Zbornik sudske prakse MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA PEDRA CRUZA VILLALÓNA od 6. listopada 2015. 1 Spojeni predmeti C-443/14 i C-444/14 Kreis Warendorf protiv Ibrahima Ala i Amira Osso protiv Region Hannover (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Njemačka)) Područje slobode, sigurnosti i pravde Direktiva 2011/95/EU Standardi u vezi sa sadržajem međunarodne zaštite Status izbjeglice i status supsidijarne zaštite Članci 29. i 33. Članci 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima Ženevska konvencija Sloboda kretanja unutar države članice domaćina Obveza boravišta na određenom mjestu Ograničenje Opravdanost Potreba osiguranja uravnotežene raspodjele troškova socijalne pomoći između upravnih zajednica Razlozi koji se odnose na migracijsku i integracijsku politiku 1. Ovaj je predmet nastao u povodu dviju odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, a u okviru kojih je Bundesverwaltungsgericht (njemački Savezni upravni sud) uputio tri prethodna pitanja u vezi s člancima 29. i 33. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite 2, pri čemu se od Suda po prvi puta traži tumačenje navedenih članaka 3. 2. Obje odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, gotovo istog sadržaja, plod su dvojbi nacionalnog suda u vezi s time je li nametanje obveze boravišta na određenom mjestu (tzv. Wohnsitzauflage ), kako je predviđeno nacionalnim pravom, korisnicima supsidijarne zaštite koji primaju socijalne povlastice sukladno navedenoj direktivi. HR 1 Izvorni jezik: španjolski 2 SL L 337, str. 9. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.) Tom je Direktivom stavljena izvan snage i zamijenjena za države članice koje su njome obvezane Direktiva Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL L 304, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.). 3 Sud je Direktivu 2004/83 tumačio u presudama Bolbol (C-31/09, EU:C:2010:351), B (C-57/09 i C-101/09, EU:C:2010:661), Y (C-71/11 i C-99/11, EU:C:2012:518), X (C-199/12 do C-201/12, EU:C:2013:720), A i dr. (C-148/13 do C-150/13, EU:C:2014:2406), T. (C-373/13, EU:C:2015:413), Shepherd (C-472/13, EU:C:2015:117), Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453) i Qurbani (C-481/13, EU:C:2014:2101), pri čemu je neke aspekte supsidijarne zaštite tumačio i u presudama Elgafaji (C-465/07, EU:C:2009:94), Diakite (C-285/12, EU:C:2014:39), M Bodj (C-542/13, EU:C:2014:2452), M. M. (C-277/11, EU:C:2012:744), Salahadin Abdulla i dr. (C-175/08, C-176/08, C-178/08 i C-179/08, EU:C:2010:105), Abed El Karem El Kott i dr. (C-364/11, EU:C:2012:826) i N. (C-604/12, EU:C:2014:302). ECLI:EU:C:2015:665 1
3. Najkraće rečeno, ovaj se predmet zapravo odnosi na pitanje stupnja priznavanja temeljnog prava na slobodan izbor mjesta boravišta u slučaju korisnika supsidijarne zaštite i, posebice, na pitanje zakonitosti ograničenja tog prava na temelju činjenice da je riječ o osobama koje primaju socijalnu pomoć, kao i različitog postupanja u odnosu na druge strance sa zakonitim boravištem, pri čemu bi se navedeno ograničenje i različito postupanje temeljilo na cilju postizanja teritorijalne raspodjele odgovarajućih socijalnih davanja između upravnih zajednica na različitim razinama i promicanja primjerene migracijske i integracijske politike. I. Pravni okvir A. Međunarodno pravo 1. Ženevska konvencija 4. Članak 23. Konvencije o statusu izbjeglica, sklopljene u Ženevi 28. srpnja 1951. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) 4, koji se odnosi na javnu pomoć, utvrđuje da [d]ržave ugovornice pružaju izbjeglicama koje zakonito borave na njihovu državnom području istu javnu pomoć i podršku koju pružaju i svojim državljanima [neslužbeni prijevod]. 5. Članak 26. navedene konvencije, naslovljen Sloboda kretanja, utvrđuje da [s]vaka država ugovornica pruža izbjeglicama koje se zakonito nalaze na njezinu državnom području pravo izbora mjesta boravišta i slobodu kretanja unutar njezina državnog područja pod uvjetima utvrđenima u propisima koji se općenito primjenjuju na strance u istim okolnostima [neslužbeni prijevod]. 2. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima 6. Članak 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima 5 utvrđuje sljedeće: 1. Svatko tko se zakonito nalazi na području neke države ima pravo na slobodu kretanja i slobodan izbor svojeg boravišta na tom području. [ ] 3. Gore spomenuta prava ne smiju se ograničavati, osim kad su takva ograničenja predviđena zakonom, kad su ona potrebna radi zaštite državne sigurnosti, javnog reda, zdravlja ili morala, ili prava i sloboda drugih, i ako su u skladu s ostalim pravima priznatima ovim Paktom. [ ] [neslužbeni prijevod]. 4 Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, svezak 189., str. 150., br. 2545 (1954.), koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. Konvencija je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica od 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. 5 Usvojen 16. prosinca 1966., stupio na snagu 23. ožujka 1976. (Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, svezak 999., str. 171.; u daljnjem tekstu: MPGPP). 2 ECLI:EU:C:2015:665
3. Europska konvencija o ljudskim pravima 7. Članak 2. Dodatnog protokola br. 4 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) 6, naslovljen Sloboda kretanja, propisuje sljedeće: 1. Svatko tko se zakonito nalazi na području neke države ima pravo na slobodu kretanja i slobodni izbor svoga boravišta na tom području. [ ] 3. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim ona koja su u skladu sa zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, za održavanje javnog poretka, radi sprječavanja zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. 4. Prava utvrđena u stavku 1. mogu također biti podvrgnuta, u određenim dijelovima područja, ograničenjima utvrđenima u skladu sa zakonom i koja su opravdana zaštitom javnog interesa u demokratskom društvu. B. Pravo Unije 8. Članak 78. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u svojem prvom stavku utvrđuje da Unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non-refoulement). Ta politika mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom od 28. srpnja 1951. i Protokolom od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te s drugim odgovarajućim ugovorima. 9. Uvodne izjave 4., 16., 17., 33., 39. i 45. Direktive 2011/95 glase kako slijedi: (4) Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica. [ ] (16) Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja]. Ovom se Direktivom posebno nastoji osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji te promicati primjenu članaka 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. i 35. te Povelje pa se, stoga, treba provoditi na odgovarajući način. (17) U pogledu postupanja s osobama koje su obuhvaćene ovom Direktivom, države članice vezane su obvezama propisanim instrumentima međunarodnog prava kojih su iste stranke, uključujući posebno one koje zabranjuju diskriminaciju. [ ] 6 Protokol br. 4, koji je otvoren za potpisivanje 16. rujna 1963. i koji je stupio na snagu 2. svibnja 1968., ratificirale su sve države članice osim Grčke, koja ga nije ni potpisala ni ratificirala, i Ujedinjene Kraljevine, koja ga je potpisala, ali ga nije ratificirala. ECLI:EU:C:2015:665 3
(33) Također bi trebalo utvrditi standarde za određivanje statusa koji stječu osobe kojima je odobrena supsidijarna zaštita te za utvrđivanje sadržaja takvog statusa. Supsidijarna bi zaštita trebala biti komplementarna i dodatna zaštiti izbjeglica sadržanoj u Ženevskoj konvenciji. [ ] (39) Prilikom odazivanja na poziv Programa iz Stockholma za uspostavu jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu, i uz izuzetak odstupanja koja su potrebna i objektivno opravdana, korisnicima supsidijarne zaštite trebaju se odobriti jednaka prava i povlastice koje uživaju izbjeglice na temelju ove Direktive te trebaju podlijegati jednakim uvjetima za ostvarivanje tih prava i povlastica. [ ] (45) Posebno da bi se izbjegle socijalne teškoć[e], primjereno je korisnicima međunarodne zaštite pružiti bez diskriminacije, u kontekstu socijalne pomoći, primjerenu socijalnu skrb i sredstva uzdržavanja. U pogledu socijalne pomoći, načini i detalji pružanja osnovnih povlastica korisnicima međunarodne zaštite trebali bi se odrediti nacionalnim pravom. Mogućnost da se takva pomoć ograniči na osnovne povlastice treba shvatiti na način da ovaj pojam pokriva barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima, i to u onoj mjeri u kojoj su takve povlastice dodjeljuju državljanima u skladu s nacionalnim pravom. 10. Članak 2. Direktive 2011/95 u točkama (b), (f) i (g) utvrđuje sljedeće definicije: (b) korisnik međunarodne zaštite znači osoba kojoj je odobren status izbjeglice ili status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako su definirani u točkama (e) i (g); [ ] (f) (g) osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države; status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita znači priznavanje, od strane države članice, državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva kao osobe koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu; [ ] 11. Članak 20. Direktive 2011/95 iz poglavlja VII. te direktive, koje se odnosi na sadržaj međunarodne zaštite, utvrđuje sljedeće: 1. Ovo poglavlje ne dovodi u pitanje prava navedena u Ženevskoj konvenciji. 2. Ovo se poglavlje primjenjuje na izbjeglice i osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu osim ako nije drukčije navedeno. [ ] 4 ECLI:EU:C:2015:665
12. Članak 29. Direktive 2011/95, naslovljen Socijalna skrb, glasi kako slijedi: 1. Države članice osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju, u državi članici koja im je odobrila takvu zaštitu, potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice. 2. Odstupajući od općeg pravila navedenog u stavku 1., države članice mogu ograničiti socijalnu pomoć odobrenu korisnicima međunarodne zaštite na osnovne povlastice koje se u tom slučaju pružaju na istim razinama i pod istim uvjetima dostupnosti kao i državljanima. 13. Članak 32. Direktive 2011/95, koji se odnosi na pravo na smještaj, propisuje: 1. Države članice osiguravaju korisnicima međunarodne zaštite pravo na smještaj pod jednakim uvjetima za stjecanje kao i državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na njihovim državnim područjima. 2. Prilikom dopuštanja nacionalne prakse raspršivanj[a] korisnika međunarodne zaštite, države članice nastoje provoditi politike čiji je cilj sprečavanje diskriminacije korisnika međunarodne zaštite i osiguravanje mogućnosti u pogledu prava na smještaj. 14. Članak 33. Direktive 2011/95, naslovljen Sloboda kretanja unutar države članice, propisuje: Države članice dopuštaju slobodno kretanje unutar svog državnog područja korisnicima međunarodne zaštite pod istim uvjetima i uz ista ograničenja koja vrijede za druge državljane trećih zemalja koji zakonito borave na njihovim državnim područjima. C. Njemačko pravo 15. Članak 5. Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, u daljnjem tekstu: AufenthG) 7 u svojem stavku 1. točkama 1. i 3. utvrđuje sljedeće: (1) Dozvola za boravak obično se izdaje pod uvjetom: [ ] 1. osiguranih sredstava za život. (3) U slučaju izdavanja dozvole za boravak u skladu s [ ] člankom 25. stavcima 1. do 3. [ ], ne primjenjuju se stavci 1. i 2. [ ]. 16. Članak 12. AufenthG-a propisuje: (1) Dozvola za boravak izdaje se za državno područje. To ne utječe na njezinu valjanost u skladu s odredbama Schengenske konvencije za boravak na državnom području ugovornih stranaka. (2) Viza i dozvola za boravak mogu biti uvjetovane prilikom njihova izdavanja ili produljenja. Uz njih je također moguće a posteriori propisati obveze, osobito prostorno ograničenje. 17. Članak 25. AufenthG-a, naslovljen Boravak na temelju humanitarnih razloga, u svojem stavku 2. određuje da se [d]ozvola za boravak izdaje [ ] strancu ako mu je Savezni ured za migracije i izbjeglice (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) priznao status izbjeglice [ ] ili supsidijarnu zaštitu [ ]. 7 BGBl. 2004 I, str. 1050., od 30. srpnja 2004. u verziji od 25. veljače 2008., kako je zadnje izmijenjen Zakonom od 28. kolovoza 2013. ECLI:EU:C:2015:665 5
18. Savezni ministar za unutarnje poslove (bundesminister des Innern) donio je na temelju AufenthG-a, a uz odobrenje Bundesrata, opći upravni propis o AufenthG-u od 26. listopada 2009. (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG, u daljnjem tekstu: Propis iz 2009.), u skladu s kojim moraju postupati nadležna tijela. U skladu s tim propisom, u slučaju da korisnik prima povlastice iz socijalnog osiguranja, dozvola za boravak izdana na temelju međunarodnopravnih, humanitarnih ili političkih razloga u smislu poglavlja 2. odjeljka 5. AufenthG-a uvjetovana je obvezom u vezi s boravištem (tzv. Wohnsitzauflage ). Odgovarajući stavci navedenog propisa glase kako slijedi: 12.2.5.2.1. Ograničavajuća obveza u vezi s boravištem osobito je prikladno sredstvo da se regionalnim vezivanjem izbjegne neproporcionalno porezno opterećenje pojedinih saveznih zemalja i općina zbog stranih primatelja socijalnih povlastica. Obveze takve vrste također mogu pridonijeti sprečavanju koncentriranja stranih državljana koji ovise o socijalnoj pomoći na određenim područjima i s time povezani nastanak žarišta socijalnih napetosti s njihovim negativnim učincima na integraciju stranih državljana. Takve su mjere opravdane i radi vezivanja stranih državljana s osobitom potrebom integracije uz određeno boravište kako bi tamo mogli koristiti usluge integracijske pomoći. 12.2.5.2.2. S obzirom na ta razmatranja, nalažu se i zadržavaju ograničavajuće obveze u vezi s boravištem nositelja dozvole za boravak u smislu poglavlja 2. odjeljka 5. AufenthG-a ili dozvole za prebivalište u smislu članka 23. stavka 2. ako primaju povlastice u skladu s knjigom II. ili XII. Zakonika o socijalnoj sigurnosti [(Sozialgesetzbuch)] ili na temelju Zakona o povlasticama za tražitelje azila [(Asylbewerberleistungsgesetz)]. II. Nacionalni sporovi, prethodna pitanja i postupak pred Sudom A. Činjenice 19. I. Alo i A. Osso sirijski su državljani koji su pristigli u Njemačku tijekom 1998. odnosno 2001. te su oboje bezuspješno podnijeli zahtjev za azil. Unatoč tomu, njemačka su im tijela dopustila da borave na području Njemačke. Oboje su od početka svojih postupaka traženja azila primali socijalnu skrb. 20. Nakon što je oboje tražitelja azila 2012. podnijelo novi zahtjev za azil, Savezni ured za migracije i izbjeglice (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, u daljnjem tekstu: Bundesamt) izrekao je u oba slučaja zabranu prisilnog udaljenja u Siriju, u skladu s člankom 60. stavkom 2. AufenthG-a. Na temelju tih odluka I. Alo i A. Osso imaju status korisnika supsidijarne zaštite. Stoga su Kreis Warendorf i regija Hannover izdali I. Alu odnosno A. Osso odgovarajuće dozvole za boravak u okviru kojih im je, na temelju točaka 12.2.5.2.1. i 12.2.5.2.2. Propisa iz 2009., nametnuta obveza u vezi s boravištem. Konkretno, I. Alo svoje je mjesto boravišta trebao zasnovati u gradu Ahlen, dok je A. Osso nametnuta obveza zasnivanja mjesta boravišta u regiji Hannover uz iznimku glavnoga grada savezne zemlje Donja Saska. Oba su uvjeta ponovljena u novim dozvolama za boravak koje su spomenutim tražiteljima azila izdane 2014. u skladu s člankom 25. stavkom 2. AufenthG-a. 21. U tim okolnostima I. Alo i A. Osso podnijeli su u veljači 2013. odnosno u srpnju 2012. tužbe za poništenje, u kojima su pobijali navedena ograničenja u vezi s boravištem, a koje su odbijene u prvom stupnju. Žalbeni su sudovi ipak došli do drukčijih zaključaka. U vezi s I. Alom, Oberverwaltungsgericht savezne zemlje Sjeverno Porajnje-Zapadna Falačka u svojoj je presudi od 21. studenoga 2013. poništio navedeni uvjet, smatrajući da je isti protivan članku 28. stavku 1. u vezi s člankom 32. Direktive 2004/83. Kreis Warendorf je protiv takve odluke podnio žalbu (prijedlog za ponavljanje postupka) sudu koji je uputio zahtjev. U vezi s A. Osso, Oberverwaltungsgericht savezne zemlje Donja Saska u svojoj je presudi od 11. prosinca 2013. odbio njezinu žalbu. A. Osso je protiv takve odluke podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev. 6 ECLI:EU:C:2015:665
B. Prethodna pitanja 22. Budući da je smatrao da ishod sporova ovisi o tumačenju Direktive 2011/95, Bundesverwaltungsgericht je odlučio prekinuti oba postupka i za svaki predmet Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: 1. Predstavlja li obveza boravišta u prostorno ograničenom području države članice (općina, okrug, regija) ograničenje slobode kretanja u smislu članka 33. Direktive 2011/95 ako se stranac inače može slobodno kretati i boraviti na državnom području države članice? 2. Je li obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite spojiva s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na cilju postizanja prikladne raspodjele troška javne socijalne pomoći između različitih nadležnih institucija na državnom području? 3. Je li obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite spojiva s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na razlozima migracijske i integracijske politike, primjerice radi sprečavanja nastanka žarišta socijalnih napetosti zbog koncentriranog nastanjenja stranih državljana u određenim općinama ili okruzima? Jesu li u tom pogledu dovoljni apstraktni razlozi migracijske i integracijske politike ili pak oni moraju biti konkretno utvrđeni? C. Postupak pred Sudom 23. Odlukom predsjednika Suda od 23. listopada 2014. predmeti C-443/14, C-444/14 i C-445/14 spojeni su u svrhe pisanog i usmenog dijela postupka i donošenja presude. Bundesverwaltungsgericht je odlukom od 1. travnja 2015. obavijestio Sud o povlačenju prethodnih pitanja u predmetu C-445/14 s obzirom na to da je glavni postupak postao bespredmetan nakon što su nadležna tijela tražitelju azila priznala status izbjeglice. Navedeni je predmet brisan odlukom predsjednika Suda od 28. travnja 2015. U skladu s člankom 23. stavkom 2. Statuta Suda, pisana očitovanja podnijeli su I. Alo, A. Osso, Kreis Warendorf, njemačka vlada, grčka vlada i Europska komisija, a svi su, osim grčke vlade, prisustvovali raspravi održanoj 14. srpnja 2015. III. Analiza 24. Tri pitanja upućena u okviru predmetnih zahtjeva za prethodnu odluku međusobno su usko povezana. Dok se prvo pitanje odnosi na to predstavlja li predmetna obveza boravišta ograničenje prava na slobodno kretanje u smislu članka 33. Direktive 2011/95, u drugom i trećem pitanju predlažu se dva moguća opravdanja za slučaj da Sud na prvo pitanje odgovori potvrdno. 25. Osim toga, ta opravdanja treba ispitati u odnosu na određene propise sekundarnog prava, kojima se prava priznaju pozivanjem na standard koji se, na temelju različitih iskaza načela jednakog postupanja, primjenjuje na druge subjekte. Pri tome treba uzeti u obzir posebnost da primjenjive odredbe sekundarnog prava predstavljaju konkretizaciju temeljnih prava korisnika međunarodne zaštite, koja su pak povezana s posebnim pravima priznatima Ženevskom konvencijom. Stoga je analizu sukladnosti sporne mjere s odredbama sekundarnog prava, koje je naveo sud koji je uputio zahtjev, neophodno provesti uz poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz temeljnih prava. A. Prvo prethodno pitanje 26. Bundesverwaltungsgericht svojim prvim prethodnim pitanjem želi saznati predstavlja li uvjet zasnivanja boravišta u prostorno ograničenom području države članice, kao što je općina, okrug ili regija, ograničenje slobode kretanja u smislu članka 33. Direktive 2011/95 ako se dotična osoba inače može slobodno kretati i boraviti na državnom području te države članice. ECLI:EU:C:2015:665 7
1. Očitovanja podnesena Sudu 27. I. Alo, A. Osso, grčka vlada i Komisija predlažu da se na prvo pitanje odgovori potvrdno, dok njemačka vlada i Kreis Warendorf, suprotno tomu, zagovaraju niječan odgovor. 28. A. Osso, I. Alo i grčka vlada smatraju da pojam slobodnog kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 obuhvaća pravo na izbor boravišta. A. Osso smatra da se pojmovi Bewegungsfreiheit i Freizügigkeit u pravu Unije ne upotrebljavaju ujednačeno te dodaje da članak 33. Direktive prema korisnicima supsidijarne zaštite predviđa jednako postupanje kao i prema izbjeglicama, za koje se u nacionalnom pravu ne mogu utvrditi obveze u vezi s boravištem koje se temelje na raspodjeli troškova socijalne pomoći 8. I. Alo poziva se na Uredbu (EEZ) br. 1612/68 9 u svojoj argumentaciji da pojam slobodnog kretanja obuhvaća i pravo na izbor boravišta. Isto tako, grčka vlada dodaje, pozivajući se na članak 21. stavak 1. UFEU-a, članak 26. Ženevske konvencije, članak 2. stavak 1. Protokola br. 4 uz EKLJP i članak 12. stavak 1. MPGPP-a, da slobodno kretanje obuhvaća dvije usko povezane sastavnice: slobodu kretanja na državnom području i pravo na slobodan izbor boravišta. 29. Komisija smatra da, iako to nije potpuno razvidno iz teksta članka 33. Direktive 2011/95, tumačenje u skladu s člankom 26. Ženevske konvencije ne ostavlja prostora dvojbama da je navedenim člankom Direktive također obuhvaćen slobodan izbor boravišta. 30. Suprotno tomu, i njemačka vlada i Kreis Warendorf oslanjaju se ponajprije na doslovno značenje te odredbe navodeći da se ona isključivo odnosi na slobodu kretanja i da uopće ne upućuje na slobodu boravišta. U tom pogledu navode da je to važno s obzirom na to da je zakonodavac u drugim odredbama prava Unije, kada ju je želio uključiti, izrijekom spomenuo slobodu boravišta 10. Njemačka vlada smatra da druge odredbe te direktive idu u prilog tom zaključku, osobito njezin članak 32. koji izričito dopušta nacionalne prakse raspršivanja u pogledu prava na smještaj. Ona je također mišljenja da ni analiza odredaba Ženevske konvencije ne dovodi do drukčijeg zaključka jer se u njezinu članku 26. također izričito spominje sloboda boravišta. Njemačka vlada također ističe činjenicu da u Direktivi 2011/95 nisu sadržane sve odredbe Ženevske konvencije. U istom smislu, Kreis Warendorf navodi da je člankom 20. Direktive jasno utvrđeno da se njezine odredbe primjenjuju ne dovodeći u pitanje prava iz Ženevske konvencije, koja Direktivu dopunjuje samo u vezi s osobama kojima je priznat status izbjeglice u dijelu u kojem, kao što je to u članku 33., ta direktiva pruža manji stupanj zaštite od one predviđene jamstvima Konvencije. Osim toga, Kreis Warendorf i njemačka vlada navode da sadržaj članka 33. Direktive ne odgovara sadržaju članka 26. Ženevske konvencije. 2. Ocjena 31. Kako bi se odgovorilo na predmetno prethodno pitanje najprije je potrebno utvrditi, vodeći se kriterijima doslovnog, sustavnog, teleološkog i povijesnog tumačenja, obuhvaća li pojam slobode kretanja iz te odredbe i slobodu izbora boravišta, a kao drugo, predstavlja li mjera nametanja obveze boravišta ograničenje te slobode. 8 Presuda Bundesverwaltungsgerichta od 15. siječnja 2008., 1 C 17.07, t. 20. 9 Uredba (EEZ) Vijeća od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice (SL L 257, str. 2.) (SL, posebno izdanje na španjolskom jeziku, poglavlje 5. svezak 1., str. 77.) 10 Taj bi zaključak potkrepljivao članak 45. stavak 3. točke (b) i (c) UFEU-a koji se odnosi na pravo slobodnog kretanja i na pravo boravka, kao i druge odredbe prava Unije kao što su članak 20. stavak 2. točka (a) UFEU-a, članak 21. stavak 1. UFEU-a i članak 45. Povelje, pri čemu se u svim navedenim odredbama sloboda kretanja razlikuje od prava boravka. Isto tako, potkrepljivali bi ga i drugi propisi sekundarnog prava kao što su članak 7. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.) i Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.). 8 ECLI:EU:C:2015:665
a) O tumačenju pojma sloboda kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 i) Doslovno tumačenje 32. Kao što ističu sud koji je uputio zahtjev i Komisija, puko pozivanje na sâm tekst odredbe kojom se bavimo nije dovoljno za njezino konačno tumačenje. 33. Kao prvo, to što se u njemačkoj verziji u naslovu članka 33. Direktive upotrebljava izraz Freizügigkeit, dok se u tekstu tog članka upotrebljava izraz Bewegungsfreiheit, ne može se smatrati relevantnim s obzirom na to da se u drugim jezičnim verzijama uglavnom upotrebljava jedinstven izraz sloboda kretanja, koji odgovara izrazu koji se općenito upotrebljava u okviru temeljnih sloboda Unije 11. 34. Točno je da se u onim odredbama prava Unije kojima se posebno uređuju prava građana Unije često izričito spominje pravo boravišta 12. Ipak, kao što i njemačka vlada navodi u svojim pisanim očitovanjima, pojam sloboda kretanja ne upotrebljava se uvijek ujednačeno, osobito u pravu Unije. Tako se u pravu Unije pojam sloboda kretanja učestalo upotrebljava u širokom smislu radi općenitog upućivanja na skup usko povezanih prava, među kojima se ističu sloboda kretanja i sloboda boravišta 13, kao i sloboda napuštanja vlastite države, a kao što je nezavisni odvjetnik Mayras rječito istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Rutili, sve su to neodvojiva prava 14. 35. Članak 202. UFEU-a odličan je primjer upotrebe pojma sloboda kretanja kao pojma koji obuhvaća kako kretanje tako i boravište. Navedeni članak iz poglavlja, koje se odnosi na pridruživanje prekomorskih zemalja i područja, poziva se na akte kojima se uređuje sloboda kretanja radnika iz zemalja i područja unutar država članica, pri čemu nije sporno da navedeni propisi također obuhvaćaju odredbe u vezi s pravom boravišta. 36. S druge strane, pojam sloboda kretanja često se upotrebljava kao okvirni naslov za različita prava slobodnog kretanja i boravišta 15. Isto tako, širok pojam slobode kretanja često se pojavljuje u izrazima kao što je osobe s pravom slobodnog kretanja 16. 11 Primjerice u španjolskoj (libre circulación), francuskoj (liberté de circulation), engleskoj (freedom of movement), talijanskoj (libertà di circolazione), nizozemskoj (vrij verkeer), portugalskoj (liberdade de circulação), rumunjskoj (libertatea de circulație), danskoj (Fri bevægelighed), švedskoj (fri rörlighet), bugarskoj (Свобода на придвижване), estonskoj (Liikumisvabadus), grčkoj (Ελεύθερη κυκλοφορία), češkoj (svoboda pohybu), slovačkoj (sloboda pohybu), latvijskoj (pārvietošanās brīvība), hrvatskoj (sloboda kretanja) jezičnoj verziji. Terminološka se razlika, primjerice, iznimno pojavljuje u poljskoj jezičnoj verziji (swobodny przepływ / swoboda przemieszczania). 12 Osobito u članku 45. stavku 3. točkama (b) i (c) UFEU-a, članku 21. stavku 1. UFEU-a i članku 79. stavku 2. točki (b) UFEU-a, kao i u članku 45. stavcima 1. i 2. Povelje i u Direktivi 2004/38. 13 Vidjeti, primjerice, A. Olesti Rayo, La libre circulación de personas: desplazamiento y residencia, u J. M a Beneyto Pérez (ur.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo VI: Mercado Único Europeo y Unión Económica y Monetaria, Thomson Reuters Aranzadi, 2009., str. 325. do 387. 14 Mišljenje nezavisnog odvjetnika Mayrasa u predmetu Rutili (36/75, EU:C:1975:124), u kojemu je bilo riječi o pravu radnika da prihvaćaju stvarne ponude za posao, kao i o pravu slobodnog kretanja unutar državnog područja država članica i boravka na tom području u svrhu obavljanja zaposlenja. 15 Navest ću članak 3. stavak 2. UEU-a, naslov glave IV. dijela III. UFEU-a, članak 26. stavak 2. UFEU-a, članak 45. stavak 1. UFEU-a te članke 46. i 48. UFEU-a. 16 Taj se izraz često javlja u području odredaba schengenske pravne stečevine. ECLI:EU:C:2015:665 9
37. Osim toga, nedvosmisleno upućivanje u članku 33. Direktive 2011/95 na pojam slobode kretanja, koji je u pravu Unije toliko značajan, u suprotnosti je s tekstom instrumenata čiji je cilj uređenje statusa državljana trećih država, u okviru kojih se upotrebljava izraz slobodan pristup cjelokupnom državnom području države članice 17. 38. Također se ne može zanemariti da se u stručnoj literaturi u području prava Unije, kao i međunarodnog prava, pojam kretanje obično upotrebljava kao složen pravni pojam, koji se sastoji od različitih aspekata koji se ni na koji način ne ograničavaju na slobodu kretanja ili premještanja 18. 39. Stoga smatram da to što se zakonodavac Unije u tekstu članka 33. Direktive 2011/95 poziva samo na slobodu kretanja bez izričitog navođenja prava boravišta nije dovoljan razlog da bi se moglo smatrati da je to pravo isključeno iz područja primjene navedene odredbe. ii) Sustavno i teleološko tumačenje 40. Ranije navedeni zaključak potvrđuje sustavno i teleološko tumačenje, u okviru kojeg Ženevska konvencija i temeljna prava imaju poseban značaj. 41. Ovdje je osobito važno istaknuti da je Direktiva 2011/95, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 4., 23. i 24. te iz odgovarajućih uvodnih izjava Direktive 2004/83 koja joj je prethodila, usvojena kako bi pomogla nadležnim nacionalnim tijelima u primjeni Ženevske konvencije temeljeći se na zajedničkim pojmovima i kriterijima te da navedena konvencija čini kamen temeljac međunarodnog pravnog režima zaštite izbjeglica 19. Stoga, i kao što je u više navrata istaknuto u sudskoj praksi Suda, odredbe te direktive treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i njezin cilj, uz poštovanje [Ženevske] konvencije i ostalih mjerodavnih ugovora iz članka 78. stavka 1. UFEU-a 20. 42. Točno je da Direktiva 2011/95 ne obuhvaća sva prava utvrđena Ženevskom konvencijom 21 te da se primjenjuje ne dovodeći u pitanje ta prava 22. Ipak, Ženevsku konvenciju unatoč tomu što se zaštita iz nje u potpunosti ne primjenjuje na korisnike supsidijarne zaštite treba smatrati instrumentom koji se obvezno mora poštovati prilikom tumačenja onih odredaba Direktive u kojima su sadržana prava istovjetna onima iz navedene konvencije. Zahtjev tumačenja Direktive u skladu sa Ženevskom konvencijom, koji proizlazi iz pravne osnove i nastanka, kao i iz drugih odredaba Direktive 2011/95 23, ne nestaje zbog činjenice da odredbe Direktive kao što je slučaj s predmetnim člankom na jednak način uređuju prava izbjeglica i korisnika supsidijarne zaštite, u skladu s člankom 20. stavkom 2. Direktive. 17 Vidjeti članak 11. stavak 1. točku (h) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.), članak 14. stavak 1. točku (h) Direktive Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL L 155, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.), članak 22. točku (b) Direktive 2014/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu zapošljavanja u statusu sezonskih radnika (SL L 94, str. 375.) i članak 17. točku (b) Direktive 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u okviru premještaja unutar društva (SL L 157, str. 1.). 18 Navest ću samo neke primjere, H. Schermers, Free Movement of Persons in Europe: Legal Problems and Experiences, Springer 1993.; E. Spaventa, Free Movement of Persons in the European Union: Barriers to Movement in Their Constitutional Context, Kluwer Law International, 2007.; M. Flory i R. Higgins, Liberté de circulation des personnes en droit international, Economica, 1988.; C. Beyani, Human Rights Standards and the Movement of People Within States, Oxford University Press, 2000., i G. Goodwin-Gill, International law and the Movement of Persons Between States, Oxford University Press 2008. 19 U vezi s Direktivom 2004/83 vidjeti, primjerice, presudu X i dr. (C-199/12 do C-201/12, EU:C:2013:720), t. 39. i navedenu sudsku praksu. 20 Presuda N. (C-604/12, EU:C:2014:302), t. 28. i navedena sudska praksa. 21 Presuda Qurbani (C-481/13, EU:C:2014:2101), t. 24. i 26. 22 Kao što je izričito navedeno u članku 20. stavku 1. Direktive 2011/95. 23 Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija u spojenim predmetima B (C-57/09 i C-101/09, EU:C:2010:302), t. 42. 10 ECLI:EU:C:2015:665
43. U tom kontekstu poseban značaj ima članak 26. Ženevske konvencije, koji pod naslovom prava na slobodno kretanje zajedno priznaje pravo boravišta i slobodu kretanja na državnom području države domaćina 24. 44. S druge strane, uvodna izjava 16. Direktive utvrđuje da se njome poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom te da se njome posebno nastoji osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva [ ]. 45. Nedvojbeno je da Direktivu treba tumačiti u skladu s temeljnim pravima. Kao što je navedeno u presudi Kamberaj 25, ta se obveza odnosi na utvrđivanje dosega i sadržaja odredaba direktive kojima se priznaju prava državljanima trećih država. Naime, Sud je u toj presudi odlučio da prilikom utvrđivanja mjera socijalnog osiguranja, socijalne pomoći i socijalne zaštite na koje se primjenjuje načelo jednakog postupanja iz Direktive 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem treba poštovati prava iz članka 34. Povelje 26. 46. Treba ipak istaknuti da, unatoč tomu što se članak 45. Povelje isključivo odnosi na slobodu kretanja na državnom području država članica, bez posebnog navođenja slobode kretanja i prebivanja na državnom području države članice 27, unutarnji aspekt slobode kretanja predstavlja, u skladu s člankom 6. stavkom 3. UEU-a, opće načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija država članica i iz članka 2. Protokola br. 4 uz EKLJP 28. Ta odredba, zajedno s člankom 12. MPGPP-a, podupire tumačenje pojma slobode kretanja, koje na međusobno povezan i nerazdvojiv način obuhvaća različite elemente povezane s ljudskom mobilnosti kao neraskidivo povezane, tako da nijekanje jednoga od njih dovodi do toga da prihvaćanje preostalih prije postane himera, nego stvarnost 29. 47. Sva su navedena razmatranja u bitnome sukladna općem shvaćanju slobodnog kretanja kao prava, koje obuhvaća sastavnice kretanja i boravišta jer bi u suprotnom bilo teško osigurati koristan učinak članka 33. Direktive. Ukratko, pravo kretanja na određenom području, kao što proizlazi iz njegovih predmodernih oblika, ima izraženu komponentu služenja određenom cilju, u smislu da je riječ o pravu koje je u velikoj mjeri usmjereno ka slobodnom izboru boravišta 30. 24 U tom je pogledu slikovit komentar Visokog povjerenika UN-a za izbjeglice u vezi s člankom 32. Direktive 2004/83 kada navodi da UNHCR understands that, in line with Article 26 of the 1951 Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR, the right to choose the place of residence is included in the right to freedom of movement, UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, 2005. 25 C-571/10, EU:C:2012:233, t. 79. i sljedeće. 26 Direktiva Vijeća od 25. studenoga 2003. (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.), kako je izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. (SL L 132, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191.) 27 Zbog značaja temeljnog prava na slobodno kretanje unutar države članice to je pravo u određenoj mjeri obuhvaćeno pravom slobodnog kretanja u Uniji. Tako članak 22. Direktive 2004/38 predviđa da države članice pravo boravišta i pravo stalnog boravišta mogu teritorijalno ograničiti samo ako se ta ograničenja primjenjuju i na njihove državljanine. Sud je u presudi Rutili (36/75, EU:C:1975:137) odlučio da u pogledu zabrana boravišta na određenim dijelovima državnog područja, osobe zaštićene pravom Zajednice moraju, u skladu s člankom 7. Ugovora i u okviru područja primjene navedene odredbe, imati isti tretman kao i državljani te države članice (t. 49.). Ta je obveza jednakog postupanja detaljnije objašnjena u presudi Oteiza Olazabal (C-100/01, EU:C:2002:712) u vezi s teritorijalnim ograničenjima zbog ozbiljnih razloga javnog poretka ili javne sigurnosti uvjetovanih osobnim ponašanjem, koja bi inače mogla dovesti do mjere zabrane boravišta ili prisilnog udaljenja s cjelokupnog državnog područja. Sloboda kretanja unutar države također je neizravno zaštićena pravom Unije ako nacionalna mjera ograničenja može utjecati i na slobodu kretanja među državama članicama i ako nije opravdana. Vidjeti presudu Libert i dr. (C-197/11 i C-203/11, EU:C:2013:288). 28 Kao što navodi sud koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da se u sudskoj praksi ESLJP-a u vezi s člankom 2. Protokola br. 4 uz EKLJP uvjeti povezani s boravištem katkad uključuju u pojam slobode kretanja (vidjeti, primjerice, presude Luordo protiv Italije od 17. srpnja 2003., br. 32190/96, Villa protiv Italije od 20. travnja 2010., br. 19675/06, i Tatishvili protiv Rusije od 22. veljače 2007., br. 1509/02). 29 Vidjeti R. Higgins, The Right in International Law of an Individual to Enter, Stay in and Leave a Country, International Affairs, svezak 49., br. 31973, str. 341. do 357., str. 342., koji upućuje na pravo ulaska, boravka i izlaska. 30 Za opširniju povijesnu studiju porijekla slobode kretanja u Njemačkoj vidjeti J. Ziekow, Über Freizügigkeit und Aufenthalt, Mohr Siebeck, 1997. ECLI:EU:C:2015:665 11
48. To što je u članku 32. stavku 2. Direktive 2011/95 izričito dopuštena nacionalna praksa raspršivanja korisnika međunarodne zaštite u području prava na smještaj u konačnici ne dovodi do drukčijeg zaključka. Smatram da taj navod opravdava samo eventualnu praksu raspršivanja korisnika međunarodne zaštite u okviru ispunjenja obveza države članice u vezi s provedbom javnih politika čiji je cilj sprečavanje diskriminacije u pogledu prava na smještaj. Drugim riječima, upozorenje kojim započinje članak 32. stavak 2. Direktive treba razumjeti isključivo kao način zaštite interesa država članica da oblikovanjem vlastite politike pružanja smještaja spriječe koncentraciju korisnika međunarodne zaštite. iii) Povijesno tumačenje 49. U konačnici, iako povijesno tumačenje koje se isključivo odnosi na pripremne akte Direktive 2011/95 ne dovodi do konačnog zaključka 31, razmatranje zajedno s pripremnim aktima Direktive 2004/83 i Direktive 2003/9/EZ o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil 32 potvrđuje da je sloboda boravišta uključena u pojam slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95. 50. Naime, prijedlogu Direktive Vijeća o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil na temelju koje je donesena Direktiva 2003/9 33 prethodili su zaključci Vijeća koji su sadržavali posebne smjernice o mogućim ograničenjima slobode boravišta navedenih podnositelja zahtjeva 34. Prijedlog Komisije, koji se izričito temeljio na tim smjernicama, u svom je članku 7. već sadržavao znatna ograničenja. Iako su se ta ograničenja, kao što proizlazi iz samog teksta i objašnjenja tog članka 35, neupitno odnosila na boravište, jezična formulacija upotrijebljena u prijedlogu općenito se odnosila na slobodu kretanja. U skladu s tom jezičnom formulacijom prijedlog Komisije, koji je predstavljen nekoliko mjeseci poslije i na temelju kojeg je donesena Direktiva 2004/83 36, upućivao je samo na slobodu kretanja, pri čemu će ista formulacija bez rasprave biti preuzeta i u članku 32. Direktive 2004/83 i u članku 33. Direktive 2011/95. 51. Tako je izričito upućivanje na slobodu kretanja, s jedne strane, i na ograničenja boravišta, s druge strane, u članku 7. Direktive 2003/9, koji je postao članak 7. Direktive 2013/33/EU 37, upravo posljedica složenih pregovora u okviru kojih se željelo precizno urediti ograničenja različitih sastavnica slobode kretanja koje su zajednički razmatrane u prijedlogu Komisije 38. S druge pak strane, pojam slobode kretanja koji se našao u tekstu Direktive kojom se bavimo nije bio predmet takve rasprave. Kao što je Komisija istaknula na raspravi, u suprotnom bi slučaju trebalo izričito objasniti zašto je u njezin prijedlog bila uključena samo jedna od sastavnica slobode kretanja. 31 Članak 33. Direktive 2011/95 gotovo doslovno preuzima tekst članka 32. Direktive 2004/83, koji pak odražava terminologiju prijedloga Komisije COM(2001) 510 final. Komisija je odgovarajući na pitanje postavljeno na raspravi pojasnila da je njezina namjera bila da sloboda boravišta bude uključena u pojam slobode kretanja. Ipak, ni u objašnjenjima sadržanima u navedenom prijedlogu niti u naknadnim pripremnim aktima nema elemenata na temelju kojih bi bilo moguće utvrditi namjeru zakonodavca Unije u vezi s pitanjem kojim se bavimo. 32 Direktiva Vijeća od 27. siječnja 2003. (SL L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.) 33 COM(2001) 181 final. 34 Zaključci Vijeća od 30. studenoga i 1. prosinca 2000., dokument 13865/00, čiji prilog sadržava Smjernice za budući instrument Zajednice o uvjetima prihvata podnositelja zahtjeva za azil. 35 U navedenim se objašnjenjima također spominje potreba poštovanja prava slobodnog kretanja iz Protokola br. 4 uz EKLJP. Prijedlog Direktive Vijeća o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil u državama članicama, COM(2001) 181 final (SL C 213 E, str. 286.). 36 COM(2001) 510 final. 37 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.) 38 Vidjeti, primjerice, dokumente Vijeća 11541/01, 6467/02 ili 7307/02. 12 ECLI:EU:C:2015:665
52. Stoga zajedničko razmatranje pripremnih akata Direktive 2003/9 i Direktive 2004/83, o kojima se, među ostalim, dijelom raspravljalo u istom vremenskom razdoblju i na temelju prijedloga u kojima je Komisija upotrijebila slične formulacije u pogledu slobode kretanja, dovodi do zaključka da pojam slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 osim slobode kretanja obuhvaća i slobodu boravišta. Naime, vrlo je teško zamislivo da bi zakonodavac Unije, u okviru dviju direktiva o kojima se raspravljalo u istom razdoblju i koje su materijalno povezane, odlučio bez ikakve rasprave isključiti jednu od temeljnih sastavnica slobode kretanja za korisnike kojima je odobrena međunarodna zaštita, a o kojoj se potanko raspravljalo u vezi s podnositeljima zahtjeva za azil. 53. U konačnici, na temelju prethodnih razmatranja može se zaključiti da pojam slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 obuhvaća i slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta. b) O tome predstavlja li obveza boravišta ograničenje slobode kretanja 54. Nakon utvrđivanja dosega članka 33. Direktive 2011/95 nije teško odgovoriti na pitanje predstavlja li uvjet u vezi s boravištem na određenom mjestu sâm po sebi ograničenje slobode kretanja iz te odredbe, pri čemu sada neću razmatrati pitanje poštuje li navedena mjera osim toga zahtjev jednakog postupanja prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području, koje ću ispitati u okviru ocjene trećeg prethodnog pitanja. 55. U tu je svrhu dovoljno razmotriti prirodu mjere i njezine posljedice. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, predmetna mjera nalaže obvezu useljavanja i korištenja smještaja na određenom mjestu, bez ograničenja mogućnosti slobodnog kretanja i boravka na cjelokupnom državnom području. S druge strane, kao što je njemačka vlada pojasnila na raspravi, za neispunjenje navedene obveze propisane su sankcije koje mogu uključivati izricanje novčane kazne. 56. U tim okolnostima, uzimajući u obzir da se sloboda boravišta u svojoj osnovi sastoji upravo od mogućnosti slobodnog izbora mjesta boravišta, potpuno je jasno da obveza boravišta na određenom mjestu s materijalnog gledišta predstavlja ograničenje slobode kretanja bez obzira na to što predmetna mjera ne isključuje mogućnost putovanja ili boravka u određenom vremenu na drugim mjestima i da su predviđeni određeni uvjeti za izmjenu te obveze 39. 57. Slijedom navedenog, predlažem da se na prvo od triju prethodnih pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori na način da uvjet države članice o zasnivanju boravišta u prostorno ograničenom području predstavlja ograničenje slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95, pri čemu je posve nevažno to što se korisnik međunarodne zaštite može slobodno kretati i boraviti na državnom području države članice. B. Drugo i treće pitanje 58. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje, Bundesverwaltungsgericht pita Sud je li uvjet u vezi s boravištem za osobe sa statusom supsidijarne zaštite spojiv s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na cilju postizanja prikladne raspodjele troškova javne socijalne pomoći između različitih nadležnih institucija na državnom području (drugo prethodno pitanje) ili na razlozima imigracijske i integracijske politike, primjerice radi sprječavanja nastanka 39 Naime, Propis iz 2009. predviđa povlačenje ili reviziju obveze boravišta za slučaj da postoji ugovor o radu koji ispunjava određene značajke ponajprije mora osiguravati izvor zarade za cijelu obitelj bez korištenja socijalne pomoći ako se time potiče obiteljski život s bračnim drugom, nevjenčanim partnerom ili maloljetnom djecom ili radi brige za potrebite članove obitelji zbog njihove dobi, bolesti ili invaliditeta ili radi sprječavanja opasnih situacija koje proizlaze iz kruga obitelji. ECLI:EU:C:2015:665 13
žarišta socijalnih napetosti zbog koncentriranog nastanjenja stranih državljana u određenim općinama ili okruzima (treće prethodno pitanje). Sud koji je uputio zahtjev također želi saznati jesu li u tom posljednjem pogledu dovoljni apstraktni razlozi imigracijske i integracijske politike ili pak oni moraju biti konkretno utvrđeni. 59. U svrhu boljeg razumijevanja smisla i posljedica tih dvaju prethodnih pitanja potrebno je navesti presudu sâmog suda koji je uputio zahtjev, odnosno Bundesverwaltungsgerichta, od 15. siječnja 2008. 40, u okviru koje je taj sud utvrdio da se uvjet u vezi s boravištem, kao što je onaj kojim se bavimo u ovom predmetu, ne može primijeniti u slučaju osoba kojima je priznat status izbjeglice, s obzirom na to da je suprotan članku 23. Ženevske konvencije, ako je ta mjera opravdana isključivo potrebom postizanja prikladne teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji može li se ista argumentacija primijeniti na korisnike supsidijarne zaštite s obzirom na to da se tekst članka 29. Direktive koji se odnosi na potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice razlikuje od teksta članka 23. Ženevske konvencije koji se odnosi na jednako postupanje. Unatoč tomu, i dalje u skladu sa sudskom praksom Bundesverwaltungsgerichta, navedeni uvjet u vezi s boravištem, čak i za osobe kojima je priznat status izbjeglice, mogao bi biti opravdan na temelju razloga migracijske i integracijske politike, ali u tom pogledu ne bi bilo dovoljno samo apstraktno navesti te razloge, nego bi bilo potrebno da nadležna tijela konkretno navedu razloge za uvođenje takvog ograničenja. 1. Očitovanja podnesena Sudu 60. I. Alo, A. Osso i Komisija smatraju da se članci 29. i 33. Direktive 2011/95 protive ograničenju u vezi s boravištem. 61. I. Alo smatra da se predmetnom obvezom boravišta uvodi ograničenje slobode kretanja na temelju primanja socijalne pomoći, što predstavlja povredu članka 29. Direktive 2011/95. Također smatra da je sporna mjera protivna članku 12. stavku 1. MPGPP-a jer predstavlja ograničenje koje nije predviđeno zakonom i ne može se opravdati kriterijima iz stavka 3. navedene odredbe. A. Osso navodi da je člankom 33. Direktive predviđeno jednako postupanje prema izbjeglicama i prema korisnicima supsidijarne zaštite, pa činjenica da u Njemačkoj, u skladu sa sudskom praksom Bundesverwaltungsgerichta, nije dopušteno, u skladu sa Ženevskom konvencijom, uvoditi ograničenja za izbjeglice znači da prema korisnicima supsidijarne zaštite treba jednako postupati. Isto tako, uzimajući u obzir to da prema njemačkom pravu socijalnu pomoć za njemačke državljane nije moguće vezati uz određeno mjesto boravišta, obveza boravišta korisnicima supsidijarne zaštite također je protivna članku 29. Direktive. Na temelju činjenice da se ta odredba odnosi na potrebnu socijalnu pomoć nije moguće zaključiti da su dopuštena teritorijalna ograničenja. A. Osso ističe da se migracijski i integracijski razlozi navedeni u Propisu 2009. isključivo odnose na strane državljane koji su primljeni iz humanitarnih ili političkih razloga odnosno razloga koji se odnose na međunarodno pravo, ali ne na sve zakonite rezidente, zbog čega dolazi do različitog postupanja kojim se povređuje članak 33. Direktive. Usto smatra da nadležna tijela nisu utvrdila da se u njezinu slučaju primjenjuju razlozi u općem interesu: nije dokazano da bi njezin slobodan izbor boravišta mogao predstavljati nerazmjerno opterećenje zbog kojeg bi određena područja bila ugrožena ili da bi to moglo dovesti do društvenih napetosti. Osim toga, A. Osso ističe da dodjela boravišta u određenim područjima može dovesti do poteškoća prilikom traženja zaposlenja i stigmatizirati dotične pojedince. 62. Komisija smatra da uvođenje ograničenja slobode kretanja korisnicima međunarodne zaštite mora kumulativno ispunjavati dva uvjeta. Kao prvo, ne smije dovesti do različitog postupanja prema izbjeglicama i prema korisnicima supsidijarne zaštite, što proizlazi iz kolektivnog naziva korisnici međunarodne zaštite. Razlikovanje je, u skladu s načelom iz članka 20. stavka 2. Direktive 2011/95, dopušteno isključivo u vezi s člankom 29. stavkom 2. te direktive. Kao drugo, države članice ne smiju 40 BVerwG (1 C 17.07). 14 ECLI:EU:C:2015:665