravnog organa...203 DIO DRUGI...213 AKTI RADNJE STRANAKA...213 I. PRAVA I DUŽNOSTI STRANKE...213 Prava stranke...213 Dužnosti stranke...216 Ograničenje prava stranke...217 II. PODNESCI STRANKE...217 Zahtjevi...217 Predlozi...218 Odricanje Odustanak od žalbe...220 Izjašnjenje...220 Primjedba...220 Punomoćje-Ovlašćenje...220 Obavještenje...220 Prigovor...221 Predaja podnesaka (pisani, usmeni)...221 III. REDOVNA PRAVNA ZAŠTITA STRANKE...221 ŽALBA...221 Isključenje žalbe...225 Prigovor...226 Ponavljanje postupka...226 IV. SUDSKA ZAŠTITA STRANKE...226 TUŽBA...226 Tužba na prvostepena rješenja drugostepenog organa...226 Tužba na drugostepena rješenja - rješenja nadzornog organa...229 Druge (parnične) tužbe...232 LITERATURA...233 Knjige:...233 Pravni propisi:...236 13
14
Osnove upravnog postupka Crne Gore PRVI DIO OPŠTI OSVRT NA UPRAVNI POSTUPAK I. UPRAVNO I PROCESNO UPRAVNO PRAVO 1. Materijalno i procesno upravno pravo Upravno pravo kao pozitivno pravo ili kao nauka upravnog prava predstavlja sistem pravnih normi o upravi, odnosno sistem znanja o upravno-pravnim normama. To znači da te norme ili njihova naučna obrada imaju oblik logički sređene i neprotivuriječne cjeline međusobno povezanih djelova koji su o odnosu relativne ravnoteže. Svi djelovi jesu neprotivuriječni djelovi sistema upravnog prava i oni su objedinjeni jednom opštom koncepcijom sistema 1. Sve pravne norme koje regulišu upravu ili su u vezi sa upravom mogu se podijeliti na određene djelove/cjeline, a prema određenim kriterijumima. Najprije, mogu se razlikovati opšti i posebni dio. Opšti dio upravnog prava čine pojmovi, instituti i principi koji su opšti, zajednički za sve oblasti i grane uprave, kao što su: pojam uprave, organizacija uprave, upravni akt, princip zakonitosti, opšti upravni postupak itd. Posebni dio upravnog prava čine grane uprave, kao što su: narodna odbrana, vojska, policija, spoljni poslovi itd., njihovi pojmovi i principi, instituti, specifičnosti pojedinih grana uprave. Kako se uprava razgranala i pojavila i kod organizacija koje ne čine državni upravni aparat, to je posebni dio vrlo složena materija koja traži vrlo studiozna proučavanja. S druge strane, to utiče i na opšti dio upravnog prava u kome uprava nije više samo državni aparat koji vrši vlast, već i sama državna uprava postaje vrlo delikatna djelatnost koja traži sve dublja i novija proučavanja. Zbog toga, opšti i posebni dio čine jednu povezanu cjelinu u kojoj djelovi utiču jedan na drugi. Pored ove podjele, postoji i podjela na materijalni i procesni dio, materijalno i procesno upravno pravo. Materijalno upravno pravo sadrži pojmove, institute i principe organizacije, aktivnosti (djelatnost) i kontrolu uprave, a procesno upravno pravo sadrži postupak, odnosno procesna pravila, koja se primjenjuju u radu uprave. Procesno upravno pravo je uređeno posebnim procesnim zakonima, kako sistemskim tako i podsistemskim, materijalnim i specijalnim zakonima. U pravnom sistemu Crne Gore sistemski procesni zakon za upravna postupanja je Zakon o upravnom postupku, dok podsistemski zakon predstavlja npr. Zakon o inspekcijskom nadzoru. Materijalni zakoni takođe sadrže posebne upravne postupke koji zbog specifičnosti upravnih stvari zahtijevaju odstupanja od Zakona o upravnom postupku (npr. Zakon o poreskoj administraciji, Carinski zakon, Zakon o javnim nabavkama itd). Speci- 1 P. Dimitrijević, R. Marković, Upravno pravo, knjiga 1, Beograd, 1986, str. 403. 15
16 jalni zakoni takođe čine dio procesnog upravnog sistema Crne Gore kojima se uređuju specifičnosti postupanja pojedinih organa u pojedinim upravnim oblastima kao npr. Zakon o inspekciji rada, Zakon o upravnoj inspekciji itd. 2. Upravno procesno pravo u upravnom sistemu Crne Gore Za svaku granu prava, pa tako i upravno-pravnu granu, kao posebnu granu prava, karakteristično je da je čine pravne norme, koje povezujući se u određene grupe i gradeći pojedine pravne institucije, izražavaju, po pravilu, ista opšta pravna načela. Po svojoj osnovnoj sadržini, norme upravnog prava su norme koje se vezuju za upravu, odnosno upravni rad. Sam upravni rad, posmatran u materijalnom, sadržinskom smislu, predstavlja svojevrstan način vršenja državne vlasti kojim se štite najvažnije društvene vrijednosti i postižu dominantni politički ciljevi. Upravo taj (upravni) rad, suštinski i opredjeljuje rad uprave u cjelini. S obzirom na predmet svog regulisanja u našem pravu, cjelovitu i sistematizovanu skupinu normi upravnog prava formiraju upravno-organizacione, upravno-materijalne (u smislu sadržinskih komponenata osnovnih pravnih instrumenata upravnog rada) i upravno-procesne norme. Upravno-organizacione i upravno-materijalne norme mogu se pojaviti kao zajedničke norme, odnosno norme koje se, po pravilu, primjenjuju u svim upravnim oblastima i kao specijalne norme, čija se primjena odnosi samo na pojedine, specijalne upravne oblasti. Kada je riječ o upravno-procesnim normama (opštim i posebnim), jednoj podcjelini tih normi pripadaju norme koje uređuju sam tok upravnog rada, a drugoj podcjelini, norme posvećene kontroli upravnog rada (rješavanju upravnih stvari), koja se sprovodi, kako u okviru upravnog postupka, po pravilima koja važe za taj postupak (tzv. upravna kontrola uprave), tako i u okviru upravno-sudskog postupka, po pravilima mjerodavnim za rješavanje upravnih sporova (tzv. sudska kontrola uprave). Upravno-procesne norme kojima se uređuje odvijanje (tok) upravnog rada i upravna kontrola tog rada (bez obzira da li se ta kontrola preduzima kao kontrola po žalbi ili po pojedinim vanžalbenim (vanrednim) pravnim sredstvima), pojavljuju se kao opšte (zajedničke) upravno-procesne norme i kao posebne (specijalne) upravno-procesne norme. Upravno-procesne norme kojima se reguliše sudska kontrola upravnog rada javljaju se takođe kao opšte i posebne i formiraju pravo opšteg, odnosno posebnog upravno-sudskog postupka. Opšte upravno-procesne norme toka i upravne kontrole upravnog rada, primjenjuju se, u načelu, povodom svih upravnih stvari i u svojoj ukupnosti grade režim prava opšteg upravnog postupka. Nasuprot njima, posebne upravno-procesne norme toka i upravne kontrole upravnog rada važe samo za upravne stvari koje se javljaju u određenim upravnim oblastima kojima su, zbog specifičnosti tih oblasti, u potrebnoj mjeri prilagođene, pa su zato i primjenjive jedino u tim oblastima. Stoga, upravno-procesne norme posebnih upravnih postupaka uspostavljaju režim prava posebnih upravnih postupaka. Pravila opšteg i posebnih upravnih postupaka, kao određeni, sa aspekta osobenog upravno-pravnog režima, zasebni djelovi ukupnosti pravila upravnog procesnog prava sadržana su u odgovarajućim zakonima: opštem upravno-procesnom zakonu - ZUP-u i po-
Osnove upravnog postupka Crne Gore sebnim ili specijalnim upravno-procesnim zakonima, odnosno u djelovima tzv. mješovitih zakona koji imaju procesni karakter. II. UPRAVNI POSTUPAK U KONTEKSTU EVROPSKIH STANDARDA DOBRE JAVNE UPRAVE U procesu pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji modernizacija javne uprave jedan je od najznačajnijih procesa. Uslovi za članstvo u Evropskoj uniji naglašavaju potrebu da država uspostavi adekvatne upravne kapacitete za prenos evropskog pravnog poretka (acquis communautaire) u domaći pravni poredak i za efikasno sprovođenje istog. Pored toga, Evropska unija traži od kandidata za članstvo da njihove javne uprave slijede principe dobre uprave (good administration). Za Evropsku komisiju reforma javne uprave predstavlja jedan od temelja (fundamentals) integracionog procesa iz razloga što javna uprava obavlja funkcije koje su od presudnog značaja za kvalitet života građana, konkurentnost privrede i održivi razvoj. Ona, sa jedne strane, priprema stručne temelje za usvajanje javnih politika, a sa druge sprovodi te politike u realnom životu. Od njene profesionalnosti i efikasnosti u velikoj mjeri zavisi kvalitet upravljanja društvom. Rad na poboljšanju javne uprave ne znači samo ispunjavanje uslova za punopravno članstvo u Evropskoj uniji, već i poboljšanje životnog standarda i zadovoljstva građana Crne Gore. Ako uspijemo razviti upravu koja će u svim pogledima poštovati evropske principe i standarde, ona će bitno doprinijeti smanjivanju razlika između naše države i članica Evropske unije u pogledu ekonomske razvijenosti, konkurentnosti i životnog standarda. Upravni postupak je u svim državama jedan od stubova funkcionisanja javne uprave. Bez obzira na to što se uprava kod obavljanja svojih funkcija sve više služi i mehanizmima koji ne traže jednostrano, autoritarno odlučivanje o pravima i obavezama građana i pravnih lica, veliki dio njenih aktivnosti još uvijek predstavlja baš takvo, autoritarno rješavanje o pravima i obavezama. U takvim situacijama potrebno je osigurati strankama pošten postupak u kojem su osigurana njihova prava i pravni interesi. Od uprave se ne traži samo da rješava o pravima i obavezama saglasno zakonu i drugim propisima u suštinskom smislu (materijalna zakonitost), već da stranci osigura određeni broj procesnih prava i sam postupak obavi saglasno zakonu (procesna zakonitost). Osim toga, jedno od temeljnih ljudskih prava, sadržano u članu 6 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, je i pravo na pravično suđenje prilikom utvrđivanja građanskih prava i obaveza. Pošto se pojam građanskih prava i obaveza interpretira široko i obuhvata brojne stvari o kojima se rješava u upravim postupcima, član 6 Evropske konvencije traži od država da na prikladan način urede mogućnost stranaka u upravnim postupcima da se obrate nezavisnom i nepristrasnom, zakonom ustanovljenim sudu. U Crnoj Gori to se pravo ostvaruje u upravnom sporu kao obliku sudske zaštite prava građana i sudske kontrole zakonitosti upravnih akata. U trenutku usvajanja novog Zakona o upravnom postupku u procesu reformisanja je i zakon 17
18 koji reguliše upravni spor, a njegovo usvajanje očekuje se krajem 2015. godine, s obzirom da je Vlada početkom oktobra utvrdila predlog zakona. Principi i pravila upravnog postupka garantuju građanima i pravnim licima pravičan tretman prilikom utvrđivanja njihovih prava i obaveza. Za razliku od policijske države u kojoj uprava sama sebi određuje pravila i mjerila ponašanja, u demokratskom društvu uprava prilikom utvrđivanja prava i obaveza poštuje pravi okvir koji propisuje zakonodavac. Prilikom odlučivanja ona mora biti nepristrasna i objektivna i izbjegavati arbitrarnost. Prije usvajanja odluke ona mora brižljivo ispitati situaciju i utvrditi činjenično stanje tako da su činjenice na kojima se temelji odluka uvjerljivo dokazane. Ona mora da omogući stranci aktivno učešće u postupku i pravo na izjašnjenje, i ne može da tretira stranku samo kao objekat. Upravni postupak ne smije da se vodi po principu crne kutije (black box) u koju stranka ubaci svoj zahtjev, a na kraju iz nje dobija rješenje bez ikakve mogućnosti da aktivno prati i sudjeluje u postupku. Rješenja koja donosi uprava moraju biti razumno obrazložena u pogledu činjenica i prava, a stranka u principu mora imati i pravo na pravnu zaštitu u vidu žalbenog postupka pred organom višeg stepena. Sve su to elementarni standardi upravnog postupka koji su se tokom godina razvili u svim demokratskim državama koje se temelje na vladavini prava. U nekim državama (naročito u Velikoj Britaniji) razvili su se isključivo putem upravne i sudske prakse, dok su u drugim državama u određenom trenutku bili kodifikovani u zakone o upravnom postupku. Prva takva kodifikacija bila je izvršena u Austriji 1925. godine, a na našim prostorima nekoliko godina kasnije (1930.). Zakon o opštem upravnom postupku iz 1956. godine (razdoblje SFRJ) nastavio je tradiciju kodifikacije upravnog postupka, a na njegov sadržaj oslonio se i prvi Zakon o opštem upravnom postupku Crne Gore u 2003. godini. Novi Zakon o upravnom postupku nije prekinuo sa tradicijom, ali donosi bitne promjene i novosti. Od sedamdesetih godina prošlog vijeka kada je krenuo na svoj put tzv. novi javni menadžment, veliki naglasak stavlja se na usmjerenost javne uprave prema građaninu kao korisniku njenih usluga. Upravni postupak u tom pogledu ne smije da se tretira kao ograničenje ili prepreka u poštovanju principa usmjerenosti prema korisniku, već njegove odredbe i same odražavaju te promjene u načinu razmišljanja (na primjer načelo aktivne pomoći stranci, načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti itd.). Upravni postupak mora biti instrument-alat za pružanje kvalitetnih usluga građanima i pravnim licima. Principi javne uprave u oblasti pružanja usluga postavljaju četiri zahtjeva: - Postoji politika javne uprave koja je usmjerena prema građanima i primjenjuje se; - Dobra uprava je ključni cilj politike i na njoj se temelji pružanje javnih usluga. Propisana je u zakonodavstvu i konzistentno se primjenjuje u praksi; - Postoje mehanizmi koji osiguravaju kvalitet javnih usluga. - Osigurana je dostupnost javnih usluga.
Osnove upravnog postupka Crne Gore Navedeni zahtjevi su i detaljnije razrađeni. Država mora osigurati sistematsko uklanjanje administrativnih prepreka (pojednostavljivanje postupaka). Mora biti uspostavljeno institucionalno uređenje i definisana politička i institucionalna odgovornost za usmjeravanje i koordinaciju pružanja usluga (u tom pogledu u Crnoj Gori odgovornost snosi Ministarstvo unutrašnjih poslova kao ministarstvo odgovorno za upravu, a isto ministarstvo mora imati, odnosno pridobiti i adekvatne poluge usmjeravanja i koordinacije). Ključni principi dobrog upravnog ponašanja (zakonitost, pravičnost, jednak tretman, srazmjernost, zakonito ostvarivanje diskrecije, otvorenost i transparentnost, nepristrasnost, objektivnost i temeljna provjera) moraju biti definisani u zakonodavstvu u upravnom postupku, kao i dužnost obrazloženja odluke i obaveza da se građani informišu o pravu na žalbu. Takođe, moraju biti razrađena pravila koja se odnose na izmjenu, poništavanje i ukidanje upravnog akta da bi se zagarantovala ravnoteža između javnog interesa i legitimnih očekivanja pojedinca. Svi ti principi i standardi obuhvaćeni su u odgovarajućim odredbama novog ZUP-a, a većina njih ima svoj odraz u osnovnim načelima koja predstavljaju temelj upravnog postupka. Sam ZUP sadrži novosti koje imaju potencijal da poboljšaju funkcionisanje javne uprave u smislu usmjerenosti prema korisniku: na primjer načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti i pravilo sve na jednom mjestu (član 43). Obaveza Vlade i Ministarstva unutrašnjih poslova, kao odgovornog za javnu upravu, kao i ostalih ministarstava i drugih organa uprave i organa lokalne samouprave, je da osiguraju primjenu tih načela i pravila u praksi. Novi ZUP je usaglašen sa evropskim principima i standardima dobre javne uprave. Zakonom se uspostavlja pravni okvir upravnog postupka koji osigurava građanima i pravnim licima sva prava u saglasnosti sa principima u četvrtoj oblasti reforme javne uprave (pružanje usluga). Na taj način ispunjen je onaj dio zahtjeva koji se odnosi na zakonsko uređenje. U nastavku će biti potrebno zalaganje svih aktera da se Zakon adekvatno primijeni u praksi, da se posebni postupci usaglase sa novim pristupom (poštovanje osnovnih načela, minimalni potrebni obim posebnih postupaka) i da se podzakonskim propisima, uputstvima, objašnjenjima i obukama novosti približe svim organima i njihovim službenim licima. Potreban će biti i sistematski napor da se smanje administrativne prepreke, odnosno uklone nepotrebni birokratski elementi pojedinih postupaka. Usvajanje novog Zakona o upravnom postupku sigurno predstavlja značajan korak u reformi javne uprave, ali će možda čak i značajniji biti sljedeći koraci, koji moraju voditi u pravcu približavanja javne uprave i njenih postupaka očekivanjima stranaka. Evropska komisija će preko godišnjih ocjena SI- GMA sigurno pratiti razvoj i primjenu zakonskih rješenja u praksi, a pozitivna ocjena stanja u javnoj upravi će biti jedan od uslova za pristupanje Evropskoj uniji. Ali, kao što smo već istakli, ne radi se samo o evropskim zahtjevima. Crna Gora reformiše i modernizuje svoju javnu upravu u prvom redu zbog svojih građana i preduzeća. Građani opravdano očekuju da će im javna uprava 19
služiti kao servis koji pomaže u rješavanju problema, a ne prepreka za kvalitetan život. III. O UPRAVNOM POSTUPKU UOPŠTE 1. Pojam, opšti i posebni upravni postupci Upravni postupak tradicionalno predstavlja skup pravno uređenih radnji i procesnih odnosa nadležnog organa, stranke i drugih učesnika pri utvrđivanju činjenične podloge za primjenjivanje propisa u konkretnim životnim slučajevima od javnog interesa, u upravnim stvarima. 2 Upravni postupak u aktuelnom crnogorskom pravu svodi se na: 1) tok preduzimanja različitih upravnih aktivnosti: a) normativnih, jednostranih (klasični upravni akt) i dvostranih (upravni ugovor) i b) nenormativnih, upravne radnje i pružanje, odnosno obezbjeđenje pružanja javnih usluga u smislu faktičkog rada u upravnim stvarima; 2) na sprovođenje u život upravnih akata, na njihovo izvršenje (administrativno, tj. upravno izvršenje); 3) na upravno-pravnu provjeru njihove pravilnosti (pravna sredstva i službeno intrevenisanje u odnosu na preduzete upravne aktivnosti). 3 Rezultat ortodoksnog upravno-procesnog odlučivanja je izdavanje posebne vrste pravnog pojedinačnog akta, upravnog akta, čijom se normom individualizuje mjerodavno opštenormativno pravilo. Tako se postavlja konkretno pravilo, neposredno adresovano na određeno lice u datoj situaciji. Kada, na završetku prvostepenog upravnog postupka, bude donijet upravni akt u obliku upravnog rješenja, otvara se redovna procesna mogućnost njegovog preispitivanja u drugostepenom upravnom postupku. S druge strane, zaključeni upravni ugovor, pružena, odnosno uskraćena (izostala) javna usluga tj. usluga od opšteg interesa, odnosno (ne)preduzeta druga upravna aktivnost otvaraju procesnu mogućnost podnošenja prigovora. Rezultat klasičnog upravno-procesnog odlučivanja je izdavanje posebne vrste pravnog pojedinačnog akta, 2 O pojmu i značaju upravnog postupka uopšte v. kod: C. Wiener, Vers une codifi cation de la procedure administrative, Paris, 1975, str. 15 30; L. Lopez Rodo, La procédure administrative non contentieuse, R. D. P., 3/1980, str. 607 612; Ž. Langrod, Upravni postupak i upravno pravo (prevod sa francuskog D. Denković), Beograd, 1960. 3 O ranije jedinstvenom jugoslovenskom opštem upravnom postupku konsultovati, pored standardne udžbeničke pravne književnosti, na primjer: Lj. Jevtić R. Šramek, Upravni postupak i upravni spor, Beograd, 1959; B. Marković, Položaj i uloga stranke u upravnom postupku, Beograd, 1977; B. Majstorović, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 1978; S. Popović, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 1978; Z. Tomić, V. Bačić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, sa sudskom praksom, deveto izdanje Beograd, 2012; D. Milkov, Č. Prostran, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, sa sudskom praksom, Beograd, 1998; M. Kosovac, H. Kozarčanin, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, drugo dopunjeno izdanje, Beograd, 1982; Z. Jelić, B. Fatić, Priručnik za primjenu Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 1997; Referati sa Savjetovanja Aktuelna pitanja primjene ZUP-a (redakcija: D. Josipović, V. Žagar, S. Bekavac, V. Crnković, Ž. Dupelj, Osijek, 1978) u knjizi Upravni postupak, Zagreb, 1978; N. Stjepanović, Položaj građana i organizacija u upravnom postupku, Beograd, 1957; B. Marković, Položaj i uloga stranke u upravnom postupku, Beograd, 1977; Đ. Blažić, Upravnosudski postupci Crne Gore, Podgorica, 2010. 20