Mirsad Ćeman, predsjednik Ustavnog suda Bosne i Hercegovine USTAVNOSUDSKA ZAŠTITA IZBORNOG PRAVA - PRAKSA USTAVNOG SUDA BOSNE I HERCEGOVINE I - UVOD O

Транскрипт

1 Mirsad Ćeman, predsjednik Ustavnog suda Bosne i Hercegovine USTAVNOSUDSKA ZAŠTITA IZBORNOG PRAVA - PRAKSA USTAVNOG SUDA BOSNE I HERCEGOVINE I - UVOD Obnovom političkog pluralizma, odnosno višestranačja, u bivšoj zajedničkoj saveznoj državi SFRJ potkraj XX vijeka u svim tadašnjim republikama, kao i na saveznom nivou provedeni su prvi višestranački demokratski izbori za organe javne vlasti nakon Drugog svjetskog rata. U Bosni i Hercegovini izbori su provedeni 18. novembra godine prema tada važećem izbornom zakonodavstvu. Veoma dinamični društveni procesi i političke turbulencije na prostoru bivše SFRJ u to vrijeme su, kao što je to općepoznato, uz nekoliko ratnih požara, posebno na području Hrvatske i Bosne i Hercegovine, rezultirali disolucijom, tj. raspadom SFRJ, te uspostavljanjem samostalnih država od strane bivših federalnih jedinica - republika, kasnije i Kosova koje, međutim, još nije međunarodno priznato od većeg broja država, a posebno ne od Srbije koja ga i dalje ustavno tretira sastavnim dijelom svoje teritorije nad kojom već duže nema efektivnu vlast i kontrolu. U okviru tog procesa i Bosna i Hercegovina je (istina ne bez osporavanja, ali to nije tema ovog osvrta) proglasila nezavisnost, pa je kao 177. punopravna članica u junu godine primljena u članstvo Ujedinjenih naroda (UN). Skoro četverogodišnji oružani sukob (različito kvalificiran kako u historiografiji tako i od strane aktera u Bosni i Hercegovini i van nje) rezultirao je, pored ogromnog broja ljudskih žrtava, uništenjem ogromnih materijalnih dobara, rijekama izbjeglica, iseljenih i prognanih ljudi, ali i sasvim drugačijom administrativno-teritorijalnom i političkom organizacijom države, odnosno društva u cjelini. Ipak, kao i iza svakog sukoba i rata, život u Bosni i Hercegovini ide dalje. Od završetka rata ( tragični sukob u regionu - kako se neutralno, prvo u Mirovnom sporazumu, a zatim i u mnogim međunarodnim dokumentima kvalificira) prošlo je već više od 20 godina. Nakon što je, prepoznavajući potrebu za sveobuhvatnim rješenjem da se okonča 'tragični sukob u regionu', godine postignut mirovni sporazum za Bosnu i Hercegovinu pod nazivom Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini 1, poznatiji kao Dejtonski mirovni sporazum, u septembru naredne, godine, održani su prvi 1 Parafiran je 21. novembra godine u Daytonu/SAD, a potpisan 14. decembra godine u Parizu/Francuska. Važeći ustav Bosne i Hercegovine je zapravo Aneks ovog mirovnog sporazuma - kao Aneks 4, a njegov sastavni dio je Evropska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (član II.2) koja se direktno primjenjuje i ima prioritet/supremaciju nad ostalim zakonima u Bosni i Hercegovini. Sastavni dio Ustava je i 15 drugih međunarodnih dokumenata iz oblasti ljudskih prava (pobrojani su u Aneksu I na ovaj Ustav) - Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini. U međuvremenu, u martu godine Ustav je amandmanski izmijenjen - Amandman I kojim je Brčko distrikt Bosne i Hercegovine uveden u Ustav kao ustavna kategorija (prije toga je bilo više drugih pokušaja, posebno kroz tzv. aprilski paket iz 2006.godine, ali nijedan od njih nije dobio podršku u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine). Amandman I je za sada jedina izmjena, odnosno dopuna važećeg Ustava Bosne i Hercegovine.

2 poslijeratni izbori za organe javne vlasti u Bosni i Hercegovini. Izbori su provedeni na osnovu i u skladu s Aneksom 3. Dejtonskog mirovnog sporazuma - sporazum o izborima. Organizirala ih je, provela, finansirala i nadzirala Misija Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) u Bosni i Hercegovini, uspostavljena u decembru godine, preko Privremene izborne komisije (PIK). Izbori su tada provedeni prema Pravilima i propisima PIK-a 2, koje je ova, faktički međunarodna komisija, sama donijela i više puta mijenjala, odnosno dopunjavala, čak i tokom izbornog procesa. Misija OESC-a, odnosno njezina Privremena izborna komisija (PIK), u čijem sastavu su se nalazili strani i domaći stručnjaci, odnosno članovi, provela je (efektivno je provodila) opće i lokalne izbore sve do godine (1996. godine - opće, godine - lokalne i vanredne izbore za Narodnu skupštinu u BiH entitetu Republika Srpska, godine - opće, godine - lokalne izbore, znači za različite organe na državnom i nižim administrativnim nivoima). Posljednji izbori koje je organizirala, finansirala i nadzirala Misija OESC-a u Bosni i Hercegovini su izbori iz godine. Cjelokupni nadzor i pravna zaštita izbornog prava i procesa u ovom periodu osiguravani su u okviru mandata OESC-a, odnosno Privremene izborne komisije (PIK), a to znači da druga/sudska zaštita nije bila predviđena. Po Pravilima PIK-a bila je uspostavljena posebna Izborna apelaciona potkomisija kao pravosudni organ. Ovlaštenja joj je u toj oblasti davala Privremena izborna komisija. Predsjedavajući Izborne apelacione potkomisije je bio ugledni međunarodni pravnik ili jurist sa iskustvom u izborima. Radila je po vlastitom Poslovniku koji uključuje proceduru za ulaganje žalbi. Funkcija Izborne apelacione potkomisije je bila da osigura poštovanje izbornih Pravila i propisa koje je uspostavila Privremena izborna komisija i da rješava žalbe u vezi s izbornim procesom: kršenja odredbi Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini koje se odnose na izbore, kršenje Pravila i propisa Privremene izborne komisije, dodavanja, brisanja ili izmjene na privremenom biračkom spisku, standarde profesionalnog ponašanja za članove medija, propisi koji se odnose na obaveze vlada u odnosima s medijima u Bosni i Hercegovini, izborni kodeks ponašanja za političke stranke, kandidate i izborne radnike, pravila za registraciju političkih stranaka i nezavisnih kandidata i bilo koje druge procedure ili pravila, uključujući procedure glasanja i prebrojavanja, koje je odredila Privremena izborna komisija. Izborna apelaciona potkomisija je imala pravo izreći odgovarajuće kazne i/ili novčane kazne protiv bilo kojeg pojedinca, kandidata, stranke ili tijela koje krši Pravila i propise Privremene izborne komisije. Mogla je zabraniti nekoj političkoj stranci da se kandiduje na izborima, izbrisati stranku koja je već upisana na listiću, skinuti kandidata sa spiska stranke ili nezavisnog kandidata sa listića, kada se utvrdi da je došlo do kršenja načela uspostavljenih u Općem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i Hercegovini ili Pravila i propisa koje je usvojila Privremena izborna komisija. Izborna apelaciona potkomisija mogla je odrediti i primijeniti novčane kazne ili druge odgovarajuće kazne za djela počinjena s namjerom ometanja izbornog procesa. U međuvremenu je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine godine donijela Izborni zakon Bosne i Hercegovine, čime su domaće institucije i organi preuzeli zakonodavnu i drugu odgovornost za reguliranje i organiziranje izbora i zaštitu izbornog prava. Formirana je Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine (CIK) kao stalno tijelo Bosne i Hercegovine, koje od tada provodi opće i lokalne izbore: godine - opći, godine - opći, godine - lokalni, godine - opći, godine - lokalni, Pravila i propisi PIK-a su doneseni u junu godine, objavljeni su u Službenom glasniku Bosne i Hercegovine i više puta su, čak i tokom samog izbornog procesa, mijenjani i dopunjavani.

3 godine - opći, godine - lokalni, te godine - opći. U oktobru ove godine slijede lokalni, a godine ponovo opći izbori. Bosanskohercegovački entiteti Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska imaju također svoje izborne zakone, odnosno zakon koji regulira određena pitanja u vezi s provođenjem izbora, kojima su uredili ona pitanja koja im je u nadležnost ostavio državni izborni zakon. Istina bilo je zadiranja u nadležnosti Centralne izborne komisije, pa je, o čemu će kasnije biti riječi, Ustavni sud Bosne i Hercegovine, na prijedlog ovlaštenog podnosioca zahtjeva, vršio ocjenu ustavnosti nekih zakonskih odredaba iz entitetskih zakona (npr. Izborni zakon Republike Srpske). Inače, i entiteti imaju svoje ustavne sudove, ali s bitno različitom nadležnošću u odnosu na državni Ustavni sud. II - IZBORNO ZAKONODAVSTVO U BOSNI I HERCEGOVINI - LEGISLATIVA Važeće izborno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini 3 obuhvaća relevantne odredbe Ustava Bosne i Hercegovine, ustava oba entiteta i Statuta Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, zatim Izborni zakon Bosne i Hercegovine, te veći broji podzakonskih akata koje je donijela Centralna izborna komisija BiH. Osim Izbornog zakona Bosne i Hercegovine, postoje i Izborni zakon Republike Srpske i Izborni zakon Brčko distrikta BiH, dok je u Federaciji BiH donesen Zakon o osnivanju organa za provođenje izbora u Federaciji Bosne i Hercegovine, kao i Zakon o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika općina u Federaciji Bosne i Hercegovine. Kao što se vidi, zbog složene ustavno-pravne strukture u Bosni i Hercegovini zakonodavna i druga normativna aktivnost su različite, zavisno od nivoa - državni, entitetski, Distrikt. Iz ovog ponekad uslijede i sporovi koji zahtijevaju i sudski epilog. Za potrebe ovog rada (teme Konferencije) relevantne su odredbe o organima za provođenje izbora i zaštitu izbornog prava. Zato ćemo, ukratko, navesti osnovne podatke i relevantna normativna rješenja. Nije se neophodno osvrtati na izborni sistem u cjelini u njegovoj, realno složenoj, strukturi i karakteristikama, pogotovo ne kritički ga sagledavati za ovu priliku jer bi to zahtijevalo mnogo više i vremena i prostora, te bitno drugačiji pristup. Izbor članova svih organa vlasti vrši se na osnovu slobodnih izbora, općeg i jednakog biračkog prava, direktno od birača, tajnim glasanjem, osim ako zakonom nije drugačije određeno. Izbori na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini održavaju se prve nedjelje u oktobru, osim ako se ovaj datum ne podudara s obilježavanjem vjerskog praznika jednog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine. Izbore koje nije moguće održati prve nedjelje u oktobru zbog podudaranja s vjerskim praznikom, Centralna izborna komisija BiH zakazuje za nedjelju nakon prve nedjelje u oktobru koja se ne podudara s vjerskim praznikom. Izborno zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini poznaje prijevremene, ali ne i vanredne izbore na bilo kojem nivou. Izborni zakon Bosne i Hercegovine je donesen u augustu godine i do sada je, zaključno s januarom godine, više puta mijenjan. Očigledno je da već postoji potreba za novim izmjenama i dopunama ovog zakona na bazi uočenih slabosti postojećih rješenja i/ili 3 Svi zakoni i drugi propisi iz ove oblasti u Bosni i Hercegovini mogu se naći na internetskim stranicama odgovarajućih institucija u Bosni i Hercegovini (ministarstva, sudovi, Centralna izborna komisija, itd.) na službenim jezicima u Bosni i Hercegovini - bosanskom, srpskom i hrvatskom, a većina i na engleskom jeziku

4 potreba, ali i obaveze koja proizlazi iz odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine koja se odnosi na Grad Mostar (predmet U 9/09). Vjerovatno će u određenoj mjeri ove izmjene uslijediti prije narednih lokalnih izbora ove, godine, a to se posebno može očekivati do općih izbora koji bi trebali biti godine. Ovim zakonom su uspostavljeni izborne komisije i birački odbori kao organi nadležni za neposredno provođenje izbora na biračkim mjestima. Izborne komisije su Centralna izborna komisija (CIK) i općinske izborne komisije. Entiteti i Distrikt Brčko također imaju svoje izborne komisije, ograničenih nadležnosti, u skladu s državnim izbornim zakonom. Za područje grada formiraju se i gradske izborne komisije. Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine je nezavisan organ koji, pored ostalog, koordinira, nadgleda i regulira zakonitost rada svih izbornih komisija i biračkih odbora u skladu s izbornim zakonom, donosi administrativne propise za provedbu izbornog zakona, odgovorna je za izradu, tačnost i vođenje Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine, ovjerava političke stranke, koalicije, liste nezavisnih kandidata i nezavisne kandidate za učešće na svim nivoima izbora u Bosni i Hercegovini, potvrđuje i ovjerava kandidatske liste za sve nivoe izbora u Bosni i Hercegovini, utvrđuje, potvrđuje, ovjerava i objavljuje rezultate izbora na svim nivoima izbora u Bosni i Hercegovini, izdaje uvjerenje osobama koje su dobile mandat, obavještava izbornu komisiju ili birački odbor da ne postupaju u skladu s odredbama ovog zakona, ili da ih krše, i nadležnom organu nalaže preduzimanje odgovarajućih mjera, itd. Općinska izborna komisija se sastoji se od tri (3), pet (5) ili sedam (7) članova multietničkog sastava (prema broju registriranih birača i veličini općine), a imenuje je općinsko vijeće, odnosno skupština općine, uz saglasnost Izborne komisije Bosne i Hercegovine. Općinska izborna komisija, pored ostalog, osigurava da sve kandidatske liste za općinsko vijeće ili skupštinu općine budu sastavljene u skladu sa zakonom i dostavlja ih na odobrenje Centralnoj izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine, nadgleda rad općinskih organa u procesu provedbe izbora, a posebno proces registracije birača, određuje biračka mjesta na području općine za glasanje na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, imenuje i obučava članove biračkih odbora, odgovorna je za pravilno brojanje glasačkih listića na biračkim mjestima i u općinskim centrima za brojanje, objedinjuje rezultate izbora sa svih biračkih mjesta u općini, posebno za svaki organ za koji je vršen izbor i dostavlja ih Centralnoj izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine, itd. Birački odbori se sastoje od tri ili pet članova od kojih je jedan predsjednik. Predsjednik i članovi biračkog odbora imaju zamjenike. Birački odbori neposredno rukovode radom biračkog mjesta, osiguravaju pravilnost i tajnost glasanja i evidentiraju rezultate glasanja na biračkom mjestu. Predsjednik biračkog odbora osigurava da se proces glasanja na biračkom mjestu odvija nesmetano, u skladu sa zakonom. Podsjećanje na ove nadležnosti relevantno je iz razloga što, pored ostalog, iz njihove primjene, odnosno eventualne povrede, mogu proizići i proizašli su kako sukobi nadležnosti tako i određene povrede izbornog procesa, zapravo i izbornih prava koja moraju biti poštovana i na odgovarajući način zaštićena tokom samog izbornog procesa, uključujući i sudsku zaštitu. S obzirom da je naša tema samo ustavno-sudska zaštita izbornog prava držim da nije neophodno, pogotovo ne šire ili detaljno elaborirati zakonsku i drugu legislativu iz ove veoma široke i detaljno uređene oblasti.

5 III - REDOVNA I SUDSKA ZAŠTITA IZBORNOG PRAVA Poglavljem 6. Izbornog zakona BiH - Zaštita izbornog prava predviđeno je da zaštitu izbornog prava osiguravaju izborne komisije i Apelaciono odjeljenje Suda Bosne i Hercegovine. 4 Naime, birač i politički subjekt čije je pravo ustanovljeno izbornim zakonom povrijeđeno može izbornoj komisiji uložiti prigovor najkasnije u roku od 48 sati, odnosno u roku od 24 sata u izbornom periodu, od učinjene povrede, osim ako zakonom nije drugačije određeno. Izborne komisije mogu, po saznanju za učinjenu povredu iz svoje nadležnosti, pokrenuti postupak po službenoj dužnosti protiv političkog subjekta i zaposlenog ili na drugi način angažiranog u izbornoj administraciji zbog kršenja odredbi izbornog zakona. Inicijativu za pokretanje takvog postupka može podnijeti pravna ili fizička osoba nadležnoj izbornoj komisiji u pisanoj formi, u kojoj je obavezno navesti mjesto, vrijeme, sadržaj učinjene povrede i učinioca. Prigovor se podnosi na obrascu koji je propisala Centralna izborna komisija. Prigovor sadrži kratak opis učinjene povrede i prilog - dokaze koji potvrđuju navode iz prigovora. Prigovor se dostavlja bez odgađanja svim stranama navedenim u prigovoru. Strane navedene u prigovoru mogu se u roku od 24 sata od prijema prigovora u pisanoj formi izjasniti o navodima prigovora. Nadležni organi mogu odrediti saslušanje strana u postupku. Centralna izborna komisija utvrđuje proceduralna uputstva za rješavanje po prigovorima podnesenim izbornim komisijama (npr. Uputstvo iz god.). Za sve što u izbornom postupku nije riješeno Uputstvom CIK-a kao supsidijarni propis primjenjuje se Izborni zakon. Općinska izborna komisija u svojoj općini ima prvostepenu nadležnost za odlučivanje po prigovorima uloženim zbog povreda pravila ponašanja iz glave 7. Izbornog zakona, osim u slučaju povreda kao što su: sprečavanje novinara da obavljaju svoj posao u skladu s pravilima profesije i izbornim pravilima, korištenja jezika koji bi nekoga mogao navesti ili podstaći na nasilje ili širenje mržnje, ili objavljivanje ili upotrebljavanje slika, simbola ili drugih materijala koji mogu tako djelovati, te korištenje domaćih i međunarodnih sredstava javnog informiranja u cilju utjecanja na birače, o čemu odlučuje Centralna izborna komisija. Općinska izborna komisija dužna je razmotriti prigovor i donijeti odluku u roku od 48 sati nakon isteka zakonom utvrđenog roka i o svojoj odluci odmah obavijestiti podnosioca prigovora, kao i druge strane. Prilikom rješavanja prigovora, općinska izborna komisija može postupati na osnovu utvrđenih činjenica ili održavati rasprave. Općinska izborna komisija može narediti preduzimanje mjera kojim se otklanjaju nepravilnosti na koje se odnosi prigovor iz člana 6.4 Izbornog zakona, što uključuje, ali se ne ograničava na dodavanje ili brisanje imena birača s Centralnog biračkog spiska, pokrenuti inicijativu za smjenjivanje osobe koja radi na registraciji birača ili smijeniti člana u biračkom odboru, ili narediti određenoj osobi ili stranci da obustavi aktivnosti kojima se krši Izborni zakon, te izreći novčanu kaznu. 4 Ustav Bosne i Hercegovine ne predviđa izričito redovne sudove na nivou države, ali i ne sprečava mogućnost njihovog uspostavljanja. Sud Bosne i Hercegovine je uspostavljen odlukom Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu (OHR) godine čiji je sastavni dio Zakon o sudu Bosne i Hercegovine (Zakon je kasnije potvrdila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine).

6 Centralna izborna komisija ima prvostepenu nadležnost za odlučivanje po prigovorima uloženim zbog povreda pravila izbornog procesa, izbornih prava, povrede poglavlja 16. učinjene od političkog subjekta i povrede iz člana 7.3 stav (1) tač. 3. i 7, člana 7.3 stav (2) i člana 7.4 stav (1) tačka 3. ovog Zakona, a istovremeno je drugostepeni organ za odluke općinskih izbornih komisija u slučaju nekih povreda izbornog prava. Na odluke izbornih komisija može se uložiti žalba Centralnoj izbornoj komisiji u roku od 48 sati od prijema prvostepene odluke. Centralna izborna komisija dužna je razmotriti prigovor i žalbu i donijeti odluku u roku od 48 sati nakon isteka roka utvrđenog zakonom. Centralna izborna komisija BiH dužna je o svojoj odluci odmah obavijestiti podnosioca prigovora, kao i druge strane u postupku. Prilikom rješavanja prigovora i žalbi, Centralna izborna komisija može postupati na osnovu utvrđenih činjenica ili održavati rasprave. Centralna izborna komisija BiH može dozvoliti stranama da podnesu nove dokaze ili svoje odluke zasnivati na dokumentaciji iz spisa komisija nižeg stepena. Centralna izborna komisija BiH, kada odlučuje po službenoj dužnosti ili kada odlučuje o prigovorima i žalbama, ima ovlaštenja da naredi izbornoj komisiji, centru za birački spisak ili biračkom odboru da preduzmu mjere kojima se otklanjaju utvrđene nepravilnosti. Centralna izborna komisija BiH također ima ovlaštenja da izrekne sljedeće sankcije: novčanu kaznu koja ne prelazi iznos od KM, uklanjanje imena kandidata s kandidatske liste ako se utvrdi da je kandidat lično odgovoran za povredu, poništenje ovjere političke stranke, koalicije, liste nezavisnih kandidata ili nezavisnog kandidata i zabranu angažiranja određene osobe za rad na biračkom mjestu, u centru za birački spisak, u općinskoj izbornoj komisiji ili drugoj izbornoj komisiji uspostavljenoj u skladu sa članom 2.21 Izbornog zakona. Sudska zaštita izbornog prava (mogli bismo reći - redovna sudska zaštita) povjerena je Sudu Bosne i Hercegovine. Naime, Odjel III Apelacionog odjeljenja Suda Bosne i Hercegovine nadležan je da rješava po prigovorima/žalbama na odluke Centralne izborne komisije BiH. Rok za žalbu je dva dana od dana prijema odluke Centralne izborne komisije BiH kojom je odlučeno o primjeni (tj. navodnoj povredi) Izbornog zakona. Žalba se podnosi putem Centralne izborne komisije BiH. Zakon obavezuje Apelaciono odjeljenje Suda Bosne i Hercegovine da kada odlučuje o primjeni Izbornog zakona odluku po žalbi donese u roku od tri dana od dana prijema žalbe. Dakle, postupak u izbornim sporovima je, iz razumljivih razloga, hitne prirode. IV - USTAVNOSUDSKA ZAŠTITA - PRAKSA USTAVNOG SUDA BOSNE I HERCEGOVINE Ustavnosudska zaštita izbornog prava u Bosni i Hercegovini se realizira kroz dva aspekta nadležnosti Ustavnog suda Bosne i Hercegovine: a) indirektno - kroz apstraktnu ocjenu ustavnosti izbornog i/ili nekog drugog zakona, b) direktno - kroz apelacionu nadležnost koja podrazumijeva preispitivanje odluka Apelacionog odjeljenja Suda BiH kada taj sud odluke donosi po prigovorima/žalbama na odluke Centralne izborne komisije BiH. U svojoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud je donio više odluka koje ćemo ukratko prezentirati. Iako entiteti, kao što je već navedeno, imaju svoje ustavne sudove oni nemaju

7 nadležnosti u pogledu zaštite izbornog prava (osim što mogu ocjenjivati ustavnost entitetskih zakona iz ove oblasti s entitetskim ustavom). Za prvi aspekt, ocjena ustavnosti, karakteristične su, npr. odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u predmetima U 4/12, U 9/09, U 13/09 - odnose se na ocjenu ustavnosti različitih odredbi Izbornog zakona, dok odluka U 32/13 tretira pitanja u vezi s postupkom utvrđivanja vitalnog nacionalnog interesa iz IV/3.f) u vezi s IV/3.e) Ustava BiH, također u kontekstu Izbornog zakona 5. Stavovi, odnosno praksa Ustavnog suda Bosne i Hercegovine se, u kratkim crtama, mogu sublimirati, kako slijedi: Apstraktna ocjena ustavnosti - član VI.3.a) Ustava BiH i praksa Ustavnog suda U odluci U 4/12, Ustavni sud je zaključio da odredbe člana 4. stav 1. tačka 1. i člana 6. st. 1. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske ( Službeni glasnik RS broj 24/12) nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine zato što se navedenim odredbama krši ustavno načelo da su se entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni pridržavati, između ostalog, i odluka institucija Bosne i Hercegovine, u konkretnom slučaju načela iz odgovarajućih odredaba Izbornog zakona Bosne i Hercegovine, čime se krši i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je zaključio da se osporenim zakonom ne može propisati mogućnost preuzimanja bilo kojih ovlaštenja Centralne izborne komisije BiH, niti se entitetskim zakonom može propisati mogućnost Centralne izborne komisije da određena svoja ovlaštenja prenese na druge izborne komisije zato što takva mogućnost nije eksplicitno propisana Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine, jedinim aktom koji može propisivati nadležnosti i ovlaštenja Centralne izborne komisije, niti je propisana Odlukom o utvrđivanju nadležnosti izborne komisije entiteta koju je Centralna izborna komisija donijela na osnovu ovlaštenja koja su joj data članom 2.21 Izbornog zakona BiH. Međutim, Ustavni sud je zaključio da su odredbe člana 3. st. 2. i 4. i člana 11. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske ( Službeni glasnik RS broj 24/12) u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine budući da sadržaj tih odredaba (pitanje stručne spreme članova Izborne komisije Republike Srpske, uspostavljanje devet višečlanih izbornih jedinica) slijedi opća načela utvrđene Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine kao odlukom institucija Bosne i Hercegovine, čime se ne dovodi u pitanje poštovanje načela vladavine prava. U odluci U 9/09, Ustavni sud je zaključio da odredbe člana st. 1. i 9. Izbornog zakona BiH i člana 16. Statuta Grada Mostara, kojima su propisani donji i gornji limit zastupljenosti konstitutivnih naroda u Gradskom vijeću, ne diskriminiraju hrvatski narod u ostvarivanju njegovih prava iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 25.b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. S druge strane, Ustavni sud usvaja zahtjev podnosioca zahtjeva u pogledu: (a) navoda da se odredbama člana st. 1. i 3, člana stav 1. Izbornog zakona zbog različitog broja birača u izbornim jedinicama koje se zasnivaju na bivšim gradskim područjima u Mostaru krši član 25.b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, te (b) navod da odredbe člana stav 1. i člana 19.4 čl. od 2. do 8. onemogućavaju biračima iz Centralne zone Grada Mostara da biraju vijećnike koji bi ih zastupali uz vijećnike koji zastupaju gradsko izborno područje za cijeli Grad Mostar, krše član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine (nediskriminacija) u vezi sa članom 25.b) 5 Ove i druge odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine mogu se naći na internetskoj stranici Ustavnog suda (

8 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (učešće u vođenju javnih poslova direktno ili preko slobodno izabranih predstavnika; aktivno i pasivno biračko pravo). Ustavni sud je, dalje, odlučio da član 7. st. 1. i 3, član 15. stav 2, član 17. stav 1. i član 38. stav 1. Statuta, koji onemogućava biračima u Centralnoj zoni Grada Mostara da biraju vijećnike koji bi ih zastupali uz vijećnike koji zastupaju gradsko izborno područje za cijeli Grad Mostar, krše član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 25.b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Ustavni sud je odložio dalje postupanje po ovom dijelu zahtjeva sine die do donošenja izmjena Izbornog zakona u skladu s ovom odlukom. Na kraju, Ustavni sud je zaključio da su odredbe člana Izbornog zakona, člana VI.C. stav 7. Amandmana na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine i čl. 44. i 45. Statuta, prema kojima građani grada Mostara biraju gradonačelnika na drugačiji način u odnosu na građane grada Banjaluke, u skladu s pravima građana grada Mostara zagarantiranim prema članu 25.b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, te da ne diskriminiraju građane grada Mostara u uživanju navedenog prava protivno članu II/4. Ustava Bosne i Hercegovine. U odluci 13/09, Ustavni sud je odlučio da odredbe člana 9.1. st. 2. i 3, člana stav 3. i člana stav 2. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine nisu u nesaglasnosti s alinejama 3, 8. i 9. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine i članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine zato što nisu propisale mehanizme kojim bi se osigurala proporcionalna zastupljenost konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine prema popisu stanovništva iz godine prilikom neposrednog biranja (od samih građana - birača) članova Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma Parlamenta Federacije BiH i Narodne skupštine Republike Srpske. Podnosilac zahtjeva je, naime, tvrdio da osporene odredbe Izbornog zakona Bosne i Hercegovine nisu saglasne s alinejama 3, 8. i 9. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine i sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prvenstveno zato što, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, osporeni izborni zakon svojim odredbama ne osigurava proporcionalnu zastupljenost konstitutivnih naroda i pripadnika ostalih prema popisu stanovništva iz godine u zakonodavnim tijelima: Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH, Predstavničkom domu Parlamenta Federacije BiH i Narodnoj skupštini Republike Srpske. U odluci U 32/13, Ustavni sud je zaključio da prijedlogom zakona kojim se regulira sastav i broj članova Gradskog vijeća Grada Mostara i način njihovog biranja, kao i minimalna kvota zastupljenosti svih konstitutivnih naroda i nacionalnih manjina nije povrijeđen vitalni interes bošnjačkog naroda. Ustavni sud je, pored ostalog, obrazložio da je prijedlogom zakona zagarantirano da svaki od konstitutivnih naroda mora imati u Gradskom vijeću najmanje četiri svoja predstavnika, a nacionalne manjine jednog predstavnika iz čega, dakle, proizlazi da je prijedlogom zakona predviđena obavezna minimalna kvota zastupljenosti svih konstitutivnih naroda i nacionalnih manjina. S obzirom na ovakav način osiguravanja učešća konstitutivnih naroda u Gradskom vijeću, prema mišljenju Ustavnog suda, nedostatak tzv. gornje kvote u prijedlogu zakona ne može dovesti do destruktivnosti vitalnog nacionalnog interesa Bošnjaka. Pored toga, Ustav Bosne i Hercegovine Gradu Mostaru ne daje bilo kakav poseban status, pa tako ni poseban status pri izboru gradskih vijećnika, niti ograničava Izborni zakon u ovom pravcu, tj. način izbora modela za izbor vijećnika Grada Mostara. Ovom zaključku, konstatirao je Ustavni sud, nije suprotna ni činjenica da Ustavni sud u Odluci broj U 9/09, na šta se poziva u izjavi, nije proglasio neustavnom odredbu člana Izbornog zakona u dijelu koji glasi: Nijedan od konstitutivnih naroda niti iz grupe Ostalih ne mogu imati više od petnaest (15) svojih predstavnika u Gradskom vijeću jer to ne onemogućava zakonodavca da ovo pitanje riješi i na drugačiji način (riječ je o izjavi Kluba Bošnjaka u Domu naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine da je Prijedlog zakona o izmjenama i

9 dopunama Izbornog zakona Bosne i Hercegovine destruktivan po vitalni interes konstitutivnog bošnjačkog naroda. Inače, ovaj institut ustavne zaštite prava konstitutivnih naroda sastoji se od pozivanja većine delegata iz kluba jednog naroda (najmanje tri delegata) na član IV/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine - potrebna posebna većina glasova za pitanja iz kategorije vitalni nacionalni interes ). Apelaciona nadležnost - član VI.3.b) Ustava BiH Što se tiče zaštite izbornog prava kroz apelacionu nadležnost, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u više slučajeva preispitivao odluke Suda Bosne i Hercegovine, donesene po prigovorima/žalbama na odluke Centralne izborna komisije BiH (CIK) u okviru ustavnog, odnosno konvencijskog prava na slobodne izbore. U tu kategoriju spadaju, npr. odluke AP 3453/09 - sukob interesa, AP 66/15 - odbijanje prijedloga za ovjeru kandidatskih lista, te AP 988/07 - skidanje sa kandidatske liste. Ustavni sud je u ovim odlukama zauzeo stavove koji se, također, u kratkim crtama mogu sumirati kako slijedi: U odluci AP 3453/09 - pravo na slobodne izbore - sukob interesa, Ustavni sud zaključuje da nema povrede prava na slobodne izbore iz člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju kada ograničenja propisana Zakonom o sukobu interesa služe legitimnom cilju i sprečavanju zloupotrebe javne funkcije radi ostvarenja lične koristi izabranog dužnosnika. Ograničenje ima razumno opravdanje i ne ograničava apelantovo pasivno biračko pravo da ugrožava suštinu ovog prava, budući da je proporcionalno cilju šire društvene zajednice u smislu transparentnosti izbornog procesa, te objektivnosti, zakonitosti, nezavisnosti i nepristrasnosti apelanta kao izabranog dužnosnika u vršenju javne funkcije. Ustavni sud je, također, zaključio da nema povrede prava na imovinu kada je apelantu odlukom Centralne izborne komisije BiH i Suda Bosne i Hercegovine zbog povrede člana 6. stav 2. Zakona o sukobu interesa u vezi sa članom 16. stav 1. navedenog zakona izrečena novčana kazna u javnom interesu i radi zaštite imovine društvene zajednice od pojedinaca koji su u poziciji da svojim javnim angažiranjem krše zabranu djelovanja u sukobu interesa zbog privatnih interesa, kada kazna nije zasnovana na proizvoljnoj primjeni materijalnog prava i kada je uspostavljena pravična ravnoteža između zaštite apelantove imovine i općeg interesa. Ustavni sud je zaključio da nema ni povrede apelantovog prava na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije u vezi s pravom na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju jer je Zakonom o sukobu interesa BiH propisano pravo na žalbu, kao pravni lijek koji omogućava nadležnom sudu da vrši sudsku kontrolu odluka Centralne izborne komisije BiH u vezi s pravilnom primjenom Zakona o sukobu interesa i da, pri tome, donosi odluke kojima će otkloniti eventualne povrede izbornog prava i odrediti sankcije zbog neizvršavanja odluke. Navedena ovlaštenja Suda Bosne i Hercegovine su, prema ocjeni Ustavnog suda, dovoljna da zadovolje zahtjeve člana 13. Evropske konvencije. Naime, Rješenjem Centralne izborne komisije BiH, koje je potvrđeno rješenjem Suda BiH, utvrđeno je da je apelant kao izabrani dužnosnik u jednom periodu godine obavljao funkciju vijećnika u Općinskom vijeću, da je tokom godine obavljao funkciju vijećnika u Gradskom vijeću i da je istovremeno obavljao funkciju ovlaštene osobe, tj. direktora jednog preduzeća, koje je u decembru godine i u godini sklopilo ugovore u vrijednosti većoj od 5.000,00 KM godišnje s organima koji se finansiraju iz budžeta na bilo kojem nivou vlasti. Time je povrijedio odredbe člana 6. stav 2. Zakona o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine. Na osnovu navedene

10 odredbe zakona, primjenom člana 16. stav 1. istog zakona, Centralna izborna komisija BiH je apelantu izrekla sankcije nepodobnosti za kandidiranje za bilo koju funkciju izabranog dužnosnika, nosioca izvršne funkcije ili savjetnika u periodu od četiri godine nakon počinjenog prekršaja, te novčanu kaznu u iznosu od 5.000,00 KM koju je dužan uplatiti na depozitni račun Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine. U odluci AP 988/07 - skidanje sa kandidatske liste - pravo na slobodne izbore iz člana 3. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju, Ustavni sud je zapazio da je Centralna izborna komisija BiH odbila prigovor apelanta (politička stranka) na odluku kojom je sporna kandidatkinja skinuta s kandidatske liste kao neosnovan jer je utvrdila da sporna kandidatkinja ne ispunjava uvjete propisane Izbornim zakonom. Također, Ustavni sud je primijetio da je Centralna izborna komisija izvršila provjeru svih drugih navoda iz prigovora apelanta i konstatirala da je jedini mjerodavan organ, na osnovu čijih podataka se vrši upis u Centralni birački spisak, Direkcija za implementaciju projekta CIPS koja može potvrditi da li je neko upisan u Centralni birački spisak ili ne na osnovu podataka iz službenih evidencija o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je dalje primijetio da je Sud Bosne i Hercegovine zatim razmatrao apelantovu žalbu i zaključio da je Centralna izborna komisija BiH odluku donijela u skladu s odredbama Izbornog zakona, te odlučila da je pobijana odluka Centralne izborne komisije BiH pravilna i zakonita. Ustavni sud je konstatirao da je Sud Bosne i Hercegovine meritorno utvrdio da je Centralna izborna komisija BiH postupila u skladu s odlukom Ustavnog suda broj AP 2679/06, te da nema ništa što ukazuje na proizvoljnu primjenu člana 4.21 Izbornog zakona koja bi mogla dovesti u pitanje apelantovo uživanje prava na slobodne izbore. U odluci AP 41/07, Ustavni sud je usvojio apelaciju i utvrdio povredu člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Odlukom su ukinuti sporno rješenje Suda Bosne i Hercegovine i odluka Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine kojom je apelant kažnjen novčanom kaznom zbog povrede pravila ponašanja u izbornoj kampanji, te je predmet vraćen Centralnoj izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine da po hitnom postupku donese novu odluku u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, Apelaciono vijeće Suda Bosne i Hercegovine je, odlučujući o apelantovoj žalbi protiv rješenja Centralne izborne komisije BiH, odbilo apelantovu žalbu ocijenivši da je Centralna izborna komisija BiH u konkretnom predmetu u potpunosti postupila u skladu s drugim rješenjem Suda BiH, relevantnim za ovaj slučaj. Naime, otklonjene su nepravilnosti u načinu pokretanja postupka i sankcioniranja apelantovog ponašanja u izbornoj kampanji tako što je povodom podnosiočeve žalbe pokrenut postupak po službenoj dužnosti. U ponovljenom postupku Centralna izborna komisija BiH je utvrdila, kako je dalje navedeno, da se apelantovo ponašanje prema uredniku informativnog programa javnog emitera BHT1, kao i ostalom osoblju redakcije BHT1, čije se svjedočenje nalazi u spisu predmeta, pravilno ocjenjuje kao apelantovo miješanje u uređivačku politiku. Naime, njegovo insistiranje na tome da se emisija na BHT1, u kojoj je on trebao učestvovati u svojstvu zamjenika ministra, emitira suprotno načelima Javnog RTV servisa nije u skladu s odredbom člana stav 2. Izbornog zakona BiH jer dužnosnici na svim nivoima vlasti, a koji su kandidati na izborima, ne smiju imati povlašten položaj u odnosu na druge učesnike u izbornom procesu. U vezi s izrečenom novčanom kaznom, taj sud je zaključio da je ona primjerena s obzirom na apelantovo ponašanje prema medijima i funkciju koju je u tom trenutku obavljao, te da je u skladu s odgovarajućom odredbom Izbornog zakona BiH.

11 Međutim, Ustavni sud je utvrdio da se, u konkretnom slučaju, postupak u kojem je apelant kažnjen novčanom kaznom zbog povrede pravila ponašanja u izbornoj kampanji smatra krivičnim postupkom, pa je donošenjem osporenih odluka protiv apelanta, a bez njegovog saslušanja, prekršeno apelantovo pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije. U odluci AP 66/15 - odbijanje prijedloga za ovjeru kandidatskih lista - pravo na slobodne izbore, Ustavni sud je odbio kao neosnovane apelacije podnesene protiv rješenja Suda Bosne i Hercegovine i odluka Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine u odnosu na čl. II/1, II/2.g) i II/6. Ustava Bosne i Hercegovine, član 9. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, član 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, čl. 25. i 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, te član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i član 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u vezi s navedenim pravima. Istom odlukom odbačene su kao nedozvoljene apelacije apelanata, podnesene protiv rješenja Suda Bosne i Hercegovine i odluka Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine u odnosu na član II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i član 6. stav 1. Evropske konvencije, kao i čl. 2. i 3. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima u vezi sa članom 6. stav 1. Evropske konvencije zbog toga što su ratione materiae inkompatibilne s Ustavom Bosne i Hercegovine. Naime, Centralna izborna komisija BiH je odbila da ovjeri kandidatske liste apelanata za izbor delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH iz reda srpskog naroda, utvrdivši da su apelanti, izjašnjavajući se kao Srbi u toku aktuelnog izbornog ciklusa (Lokalni izbori , odnosno Opći izbori ), zloupotrijebili pravo izjašnjenja o pripadnosti konstitutivnom narodu iz člana 4.19 stav (6) Izbornog zakona, te uzurpirali pravo relevantnog naroda na izbor kandidata u Dom naroda. Komisija je pojasnila da izborni ciklus, u smislu Izbornog zakona (član 1.1a tačka d) alineja 4), podrazumijeva mandatni period koji se odnosi na određeni nivo vlasti, da mandat članova predstavničkih organa izabranih na redovnim izborima traje četiri godine i da teče od dana objavljivanja rezultata izbora u Službenom glasniku BiH (član 1.3a stav (2) Izbornog zakona). Ustavni sud je zaključio da osporenim odlukama nije došlo do kršenja prava apelanata iz člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju i člana 25. Međunarodnog pakta kada su mjere koje su preduzeli Centralna izborna komisija BiH i Sud Bosne i Hercegovine bile u skladu sa zakonom, legitimne i proporcionalne cilju kojem se težilo. Također, nije došlo do kršenja prava iz člana II/2.g) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 9. Evropske konvencije jer Ustavni sud ne može zaključiti na koji način se osporenim odlukama pokreće bilo koje pitanje u vezi s uživanjem ovih garancija. Također, Ustavni sud je zaključio da nije bilo kršenja prava iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 14. Evropske konvencije u vezi s pravom iz člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju i člana 25. Međunarodnog pakta kada su se apelanti neosnovano pozvali na kršenje navedenog prava i praksu Evropskog suda, pri čemu iz osporenih odluka ne proizlazi da su apelanti u predmetnim postupcima na bilo koji način bili diskriminirani. Isto tako, Ustavni sud je zaključio da osporenim odlukama nije došlo do kršenja prava iz člana 26. Međunarodnog pakta, te čl. II/1, II/2. i II/6. Ustava Bosne i Hercegovine kada apelanti, u suštini, kršenje navedenih prava zasnivaju na istim razlozima na kojim su zasnivali navode o zabrani diskriminacije u vezi s pravom na slobodne izbore, a Ustavni sud je zaključio da u tom pravcu nije bilo kršenja prava apelanata. V - ZAKLJUČCI

12 U Bosni i Hercegovini postoji uređen i efikasan sistem zaštite izbornog prava. Ovo pravo se štiti prvo kroz redovnu zaštitu u postupku pred nadležnim izbornim komisijama, te kroz redovnu sudsku kontrolu odluka Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine od strane Suda Bosne i Hercegovine - Apelaciono odjeljenje. U konačnici, dalja garancija zaštite ovih prava se ogleda u ustavnopravnoj zaštiti ovog prava kroz dva aspekta nadležnosti Ustavnog suda Bosne i Hercegovine: a) indirektno - kroz apstraktnu ocjenu ustavnosti izbornog i/ili nekog drugog zakona, b) direktno - kroz apelacionu nadležnost koja podrazumijeva preispitivanje odluka Apelacionog odjeljenja Suda Bosne i Hercegovine kada taj sud odluke donosi po prigovorima/žalbama na odluke Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine. Dosadašnje iskustvo i praksa govore da odluke svih navedenih organa poštuju kako učesnici u postupku tako i organi koji po vertikali i horizontali čine sistem pravne, odnosno ustavnopravne zaštite izbornih prava u Bosni i Hercegovini. Sarajevo/Budva, februar godine