Broj:260/14 Podgorica: 06.02.2014.godine Vlada Crne Gore Ministarstvo unutrašnjih poslova Predmet: Primjedbe i sugestije na Nacrt zakona o strancima Razmatrajući dostavljeni nam Nacrt zakon o strancima (u daljem tekstu: Nacrt), uz konsultacije sa našim članstvom, u roku određenom u pozivu za učešće u javnoj raspravi, dostavljamo primjedbe i sugestije UPCG na dati tekst. OPŠTE NAPOMENE 1.Pozdravljamo napor, prije svega, resornog ministarstva kao predlagača ovog zakonskog projekta, da se u relativno kratkom roku dođe do konačnog teksta, posebno imajući u vidu kompleksnost same materije. Međutim, i pored nastojanja predstavnika UPCG u radnoj grupi, te sastanka rukovodilaca UPCG sa koordinatorom RG i njegovim saradnicima, i dalje su prisutni nedostaci izazvani neusklađenošću sa pravnim poretkom Crne Gore, kao i nezadovoljavajućim nivoom spremnosti da se sagleda stvarno stanje stvari u smislu da se činjenice pretoče u normativne okvire. Ovo polazeći od početnog - neusklađenosti ponude i tražnje zanimanja na tržištu rada i značajne fluktuacije strane radne snage, posebno u vrijeme turističke sezone. Ukratko, za Nacrt se, na žalost, ne može implicite konstatovati da vodi unapređenju poslovnog ambijenta i daljoj liberalizaciji tržišta rada. Evidentan nedostatak čini i osvrt u vezi pitanja obaveza proizašlih za Crnu Goru iz osnova primjene Zakona o ratifikaciji Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je stupio na snagu 01.05.2010. godine. Podsjećamo, u preambuli Direktive 2011/98/EU o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad... naznačeno je:...taj postupak treba biti učinkovit i sprovodiv, za koje se čini da je ovom prilikom u znatnoj mjeri izostalo. Slijedom toga otvara se i pitanje: Kakva se poruka ponuđenim odredbama šalje postojećim i
potencijalnim investitorima (posebno, stranim) - kada privredni subjekti uslijed nedovoljne ponude potrebnih profila zanimanja i stručne radne snage na domaćem tržištu rada, ne mogu ispratiti svoje redovne i ad hoc poslovne aktivnosti. S druge strane, prenormiranost teksta Nacrta, kroz nametanje dodatnih - administrativnih obaveza poslodavcima (primjera radi, pitanje obavještavanja jednog organa državne uprave o podacima o kojima službenu evidenciju vodi drugi organ uprave, što je u direktnoj suprotnosti sa odredbama ZUP-a) ili uvođenje instituta koje je već normirano drugim zakonom, po principu istu stvar urediti dva puta čini postupak složenim, a samim tim i skupljim. Sve to, konačno, obesmišljava sve početne ideje i namjere koje su dovele do izrade ovog teksta, te povoljnosti koje je trebalo da obezbijedi objedinjeni postupak izdavanja dozvole za boravak i rad stranaca. Poznato je da svaki propis mora biti konzistentan i koherentan sa pravnim sistemom Crne Gore. Shodno ovom, Nacrt treba posmatrati, prije svega, sa aspekta usklađenosti sa Ustavom Crne Gore kao najvišim pravnim aktom države, te i drugim propisima, kao što su: Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o radu, Zakon o zapošljavanju i ostvarivanju prava za slučaj nezaposlenosti, Zakon o evidencijama u oblasti rada i zapošljavanja, Zakon o klasifikaciji djelatnosti, Zakon o objedinjenoj registraciji i sistemu izvještavanja o obračunu i naplati poreza i doprinosa, Standardna klasifikacija zanimanja i dr. Neusklađenost ponuđenog zakonskog teksta sa odredbama navedenih propisa proizvešće ozbiljne kolizije, te time, osim narušavanja pravnog poretka, izazvati i konkretne probleme u primjeni. Za izradu teksta Nacrta, po opredjeljenju predlagača, kao model je poslužila regulativa Hrvatske - mlade članice EU zajednice. Apsolutno podržavamo korišćenje tuđih iskustava i uporedne prakse u cilju izrade kvalitetnih zakonskih rješenja. Međutim, u ovom slučaju zapažamo odstupanja od komparativnih rješenja koja su, po našem mišljenju, kvalitetna i sprovodiva, dok su preuzeta izvjesna rješenja koja sama po sebi nijesu loša, ali su veoma problematična jer nijesu usklađena sa našim pravnim sistemom i činjeničnim stanjem. Čudi nas da se Nacrt ne bavi konceptom - izjednačavanju EU državljana sa domaćim državljanima, kako se, između ostalog, i navodi u Izvještaju EK o analitičkom pregledu usklađenosti zakonodavstva Crne Gore... Crna Gora treba da osigura da do dana pristupanja državljanima EU ne treba radna dozvola i da ne budu diskriminisani na osnovu nacionalnosti u odnosu na pristup zapošljavanju, čak i kada još nemaju prebivalište u Crnoj Gori. Ovo se moglo učiniti principom derogacije, i to ne samo za ovo pitanje. Mišljenja smo da Obrazloženje treba ojačati, posebno po pitanju uvođenja novih rješenja (kao modela), odnosno odstupanja od postojećih zakonskih rješenja, kako
bi se postiglo puno razumjevanje razloga iz kojih se predlagač upravo opredijelio za isto. POJEDINAČNE 1. Član 7 tačku 14 preformulisati, u cilju brisanja riječi prebivalište, budući da svi privredni subjekti (bilo da je u pitanju privredno društvo ili preduzetnik) imaju registrovano sjedište, a nikako prebivalište. Ovo u cilju usklađenosti sa odredbom člana 4a Zakona o privrednim društvima. Isto važi i za tačku 15. U tački 19 preispitati da li je adekvatan termin poslovni posjetilac. Ovo u smislu vezanosti za institut prijava rada, u članu 68. 2. Član 10 stav 2-razumijemo potrebu da se iz opravdanih razloga i razloga hitnosti, odnosno iz osnova bezbjednosti i sigurnosti crnogorskih građana i teritorijalnog integriteta države, usmeno saopšti zabrana ulaska strancu. Međutim, nameće se sasvim opravdano pitanje: Zašto se nije pribjeglo normativnom uređenju obaveze nadležnog organa da u primjerenom roku donese i pisano rješenje, te u cilju postizanja veće pravne sigurnosti- i decidnog navođenja pravnog lijeka. Ovo posebno ako se dovede u vezu sa članom 37 Nacrta. Isto treba posmatrati u skladu sa odrednicama Ustava Crne Gore (član 20). Posebno se nameće dilema - zašto se u ovom slučaju nije preuzelo rješenje iz hrvatskog zakona, koji je, ponavljamo, bio model za izradu Nacrta. Dodatno, podsjećamo na član 13 Uredbe (EZ) br. 562/2006 Evropskog parlamenta i Vijeća od 15. marta 2006. godine, kojom je utvrđen Kodeks Zajednice o pravilima za kretanje lice preko granice (Šengenski kodeks o granicama) koji tretira zabranu ulaska. 3. Član 27 stav 2, ima osnova preispitati iz gore navedenih razloga. 4.Član 38 a) stav 1- preispitati. Polazeći od postojećeg zakonskog rešenja postavlja se pitanje opravdanosti eliminisanja mogućnosti da se zahtjev za odobrenje privremenog boravka podnese i diplomatsko-konzularnom predstavništvu. Čini nam se da da ovo pitanje zaslužuje odgovor, makar u Obrazloženju. b) stav 6 mišljenja smo da dokaz u postupku izdavanja dozvole za boravak i rad koji glasi: da radno mjesto ne može biti popunjeno od strane nezaposlenih lica sa evidencije Zavoda za zapošljavanje Crne Gore treba brisati. Osim što predstavlja direktno ograničavanje kadrovske politike poslodavca, isti će izazvati velike probleme i poteškoće u praksi, budući da gro strane radne snage čini nekvalifikovana radna snaga. Dodatno otvara pitanje: Šta će se desiti ukoliko postoji nezaposleno lice na evidenciji ZZCG koje ispunjava uslove za slobodno
radno mjesto, ali ono živi van sjedišta, odnosno okvira poslovnih aktivnosti poslodavaca i, u krajnjem, nije zainteresovano da radi kod tog istog poslodavca? Ovo su samo neki od primjera koje, hipotetički gledano, ovakva odredba može izazvati, ukoliko prođe, te time i usporiti poslovne aktivnosti privrednika uslijed nedostatka adekvatne radne snage. Ovdje se posebno treba posmatrati i aspekt važećih odredbi Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti, kojim su potpuno pravno pokrivene obaveze poslodavaca po osnovu prijave slobodnog radnog mjesta, te sankcije u slučaju nepostupanja po istim. c) stav 7 preispitati da li pojedine dokaze iz člana 37 stav 1 tačke 3-8 može podnijeti i sam poslodavac. Ujedno, ovakvim konceptom se negiraju efekti pojednostavljenja procedure u smislu da i poslodavac može podnijeti zahtjev. Nadalje, i ovdje je u pojedinim segmentima primjećeno kršenje odredaba Zakona o opštem upravnom postupku-član 127 stav3. 5. Član 39 a) stav 4- nameće se pitanje opravdanosti produženja roka za odlučivanje po zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad po osnovu sezonskog zapošljavanja stranaca, odnosno zašto se odstupilo od postojećeg rješenja. Shodno tome, predlažemo propisivanje roka od 7 dana za odlučivanje po zahtjevu za izdavanje dozvola za boravak i rad radi sezonskog zapošljavanja. b) Stav 5-protivimo se predloženom zakonskom rješenju. Osim što je prepoznat kao koncept koji je očito u suprotnosti sa odredbom člana 20 (po kojem svako ima pravo na pravni lijek protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom interesu), te člana 57 Ustava Crne Gore (po kojem svako ima pravo da se, pojedinačno ili zajedno sa drugim, obrati državnom organu ili organizaciji koja vrši javna ovlašćenja i da dobije odgovor) i načelnih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, postavlja se pitanje na koji način će dalje štititi svoja prava lica koja nemaju crnogorsko državljanstvo, a koja već duži niz godina žive i rade u Crnoj Gori, a nijesu dobili stalno nastanjenje. Takođe, postavlja se pitanje šta ce biti sa onim poslodavcima kojima će biti uskraćena dalja pravna zaštita, a predstoje im pojačane poslovne aktivnosti, te će zbog ispunjenog cenzusa kvote ostati bez adekvatne radne snage. Shodno odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, potrebno je izričitom odredbom ovog zakona urediti pravo na pravni lijek-pravno sredstvo. Kao nezaobilazno pitanje javlja se i osnov opravdanosti odstupanja od postojećeg zakonskog rješenja koje glasi: Protiv rješenja Zavoda za zapošljavanje o odbijanju zahtjeva za izdavanje radne dozvole zbog popunjenosti kvote nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor kod nadležnog suda. Shodno tome, predlažemo da se preuzme takvo (ili slično) rješenje.
6. Član 53 a) stav 2 i 3 ima osnova preformulisati, radi njegove usklađenosti sa odredbama Zakona o o radu. Dodatno, ne samo uporedna regulativa, već i praksa je pokazala da dinamično poslovno okruženje nameće potrebu jednakog postupanja sa strancima i ostalim zaposlenima u pogledu njihovog raspoređivanja na nivou njihove kvalifikacije. Primjerice radi- usklađivanje zaključenih ugovora o radu sa novim aktom o sistematizaciji, pokriveno odredbama Zakona o radu. Takođe, odredbe su problematične i sa aspekta agencija za privremeno ustupanje zaposlenih, a koje hrvatski Zakon o strancima posebno tretira. Dodatno, podsjećamo, u smislu raspoređivanja na drugo radno mjesto, Zakon o radu daje vrlo jasnu definiciju šta se podrazumjeva pod odgovarajućim poslom. b) stav 4 problematičan. Prepoznat je kao biznis barijera, budući da u našem pravnom sistemu postoji slična odredba, član 171 Zakona o radu o obaveznosti posjedovanja dokumentacije zaposlenog u poslovnim prostorijma, odnosno mjestu rada. Ista se pokazala kao veoma problematična za poslodavce koji posluju u okviru sektora djelatnosti gdje je zastupljen tzv. terenski rad. U tom kontekstu, je i naša sugestija da kopiju dozvole za boravak i rad poslodavac posjeduje u sjedištu firme (gdje se, inače, nalaze dosijei zaposlenih), a inspektor koji vrši nadzor može vrlo lako ostvariti uvid u istu (po potrebi i elektronskim putem ili slanjem preko faksa), kao i provjerom kod Poreske uprave. 7. Član 54 stav 5 predlažemo brisanje. Naime, po našem mišljenju, isti je suvišan i nesvrsishodan, budući da tim podacima raspolaže Poreska uprava, a samo Ministarstvo može od iste pribaviti elektronskim putem podatak o početku rada stranca kod poslodavca. 8. Član 56 a) stav 2 preispitati u smislu korelacije istog sa članom 28 Zakona o radu, koji glasi: Poslodavac je dužan da prijavi zaposlenog na obavezno socijalno osiguranje (zdravstveno, penzijsko i invalidsko osiguranje i osiguranje od nezaposlenosti) u skladu sa zakonom, danom stupanja na rad. Kopiju prijava iz stava 1 ovog člana poslodavac je dužan da zaposlenom uruči najkasnije u roku od 10 dana od dana stupanja na rad. b) stav 4, za razliku do ostalih vrsta, za dozvolu za boravak i rad u svrhu zapošljavanja stranaca nije navedeno na koji period se može produžiti. 9. Član 57 stav 1 preispitati dokazе o opravdanosti zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad, i to:
a) Tč. 2- molimo da se ima na umu da se, shodno trenutno važećim propisima (a što podržava i uporedna praksa) strancu odobrava privremeni boravak na osnovu dokaza da je nadležnom Ministarstvu predat zahtjev za nostrifikaciju diplome (dakle nije neophodno priložiti rješenje o nostrifikaciji jer se na isto čeka jako puno vremena). Radi se o značajnom poboljšanju procedure kojim je ista u velikoj mjeri ubrzana (a ista je produkt procesa tzv. Giljotine propisa, realizovanog od strane Svjetske banke). Podsjećamo da se ne može zaključiti ugovor o radu sa tim strancem, niti prijaviti Poreskoj upravi preko JPR obrasca bez nostrifikovane diplome. Samim tim, predlažemo izmjenu ovog stava u navedenom kontekstu. c) Tč.3 - predlažemo brisanje. Nije jasno koja je svrha podnošenja dokaza o zdravstvenoj sposobnosti i u kakvoj je vezi sa dozvolom za boravak i rad u svrhu zapošljavanja. Takođe, ovdje se treba imati u vidu da je ovo već pravno pokriveno odredbom člana 16 Zakona o radu: (1) Ugovor o radu može zaključiti lice koje ispunjava opšte uslove predviđene ovim zakonom i posebne uslove predviđene zakonom, drugim propisima i aktom o sistematizaciji. Opšti uslovi, u smislu stava 1 ovog člana, su: da je lice navršilo najmanje 15 godina života i da ima opštu zdravstvenu sposobnost. d) Predlažemo brisanje stava 2, te shodno tome i stava 3, iz više razloga: -Osim toga što se pomenuto približava konceptu diskriminacije, posebno markirane članom 5 i 6 Zakona o radu, budući da bilo koje svojstvo zaposlenog, a to je i nesumnjivo i činjenica da stranac koji pretenduje da radi u Crnoj Gori ne može biti unaprijed konfigurisan uslovom da je zastupljen izvjestan nivo učešća crnogorskih državljana u ukupnoj zaposlenosti u samom preduzeću. Ujedno, podsjećamo na članove 8 i 9 Ustava Crne Gore. Kao dodatno, primjećujemo da su ta lica istovremeno izuzeta iz kvota na nacionalnom nivou, da bi ista bila ograničena na nivou poslodavca, te se postavlja opravdano pitanje kojom logikom se rukovodio kreator Nacrta. Dodatno, podsjećamo da opšti propisi o radu izjednačavaju crnogorske državljane sa strancima sa stalnim nastanjenjem. -obaveza dostavljanja dokaza o izmirenim poreskim obavezama i doprinosima u Crnoj Gori je nezakonita, budući da je Zakonom o opštem upravnom postupku član 127 stav 3 propisano da Službeno lice koje vodi postupak pribaviće po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rješavanje u upravnoj stvari. Na isti način postupiće službeno lice u pogledu činjenica o kojima službenu evidenciju vodi drugi organ.. O neustavnosti ovakvih i sličnih zakonskih odredbi dovoljno upozoravaju već postojeće Odluke
Ustavnog suda Crne Gore, u smislu uslovljavanja prethodnim ispunjenjem materijalnih obaveza koje proističu iz drugih propisa, te i postojanja drugih pravnih mehanizama za ostvarivanje istih od pokretanja prekrašajnog do krivičnog postupka. Podsjećamo da pojedine poreske obaveze nisu u direktnoj vezi sa ugovorom o radu, odnosno ne proističu iz njega. 10. Član 58 a) stav 2 preispitati, imajući u vidu odredbe člana 28 Zakona o radu. b) stav 3 Ograničenje trajanja sezonskih poslova na 6 mjeseci u okviru jedne kalendarske godine za pojedine grane, kao što su poljoprivreda i građevinarstvo, može biti vrlo problematično. Takođe, molimo da se ima u vidu rješenje slovenačkog zakona, po kojem se u izuzetnim okolnostima (kao što je produženje vegetacionog ciklusa) dozvoljava produženje dozvole za sezonsko zapošljavanje i izvan 6 mjeseci u kalendarskoj godini. Dodatno, ističemo, na osnovu saznanja sa kojima raspolažemo, da će se prema Direktivi kojom će se tretirati boravak i zapošljavanje sezonskih radnika od članica EU zahtjevati da odrede makismalni boravak između pet i devet mjeseci tokom godine. 11. Član 59, isti komentar kao za član 57stav 1. 12. Član 61 u stavu 1 dokaz o opravdanosti zahtjeva koji je preveden na crnogorski jezik, sporno sa aspekta Ustava CG koji poznaje službeni jezik i pismo. Molimo da se ima u vidu da su države, naročito iz neposrednog okruženja te među njima i Crna Gora, bilateralnim sporazumima, uredile pitanja neposredne pravne vrijednosti javnih isprava jedne države na teritoriji druge države potpisnice, pored ostalog, i kada je riječ o građanskim stvarima. 13. Član 63 stav 1 isti komentar kao za prethodni član. Takođe, za tačku 4, isti komentar kao za član 57 stav 2 u dijelu uvođenja kvota u okviru privrednih subjekata. 14. Član 64, po našem mišljenju, suvišan, budući da je isti već pravno pokriven odredbama Zakona o radu i Zakona o zaštiti na radu. Posebno, molimo predlagača da obrati pažnju na lapsus u tački 5. Ujedno, ukazujemo da prethodni član negira tačku 6. 15. Član 66 stav 2 predlažemo brisanje. Nemoguće ga je primijeniti, imajući u vidu važeće propise, a naročito Zakon o privrednim društvima, Zakon o klasifikaciji djelatnosti i Standardnu klasifikaciju zanimanja. Ne manje relevatno je i samo činjenično stanje, koje se sadržajno ponavlja iz godine u godinu, a to je prosta istina: pretežan broj stranaca koji privremeno rade u Crnoj Gori čine nekvalifikovana radna snaga.
16.Član 68 preispitati potrebu za prijavom rada lica koja su pojmovno određena kao poslovni posjetioci. Recimo, ovakvo rješenje apsolutno ne poznaje hrvatski Zakon o strancima, koji je poslužio kao model. 17. Kaznene odredbe preispitati u skladu sa navedenim primjedbama, posebno u članu 119 stav 1 tačke 2,3,7,8. 18. Prelazne odredbe a) U Članu 132 treba dodati da će se danom stupanja na snagu ovog zakona prestati primjena pojedinih odredaba Zakona o sprječavanju nelegalnog poslovanja (član 15, član 18 stav 1 tačke 10-13) b)u članu 133, polazeći od opšte poznatog da se mjesec jun vezuje za početak ljetnje turističke sezone i razvoj poslovnih aktivnosti u toj i drugim privrednim granama (građevinarstvo, poljoprivreda...), te da je u tom periodu izražena velika fluktuacija strane radne snage, mišljenja smo da nije najbolje rješenje da se za isti period vezuje početak primjene novog pravnog režima i procedura izdavanja jedinstvenog dokumenta za boravak i rad. Ovo posebno sa razloga potrebe prilagođavanja njegovim odredbama i procedurama, kako službenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova, tako i privrednih subjekata i stranaca, te smatramo opravdanim i svrsishodnim odlaganje roka za početak njegove primjene do oktobra, eventualno januara sljedeće godine. ZAKLJUČNE: Nadamo se da se iz naših komentara može zaključiti da smo njihovim sačinjavanjem imali jedan jedini cilj - poboljšanje kvaliteta zakonskog projekta i povećanja nivoa njegove inkorporiranosti sa pravnim sistemom Crne Gore, te poboljšanja ukupnog privrednog ambijenta, a ni na koji način u kontekstu osporavanja ili umanjenja napora predlagača ponuđenog teksta. Ukoliko i ovog puta izostane razumjevanje za naše sugestije, koje su i ranije od našeg predstavnika u RG bile potencirane u svojstvu (prevashodno) manjkavosti zakonskog teksta, UPCG će se i zvanično ograditi od samog teksta, ne želeći da se ni djelimično smatra odgovornom za negativne konsekvence, za koje smo sigurni da će, ukoliko ovakav zakonski tekst bude zaživio, izazvati po crnogorsku privredu i građane, te našu državu na putu pristupanja EU, a kao posljedica svega toga, umanjiti obim (direktnih i indirektnih) investicija. S poštovanjem, Generalni sekretar Suzana Radulović s.r.