Broj: 447/15 Podgorica, godine KM/KM

Транскрипт

1 Kabinet Zaštitnika 020/ Savjetnici 020/ Centrala 020/ Fax: 020/ Broj: 447/15 Podgorica, godine KM/KM Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br. 42/2011 i 32/2014), postupajući po pritužbi T. V. podnijete ovoj Instituciji, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nakon završenog ispitnog postupka daje sljedeće 1. Uvod M I Š LJ E NJ E Pritužbom broj 447/15 od i dopunom iste od godine Zaštitniku se obratila T. V. iz Budve, a povodom postupanja Sekretarijata za privredu i finansije Opštine Budva po zahtjevu za izdavanje licence i izvoda iz licence za obavljanje auto-taksi prevoza i Sekretarijata za prostorno planiranje i održivi razvoj Opštine Budva po zahtjevu za izdavanje urbanističko - tehničkih uslova i rješenja za korišćenje privremene lokacije - taksi stajališta. Podnositeljka smatra da je diskriminisana po osnovu rodne pripadnosti navodeći da su pojedina fizička lica, S. A., Đ. K., M. N. i V. R., znatno posle nje podnijela naznačene zahtjeve i da su im isti pozitivno riješeni. 2. Ispitni postupak 2.1. U pritužbi gore navedene poslovne oznake, T. V., između ostalog, navodi: - da je Sekretarijatu za privredu i finansije podnijela zahtjev od godine za izdavanje licence za obavljanje auto-taksi prevoza i zahtjev od godine za izdavanje izvoda iz licence; - da su oba zahtjeva odbijena, uz obrazloženje da je u trenutku podnošenja zahtjeva planirani broj taksi stajališta bio popunjen; - da je zahtjevom od godine od Sekretarijata za prostorno planiranje i održivi razvoj zatražila izdavanje urbanistično-tehničkih uslova i rješenja za korišćenje privremene lokacije - taksi stajališta, te da je isti odbijen; - da je samohrana majka dvoje djece, da je usljed nezaposlenosti dovedena na rub socijalne sigurnosti, te da smatra da je žrtva diskriminacije učinjene po osnovu njene rodne pripadnosti. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević 3

2 2.2. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda sproveo je ispitni postupak u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti, pa je u toku postupka, saglasno odredbama člana 35 Zakona zatraženo izjašnjenje od starješina oba Sekretarijata na navode iz pritužbe T. V. Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj izjasnio se nakon upućivanja druge urgencije, dok se Sekretarijat za privredu i finansije u potpunosti oglušio o zahtjeve za dostavljanje izjašnjenja i akata na osnovu kojih bi ova Institucija mogla odlučiti u predmetnom slučaju. U izjašnjenju Sekretarijata za prostorno planiranje i održivi razvoj br /4 od godine, između ostalog, je navedeno: - da je po prijemu zahtjeva T. V., upućen dopis Sekretarijatu za privredu i finansije, organu lokalne uprave nadležnom za izdavanje licenci za obavljanje taksi prevoza, kojim je zatraženo mišljenje da li se, u skladu sa odredbama Odluke o organizaciji i načinu obavljanja taksi prevoza na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG - Opštinski propisi, br.10/13 i 15/14), može izdati predmetno rješenje za korišćenje privremene lokacije-taksi stajališta; - da je Sekretarijat za privredu i finansije, postupajući po gore pomenutom dopisu, dostavio odgovor-obavještenje br.04 - sl., od godine, u kome se konstatuje da se za vozilo registarskih oznaka BD AT 550 ne može izdati rješenje o lokaciji; - da je usljed takvog obavještenja, Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj donio Rješenje br u-496/3 od godine, kojim je odbijen zahtjev T. V. od godine; - da je predsjednik Opštine Budva donio Zaključak br /2 od godine, koji je, uz akt nadležnog Sekretarijata za privredu i finansije br /1 od godine, dostavljen Sekretarijatu za prostorno planiranje i održivi razvoj radi izdavanja urbanističko-tehničkih uslova za taksi stajališta; - da je po prijemu gore pomenutog Zaključka, Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj, postupajući po zahtjevima lica navedenih u Zaključku, izdao urbanističko-tehničke uslove i rješenja za privremene lokacije za taksi stajališta, među kojima su i dva lica navedena u pritužbi: V. A. i Đ. K. 3. Utvrđene činjenice 3.1. Nakon sprovedenog ispitnog postupka, uvida u dostavljeno izjašnjenje i uz njega priloženi dokazni materijal, utvrđene su sljedeće činjenice: - da je podnositeljka pritužbe Sekretarijatu za privredu i finansije podnijela Zahtjev br U-87/1 od godine za izdavanje licence za obavljanje auto-taksi prevoza i Zahtjev br U-101/1 od godine za izdavanje izvoda iz licence za vozilo registarskih oznaka BD-AT 550; - da je Rješenjem br U-87/2 od godine odbijen Zahtjev br U- 87/1 od godine uz obrazloženje: da su članom 9 stav 2 Odluke o organizaciji i načinu obavljanja auto-taksi prevoza na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG - 2

3 Opštinski propisi, br. 10/13, 25/13 i 15/14) precizirani dokazi koje je podnosilac zahtjeva dužan da priloži uz zahtjev za dobijanje licence, a jedan od dokaza je i rješenje kojim se odobrava korišćenje privremene lokacije - taksi stajališta; da je članom 4 pomenute Odluke propisano da je Izdavanje izvoda iz licence moguće vršiti maksimalno do dvostrukog iznosa zbira parking mjesta na svim stajalištima na teritoriji opštine ; da je shodno Planu o postavljanju privremenih objekata na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG - Opštinski propisi, br. 9/13) i Odluci o izmjeni i dopuni Plana o postavljanju privremenih objekata na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG - Opštinski propisi, br. 15/14) planirani broj taksi stajališta u trenutku podnošenja zahtjeva već bio popunjen; - da je Rješenjem br U-101/2 od godine odbijen Zahtjev br U- 101/1 od godine uz isto obrazloženje kao u Rješenju br U-87/2 od godine; - da je podnositeljka Sekretarijatu za prostorno planiranje i održivi razvoj podnijela Zahtjev br U-496/1 od godine za izdavanje urbanistično-tehničkih uslova i rješenja za korišćenje privremene lokacije - taksi stajališta; - da je Rješenjem br U-496/3 od godine odbijen zahtjev gore navedene poslovne oznake uz obrazloženje: da je članom 8 Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o organizaciji i načinu obavljanja auto-taksi prevoza na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list Crne Gore - Opštinski propisi, br. 15/14) propisano da Opština Budva do donošenja elaborata o javnom gradskom i prigradskom transportu putnika na teritoriji Opštine Budva neće izdavati nove izvode iz licenci ; da podnositeljka uz zahtjev nije priložila fotokopiju licence za obavljanje taksi stajališta, kao ni izvod iz licence za vozilo registarskih oznaka BD AT 550; - da je Zaključkom predsjednika opštine Budva br /2 od godine određeno Sekretarijatu za privredu i finansije opštine Budva da pravnom licu XX koje je preuzelo poreski dug pravnog lica YY kod Poreske uprave Crne Gore, izda licence za autotaksi prevoz, na način što će XX izdati 13 licenci, fizičkom licu Đ. K. u ime pravnog lica ZZ 2 licence, te fizičkim licima M. N. 1 licencu i V. A. 1 licencu, uz obrazloženje da se ne radi o novim licencama, već starim koje su preuzete od pravnog lica YY; da se pravnom licu DD izda izvod iz licence, s obzirom da je zahtjev predat prije izmjene Odluke o auto-taksi prevozu, odnosno godine, kao i izvod za fizičko lice D. N.; - da je Sekretarijat za privredu i finansije aktom br /1 od dostavio Sekretarijatu za prostorno planiranje i održivi razvoj gore navedeni Zaključak, radi izdavanja urbanističko-tehničkih uslova za taksi stajališta fizičkim i pravnim licima navedenim u Zaključku; -da je Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj, postupajući po zahtjevima lica iz Zaključka predsjednika opštine, izdao urbanističko-tehničke uslove i rješenja za taksi stajališta, među kojima su i dva lica navedena u pritužbi: V. A. i Đ. K. 3

4 U vezi sa naprijed iznijetim Zaštitnik daje sljedeću ZAKLJUČNU OCJENU Postupajući po pritužbi T. V. podnijete ovoj Instituciji, Zaštitnik je otpočeo ispitni postupak u cilju utvrđivanja mogućeg diskriminatornog akta ili radnje prilikom postupanja nadležnih Sekretarijata pri opštini Budva po zahtjevima podnositeljke za izdavanje licence i izvoda iz licence za obavljanje auto-taksi prevoza, odnosno urbanističko - tehničkih uslova (UTU) i rješenja za korišćenje privremene lokacije - taksi stajališta. U dijelu pritužbe u kom je ukazano na moguću diskriminaciju po osnovu rodne pripadnosti, a pri donošenju rješenja kojima je odlučivano o zahtjevima za izdavanje licence, izvoda iz licence i rješenja o taksi stajalištu, Zaštitnik upućuje na pravo Evropske unije 1, te sudsku praksu Evropskog suda pravde 2 koji promovišu načelo zajedničkog tereta dokazivanja. Pomenuto načelo ima za cilj smanjenje nerijetkih poteškoća koje se javljaju u postupku dokazivanja da se učinjena razlika temelji na zaštićenim osnovima diskriminacije, te stoga evropsko antidiskriminaciono pravo dopušta da teret dokazivanja bude podijeljen. Drugim riječima, nakon što podnosilac uspije da predstavi činjenice koje ukazuju na moguću diskriminaciju, što je u konkretnom slučaju i učinjeno, teret dokazivanja da to opovrgne prebacuje se na učinioca. Podnositeljka je ukazala na grupu pojedinaca za koje je smatrala da su različito (povoljnije) tretirani, a koja su se nalazila u analognoj situaciji sa istom, među kojima se ne nalazi ni jedno lice ženskog roda, pri čemu se protivna strana (Sekretarijat za privredu i finansije) u potpunosti oglušila o zahtjeve ove Institucije da se izjasni i dokaže eventualnu opravdanost spornog postupanja. Sekretarijat za privredu i finansije pretpostavku o postojanju ukazane diskriminacije nije osporio dokazivanjem da podnositeljka nije u situaciji uporedivoj s njenim komparatorom ili da se učinjena razlika u postupku izdavanja licenci zasnivala na nekom objektivnom faktoru koji nije povezan s pravno zaštićenim osnovom. Stoga, Zaštitnik konstatuje da je podnositeljka žrtva nejednakog postupanja koje je kao takvo konstituisalo diskriminaciju učinjenu po osnovu njene rodne pripadnosti. Mišljenje Zaštitnika da u konkretnom slučaju postoje elementi koji ukazuju na diskriminaciju, dodatno opravdavaju i odredbe Zaključka predsjednika Opštine, kojima se dozvoljava izdavanje licenci fizičkom licu Đ. K. u ime pravnog lica ZZ, pravnom licu DD, fizičkim licima M. N., V. A., D. N. Zaštitnik je u nekoliko navrata u svojoj praksi potvrdio da nije nadležan da vrši apstraktnu kontrolu zakona i drugih opštih akata kojima se propisuju 1 Direktiva o rasnoj jednakosti (član 8), Direktiva o jednakosti pri zapošljavanju (član 10), Direktiva o jednakosti polova (član 19). 2 ESP, Susanna Brunnhofer protiv Bank der österreichischen Postsparkasse AG, predmet C-381/99 [2001.] ECR I- 4961, 26. jun 2001., str

5 prava i obaveze neograničenog broja ljudi. Međutim, u situaciji kada pravni akt neposredno pogađa u vidu ograničenja preduzetničke aktivnosti kao prava na mirno uživanje imovine (kao što je to bilo u ovom slučaju), onda je Zaštitnik dužan cijeniti kvalitet takvog akta i njegove posljedice. Naime, razlozi za izdavanje licenci nijesu obrazloženi niti potkrijepljeni adekvatnim i dovoljnim dokazima, koji bi mogli opravdati opredjeljenje da se gore navedenim licima izdaju licence u situaciji kada je izdavanje istih bilo zabranjeno usljed popune predviđenog broja taksi stajališta. Odredba Zaključka kojom je ukazano nadležnim Sekretarijatima da postupaju u interesu pomenutih lica je krajnje nejasna i neutemeljena, te kao takva nema uporište u zakonskim normativama koje regulišu predmetnu oblast. Usljed takvog stanja stvari Zaštitnik je mišljenja da u predmetnom slučaju postoje elementi koji konstituišu diskriminatorni akt (pomenuti Zaključak ) i radnje proistekle iz istog, čime su prekršene odredbe člana 1 Protokola br. 1 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojima se štiti pravo na neometano uživanje imovine, pri čemu je sama taksi licenca sastavni dio istog standarda u praksi tzv. legitimnog očekivanja. 3 Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi je razvio širok koncept ustanovljavanja pojma i suštine imovine kao predmeta zaštite. Pored ostalog, Evropski sud nalazi da se i privredna aktivnost može smatrati imovinom u kontekstu dodjele licenci za obavljanje djelatnosti. Ovakav stav je potvrđen u predmetu Centro Europa 7 S.r.l. i Di Stefano protiv Italije, 4 gdje Sud ponavlja da koncept imovine iz prvog stava člana 1 Protokola br. 1 Konvencije ima autonomno značenje koje nije ograničeno na vlasništvo nad materijalnim dobrima i nezavisno je od bilo kakve formalne klasifikacije u domaćem pravu. Na isti način kao i materijalna dobra, određena druga prava i interesi predstavljaju sredstva koja se mogu smatrati imovinskim pravom te time i imovinom u svrhu ove odredbe. U određenim okolnostima, čak i legitimno očekivanje da će se određeno dobro dobiti može ostvariti pretpostavku za zaštitu po članu 1 Protokola br. 1. To se dešava u slučajevima kada imovinski interes ima prirodu prava pa se može smatrati da lice, kojem je to pravo dato, ima legitimno očekivanje ukoliko u domaćem pravu postoji dovoljna osnova za takav interes. Evropski sud za ljudska prava stoga smatra da interesi povezani sa korišćenjem licence predstavljaju imovinske interese koji povlače zaštitu člana 1 Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima 5. 3 ECHR, Case of the Traktörer Aktiebolag v. Sweden, Application no /84, 07. July Presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Centro Europa 7 S.r.l. i Di Stefano protiv Italije od 07. juna, godine, st Ista Presuda, st

6 Zaštitnik razumije namjeru organa opštine Budva da shodno utvrđenoj popunjenosti svih 200 taksi stajališta predviđenih Planom o postavljanju privremenih objekata na teritoriji opštine Budva ( Sl.list CG - Opštinski propisi, br. 09/13) razvijaju nove politike i donose nove propise koji regulišu novonastalu situaciju nemogućnosti izdavanja novih licenci i izvoda iz istih. Međutim, priroda novih akata, među kojima je i Zaključak predsjednika, ne može biti takva da povlašćuje jedne a isključuje druge tražioce, što je u konkretnom slučaju i učinjeno. Stoga, prema T. V. postupano je nepovoljnije u analogno istoj situaciji u odnosu na druga lica, a prevashodno u odnosu na lica navedena u Zaključku, pa je pomenuta postala žrtva pravno nesigurne situacije u kojoj se našla ne svojom, već krivicom organa koji su odlučivali u konkretnoj upravnoj stvari. Stoga, rješenja Sekretarijata za privredu i finansije kojima nije odlučeno u interesu podnositeljke nijesu sporna u dijelu u kom se konstatuje da je u momentu podnošenja zahtjeva za izvod iz licence, br U-101/1 od godine već bio izdat predviđen broj izvoda, što je uslovilo neizdavanje same licence po zahtjevu br U- 87/1 od godine. Međutim, odlučivanje po istim zahtjevima u korist lica navedenih u Zaključku predsjednika Opštine (fizičkom licu Đ. K. u ime pravnog lica ZZ, pravnom licu DD, fizičkim licima M. N., V. A., D. N.) ukazuje na favorizovanje jedne grupe lica, a isključivanje druge, u kojoj spada i sama podnositeljka. Ovo tim prije imajući u vidu da je u korist pomenutih odlučeno nakon što je utvrđen ograničavajući faktor od 200 predviđenih ali i popunjenih taksi stajališta i donesena Odluka kojom se zabranjuje izdavanje novih izvoda. Konačno, Zaštitnik primjećuje da je Odlukom o izmjeni i dopuni Odluke o organizaciji i načinu obavljanja auto-taksi prevoza na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG-Opštinski propisi, br. 15/14), zakonodavna vlast Opštine uvela normativne intervencije, naročito članom 8, kao ad hoc reakciju na urgentnost problema, odnosno nemogućnost izdavanja novih izvoda iz licenci usljed popune predviđenog broja taksi stajališta. U članu 10 pomenute Odluke propisano je da ista stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u Službenom listu Crne Gore - Opštinski propisi, a da će se primjenjivati od godine, pri čemu je sama Odluka donesena na sjednici godine, što jasno govori o namjeri zakonodavca da se Odluka retroaktivno primjenjuje. Ovo se naročito ističe znajući da je na osnovu pomenute Odluke Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj postupao po zahtjevu podnositeljke br U-496/1 od godine, i time istoj odbio izdavanje urbanističko-tehničkih uslova i rješenja o taksi stajalištu, a poštujući član 8 u kome se kaže: Opština Budva do donošenja elaborata o javnom gradskom i prigradskom transportu putnika na teritoriji Opštine Budva neće izdavati nove izvode iz licenci. U tom smislu Zaštitnik nalazi da je Odluka sa stanovišta kvaliteta zakona sporna, jer predviđa retroaktivno dejstvo na slučajeve koji su se desili ne samo prije njenog stupanja na snagu, već i prije njenog donošenja, što nadalje navodi na zaključak da zakon, odnosno opšti pravni 6

7 akt u ovom slučaju nije i postojao. Retroaktivnost kao izuzetak u crnogorskom pravnom poretku je moguća samo u slučaju da to predviđa zakon, odnosno ako postoji javni interes koji je utvrđen u postupku donošenja takvog zakona (čl.109 Ustava Crne Gore). Svi ostali akti (drugi propis i opšti akt) stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, a izuzetno najranije danom objavljivanja (čl.108 Ustava). Postoje situacije u kojima je primjena takvih propisa ili mjera zakonita bilo zbog izričite zakonske odredbe kojom dolazi do primjene novog propisa ili nove mjere, bilo zbog uočavanja prevage javnog interesa nad privatnim interesom pravnog subjekta. Stoga, načelo zakonitosti je direktno uslovljeno zabranom povratnog djelovanja - nullum crimen sine lege praevia. Primjera radi, Evropski sud pravde ocijenio je zakonitom retroaktivnu primjenu određene mjere u poljoprivrednoj politici jer je bila preduzeta u javnom interesu (radi održanja tržišta). Zato je iz okolnosti svakog pojedinog slučaja potrebno procijeniti postoji li razumno očekivanje pravnog subjekta i u kakvom je ono odnosu s javnim interesom koji se novim propisom /novom mjerom nastoji postići. 6 PREPORUKA Shodno svemu gore iznijetom, Zaštitnik preporučuje Skupštini opštine Budva da dodatno preispita pravnu osnovanost člana 10 Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o organizaciji i načinu obavljanja auto-taksi prevoza na teritoriji Opštine Budva ( Službeni list CG-Opštinski propisi, br. 15/14), kojim je predviđena retroaktivna primjena iste. Stoga, Zaštitnik obavezuje Skupštinu Opštine da u roku od 30 dana od dana prijema ovog akta dostavi detaljno obrazloženje razloga zbog kojih je odlučeno da se sporna Odluka retroaktivno primijeni. U slučaju nedostavljanja traženog obrazloženja, Zaštitnik će shodno svojim ovlašćenjima podnijeti Predlog Ustavnom sudu Crne Gore za ocjenu ustavnosti i zakonitosti sporne odredbe. Nadalje, Zaštitnik obavezuje Sekretarijat za privredu i finansije da dodatno preispita zakonitost postupanja po zahtjevima T. V. (Zahtjev br U-87/1 od godine; i Zahtjev br U-101/1 od godine) i zahtjevima lica navedenih u Zaključku predsjednika Opštine br /2 od godine, te da u gore naznačenom roku ovu Instituciju obavijesti o ishodu i preduzetim mjerama u cilju otklanjanja eventualno utvrđenih nepravilnosti i propusta. U slučaju nepostupanja, a imajući u vidu da se Sekretarijat za privredu i finansije u potpunosti oglušio o zahtjeve ove Institucije za dostavu izjašnjenja i neophodnog dokaznog materijala, Zaštitnik će o nepostupanju po svim prethodnim zahtjevima (Zahtjev br. 447/15 od godine; Urgencija br. 6 ESP, Firma A. Racke protiv Hauptzollamt Mainz, predmet C - 98/78 [1979] ECR 69, 25. januar

8 447/15 od godine; Urgencija br. 447/15 od godine) i neizvršavanju mjere naložene ovom Preporukom upoznati neposredno viši organ, Skupštinu Crne Gore i/ili obavijestiti javnost. Konačno, kako Zaštitnik nema ovlašćenje da ispituje zakonitost i cjelishodnost upravnih akata, kao ni da iste ukida, mijenja ili poništava, to podnositeljku upućuje na pravo podnošenja inicijative za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora pred Upravnom inspekcijom pri Direktoratu za državnu upravu i lokalnu samoupravu Ministarstva unutrašnjih poslova. Inspekcijskim postupkom izvršio bi se nadzor nad zakonitošću upravnih akata kojima je riješeno o zahtjevima fizičkih i pravnih lica navedenih u Zaključku predsjednika Opštine br /2 od godine i zahtjevima same podnositeljke, ali i nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada i postupanja svih organa uključenih u rješavanje po spornoj upravnoj stvari. Dostavljeno: ZAMJENIK ZAŠTITNIKA Podnositeljki LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE Opština Budva Predsjednik Opštine mr Siniša Bjeković Skupština Opštine Sekretarijat za privredu i finansije Sekretarijat za prostorno planiranje i održivi razvoj 8