Agencija za sprječavanje korupcije Broj:, 24. oktobar 2017. godine SKUPŠTINA CRNE GORE RADNA GRUPA ZA IMPLEMENTACIJU PREPORUKA OEBS/ODIHR Marta Šćepanović, predsjednica radne grupe Poštovana, Agencija za sprječavanje korupcije je u dosadašnjem radu sprovela kontrolu finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja ukupno osam izbora i to: za poslanike u Skupštini Crne Gore (oktobar 2016), odnosno za odbornike u Skupštini opštine Tivat, Kotor, Budve, Andrijevice i Gusinja u toku 2016. godine, odnosno Nikšića i Herceg Novog u 2017. godini. U toku je sprovođenje kontrole finansiranja izborne kampanje za lokalne izbore zakazane za 26. novembar 2017. godine, za izbor odbornika u SO Petnjica, Mojkovac, Tuzi i Prijestonici Cetinje. Na osnovu primijećenih nepreciznosti i nedostataka pravnog okvira u ovoj oblasti u dosadašnjem radu Agencije, Analize zakonodavnog okvira kojim se reguliše oblast finansiranja političkih partija i izbornih kampanja koja je urađena uz podršku eksperta Savjeta Evrope, kao i Izvještaja Posmatračke misije OEBS/ODHIR-a, u prilogu Vam dostavljamo na razmatranje preporuke Agencije na dalje razmatranje i analizu. Takođe, u neposrednoj komunikaciji, usmeno ili putem dokumentacije u posjedu Agencije, ostajemo otvoreni za dalju komunikaciju i pružanje podrške u radu radne grupe. Prilog: -Analiza preporuka iz izvještaja posmatračke misije OSCE/ODIHR koji se odnose na nadležnosti Agencije, -Analiza regulatornog okvira za finansiranje političkih partija i izbornih kampanja u Crnoj Gori, i - Konačni izvještaj Posmatračke misije OEBS/ODHIR- parlamentarni izbori 2016. DIREKTOR Sreten Radonjić
ANALIZA PREPORUKA IZ IZVJEŠTAJA POSMATRAČKE MISIJE OSCE/ODIHR KOJI SE ODNOSE NA NADLEŽNOSTI AGENCIJE Agencija je počela sa radom 1. januara 2016. godine i u okviru svojih nadležnosti prati sprovođenje mjera iz Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. Polazeći od datih preporuka, Agencija je u prethodnom periodu, uz ekspertsku podršku obezbijeđenu kroz projekat u okviru Horizontalnog programa Savjeta Evrope i Evropske unije, izradila analizu zakonodavnog okvira kojim se reguliše oblast finansiranja političkih partija i izbornih kampanja u CG. Rezultat navedene analize su datih 57 preporuka u cilju unaprijeđenja cjelokupnog okvira u ovoj oblasti. Agencija je detaljno upoznata sa nalazima i preporukama Izvještaja Posmatračke misije OEBS/ODHIR-a, posebno u dijelu preporuka koje se odnose na njen rad i Zakon nad čijim sprovođenjem vrši nadzor. Tako, taj Izvještaj definiše tri preporuke u dijelu oblasti finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja i to: 1. da se izborni zakon dopuni i jasno definiše zvaničan početak i kraj kampanje, 2. u cilju povećanja transparentnosti, da se razmotriti uslov da izborni takmičari dostavljaju privremene izvještaje o troškovima kampanje prije izbornog dana, i 3. da, u cilju blagovremenog i efikasnog ispunjavanja zadatka, Agenciji treba obezbijediti odgovarajuće kapacitete i resurse. U nastavku možete naći kratak osvrt Agencije na date preporuke od strane posmatračke misije, sa primijećenim nedostacima sa kojima smo se susreli u praksi. Prva preporuka se odnosi na potrebu da se izborni zakon dopuni i jasno definiše zvaničan početak i kraj kampanje. S tim u vezi u nastavku je pregled preporuka kojima se ukazuje na ovu konstataciju iz Izvještaja Posmatračke misije, a koja se odnosi na primijećene nedostatke i poteškoće sa kojima se susrela Agencija u svom radu, posebno u toku izborne kampanje. Podsjećamo da je u pitanju samo dio preporuka, odnosno primijećenih nedostataka zakonodavnog okvira u ovoj oblasti.
član 2 član 2 stav 2 sve političke subjekte je neophodno definisati kao pravna lica; odnosno da moraju biti registrovani i imati svoj PIB, sjedište i odgovorno lice. Koalicije i grupe birača su politički subjekti koji nijesu registrovani, nijesu pravno ili fizičko lice, i tako ne mogu biti prekršajno odgovorni. Takođe, isto važi za odgovorna lica u njima, jer se ne radi o odgovornim licima u pravnom licu. Takođe, kada je riječ o koalicijama, uglavnom se radi o ad hoc političkim subjektima, koji postoje od potpisivanja kaolicionog sporazuma do učešća na izborima. Praksa je do sada pokazala da ovi subjekti, kada Agencija utvrdi da krše zakon, ne budu kažnjeni. Dodatno, u dosadašnjem postupanju sud je stava da se članovi 13,18,19,39 i 42 Zakona moraju vezivati za potvrđivanje izborne liste, obzirom da je izostavljen rok u njihovom poštovanju. Tako se otvara mogućnost kršenja pomenutih zakonskih odredbi tokom cijele izborne kampanje, koju samostalno vode konstituenti koalicija sve do podnošenja zajedničke liste, te kršenja navedenih članova ostaju bez sankcije tokom tog perioda. Neophodno je usaglasiti rok od kojeg teče izborna kampanja, kako ne bi dolazilo do obustava prekršajnih postupaka. Propisana definicija i vremensko određenje izborne kampanje je u koliziji sa članom 50 stav 1 Zakona o izboru odbornika i poslanika koji propisuje da podnosioci izbornih lista imaju pravo da, od dana potvrđivanja izborne liste do završetka izborne propagande (u daljem tekstu: izborna kampanja), posredstvom nacionalnog javnog emitera RTCG, kao i posredstvom regionalnih i lokalnih javnih emitera, u okviru istih dnevnih termina, odnosno rubrika, svakodnevno, u jednakom trajanju i besplatno obavještavaju građane o svojim kandidatima, programima i aktivnostima. Politički subjekti i nadležni sudovi u postupcima pred njima se pozivaju na ovu odredbu. Članom 46 Zakona o izboru odbornika i poslanika propisano je da se izborna lista za izbor odbornika dostavlja OIK-u, a za izbor poslanika DIK-u najranije 20 dana od dana raspisivanja izbora, a najkasnije 25 dana prije dana određenog za održavanje izbora. Tako, politički subjekti predaju izborne liste 25 dana prije održavanja izbora i nalaze se, formalno, u izbornoj kampanji dvadesetak dana, iako je vidljivo da su u kampanji mnogo duže, čime je Agencija onemogućena da vrši kontrolu finansiranja izborne kampanje.
član 10 i 13 član 11 član 13 stav 4 član 13 st 3 Ovo tumačenje je potvrđeno, imajući u vidu veliki broj obustavljenih postupaka pred sudom za prekršaj. Izmjeniti definicije korišćenja sredstava za izborne kampanje i za redovan rad tako da se vezuju za svrhu, a ne za vrstu troška. Finansiranje kampanje treba definisati kao svaki izdatak koji ima registrovani politički subjekat u promovisanju partije ili kandidata ili pokušaju da šteti izgledima druge partije ili kandidata na izborima, odnosno kadgod dođe do trošenja sredstava. Ukoliko se politički subjekat sastoji od više od jedne partije ili drugih političkih subjekata registrovanih tokom kampanje, ukupno korišćenje sredstava od strane tog političkog subjekta obuhvata i njegove sastavne subjekte od početka kampanje do datuma registracije. Posebno je potrebno odrediti da li se, u slučaju održavanja izbora u jednoj opštini, aktivnosti u drugoj opštini ili reklamiranje na nacionalnim medijima smatraju izbornim troškom. Kriterijumi po kojima se dodjeljuju budžetska sredstva za redovan rad nisu u potpunosti jasni treba propisati da za svrhe raspodjele budžetskih sredstava, "politički subjekat" znači politički subjekat koji je registrovan kao podnosilac izborne liste (a ne pojedinačne partije/ subjekti u slučaju da više njih čini politički subjekat na izborima). Dodatno definisati i način dodjele poslovnih prostora jer politički subjekti zahtijevaju bez obzira što su dio koalicije da svaki od činilaca koalicije dobije zasebne poslovne prostore ustanoviti granicu za trošenje sredstava u toku izborne kampanje Potrebno da se granica trošenja vezuje za ukupan iznos sredstava iz budžeta koji je opredijeljen za subvencije za izbornu kampanju, ali u znatno nižem iznosu. To ograničenje treba utvrditi pažljivo, uzimajući u obzir maksimum koji jedan politički subjekat razumno može da očekuje da potroši, potrebu da se trošenje ograniči dovoljno tako da ne budu u pretjerano nepovoljnom položaju male partije i uzimajući u obzir druge preporuke (npr. izmijeniti Zakon o izboru poslanika i odbornikačlan 50 i povezani članovi) koje utiču na nivo trošenja. obavezati subjekte koji pružaju usluge medijskog oglašavanja političkim subjektima da na početku izborne kampanje objave potpuni cjenovnik usluga izbornog oglašavanja i o tome obavijeste Agenciju, koja ima obavezu da ih objavi na sajtu
član 14 član 15 član 18 član 18 U slučaju nedostavljanja, propisati zabranu pružanja usluga u toku izborne kampanje. Izmijeniti čl.14 i 48 Zakona tako da Ministarstvo finansija može da ne isplati dio državne subvencije za izbornu kampanju koja se dodjeljuje nakon izbora samo ako politički subjekat ne preda izvještaj i prateću dokumentaciju. Uspostaviti ovlašćenje Agenciji da onemogući da partija ili politički subjekat dobije subvencije na budućim izborima kada se nakon što je data subvencija otkriju ozbiljne netačnosti u izvještajima o finansiranju izborne kampanje, i sve dok se te netačnosti ne isprave. Propisati duži rok kako bi se omogućilo Agenciji da detaljno i dosljedno analizira dostavljenu dokumentaciju i u slučaju utvrđenih nedostataka primijeni propisane mjere. Propisati novčane kazne za odgovorna lica u opštinama: ukoliko ne izvrše prenos sredstava ili takva sredstva prenesu, a ne dobiju obavještenje od Agencije da je politički subjekat u potpunosti ispunio izvještajne obaveze Utvrditi da svi politički subjekti koji namjeravaju da učestvuju na izborima moraju da otvore poseban račun, odrede odgovorno lice, predaju izbornu listu i sl., a da tek nakon isteka tog roka počinje izborna kampanja. Ovaj dio sadrži više konkretnih prijedloga i preporuka koje je potrebno posmatrati zajedno. Naime, potrebno je: propisati rok za otvaranje posebnog žiro računa od strane političkog subjekta, urediti načine izvještavanja, vođenje finansijske evidencije i vođenja zajedničke kampanje u slučaju održavanja više izbora istog dana; propisati obavezu zatvaranja računa otvorenog za izbornu kampanju, kao i to na koji način će biti izmirene obaveze na osnovu eventualno neizmirenog kreditnog zaduženja subjekta, odnosno neizmirenja drugih obaveza proisteklih iz izbornog procesa; u kaznenoj odredbi čl. 53 st. 1 t. 7 propisati prekršaj za neotvaranje posebnog žiro računa, kao i neobavještavanje Agencije o istom. regulisati Zakonom status sopstvenih sredstava u toku izborne kampanje Nije regulisano da li se plaćanja mogu izvršiti sredstvima prenijetim sa redovnog računa na izborni račun. Podjela između finansiranja redovnog rada i izborne kampanje je nejasna. Nije jasno da li subjekti mogu da koriste "sopstvena sredstva" - tj. sredstva koja su stekli u periodu van izborne kampanje - za
član 19 član 28 član 29 član 28-30 član 32 svrhe kampanje. U praksi je korišćenje vlastitih sredstava tokom izbora uobičajeno, posebno u slučajevima kreditnog zaduživanja u izbornoj kampanji. definisati rok za određivanje odgovornog lica za svrhe izborne kampanje, njihove dužnosti i postupanje i poštovanje obaveza izvještavanja. Zakon treba takođe eksplicitno da navede da ta odgovorna lica jesu lično (ako ne čak i isključivo) odgovorna za kršenja i da se to odnosi na bivša odgovorna lica koja su imala tu odgovornost kada je došlo do kršenja u prošlosti Usaglasiti član 28 Zakona, kako bi se zadržala ograničenja i transparentno prikazala upotreba javnih resursa u izbornoj kampanji, a kako takva norma ne bi paralisala rad organa vlasti ili ih dovodila u domen prekršajne odgovornosti prilikom njihovog redovnog funkcionisanja. Nedostaje rok u kojem se dostavljaju analitičke kartice Privremenom odboru, dok nije propisano da se iste dostavljaju Agenciji i u kom roku, što nije sadržano ni u kaznenoj odredbi čl.55 st.1 t.18. Za subjekte koji podliježu ograničenjima trošenja, definisati ograničenja za trošenje kao iznos predviđen tromjesečnim planom trošenja. Ukoliko to već nije predviđeno drugim propisima, možda je prikladno da traženi sadržaj analitičkih kartica bude precizno definisan zakonskim propisima (kao što su relevantna podzakonska akta Ministarstva finansija) Predvidjeti u kaznenim odredbama novčane kazne za odgovorna lica u opštinama/jedinici lokalne samouprave: ako ne prikupe ili ne objave podatke o raspodjeli socijalne pomoći u toku izborne kampanje (čl.55 st.1 t.19). razmotriti uspostavljanje selektivne liste subjekata/ aktivnosti na koje se primjenjuju ove odredbe. Ukoliko je to prikladno, treba dodati i subjekte koji trenutno ne podliježu ovim odredbama Izmijeniti članove tako da subjekti moraju: predati i objaviti ukupne iznose mjesečnih troškova raščlanjene po kategorijama troškova; uključiti obrazloženje ukoliko ukupan iznos premaši ograničenje utvrđeno članom 28; obezbijediti ASK relevantne analitičke kartice na zahtjev. Utvrditi obavezu vođenja, dostavljanja ASK i objavljivanja evidencije korišćenja vozila dodijeljenih funkcionerima (za koja nisu obavezni putni nalozi).
član 37 član 37 član 38 član 51-57 definisati računovodstvene standarde kojih se moraju pridržavati politički subjekti. Isti standard treba da se primjenjuje i na izvještaje iz izborne kampanje. Definisati propis Ministarstva Finansija, odnosno obavezu izrade Pravilnika o vođenju računovodstvene evidencije. Razmotriti definisanje praga (na primjer godišnji prihod ili trošak), i oslobađanje od obaveze godišnjeg izvještavanja onih političkih partija koje su ispod tog praga. definisati rok do koga se određuju lica odgovorna za finansijsko redovno poslovanje i dostavljanje izvještaja kod pravljenja finansijskog plana u skladu sa ovim članom centrale partija nemaju informacije iz lokalnih uprava o visini sredstava koja će opredijeliti političkim partijama jer one uglavnom donose svoje finansijske planove kasnije Obezbijediti srazmjernost sankcija shodno utvrđenoj nepravilnosti Prilagoditi propisan raspon sankcij u Zakonu da bi se obezbijedilo da minimalne novčane kazne nisu prevelike u određenim slučajevima (npr. minimalna novčana kazna za nepredavanje izvještaja na vrijeme), i prilagoditi ih gdje je to prikladno. Generalno gledano, sankcije treba da budu osmišljene i propisane tako da postoji njihova gradacija. Druga preporuka se odnosi na potrebu da se razmotri uslov da izborni takmičari dostavljaju privremene izvještaje o troškovima kampanje prije izbornog dana. Politički subjekti su bili u obavezi da Agenciji podnose izvještaje o prikupljenim prilozima petnaestodnevno u toku izborne kampanje. Takođe, Agencija je sprovođenjem redovnih kontrola političkih subjekata redovno pribavljala i kontrolisala ugovore koje su politički subjekti sklapali sa pružaocima usluga ili proizvoda u toku izborne kampanje, odnosno troškove političkih subjekata u izbornoj kampanji. O prikupljenim podacima i izvršenim kontrolama redovno je izvještavala javnost. Agencija je mišljenja da bi dostavljanje i objavljivanje izvještaja o troškovima koje je imao politički subjekat (ili njegovi kombinovani sastavni politički subjekti) tokom izborne kampanje, u skladu sa ovom preporukom Posmatračke misije, podiglo transparentnost finansiranja izborne kampanje, bilo da se radi o jednokratnom (npr. sedam dana prije dana održavanja izbora) ili periodičnom izvještavanju u toku izborne kampanje. U tom slučaju, potrebno je preciznije odrediti i koja se prateća dokumentacija dostavlja uz izvještaj. Ovu obavezu je moguće predvidjeti
dopunom člana 42 Zakona ili dodavanjem novog člana nakon člana 42 Zakona. Poslednja preporuka iz Izvještaja Posmatračke misije OEBS/ODHiR se odnosi na obezbjeđivanje odgovarajućih kapaciteta i resursa Agenciji. S tim u vezi, važno je istaći je Agencija postavila kao jedan od ključnih prioriteta u svom radu kontrolu finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, kao i da se kontinuirano ulažu napori na jačanju kapaciteta u cilju sprovođenja nadležnosti u ovoj oblasti. Tako je Agencija 27. januara 2017. godine, usvojila novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, kojim je uvećan broj izvršilaca za 5 ukupan broj izvršilaca je 60, odnosno u nadležnom Odsjeku ukupno 6 izvršilaca. Sva mjesta u Odsjeku su popunjena i redovno se vrši edukacija službenika. Tako su, u cilju jačanja stručnih kapaciteta zaposlenih u ovoj oblasti, sprovodila kontinuirana obuka i jačanje kapaciteta zaposlenih (podrška ODHIR-a, SE, EK, Ambasade UK i SAD-a), kao i obuka za 350 zaposlenih u organima vlasti obveznicima Zakona na lokalnom nivou, koju je sprovodila Agencija; Redovno se izrađuje i sprovodi plan rada, potreba Odsjeka i planiranih obuka Odsjeka. Redovno se sprovodi razvoj informacionog sistema Agencije koji treba da pruži podršku u radu Agencije, kao i obezbijedi transparentnost i lakšu dostupnost i preglednost objavljenih podataka na internet stranici Agencije. Obradio: Dušan Drakić